CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Referencia: Acción de tutela Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ TESIS: SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO.
EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. SE TRATA DE UNA REITERACIÓN DE ARGUMENTOS YA RESUELTOS POR EL JUEZ NATURAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra el fallo de 10 de diciembre de 2021, mediante el cual la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. 1 En adelante SECCIÓN TERCERA. 2 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ, actuando a través de apoderado, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales considera vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA2 al haber proferido el auto de 13 de agosto de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761093333003 2020 00140 01.
I.2.- Hechos Manifestó que prestó sus servicios en la Armada Nacional entre el 31 de enero de 2006 y el 31 de julio de 2019, fecha en la cual fue retirado del servicio mediante Resolución núm. 0753 de 30 de julio de dicha anualidad, notificada al día siguiente. Indicó que con la finalidad de promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respectivo, el 20 de 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2019 radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación que el 5 de febrero de 2020, expidió la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad.
Precisó que el 8 de julio de 2020, promovió una acción de tutela, al considerar que el acto que dispuso su retiro del servicio había vulnerado sus derechos fundamentales, no obstante, tanto en primera como en segunda instancia la solicitud de amparo fue declarada improcedente, mediante sentencias de 17 de julio y 20 de agosto 2020, proferidas por el JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
Anotó que el 25 de agosto de 2020, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con número único de radicación 761093333003 2020 00140 00, con la finalidad de discutir la legalidad del acto administrativo mediante el cual se dispuso su retiro del servicio. Apuntó que el proceso aludido fue atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE 4 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co BUENAVENTURA3 que, mediante auto de 22 de febrero de 2021, rechazó la demanda por caducidad, al estimar que esta debía haberse interpuesto hasta antes del 17 de febrero de 2020.
Agregó que interpuso el respectivo recurso de apelación, por cuanto, a su juicio, el término de los 4 meses con que contaba para interponer el medio de control debía contabilizarse desde el día siguiente al que fue expedida la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial, esto es, a partir del 6 de febrero de 2021, por cuanto la presentación de la solicitud respectiva había interrumpido el término inicial.
Precisó que, en ese orden de ideas, en el recurso de apelación indicó que, en principio, tenía hasta el 5 de junio de 2021 para haber interpuesto la demanda ordinaria, sin embargo, con la expedición del Decreto 564 de 15 de abril de 20204, los términos estuvieron suspendidos desde el 16 de marzo de esa anualidad y hasta el 1o. de julio siguiente, por lo que a partir de este día aún contaba con cerca de tres meses para promover el medio de control.
Indicó que a través de auto de 13 de agosto de 2021, el 3 En adelante el JUZGADO. 4 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 5 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRIBUNAL confirmó la decisión inicial, al considerar que una vez se expidió la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, el término para presentar la demanda se reanudaba, no para iniciar de nuevo el cómputo, sino para continuar la contabilización del tiempo restante, por lo que el medio de control debió interponerse máximo hasta el 17 de febrero de 2020.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Señaló que si bien el artículo 21 de la Ley 640 de 5 enero 20015, prevé que la presentación de la solicitud de la conciliación “suspende” el término de la caducidad, dicha norma no indica si el conteo debe reanudarse o si se reinicia como ocurre en las interrupciones en materia civil. Argumentó que, en ese orden de ideas, debe entenderse que la expresión “suspensión” significa “interrupción”, por ser una interpretación más garantista al demandante, por cuanto amplía el término para ejercer el derecho al acceso a la administración de justicia. Explicó que la interpretación exegética de la expresión “suspensión” no puede limitar sus derechos fundamentales, máxime si está 5 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”. 6 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demostrado que desde que fue notificado de la decisión de retirarlo del servicio ha puesto en marcha el aparato judicial en aras de ser escuchado y protegido por el Estado.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] PRIMERA: SE CONCEDA EL AMPARO CONSTITUCIONAL deprecado en nombre de mi poderdante Sr. OSCAR ANDRES ARTEAGA ANTOLINEZ, y se protejan sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, la igualdad, la profesión y la carrera administrativa, y demás derechos con conexidad.
SEGUNDA: En consecuencia, ORDENAR que se admita demanda y se siga con la continuidad del proceso superando la casual de rechazo de demanda. […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que en la providencia cuestionada explicó de forma detallada las razones de la decisión, sin que se haya incurrido en vulneración alguna a los derechos deprecados, por lo que, a su juicio, el amparo solicitado debe ser denegado.
I.5.2.- El JUZGADO vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, manifestó que tanto en el auto que fue proferido en primera instancia como en el de segunda, 7 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron explicadas de forma amplias las razones de la decisión cuestionada.
Agregó que desde el punto de vista constitucional, no es justificable que la acción de tutela se utilice como una tercera instancia, para continuar los señalamientos sobre un asunto ya resuelto en un proceso ordinario. I.5.3.- El MINISTERIO DE DEFENSA, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, indicó que el actor no especificó cuál es el defecto en que incurrió la providencia cuestionada.
Aclaró que si bien nunca fue notificado de la existencia del proceso ordinario porque la demanda no fue admitida, lo cierto es que conforme con el contenido de la providencia acusada, era evidente que no hubo vulneración alguna a los derechos deprecados, porque, en efecto, había operado la caducidad del medio de control, por lo que no hubo vulneración alguna a los derechos deprecados.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 10 de diciembre de 2021, la SECCIÓN 8 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA de esta Corporación declaró improcedente la presente acción constitucional, por carencia de relevancia constitucional.
Expuso que en los argumentos del escrito de tutela el actor no expuso un cuestionamiento concreto, en términos de lo que la Corte Constitucional ha definido como defecto, de forma que se controvierta la razonabilidad de las reglas de la decisión que fue cuestionada. Afirmó que de la lectura de los argumentos de la solicitud de amparo se advertía que el actor “[…] tiene la intención, a partir de una inconformidad de carácter legal, de reabrir el debate relacionado con la interpretación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en cuanto a la contabilización del término de vigencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; discusión que los jueces naturales, especialmente el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ya definieron en los autos del 22 de febrero y del 13 de agosto de 2021; y que, por ende, no le corresponde intervenir al fallador constitucional, por no trascender más allá de la controversia litigiosa que involucra la causa ordinaria […]”.
Agregó que el actor “[…] insiste en la postura planteada en el 9 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de apelación interpuesto en el trámite ordinario, desconociendo la respuesta que en su momento el juez de segunda instancia le suministró; por lo que su motivación se restringe a un desacuerdo huérfano de reclamaciones iusfundamentales […]”.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia reiterando que su disenso devenía de “[…] la indebida interpretación del término “suspender” expuesto en el artículo 21 de la Ley 640 del 2001 en materia administrativa […]”. Iteró que en la medida que la norma en comento no precisó si la suspensión de términos implicaba retomar su conteo, con el plazo que ya había transcurrido o reiniciar su contabilización, debía darse la interpretación más favorable.
Precisó que dicha discusión se ha presentado en diferentes oportunidades, entre otras, en providencia de 18 de diciembre de 2013, proferida por la Sala de Casación Civil dentro del expediente 1100131030272007-00143-01. Insistió en que la expresión “suspensión” debe entenderse como 10 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “interrupción”, sin que la interpretación exegética de la norma pueda limitarle su derecho a poner en discusión el asunto origen de la controversia.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), 11 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones 12 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su 13 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto el auto de 13 de agosto de 2021, mediante el cual el TRIBUNAL, confirmó el rechazo de la demanda interpuesta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761093333003 2020 00140 01, por haber operado la caducidad.
A la citada providencia el actor atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, no había operado la caducidad del medio de control aludido, porque la presentación de la solicitud de conciliación conlleva que el término de los 4 meses deba volver a contabilizarse desde la fecha en que se expida la certificación de agotamiento del requisito de procedibilidad, conforme con una interpretación favorable del artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
En el curso de la primera instancia, la SECCIÓN TERCERA declaró 15 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente la acción de tutela de la referencia, por carencia de relevancia constitucional, al estimar que el debate propuesto por el actor se circunscribe a un asunto de pura legalidad que ya fue resuelto por el juez natural del asunto.
La impugnación del actor está estructurada sobre una reiteración de los argumentos que sostuvieron su posición jurídica inicial, sin que se refieran en particular a las razones por las cuales el a quo declaró improcedente la acción de tutela. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados, al haber proferido el auto de 13 de agosto de 2021, a través del cual confirmó el rechazo de la demanda promovida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho aludido.
De acuerdo con lo anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el de la relevancia constitucional. 16 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la relevancia constitucional De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “evidente relevancia constitucional”.
Bajo esa expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que “sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: 6 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez. 17 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12]. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de 18 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013. […]”. (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y, (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, la Sala advierte que los fundamentos que soportan la solicitud de amparo son una reiteración de los que el actor planteó en el proceso ordinario cuando interpuso el recurso de apelación que dio origen a la providencia cuestionada y que fueron resueltos en esta. En efecto, tanto en el recurso de apelación aludido, como en la 20 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente acción de tutela el actor se ha limitado a sostener que, en su sentir, el término de los 4 meses con los que se cuentan para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento deben contabilizarse desde el momento en que se expide la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial, porque la presentación de la solicitud respectiva interrumpe el cómputo inicial, conforme con una interpretación garantista al artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
Al respecto, en la providencia cuestionada se observa lo siguiente: “[…] Inconforme la parte actora con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria del auto y la admisión de la demanda, argumentando: “Este despacho se equivocó en la contabilización de los términos, luego de la suspensión por el trámite ante la Procuraduría, a partir del día siguiente a la fecha en la que se celebró la audiencia de conciliación, esto es, el 05 de febrero de 2020, quiere decir entonces que solo hasta el día 05 de junio se tenía plazo para radicación de la demanda, dado que los términos se interrumpieron por el hecho del agotamiento del requisito de procedibilidad radicado ante la procuraduría General de la Nación el cual fue remitido por competencia a la procuraduría de Buenaventura -Valle del cauca, sin embargo ante el fenómeno de covid 19 y la emisión del Decreto 564 del 15 de abril de 2020 (por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el covid 19 el cual suspendió los términos judiciales desde el 16 de marzo de 2020, posterior a ello el Consejo Superior de la Judicatura PCSJA20-11581 de fecha 27 de junio de 2020 ordeno la reanudación de los términos judiciales a partir de 01 de Julio del 2020, quiere decir que, desde el acta de constancia de no acuerdo elevado por la procuraduría General hasta la fecha de la radicación de la demanda, solo transcurrieron tres meses y seis días estando aun en tiempo de radicación de la demanda, el artículo 21 21 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 640 de 2001, claramente establece que el término para contabilizar la caducidad se interrumpen hasta que se expidan las constancias de que trata el artículo 2º de esa misma norma, por lo que la contabilidad del mencionado conteo debió darse a partir del día 06 de febrero del año 2020, es decir, un día después de que la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos, expidió el documento en el que consta que la audiencia de conciliación se declaró fallida.” CONSIDERACIONES Respecto de la oportunidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reza el CPACA: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” Revisado el expediente se advierte que, la Resolución 0753 del 30 de julio de 2019 mediante la cual se dispuso el retiro del servicio del señor Oscar Andrés Arteaga Antolinez, se notificó personalmente al demandante al día siguiente, es decir, 31 de julio de 20191; luego entonces, el término de los 4 meses de que trata el numeral 2 literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, empezaban a correr a partir del 1 de agosto - inclusive- y vencían en principio el 1 de diciembre de 2019; término que debía ser interrumpido por la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría para agotar el requisito de procedibilidad.
A folio 68 de la demanda obra constancia expedida por la Procuraduría 219 Judicial I para asuntos administrativos, en la que se evidencia que la solicitud de conciliación fue radicada el 20 de noviembre de 2019, es decir, faltando 11 días para que operara la caducidad en el medio de control; así mismo, la constancia da cuenta que la conciliación se declaró fallida el 05 de febrero de 2020, por lo que, al reanudarse los términos y al contar los 11 días restantes, la demanda debía ser interpuesta a más tardar 16 de febrero de 2020, no obstante, dicho día fue domingo y por tanto, el medio de control debía radicarse al día siguiente hábil, es decir, lunes 17 de febrero de 2020.
Vista el acta de reparto inicial, se evidencia que la parte actora 22 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicó la demanda el 26 de agosto de 2020 ante el Juzgado 47 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá, quien después remitió por competencia el asunto a los Juzgados Administrativos de Buenaventura, pero en todo caso, se advierte que, en efecto, el medio de control fue radicado después de fenecido el término legal y por tanto le asiste razón al a quo al haber rechazado la demanda por caducidad.
Ahora, se advierte que la parte actora manifiesta que, después de fallida la conciliación prejudicial el 05 de febrero de 2020, empezaba a correr el término de los 4 meses para radicar el medio de control, teniendo por tanto hasta el 05 de junio del mismo año para tales efectos; afirmación que a todas luces resulta equivoca, por cuanto, -se aclara-, el término de 4 meses establecidos para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, empiezan a contabilizarse a partir de la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo según corresponda como dispone el ya citado artículo 164 2.d) del CPACA; ello sumado a que la expresamente el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 dispone que: “ARTICULO
21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” En consecuencia, una vez comunicado, notificado, ejecutado o publicado el actor, al día siguiente inicia el cómputo del tiempo para instaurar la demanda, el cual -en los casos previstos- debe interrumpirse por la conciliación extrajudicial, por lo que, radicada la solicitud, el término que estaba corriendo se interrumpe y una vez se expida la constancia -o cualquiera de los otros eventos reglados- se reanuda, no para iniciar nuevamente el cómputo desde cero –pues ello desbordaría el término fijado por el legislador- sino para continuar la contabilización del tiempo en relación con los días agotadas versus los días faltantes para la caducidad de la acción. Finalmente se precisa que el Decreto 564 del 15 de abril de 2020 mediante el cual se dispuso la suspensión de términos de 23 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción y caducidad con ocasión de la pandemia por el virus COVID 19, no resulta aplicable al sublite por cuanto aquel dispuso tal suspensión a partir del 16 de marzo de 20202, es decir, después de que ya se había vencido el término de 4 meses para radicar la demanda en el sublite […]” (Destacado fuera de texto) Así las cosas, la Sala advierte que lo pretendido por el actor, es reabrir un debate ya surtido dentro del proceso ordinario, lo cual no es de recibo en esta instancia constitucional.
Cabe precisar que en el escrito introductorio no se argumentó la forma en que se cumplen con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, ni se especificó el defecto particular alegado en los términos señalados en la sentencia C-590 de 2005 aludida, situación que es reprochable, porque si bien este mecanismo de defensa judicial no requiere mayor formalidad, lo cierto es que al ser ejercido contra una autoridad judicial a la que el interesado atribuye un actuar ilegal, lo mínimo que se espera es una fundamentación acorde a la seriedad de la acusación, máxime si esta es hecha a través de un profesional del derecho.
Además, en el caso bajo estudio, pese a que el a quo advirtió la improcedencia de la solicitud de amparo, por la falta de reparos concretos de relevancia constitucional, el actor ni siquiera se refirió a dicho aspecto en su impugnación, sino que optó por continuar con 24 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la reiteración de los argumentos que ha sostenido desde el recurso de apelación que interpuso en el curso del proceso ordinario.
En suma, la Sala no advierte que en los reproches del actor haya una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de sus derechos fundamentales, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el TRIBUNAL, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales.
En ese orden de ideas, como quiera que el a quo declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por falta de relevancia constitucional, dicha decisión será confirmada como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A: 25 Número único de radicación: 110010315000 2021 07400 01 Actor: OSCAR ANDRÉS ARTEAGA ANTOLINEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de marzo de 2022. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ