1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA – APELACIÓN DE SENTENCIA Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 Demandante: WILFRAND CUENCA ZULETA Congresista: FLORA PERDOMO ANDRADE - REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR EL DEPARTAMENTO DEL HUILA PARA EL PERIODO 2022 – 2026 Temas: Tráfico de influencias debidamente comprobado – artículo 183-5 de la Constitución Política.

Valoración probatoria. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN 1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Wilfrand Cuenca Zuleta1 en contra de la sentencia proferida el 6 de diciembre de 20242 por la Sala Veinte Especial de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de pérdida de investidura. Fue planteada por el accionante en los siguientes términos: 2. El señor Wilfrand Cuenca Zuleta solicitó la pérdida de investidura de la representante a la Cámara por el departamento del Huila Flora Perdomo Andrade del partido liberal para el periodo 2022 - 2026, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, «por tráfico de influencias debidamente comprobado»3. 3.

Estimó que la congresista debe perder la investidura porque «intercambió sus votos en el Congreso de la República por puestos y/o contratos en el Fondo Nacional del Ahorro4», considerando que así lo demuestran: i) múltiples investigaciones y publicaciones periodísticas sobre dicho «escándalo de corrupción», ii) las denuncias penales que de esos hechos se realizaron ante la Fiscalía General de la Nación y la Corte Suprema de Justicia y iii) la investigación disciplinaria que adelanta la Procuraduría General de la Nación contra el señor Gilberto Rondón González, ex presidente del citado Fondo. 1 SAMAI, Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 03.

Índice 00002. 2 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00146. 3 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00002. 4 En adelante FNA. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Indicó que los anteriores hechos son notorios5 y prueban que la congresista traficó influencias indebidamente, conducta contraria al decoro y al buen nombre del Congreso de la República, con la cual se defrauda la voluntad popular que la eligió para ser representante a la Cámara por el departamento del Huila. 1.2.

Trámite en primera instancia 5. Por autos del 3 de noviembre de 2023 el consejero conductor admitió la solicitud de pérdida de investidura6 y ordenó el traslado de la medida cautelar7. Las dos decisiones se notificaron personalmente a la congresista y al agente del Ministerio Público8, así como al señor Cuenca Zuleta. La representante a la Cámara se opuso a la solicitud de pérdida de investidura y medida cautelar9. 6.

Mediante providencias del 30 de noviembre de 2023 el magistrado sustanciador, por un lado, negó el decreto de la medida cautelar10, y, por otro, resolvió las postulaciones probatorias realizadas por las partes del proceso11. 7. Inconforme con el auto que negó la práctica de algunas pruebas, el demandante presentó el recurso de apelación y en subsidio de queja y solicitó la aplicación del inciso 2º del artículo 121 del CGP sobre la pérdida automática de competencia. Así mismo, presentó recusación en contra del consejero ponente e interpuso el recurso de súplica en contra del auto que negó la medida cautelar12. 8.

En el trámite de la instancia, el señor Cuenca Zuleta presentó sendos memoriales de desistimiento del proceso y de recusación contra el magistrado ponente13. La Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado rechazó la recusación formulada al consejero ponente14 y negó la solicitud de desistimiento15. A su vez concedió el recurso de apelación presentado contra la decisión que resolvió sobre las pruebas del proceso y la medida cautelar. 9.

En providencias de segunda instancia, se confirmó la decisión que resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas y se rechazó el recurso de queja interpuesto como subsidiario16, así mismo, se declaró desierto el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que negó las medidas cautelares17. Posteriormente, se corrió traslado de la prueba documental allegada al plenario18, y se resolvió la solicitud de nulidad19 presentada por el accionante20. 5 SAMAI, Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00;

Índice 00009. Escrito que subsanó la solicitud, página 3. Señaló: (…) «HECHOS NOTORIOS QUE OBRAN EN PUBLICACIONES INVESTIGACIONES PERIODÍSTICAS DE LA REVISTA SEMANA, DIARIO LA NACIÓN DEL HUILA, PERIÓDICO EL UNIVERSAL DE CARTAGENA, CARACOL TV, RCN T.V, EL ESPECTADOR, EL TIEMPO, (…)». 6 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00011. 7 SAMAI.

Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00012. 8 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índices 00017, 00018, 00019 y 00020. Notificación efectuada el 7 de noviembre de 2023. 9 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00022. Presentada el 15 de noviembre de 2023. 10 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00;

Índice 00025. 11 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00024. 12 SAMAI. Expediente 1001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00032. 13 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00046. Radicadas el 18 de diciembre de 2023. 14 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00045. 15 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00;

Índice 00069. Providencia del 15 de febrero de 2024. 16 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00091. 17 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00118. 18 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00092. 19 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00119. 20 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00;

Índice 00108. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. El 24 de septiembre de 202421 se fijó fecha para la realización de la audiencia pública de que tratan los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018. La audiencia se surtió el 7 de octubre de 202422 con la asistencia de los integrantes de la Sala Veinte Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, la accionada, su apoderado y el Procurador de Intervención 9: Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado.

El accionante no asistió a la diligencia. 11. El Ministerio Público23, luego de indicar los elementos que se requieren para que se configure la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias, manifestó que, si bien se encuentra probada la calidad de congresista de la señora Flora Perdomo Andrade, no se probó de qué manera o en qué circunstancias de tiempo, modo y lugar, la congresista demandada ejerció ese influjo psíquico o presión sobre el funcionario público, en este caso, quien se desempeñaba como presidente del Fondo Nacional del Ahorro, así como tampoco se probó de qué manera la congresista se hizo dar, prometer o recibir alguna dádiva o un beneficio, consistente en puestos en dicha entidad. 12.

Señaló que la causal de tráfico de influencias se configura cuando un congresista, haciendo un uso indebido de su investidura, ejerce presión sobre un funcionario público, del cual depende una decisión determinada, con el fin de obtener un provecho. Lo censurable, entonces, es el uso indebido de la condición de congresista, independientemente de que exista o no una relación jerárquica.

En este caso, consideró que dicha conducta no fue la planteada por el peticionario, quien, por el contrario, afirmó que fue el presidente del Fondo Nacional del Ahorro quien ofreció supuestas dádivas a la congresista - consistentes en cargos en la entidad - para obtener su beneplácito en el apoyo a ciertas iniciativas del Gobierno. 13.

Manifestó que el proceso de pérdida de investidura tiene naturaleza sancionatoria y, por lo tanto, no admite interpretaciones extensivas ni analógicas, ni tampoco la intervención del sujeto activo previsto en la causal, que corresponde exclusivamente al congresista. 14. Concluyó que, si bien los informes periodísticos dan cuenta de la existencia de investigaciones penales o disciplinarias en contra de la representante a la Cámara, por sí solos no constituyen prueba suficiente para configurar los elementos de la causal de pérdida de investidura invocada.

En consecuencia, solicitó negar la petición, pues no se acreditó el elemento objetivo de la causal. 15. En la audiencia, la representante a la Cámara negó haber incurrido en la causal de tráfico de influencias y señaló la interposición de la acción judicial como parte de la persecución emprendida en su contra por el peticionario. 16.

El apoderado de la congresista señaló que no existen pruebas que demuestren el ejercicio de algún tipo de influencia por parte de su representada 21 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00128. 22 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00138. 23 SAMAI, Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00. Índice 00138.

Minuto 10:00. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el señor Gilberto Rondón González. Agregó que los informes periodísticos aportados no pueden considerarse como prueba directa, ni siquiera como indicios para acreditar los elementos de la causal y concluyó que las afirmaciones del peticionario son temerarias. 1.3.

Sentencia de primera instancia24 17. Tras explicar los elementos necesarios para la configuración del tráfico de influencias, se analizó el material probatorio decretado25 y obrante en el expediente, correspondiente a: - Artículo de la Revista «Semana», cuyo título es «[…] ATENCIÓN: presidente del Fondo Nacional del Ahorro declara ante la corte en investigación que salpica a 19 congresistas del Partido Liberal […]» - Artículo de la Revista «Semana» titulada «[…] Gilberto Rondón sigue al frente del FNA, pese a escándalo por entrega de puestos a cambio de apoyo para reformas de Gobierno Petro […]» - La nota periodística titulada «[…] Flora Perdomo bajo la mira de la Corte (…) por La Nación 16 junio, 2023 […]» - La nota periodística de «Colprensa» que titula «[…] Denuncian penalmente al director del Fondo Nacional del Ahorro, ¿por qué? […]» 18.

Se concluyó, conforme a la jurisprudencia de la Corporación sobre el valor probatorio de las publicaciones periodísticas26 que no acreditó la incursión de la demandada en la causal endilgada. 19. Es que no se acreditaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que la congresista presuntamente habría invocado su condición ante el entonces presidente del Fondo Nacional del Ahorro, señor Gilberto Rondón González, ejerciendo sobre él algún influjo psíquico.

Tampoco se probó quiénes fueron los beneficiarios de los supuestos cargos públicos, ni se precisó cuáles fueron los empleos asignados en el Fondo a cambio del apoyo de la congresista a las iniciativas legislativas del Gobierno Nacional. 1.4. Recurso de apelación27 20. El demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia por considerar que vulneró los artículos 4, 23, 29, 86, 113, 183.5, 209, 228, 229, 236 y 237 de la Constitución Política y los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Alegó la existencia de contradicción entre la parte considerativa y resolutiva de la providencia e indicó que no se decretaron ni practicaron las pruebas solicitadas en la demanda, numerales 3 a 7 del acápite probatorio28, especialmente la inspección ocular a los expedientes de la Sala Penal 24 SAMAI.

Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00146. 25 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00024. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Sentencia de 29 de mayo de 2012. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2011-01378-00 (PI). 27 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00;

Índice 00150. 28 En varios apartes del recurso de apelación, el impugnante se refiere indistintamente a los numerales 3 a 7 y 4 a 7. Al respecto se aclara que se negó las pruebas relacionadas en los numerales 3 y 5 y se decretó parcialmente las del numeral4. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Corte Suprema de Justicia, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, relacionadas con los mismos hechos del proceso de pérdida de investidura. 21.

Señaló que el fallo desconoció los enlaces de videos de YouTube aportados en la demanda, relacionados con el escándalo de corrupción en el Fondo Nacional del Ahorro por el intercambio de cargos y contratos a cambio de apoyo político al Gobierno de Gustavo Petro Urrego, lo cual calificó como hecho notorio, de público conocimiento. 22.

Calificó la sentencia como una vía de hecho al proferirse antes de que se resolviera la acción de tutela número 11001 03 15 000 2024 05249 00 e indicó que la decisión desestimó sus alegatos de conclusión presentados por escrito, toda vez que la asistencia a la audiencia no era obligatoria. Añade que en esa oportunidad acreditó otro presunto caso de tráfico de influencias de la congresista Flora Perdomo Andrade en el INPEC, según una denuncia del Noticiero Caracol en la sección Código Caracol 1, 2, 3, lo cual se demostraba con copia de la resolución de nombramiento de Karol Ortigoza en el INPEC. 23.

Finalmente, solicitó en segunda instancia la práctica de una inspección ocular al proceso que cursa en la Corte Suprema de Justicia, conforme lo ordenado en el auto de esa corporación, prueba que anexó a su recurso. 1.5. Trámite del recurso de apelación 24. Una vez resuelta la recusación presentada por el peticionario29. En providencia del 8 de julio de 202530 se admitió el recurso de apelación, se ordenó correr traslado y se negaron las pruebas solicitadas en segunda instancia. 1.6.

Concepto del Ministerio Público31 25. Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia al considerar que, la decisión mediante la cual se negaron las pruebas en primera instancia, no constituyó un acto arbitrario, igual que la decisión que negó su decreto en segunda instancia. 26. Indicó que los reportes periodísticos provenientes de distintos medios de comunicación, tales como El Espectador, Revista Semana, Noticias Caracol, Noticias RCN y W Radio, no configuran un medio probatorio autónomo, pues únicamente constituyen registros de hechos presuntos, cuya eficacia probatoria exige ser corroborada mediante otros mecanismos de convicción que permitan verificar con certeza su ocurrencia. 27.

Si bien de dichos reportajes se desprende que «presuntamente miembros de un partido político, incluida la demandada, habrían sostenido algún tipo de vínculo 29 SAMAI. Expediente 11001-03-15-000-2023-06150-03; Índice 00004. 30 SAMAI. Expediente 11001-03-15-000-2023-06150-03; Índice 00039. 31 SAMAI. Expediente 11001-03-15-000-2023-06150-03;

Índice 00046. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con un exdirector del Fondo Nacional del Ahorro, a través del cual obtuvieron cargos en esa entidad a cambio de votos en el Congreso de la República», de tales afirmaciones no se derivan los elementos constitutivos de la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias, ya que esta exige acreditar el uso indebido de la condición de congresista para coaccionar o ejercer un influjo psíquico sobre el entonces director del Fondo Nacional del Ahorro a fin de obtener un beneficio personal o para terceros. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 28. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia la solicitud de pérdida de investidura, según lo previsto en los artículos 184 y 237 numeral 5º de la Constitución Política, 2 y 14 de la Ley 1881 de 2018, 111 numeral 6 y 107 de la Ley 1437 de 2011, 37 numeral 7 de la Ley 270 de 199632, y 34 del Acuerdo 080 de 201933 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico 29. Con fundamento en lo establecido en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso34, aplicables por remisión del artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se pronunciará exclusivamente sobre los reparos concretos formulados en el recurso de apelación. 30.

En ese orden, corresponde determinar si procede revocar la sentencia que negó la solicitud de pérdida de investidura por tráfico de influencias de la representante a la Cámara Flora Perdomo Andrade, bajo el argumento de no haberse valorado las pruebas consistentes en notas periodísticas allegadas por el peticionario, así como por la negativa a decretar las pruebas solicitadas en relación con el proceso judicial en curso contra el entonces presidente del Fondo Nacional del Ahorro y la congresista. 31.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala examinará los siguientes ejes temáticos: i) la pérdida de investidura de congresistas; ii) la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias; y iii) el caso concreto: violación al debido proceso y acceso a la administración de justicia; valoración errónea de la prueba; y, presunta contradicción entre la parte considerativa y resolutiva del fallo. 32 Artículo 37.

De la sala plena de lo contencioso administrativo. (…) 7. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: Conocer de los casos de la pérdida de investidura de los Congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley. (…). 33 Artículo 34.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con exclusión de los integrantes de la Sala Especial de Decisión que profirió la sentencia impugnada, conocerá del recurso de apelación que se interponga contra la sentencia que resuelva en primera instancia la solicitud de pérdida de investidura de los congresistas. 34 En adelante CGP.

Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Pérdida de investidura de los congresistas 32. La pérdida de investidura es una acción jurisdiccional pública y autónoma35, de raigambre constitucional, que constituye un mecanismo de control político, para que todo ciudadano pueda demandar a los miembros de las corporaciones de elección popular, en especial frente a aquellos comportamientos que resultan contrarios a la dignidad del cargo, a la ética pública, al buen servicio y al interés general.

Su finalidad última es salvaguardar la moralidad de la actividad política, la dignidad y probidad del cargo y la confianza depositada por el electorado en los dignatarios que representan la voluntad popular. 33. El proceso de pérdida de investidura es sancionatorio jurisdiccional, en el que se debe efectuar un juicio objetivo de configuración de la causal y uno subjetivo de responsabilidad del congresista, aplicando los principios, reglas y garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, tal como lo dispone el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 1881 de 2018. 34.

En la configuración objetiva de la causal debe garantizarse el principio de legalidad, de manera que el juez determina con un criterio restrictivo de interpretación36, si la conducta endilgada se ajusta a las causales taxativas previstas en la Constitución y, superado este análisis, verificará el aspecto subjetivo, esto es, si la conducta fue dolosa o gravemente culposa, pues de lo contrario, el comportamiento no resulta sancionable según el artículo 1º de la Ley 1881 de 201837 35.

En virtud del principio de legalidad, las causales invocadas deben estar consagradas en el «Estatuto del Congresista», artículos 179 a 182 de la Constitución Política, donde el Constituyente estableció: i) Restricciones de acceso al cargo (inhabilidades); ii) Prohibiciones para quienes están en ejercicio del mismo (incompatibilidades), y iii) La exigencia de manifestar expresamente cualquier situación particular que pueda reñir con el interés público con el que deben ejercer su función (conflicto de intereses)38. 36.

Dado el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura39, la Corte Constitucional en sentencia SU 424 de 2016 sostuvo que esta figura, «está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia 35 Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencias C-280 del 25 de junio de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero;

C-437 del 25 de septiembre de 1997. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de septiembre de 1992 MP Guillermo Chaín Lizcano. PI Expediente AC-175. Sentencia del 28 de marzo de 2017, MP Rafael Francisco Suárez Vargas. PI Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 36 No admiten interpretación extensiva o analógica, motivo por el cual deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina.

Así las cosas, la declaración de pérdida de investidura solo procede frente a las conductas del congresista que se adecuen a la descripción realizada por el constituyente. 37 Modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019. Artículo 1. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política. 38 Los conceptos de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de interés están previstos en los artículos 279, 281 y 286 de la Ley 5ª de 1992.

Específicamente sobre la diferencia entre inhabilidad e incompatibilidad, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2019, radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00. 39 Ley 1881 de 2018 “Artículo 1. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva.

La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.” Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales ». 37.

Dicha providencia agregó que, por la gravedad de la sanción que se impone, el proceso de pérdida de investidura debe observar el debido proceso y en especial los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), tipicidad, congruencia, non bis in idem, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 38.

Para efectos de la decisión que más adelante se adoptará, se deben destacar los principios de: - Legalidad, conforme al cual se debe verificar que la conducta imputada se encuentre consagrada previamente en una ley como una causal de pérdida de investidura, toda vez que dichas causales son taxativas y, de interpretación restrictiva. - Tipicidad, en virtud del cual, el funcionario judicial debe verificar que la conducta cuestionada se adecúe en efecto a la descrita en la causal invocada en la Constitución. - Congruencia, consistente en un juicio de identidad entre las pretensiones y la decisión. 39.

Acorde con lo expuesto, en este caso centraremos el estudio de la pérdida de investidura en la causal de tráfico de influencias debidamente comprobado. 2.4. Causal de tráfico de influencias debidamente comprobado 40. Se encuentra consagrada en el artículo 183 numeral 5 de la Constitución Política, reproducida en el 296 numeral 5 de la Ley 5ª de 199240, así: Artículo 183.

Los congresistas perderán su investidura: (…) 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 41. Esta Corporación ha sostenido que dicha causal exige anteponer la investidura de Congresista ante un servidor público, quien, bajo tal influjo sicológico, realiza una actividad que no adelantaría de no ser por la calidad de quien se lo solicita41.

Es decir, se establece una relación en la que el congresista, gracias a su posición, ejerce influencia sobre el servidor público para que este intervenga en la toma de decisiones según lo solicitado42. Así, para que se estructure la causal, resulta necesario demostrar43: 40 «Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes». 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de noviembre de 2000, radicado AC- 11349, MP Olga Inés Navarrete Barrero. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de septiembre de 2021, MP Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-28-000-2015-01129-00 (PI). 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 1001-03-15-000-2023-04924-02, sentencia del 1° de abril de 2025, CP Milton Chaves García. En la cual se reiteran los criterios desarrollados en las sentencias de 8 de agosto de 2001 (Expedientes acumulados AC-10966 y AC-11274, CP Reinaldo Chavarro Buriticá), 29 de julio de 2003 y 15 de mayo de 2007 (Expedientes PI-00522, PI-2006-01268, CP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 11 de marzo de 2008 (Expediente 2007-01054 (PI), CP Susana Buitrago), 27 de abril de 2010 (Expediente 2009-00935 (PI), CP William Giraldo Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que la persona que ejerce la influencia tenga o haya tenido la calidad de congresista, que se adquiere a partir de la posesión en el cargo;

(ii) Que se invoque esa calidad ante el servidor público y se ejerza sobre este un influjo, que inevitablemente lo lleve a realizar la actividad que el congresista pretende, sin que resulte notable la relación de jerarquía entre ambos; (iii) Que el congresista reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones que establece la Ley 5 de 1992 en cuanto a las gestiones de los Congresistas en favor de sus regiones44.

(iv) Que el beneficio pretendido por el congresista provenga de un asunto que el otro servidor público se encuentre conociendo o vaya a conocer y que ese beneficio se origine, precisamente, en un asunto donde el servidor público tenga competencia o la vaya a tener, pues esa es la razón por la que el congresista aborda al servidor. 2.5.

Caso concreto 42. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, esta Sala procede a resolverlos en los siguientes términos: 2.5.1. Violación al debido proceso y acceso a la administración de justicia 43. El peticionario sostiene que en la primera instancia se le negó injustificadamente la práctica de las pruebas solicitadas en la demanda.

Sin embargo, observa la Sala que, mediante providencia del 30 de noviembre de 202345, se decretaron las siguientes: - Los documentos enunciados en los numerales 2 y 4 del acápite correspondientes en la solicitud de pérdida de investidura, esto es, el formulario E-26 y las copias de «publicaciones de prensa y radio publicaciones que pueden consultar en la página web, se anexo fotos de los links de los medios de comunicación periodísticos».

Precisando respecto del numeral 4, que se tendrían como tales: «[…] las publicaciones de prensa cuyos extractos se encuentran en las páginas 6 a 33 de la solicitud. No ocurre lo mismo con las fotos de los vínculos que se encuentran en las páginas 34 a 36 de la solicitud en la medida en que tales artículos periodísticos no fueron aportados conforme al artículo 247 de la Ley 1564. […]».

Giraldo), 12 de junio de 2012 (Expediente 2011-01112 (PI), CP María Claudia Rojas Lasso), 4 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00616 (PI), CP Mauricio Fajardo Gómez), 9 de julio de 2013 (Expediente 2011-01559-00 (PI), CP Hernán Andrade Rincón), 30 de junio de 2015 (Expediente 2013-00115-00 (PI), CP Alberto Yepes Barreiro (E)), 4 de agosto de 2015 (Expediente 2012-00863-00 (PI), CP Martha Teresa Briceño de Valencia), 1o. de marzo de 2016 (Expediente 2015- 01462- 00 (PI), CP Guillermo Vargas Ayala) y 1 de noviembre de 2016 (Expediente 11001-03-15-000-2015-01571-00, CP María Elizabeth García González). 44 Sentencias de Sala Plena de 21 de febrero de 2012, expediente 2011-00497 (PI), MP Alfonso Vargas Rincón; de 6 de mayo de 2014, expediente 2013-00865 (PI), MP Enrique Gil Botero; y, de 21 de junio de 2016, expediente 2013-01258-00 (PI), MP María Elizabeth García González. 45 SAMAI.

Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00024. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Se ordenó oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral para que allegaran al proceso los actos a través de los cuales se declaró la elección de la representante a la cámara, y a la Secretaría de la Cámara de Representantes para que allegue certificación acerca de la posesión. 44.

En la misma providencia se rechazaron las pruebas del numeral 3, relativas al traslado de las investigaciones penales adelantadas ante la Fiscalía General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría General de la Nación, por no cumplir con los requisitos legales previstos en el artículo 174 del CGP. Y en cuanto a la prueba del numeral 5, se dijo: 6.2.

En lo atinente al numeral 546, el actor no identificó ni aportó los artículos periodísticos relativos al «[…] escándalo de corrupción del Fondo Nacional del Ahorro cambio de puestos públicos y contratos a cambio de votos de los congresistas en el congreso […]» y que, agrega, se ubicarían en el ciberespacio [Internet, páginas web y YouTube], lo anterior, de acuerdo con el artículo 247 de la Ley 1564. 45.

Tal decisión fue confirmada el 28 de junio de 202447, ocasión en la cual se reiteró que dichas pruebas no eran conducentes, pertinentes, ni útiles, de conformidad con el artículo 168 del CGP. En esta ocasión se dijo: 35. En este caso, se confirmará la decisión de negar el decreto y práctica de las pruebas trasladadas48 solicitadas por el señor Cuenca Zuleta, pues no identificó los procesos penales y disciplinarios que cursan en contra de la Representante a la Cámara y contra el ex presidente del FNA; es decir que, dicha postulación probatoria fue abstracta, genérica y no permite determinar los procesos que deberían trasladarse. 36.

Esta circunstancia impide que el Juez realice el estudio que impone el artículo 168 del CGP, sobre la conducencia, pertinencia y utilidad de las pruebas cuyo traslado se solicita, pues de la petición no se infiere la relación necesaria que dichos procesos tienen con la fijación del litigio y los supuestos fácticos que fundan las pretensiones, cuya carga probatoria recae en la parte que los alega (artículo 167 del CGP).

(…) 39. Así las cosas, si el solicitante consideraba necesarias dichas pruebas para la demostración de los hechos en que funda la solicitud de desinvestidura, estaba obligado a cumplir con dicha carga procesal en los términos del artículo 167 del CGP, dado que el juez no puede sustituir o reemplazar las falencias probatorias de las partes.

(…). 46. La decisión que negó los medios de prueba solicitados por el peticionario, fue apelada y confirmada en segunda instancia; es decir, que se garantizó el debido proceso y acceso a la administración de justicia, dado que sus argumentos fueron resueltos de manera expresa. En consecuencia, dicha decisión se encuentra ejecutoriada. 46 «5.

Que se disponga por el Despacho, del Magistrado ponente, un funcionario que recopile todos y cada uno de los artículos periodísticos del escándalo de corrupción del Fondo Nacional del Ahorro cambio de puestos públicos y contratos a cambio de votos de los congresistas en el congreso conforme dan cuenta los medios periodísticos entre los 19 parlamentarios esta la acá demandada la Representante a la cámara Flora Perdomo Andrade y la consulta en la red de internet, videos del escándalo en noticieros nacionales Caracol T.V., RCN T.V. y de los noticieros en radio en YouTube». 47 SAMAI.

Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00091 48 Ibidem. El numeral 3 de la solicitud señala textualmente: “(…) 5. Que se disponga por el Despacho, del Magistrado ponente, un funcionario que recopile todos y cada uno de los artículos periodísticos del escándalo de corrupción del Fondo Nacional del Ahorro cambio de puestos públicos y contratos a cambio de votos de los congresistas en el congreso conforme dan cuenta los medios periodísticos entre los 19 parlamentarios está la acá demandada la Representante a la cámara Flora Perdomo Andrade y la consulta en la red de internet, videos del escándalo en noticieros nacionales Caracol T.V., RCN T.V. y de los noticieros en radio en YouTube” (sic).

Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. De otra parte, el peticionario insiste en que se decrete de oficio la inspección ocular a los procesos penal y disciplinario adelantados contra la congresista Flora Perdomo Andrade por los mismos hechos que originan la presente acción; sin embargo, dicha solicitud fue negada en primera instancia mediante providencia del 23 de agosto de 202449, al considerarse que «la prueba trasladada no constituye un medio probatorio autónomo, sino un mecanismo para incorporar en un proceso las pruebas practicadas en otro, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 174 de la Ley 1564 de 2012».

En esa oportunidad, se dijo: 41. Por lo tanto, se advierte que el accionante pretende suplir las falencias en su solicitud de pérdida de investidura, en particular, de la petición de decreto y práctica de la prueba consistente en el traslado de las pruebas aportadas, decretadas y practicadas en los procesos penales y disciplinarios seguidos en contra del señor Gilberto Rondón González y de la acusada, las cuales dieron lugar a que tal petición fuera negada en los autos de 30 de noviembre de 2023 y 28 de junio de 2024. 42.

Lo anterior, resulta improcedente puesto que el decreto y práctica de ese tipo de pruebas -pruebas de oficio- no tiene el propósito, conforme el artículo 213 de la Ley 1437, de suplir la carga probatoria de las partes, trasladándosela al juez, con desconocimiento del principio de imparcialidad. 48. Además, dichas pruebas también fueron negadas en segunda instancia en providencia del 8 de julio de 202550, al no encuadrar dentro de las causales previstas en el artículo 212 del CPACA, dado que las relacionadas en los numerales 3 y 5 de la solicitud de pérdida de investidura, fueron negadas, y la inspección ocular, no fue pedida dentro de la oportunidad probatoria, esto es, con la pérdida de investidura, situación que también se indicó en el auto que resolvió una nulidad51. 49.

En tal sentido, conforme al principio de preclusión, las partes y los sujetos procesales están facultados para aportar o solicitar pruebas y contradecirlas en las oportunidades señaladas en la ley procesal, pero las allegadas por fuera de la oportunidad procesal resultan extemporáneas y por ende inadmisibles en el debate judicial. 50.

En consecuencia, las providencias que negaron las pruebas cuya práctica ahora se reclama, están debidamente ejecutoriadas, luego de desatarse los recursos legales interpuestos. Por tanto, no le asiste razón al recurrente al invocar esta circunstancia como fundamento para solicitar la revocatoria de la sentencia de primera instancia. 2.5.2.

Valoración errónea de la prueba 51. El recurrente sostiene que en el fallo no se tuvieron en cuenta las pruebas relacionadas con los enlaces de videos en YouTube sobre el presunto escándalo de corrupción en el Fondo Nacional del Ahorro, derivado de votos en el Congreso que la representante Flora Perdomo Andrade habría emitido en favor del Gobierno del presidente Gustavo Petro Urrego. 49 SAMAI.

Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00119. 50 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 03; Índice 00039. 51 SAMAI. Expediente 11001-03-15-000-2023-06150-00; Índice 00119. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.

Dichos argumentos tampoco están llamados a prosperar, porque se refieren a elementos probatorios que no fueron oportunamente decretados en la primera instancia, como quedó precisado en el acápite anterior. 53. La sentencia de primera instancia examinó el material probatorio allegado por el solicitante, consistente en reportes periodísticos publicados por diversos medios de comunicación, los cuales fueron decretados mediante auto del 30 de noviembre de 202352 y valorados conforme a las reglas de unificación fijadas por esta Corporación53.

Según dichas directrices, las noticias, reportajes, columnas u opiniones publicadas en medios de comunicación únicamente adquieren valor probatorio cuando, en conjunto con otros elementos de convicción, permiten llegar a la certeza sobre el hecho informado. 54. En esa medida, el fallo concluyó que tales reportajes no estaban soportados en otros elementos probatorios idóneos y, por ende, carecían de la entidad suficiente para demostrar el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura invocada. 55.

Se precisa que la anterior decisión corresponde con el análisis que ha efectuado la Corporación sobre las noticias periodísticas, en tanto no tienen valor probatorio pleno por sí solas, sino que son un medio auxiliar para demostrar la existencia de una publicación y el registro de un hecho, sin ser prueba de la veracidad de lo que afirman.

Para que tengan eficacia probatoria, deben ser complementadas con otros materiales probatorios que coincidan con la información publicada54. 2.5.3. Presunta contradicción entre la parte considerativa y resolutiva del fallo 56. El recurrente cuestionó que se desestimó una prueba relacionada con otro presunto caso de tráfico de influencias en el INPEC, en el que estaría vinculada la congresista, y que fue allegada con el escrito de alegatos de conclusión y, que existió una vía de hecho por proferirse sentencia de manera apresurada para evitar que prosperara una acción de tutela interpuesta por las mismas razones (11001 03 15 000 2024 05249 00). 57.

En este caso, el demandante no asistió a la audiencia pública realizada el 7 de octubre de 202455 y, en su lugar presentó un escrito titulado: «ALEGATOS DE CONCLUSIÓN E INTERVENCIÓN DE LA PARTE ACTORA»56, mediante el cual allegó la mencionada prueba. 58. En este aspecto, el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018 dispone: 52 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00;

Índice 00024. 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 14 de julio de 2015. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2014-00105-00(PI); en la que se amplió las reglas fijadas en la Sentencia de 29 de mayo de 2012. Expediente 11001 03 15 000 2011 01378 00. CP Susana Buitrago Valencia. 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

CP Susana Buitrago Valencia. Sentencia de 29 de mayo de 2012. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2011-01378-00(PI). 55 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00138. 56 SAMAI. Expediente 11001 03 15 000 2023 06150 00; Índice 00140. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 12.

A la audiencia pública asistirá la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura y será presidida por el Magistrado ponente. Esta diligencia quedará registrada en medio magnético para que obre dentro del expediente. Las partes podrán intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden: El solicitante o su apoderado, el agente del Ministerio Público y el congresista y su apoderado.

Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo para las intervenciones. Las partes podrán presentar al final de su intervención un resumen escrito. (subrayas de la Sala) 59. En ese orden de ideas, la norma admite que se presenten alegatos por escrito que constituyan un resumen de la intervención efectuada en la audiencia pública; es decir, que únicamente serán valorados cuando la parte interviene en dicha diligencia. 60.

Adicionalmente, el escrito de alegatos no constituye la oportunidad procesal para introducir argumentos no planteados en la demanda, pues ello implicaría desconocer el principio de congruencia, así como los derechos de defensa y contradicción de la parte pasiva dentro de la acción. Al respecto, la Corporación ha sostenido: En efecto, todo juzgador, incluido el de la pérdida de investidura, debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar al fallo, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento).

De ahí que al juzgador no le está permitido abordar el estudio de causales de pérdida de investidura que no hayan sido debidamente invocadas y explicadas en el escrito de demanda, tal y como lo ordena la letra c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994. En otros términos, no le es dado al actor cambiar sustancialmente, como se intenta en el sub lite, en las alegaciones y en la etapa probatoria, la conducta trasgresora invocada en la demanda y traer ahora asuntos nuevos, sobre los cuales el accionado no tuvo oportunidad de pronunciarse dentro del proceso.

Esta limitante se erige en una garantía de la vigencia plena del derecho fundamental al debido proceso contenida en el artículo 29 Constitucional y que reitera el artículo 9º de la ley Estatutaria de Administración de Justicia.57 (Subrayas de la Sala) 61. Acorde con lo que viene de decirse, la congruencia exige que la sentencia resuelva sobre los cargos presentados en la demanda y, no admite la formulación de nuevos hechos o causales.

En consecuencia, tampoco se admite la presentación de nuevas pruebas, toda vez que estas deben ser legal, regular y oportunamente allegadas al proceso, lo cual implica que las partes únicamente pueden aportarlas o solicitarlas en las oportunidades legales previstas para ello. 62. Se reitera que el carácter sancionatorio de los procesos de pérdida de investidura impone garantizar de manera plena los derechos de defensa y contradicción. Justamente, aunque se trata de un juicio orientado a la preservación de la legitimidad democrática y al control del ejercicio de la función congresional, 57 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 17 de enero de 2012.

Expediente 11001-03-15-000-2011- 00708-00(PI) CP Ruth Stella Correa Palacio Bogotá. Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello no autoriza desconocer las garantías fundamentales del sujeto pasivo58. 63. Finalmente, es preciso advertir que la existencia de una acción de tutela pendiente de resolver59, no impide emitir el fallo correspondiente en un proceso de pérdida de investidura, por cuanto esta acción constitucional es subsidiaria60. 64.

En conclusión, la Sala advierte que no le asiste razón al apelante, motivo por el cual confirmará la providencia impugnada que negó las pretensiones de pérdida de investidura, pues no están acreditados los elementos constitutivos de la causal de tráfico de influencias invocada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2024 por la Sala Veinte Especial de Decisión que negó las pretensiones de pérdida de investidura de la representante a la Cámara Flora Perdomo Andrade, por el departamento del Huila, al no encontrase configurada la causal de tráfico de influencias debidamente comprobado, conforme a lo expuesto.

SEGUNDO. COMUNICAR esta providencia a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.

TERCERO. En firme esta providencia, por Secretaría General, archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Ausente con excusa ALBERTO MONTAÑA PLATA Vicepresidente Aclara voto 58 Corte Constitucional en la Sentencia C-237 de 2012. 59 Se precisa que la Acción de tutela se falló el 23 de enero de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2024-05249-00, en la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por Wilfrand Cuenca Zuleta.

La decisión no fue apelada y tampoco fue seleccionada para revisión por la Corte Constitucional. 60 Corte Constitucional, sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T108 de 2003, y T-451 de 2010, MP Humberto Antonio Sierra Porto. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Pérdida de Investidura Radicado: 11001-03-15-000-2023-06150-03 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Aclara voto ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada Aclara voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Aclara voto PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Magistrado FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Magistrado Aclara voto WILSON RAMOS GIRÓN. Magistrado.

Aclara voto. LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Magistrada JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.