Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 50001 23 33 000 2014 00021 02 (0412-2025) Demandante: José Antonio Duque Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia, se revoca a efectos de estarse a lo resuelto con las sentencias de nulidad del 29 de abril de 2014 y 9 de abril de 2024. Se adiciona lo relativo al pago proporcional de los aportes a la Seguridad Social en Pensiones y la remisión al fondo correspondiente. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia expedida el 15 de agosto de 20242 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor José Antonio Duque instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del oficio DSV13-0943 del 19 de marzo y de la Resolución 3885 del 24 de junio, ambos de 2013, mediante los cuales se negó su petición y se resolvió el recurso de apelación interpuesto.

Además, solicitó la inaplicación de los artículos de los decretos salariales expedidos entre 2005 y 2013, que establecieron que el 30% del salario constituye prima especial. 2. A título de restablecimiento del derecho reclamó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales y salarios, tomando como base el 100% de su asignación mensual sin descontar algún concepto, desde el 11 de enero de 2005 hasta la firmeza del fallo que ordene su pago.

Asimismo, solicitó el pago de la prima especial como una adición al salario durante los tiempos en que ha laborado como juez de la República. Por último, exigió la indexación de la condena y la imposición de costas a la entidad demandada. 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 Adicionada y aclarada mediante providencia del 11 de septiembre de 2024. 2 Radicación: 50001 23 33 000 2014 00021 02 (0412-2025) Demandante: José Antonio Duque 3.

El actor precisó que ha laborado en la Rama Judicial como juez de la Republica desde el mes de enero de 2005 hasta la fecha, y durante su relación laboral solo se le ha pagado el 70% de su asignación básica, pues al 30% restante se le ha dado la connotación de prima especial, razón por la cual presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan postulados constitucionales del derecho laboral, además desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, en especial la sentencia del 2 de abril de 20093 en la que se concluyó que la prima especial es un emolumento de carácter adicional.

Contestación de la demanda4. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que en la liquidación de las prestaciones sociales no se podía incluir la prima especial, pues conforme a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992 no tiene carácter salarial y así lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-279 de 1996.

Por otra parte, precisó que los efectos de las sentencias de nulidad son hacia el futuro y no tienen incidencia en las prestaciones previas. 5. Formuló las excepciones de prescripción, ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido. Sentencia apelada5. 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del oficio y de la resolución demandados e inaplicó los artículos de los decretos salariales expedidos entre 2008 y 2014 que establecieron a la prima especial como parte de la asignación básica, bajo el entendido de que aquella constituye un incremento al salario y que no tiene carácter salarial salvo para el cálculo de los aportes en pensiones, tal como se analizó en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.

Adicionalmente, desde la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, se corrigió la incorrecta interpretación y se ha pagado conforme a lo previsto en el fallo en mención. 7. Respecto a la excepción de prescripción trienal, argumentó que para el caso concreto aplica la postura adoptada en la sentencia citada6; por lo tanto, como la reclamación se presentó el 7 de marzo de 20137, se declararon prescritos los derechos 3 Radicado 11001 03 25 000 2007 00098 00 (1831-07). 4 Expediente digitalizado, índice 1 de SAMAI de Tribunales. 5 Índice 37 de SAMAI de Tribunales.

Además, la sentencia fue adicionada el 11 de septiembre de 2024. Índice 41 de SAMAI DE Tribunales. 6 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal refiere: «Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 7 Expediente digitalizado, índice 1 de SAMAI de Tribunales. 3 Radicación: 50001 23 33 000 2014 00021 02 (0412-2025) Demandante: José Antonio Duque causados con anterioridad al 7 de marzo de 2010, con excepción de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones8. 8.

Con base a lo expuesto, ordenó a la entidad demandada reliquidar y pagar las prestaciones sociales, los aportes de Seguridad Social y salarios del demandante con base en el 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% del salario que le fue descontado para tenerlo a título de prima especial, de igual manera ordenó reconocer la prima especial como un incremento sobre la asignación básica9, desde el 8 de marzo de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2020.

Lo anterior condicionado a que no se supere el tope salarial impuesto por el Gobierno nacional. Por último, reconoció la calidad de sucesores procesales de los hijos y compañera permanente del actor10. Recurso de apelación. 9. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación11, centró su inconformidad respecto a la inaplicación de los decretos salariales tomando como sustento lo dispuesto en la sentencia de nulidad simple del 29 de abril de 2014 expedida por la Sala de Conjueces de la Corporación pues considera desacertado que en virtud de un precedente de nulidad simple, se reconozcan situaciones particulares12.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Mediante auto del 10 de marzo de 2025 se admitió el recurso de apelación. Las partes no se pronunciaron respecto del recurso. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de 8 Esta excepción se incluyó en la providencia de adición y aclaración. 9 Decisión adoptada en la providencia de adición y aclaración. 10 Sobre el punto, en la sentencia adicionada el 4 de septiembre de 2024 se precisó: «Entiéndase que, para todos los efectos de esta sentencia, los sucesores procesales de la parte demandante son los siguientes: en calidad de hijos, José Antonio Duque Beltrán, Mónica Liliana Duque Beltrán, Rommy Katherine Duque Gaitán, Juan José Duque Montes, José Luis Duque Muñoz; y, María José Duque Muñoz representada por su progenitora María Maritza Muñoz Rojas.

Y, en calidad de compañera permanente María Maritza Muñoz Rojas conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. este reconocimiento no implica que alguien más no pueda alegar en el futuro la condición de heredero o cónyuge, para los consabidos efectos legales» 11 Índice 44 de SAMAI de Tribunales. 12 Revisado el escrito de apelación se advierte que en este se reiteran argumentos que fueron presentados en la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión de la entidad, los cuales fueron previamente estudiados favorablemente por el tribunal en la sentencia recurrida, concretamente los relacionados con el no carácter salarial de la prima especial y la imposibilidad presupuestal, de manera que no constituyen un reparo concreto frente a lo decidido en la sentencia de primera instancia, motivo por el cual la Sala no estudiará tales reparos. 4 Radicación: 50001 23 33 000 2014 00021 02 (0412-2025) Demandante: José Antonio Duque Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 12. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se equivocó al inaplicar los artículos de los decretos salariales que establecieron la prima especial como parte de la asignación básica, tomando como sustento el precedente de una acción de nulidad simple sobre la materia.

Análisis del problema jurídico 13. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, se revocará para en su lugar estarse a lo resuelto en las sentencias de nulidad del 29 de abril de 2014 y 9 de abril de 2024 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado y se adicionará lo relativo a condicionar el pago proporcional de las diferencias en los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y su remisión al fondo correspondiente. 14.

El problema jurídico planteado se centró en cuestionar la inaplicación de los decretos salariales expedidos entre 2008 y 2013, basándose en un precedente de nulidad simple13. Sobre ello, es preciso indicar que los decretos salariales dictados entre 2008 y 2018 fueron anulados por la Sala de Conjueces de esta Corporación, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), bajo el entendido que en estos se incluyó la prima especial establecida en la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel y en ese sentido se mermó el ingreso de los beneficiarios de dicho emolumento y desconoció la disposición legal, razón por la cual se revocará el numeral primero de la parte resolutiva que inaplicó tales disposiciones para, en su lugar, estarse a lo dispuesto en la referida sentencia. 15.

Ahora bien, respecto de los efectos de la sentencia del 29 de abril de 201414, se debe decir que si bien no afectó directamente situaciones particulares, por tratarse de una sentencia de nulidad, sí constituye un referente para resolver controversias sobre la materia, pues en ella se determinó que los decretos salariales que allí se examinaron «interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley» y en ese sentido se concluyó que la nulidad declarada sí repercutía en las asignaciones salariales que se pagaron con base en las previsiones de los decretos salariales anulados15, como el caso que se examina.

En 13 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación: 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 14 Que se cuestiona en el recurso. 15 Íbidem, se precisó: «no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí 5 Radicación: 50001 23 33 000 2014 00021 02 (0412-2025) Demandante: José Antonio Duque consecuencia, no prospera el reparo propuesto por la entidad demandada; por el contrario, se ordenará estarse a lo resuelto en la mencionada sentencia16. 16.

Por otra parte, la Sala advierte que si bien es cierto el Tribunal ordenó reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones del demandante, también lo es que omitió precisar que el pago de las diferencias17 por ese concepto deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador al que hubiere estado afiliado.

Por lo mencionado, se deberá adicionar la sentencia en este sentido. 17. Finalmente, la Sala advierte que sería del caso inaplicar el término prescriptivo respecto de las diferencias de cesantías, conforme a lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004-2016, según la cual no se configura la prescripción de estas mientras la relación laboral se encuentre vigente, lo que ocurre en el caso concreto; sin embargo, la decisión de prescripción de los derechos no fue apelada por la demandante, motivo por el cual se mantendrá tal decisión, pues un análisis diferente podría hacer más desfavorable la situación del apelante único18.

Condena en costas. 18. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 19.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 20. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 16 En el entendido de que el reconocimiento de los aportes pensionales, abarca periodos comprendidos por los decretos salariales anuales, anulados parcialmente en dicha decisión judicial.

Se precisa que en la certificación emitida el 14 de febrero de 2018 por el coordinador del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva seccional de Villavicencio se acreditó la labor desarrollada por el demandante en el cargo de juez de la república desde el 11 de enero de 2005 e incluso hasta la fecha de emisión de esa constancia. 17 Las cuales proceden a partir del 11 de enero de 2005 y durante los lapsos en que ocupó un empleo susceptible del reconocimiento de la prima especial. 18 Lo que contraviene el articulo 328 del CGP. 6 Radicación: 50001 23 33 000 2014 00021 02 (0412-2025) Demandante: José Antonio Duque 21.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que el recurso de la entidad demandada dio lugar que se hicieran modificaciones a la sentencia de primera instancia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el numeral primero de la sentencia del 15 de agosto de 2024, adicionada el 11 de septiembre del mismo año, expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar disponer:

PRIMERO. Estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en las que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos de 1993 a 2007 y 2008 a 2018, respectivamente, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

SEGUNDO. ADICIONAR el numeral QUINTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, así: El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones al que estuviere afiliado, según lo indicado en las consideraciones.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM