1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Accionante: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por los accionantes contra la sentencia del 20 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones El 21 de junio de 2024, a través de apoderado1, los señores Dellis Esther Meriño Villegas y otros2, interpusieron acción de tutela en contra del Juzgado Cuarto 1 Al escrito de tutela acompañaron únicamente los poderes otorgados por Dellis Esther Meriño Villegas, Yarledis Judith López Montes, Eustorgio Rafael Meriño Villegas, Diana María Rivero Gutiérrez, Farides Mariela Meriño Villegas, Jaime Luis Fernández Meriño, Miriam del Socorro Romero Montes, Leidy Patricia Romero Torres, Dina Luz Romero Romero, Nayivis Esther Romero Romero, Javier David Morales Romero, Yaireth Morales Romero, Marelvis Romero Romero, Enalba Rosa Romero Montes, Marco Cecilio Romero Rodríguez, Eder Luis Romero Romero, Viviana Estela Romero Romero, Jesús David Romero Romero, Alfredo Rafael Romero Montes, Aderlaides Esther Torres Romero, Osnaider de Jesús Romero Torres, César Luis Romero Montes, Alberto Enrique Romero Montes, Yenis Maria Romero Montes, Ever Enrique Romero Rodríguez, Leudith Esther Romero Romero, Ever Segundo Romero Romero, Sirle Isabel Romero Romero, Yasneys María Romero Romero, Claudia Patricia Romero Romero, Nelci Estela Romero Montes, Mercedes Virginia Montes de Romero y Francia Elena Meriño Tanuz.
Con posterioridad, el abogado allegó poderes otorgados por Jorge Enrique Meriño Tannus, Juan Ángel Meriño Velilla, Edgar Enrique Meriño Villegas, Diego Andrés Meriño Rivero, Geidy Cecilia Fernández Meriño, Erneda Judith Ramírez Pérez, Cristian Camilo Pérez Ramírez, Angélica María Pérez Ramírez, Angela Patricia Acosta Romero, Jesús Daniel Acosta Romero, Luisa Fernanda Acosta Romero y Jesús Manuel Mercado Romero (ver índice 00019 del expediente Samai de primera instancia de la acción de tutela). 2 Para efectos metodológicos se conserva el nombre de la señora Dellis Esther Meriño Villegas, sin embargo, se aclara que tanto la señora Dellis Esther, como los señores Eustorgio Rafael Meriño Villegas, Farides Mariela Meriño Villegas, Miriam del Socorro Romero Montes, Enalba Rosa Romero Montes, Alfredo Rafael Romero Montes, César Luis Romero Montes, Alberto Enrique Romero Montes, Nelci Estela Romero Montes, Edgar 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre.
Al efecto, consideraron que dichas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y reparación integral, con ocasión de las sentencias 26 de septiembre de 2022 y 18 de diciembre de 2023, correspondientes, respectivamente, a la primera y segunda instancia dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado N.º 70001-33-33-004-2018-00189-00/01.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones (se transcribe literalmente, incluyendo posibles errores): “Solicito al despacho el amparo invocado toda vez que cumple con lo requisitos mínimos señalados en el Decreto 2591 de 1991.
PRIMERO: solicitó a esta Alta Corporación, con el debido respeto, la revocatoria de las decisiones proferidas por las autoridades accionadas, que declararon probada la caducidad de la acción propuesta por el juzgado Cuarto administrativo del circuito de Sincelejo y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE.
SEGUNDO: Se de aplicación a la normativa actual al momento de la presentación de la Conciliación ante la procuraduría 103 asuntos administrativos, para el mes de agosto de 2017, dada la línea de argumentación transcrita por el apoderado, de crímenes de lesa humanidad, que tiene como fundamento los principios de legalidad y confianza legítima, así como el mandato de tutela efectiva.
Corte Constitucional en sede de revisión y mediante sentencia de unificación No.167 de 2023 del 18 de mayo de 2023. (concepto ministerio publico exp. 2001-23-33-000- 2018-00094-02-(69.329.de fecha enero 17 de 2024.
TERCERO: Se protejan los derechos fundamentales de los demandantes accionantes, se de aplicación al concepto de la procuraduría delegada, Corte Constitucional en sede de revisión y mediante sentencia de unificación No. 167 de 2023 de 18 de mayo de 2023. (concepto ministerio publico exp.2001-23-33-000-2018-00094-02-(69.329).de fecha enero 17 de 2024. y Enrique Meriño Villegas y Erneda Judith Ramírez Pérez fueron desvinculados del proceso de reparación directa, según consta en acta de audiencia inicial celebrada el 1 de agosto de 2019. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros se dicte un auto de mejor proveer; donde los accionantes puedan argumentar y plantear del porque no demandaron dentro del término. Dada la violación al debido proceso y acceso a la justicia, reparación a víctimas de grave violaciones de derechos humanos, para el caso en estudio.
CUARTO: Solicitar con el respeto acostumbrado dar aplicación a lo señalado por la corte Constitucional, concepto de la procuraduría, y se sirva ordenar y readecuar el procedimiento para permitir que las partes actualizaran sus planteamientos conforme a las nuevas reglas de Unificación previstas por la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la materia.” (Negrita y subrayado originales) 1.2 Hechos En el expediente y en la solicitud de tutela se advierten los siguientes hechos relevantes: i. A través del medio de control de reparación directa, los hoy accionantes -entre otras personas- presentaron demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada, Ejército y Policía Nacional, el departamento de Sucre y el municipio de Ovejas, a fin de que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial con ocasión del desplazamiento forzado masivo del que fueron víctimas luego de la masacre ocurrida el 17 de enero de 2001 en el corregimiento de Chengue, municipio de Ovejas (Sucre). ii.
En providencia del 26 de septiembre de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo declaró probada la excepción de caducidad y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. El juez de instancia consideró que, desde el 17 de enero de 2001, fecha de la masacre perpetrada por el grupo paramilitar “Autodefensas Unidas de Colombia”, los demandantes contaban con los elementos de juicio suficientes para demandar al Estado.
Sin embargo, la solicitud de conciliación fue elevada el 8 de agosto de 2017 y la demanda solo se presentó hasta el 20 de junio de 2018. Anotó que, inclusive, en el escrito de la demanda se afirmó que desde el 17 de abril del 2000 se había establecido que el corregimiento de Chengue se encontraba catalogado 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros como altamente vulnerable a un ataque paramilitar.
Añadió que no se acreditó la condición de vulnerabilidad de los accionantes ni cuáles fueron las razones que les imposibilitaron ejercer oportunamente el medio de control. iii. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Argumentó que era necesario que el juez administrativo adelantara un control de convencionalidad, en orden a concluir que respecto del desplazamiento forzado no aplica la regla de caducidad, al tratarse de un delito de lesa humanidad.
También señaló que no existe prueba en el expediente que el Estado haya ejecutado una política social de retorno de los desplazados a sus sitios de origen y, esta situación pudo haber impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. iv. La Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre profirió sentencia de segunda instancia el 18 de diciembre de 2023, por medio de la cual confirmó la anterior providencia. Como fundamento de su decisión, destacó la importancia de establecer el momento de la ocurrencia y del conocimiento del hecho dañoso como punto de partida para computar el término de caducidad.
Lo anterior, siguiendo la postura del Consejo de Estado en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, adoptada en sentencia de unificación exp. 61.033 del 29 de enero de 20203. Con base en ella, también indicó que “no basta con el solo acontecer de la acción u omisión causante del daño, pues, se debe determinar en qué momento el interesado advirtió o pudo inferir que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño ocasionado”.
A renglón seguido, y luego de diferenciar entre el daño instantáneo o inmediato y el continuado, concluyó que aquel que se deriva del desplazamiento forzado, surge desde el momento mismo en que las víctimas abandonan su sitio de vivienda o de trabajo y se trasladan a otro u otros sitios. También destacó que el juez puede inaplicar el término de caducidad excepcionalmente, cuando se percate que la no 3 C. P: Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 85001-33-33-002-2014-00144-01 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros comparecencia a los entes judiciales se encuentra justificada por razones materiales. Para la solución del caso concreto, el Tribunal subrayó que tendría como precedente a la mencionada sentencia de unificación del 29 de enero de 2021.
Según el ad quem, tal providencia tiene efectos retrospectivos, por lo cual es aplicable a los casos que se encontraban en curso al momento en que fue proferida, aunque la demanda se hubiese interpuesto con antelación. De esta forma, indicó que el término de caducidad debía contabilizarse desde que las víctimas tuvieron serias posibilidades materiales de ejercer el derecho de acción. En este caso, considerando que no se allegó prueba alguna que acreditara la indudable imposibilidad material de los actores de interponer el medio de control, y, como quiera que la masacre se cometió el 17 de enero de 2001, se tiene que el término para el ejercicio válido de la acción corrió entre el 18 de enero de 2001 y el 18 de enero de 2003, razón por la cual los dos años para el ejercicio del medio de control, a todas luces, se había cumplido. 1.3 Fundamentos de la acción de tutela Los accionantes indicaron que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso (en la configuración de un defecto procedimental absoluto y la aplicación del precedente de unificación jurisprudencial de forma retrospectiva), a la igualdad y a la reparación integral.
Argumentaron que, al decretar la caducidad, las accionadas ignoraron el principio de legalidad, el debido proceso, el deber de la reparación integral a las víctimas y el carácter continuado del desplazamiento forzado que, al ser “un acto de lesa humanidad (…) no se encuentra sujeto al fenómeno jurídico de la caducidad”. Además, omitieron el contexto del conflicto armado interno en el que se desarrollaron hechos.
De esta forma, añadieron que tal término no debía contabilizarse desde el día en que ocurrieron los hechos, pues exigirles demandar en tales circunstancias desconoce la flexibilidad probatoria y la situación particular de cada víctima, más aun cuando tampoco existía claridad ni certeza de la antijuricidad porque el proceso penal por los hechos de la masacre no había finalizado. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Indicaron que las providencias controvertidas incurrieron en un defecto procedimental absoluto, pues no se les permitió actualizar sus planteamientos de acuerdo con las reglas de unificación establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 29 de enero de 2020, de conformidad con la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-167 de 2023.
En este punto, subrayaron que en la fecha de presentación de la demanda no se conocía tal providencia de unificación y se encontraba vigente la línea jurisprudencial sobre la imprescriptibilidad del crimen de lesa humanidad. Para la parte actora, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin considerar que se actuó con la confianza legítima de la aplicación de otras reglas jurisprudenciales, “podría derivar en el desconocimiento de derechos fundamentales”.
También endilgaron un “defecto por la indebida valoración probatoria”. En este acápite, expusieron que existió “una indebida aplicación del precedente jurisprudencial de enero 29 de 2020, de forma retrospectiva” y que el Tribunal “incurrió en errores de apreciación probatoria al establecer el momento a partir del cual la accionante tuvo conocimiento de la antijuridicidad del daño y su imputabilidad al Estado”.
Consideraron que no se analizó el material probatorio remitido por la Fiscalía 43 DECVH de Bogotá, correspondiente al proceso penal radicado 956, destacando que el término de caducidad no era exigible mientras no se cuente con los elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño. Expusieron que la mencionada sentencia del 29 de enero de 2020 no abordó sus efectos, razón por la cual se han generado diferentes posiciones jurídicas sobre el particular.
Así, en sede de tutela, la Sección Segunda del Consejo de Estado -el 22 de julio de 2021- había señalado que el fallo de unificación debía aplicarse con efectos hacia el futuro. Sin embargo, el 27 de septiembre de 2021 la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó tal decisión, pues consideró que se debían aplicar las reglas de unificación para todos los casos que se encontraran en trámite.
Dichos fallos de tutela, exponen los accionantes, fueron revisados por la Corte Constitucional, quien, a través de sentencia SU 167 de 2023 decidió revocar la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado para, en su lugar, confirmar parcialmente la providencia de la Sección Segunda de esta Corporación. El órgano de cierre consideró que en las demandas que pretenden la reparación de los daños ocasionados por graves violaciones de derechos humanos, debe aplicarse una valoración probatoria amplia y flexible.
Además, en los asuntos radicados antes de 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros la sentencia de unificación, el juez debe conceder a los demandantes un término para que actualicen sus argumentos frente a las nuevas reglas jurisprudenciales de caducidad. Igualmente, señalaron que el mismo Tribunal accionado, en sentencia radicado 11001-03-15- 000-2023-05139-00, del 26 de noviembre de 2023, sostuvo que, en materia de desplazamiento forzado es adecuado aplicar la teoría del daño continuado, razón por la cual la caducidad se contabiliza una vez se acredite la cesación de la producción del daño por el retorno consolidado al lugar de origen o el asentamiento en otro lugar.
También citaron una providencia de la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con radicado 11001-33-36-036-2015- 00595-01, del 9 de septiembre de 2022, en donde se indicó que no puede existir un momento particular para determinar que el daño causado como consecuencia del desplazamiento forzado se consumó o cesó, teniendo en cuenta que, en su gran mayoría, las víctimas permanecen durante muchos años afectadas por tales situaciones.
La providencia referenciada señaló que el desplazamiento forzado no puede ser previsible o detectado de forma certera por quién lo padece, pues se convierte en una constante en el diario vivir de las víctimas, al tiempo que mencionó que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que existen normas ius cogens por las cuales los delitos de lesa humanidad son imprescriptibles.
En ese sentido, el fallo apuntó que la Corte Constitucional, en ejercicio del control de convencionalidad, estableció que los asuntos referidos a los delitos de lesa humanidad no caducan. De esta manera, los accionantes concluyeron que la demanda fue presentada bajo la plena convicción de que las reglas vigentes referidas a la imprescriptibilidad serían analizadas en su caso concreto.
En consecuencia, la aplicación de forma inmediata del nuevo precedente judicial afectó su confianza legítima, y generó consecuencias jurídicas desfavorables que no podían ser previsibles. 2. Trámite impartido e intervenciones en primera instancia Mediante auto del 2 de julio de 2024, el despacho de la magistrada ponente en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y, en calidad de terceros interesados, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al Ejército Nacional, a la Armada 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Nacional y los demás integrantes de la parte demandante en el proceso de reparación directa.
Al mismo tiempo, ofició a las autoridades accionadas para que allegaran copia digitalizada del proceso No. 70001-33-33-004- 2018-00189-01. Por auto del 28 de agosto de 2024 se ordenó la vinculación del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo en calidad de demandado. La Policía Nacional solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela por resultar improcedente, ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Señaló que los hoy accionantes contaban con un término de 2 años para ejercer el medio de control de reparación directa4, que debía computarse a partir del día siguiente de la ocurrencia de los hechos generadores del daño o del momento en que se tuvo conocimiento, es decir, a partir del 18 de enero de 2001. En cuanto al desconocimiento de la sentencia SU-312 de 2020, reiteró que el término de caducidad empezó a contar desde la fecha en que se produjo el desplazamiento forzado.
Añadió que apoderado de los accionantes realizó una interpretación errónea del principio de igualdad y de la aplicación de los efectos de las sentencias judiciales, al pretender que su situación particular se cobije con las resultas de un proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual no estuvieron vinculados.
Finalmente, anotó que no se acreditó un perjuicio irremediable o una amenaza inminente que ameritara la procedencia de la tutela. El Ministerio de Defensa se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se estructuran irregularidades procesales o sustanciales en las sentencias accionadas que ameriten la intervención del juez constitucional.
Manifestó que la sentencia del Tribunal de Sucre, que confirmó la proferida en primera instancia, no vulnera derechos fundamentales; antes bien, se encuentra ajustada a la ley y al precedente judicial establecido por las altas cortes. En particular, se dio aplicación la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, la cual fue respaldada por la Corte Constitucional en Sentencia SU-312 de 2020. 4 Conforme a lo establecido en el literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011 y el Consejo de Estado en sentencia y auto de unificación identificados con los radicados 9001-31-000-1999-00815-01 y 11001-03-25-000- 00386-00. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros En el mismo sentido, señaló que, de lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Sucre en la providencia, se observa que los demandantes tenían hasta el 18 de enero de 2003 para ejercer el medio de control de reparación directa.
Además, al momento de proferir la sentencia de 18 de diciembre de 2023, el precedente vigente era el contenido en la sentencia de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues los pronunciamientos previos en materia de caducidad frente a los casos de lesa humanidad, no tienen tal carácter ya que existían varios criterios y lineamientos sobre el tema.
Igualmente, la contabilización de la caducidad establecida para los casos de lesa humanidad, que realizó el referido Tribunal, se compagina con lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia SU312/20. Estimó que, aunque la jurisprudencia ha admitido la posibilidad de flexibilizar el término de caducidad para que los afectados puedan acceder a eventuales reparaciones judiciales, ello no significa que sea dable admitir todas las demandas presentadas en cualquier tiempo con fundamento en la imprescriptibilidad del delito.
Añadió que el Estatuto de Roma prevé tal característica de los crímenes de lesa humanidad. Sin embargo, esa premisa no puede aplicarse automáticamente en el ordenamiento interno porque ni la Constitución Política ni el Código Penal establecen delitos que sean absolutamente imprescriptibles. A ello se suma que, según lo ha establecido la Corte Constitucional, no todo el contenido del Estatuto de Roma pertenece al bloque de constitucionalidad.
Sostuvo que la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 hizo un estudio profundo sobre la inaplicabilidad de la imprescriptibilidad aludida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Órdenes Guerra contra el Chile, que no resulta vinculante al Estado Colombiano. Adicionalmente, el fallo incluyó una regla de caducidad exigible en este tipo de eventos, relacionada con el momento en que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado.
De esta forma, la sentencia de unificación, lejos de colocar cortapisa a las demandas por vulneración de derechos humanos, estableció reglas claras de caducidad junto con hipótesis para su flexibilización. Finalizó mencionando que no se desconoció el derecho fundamental a la igualdad por un cambio jurisprudencial, pues una sentencia de unificación se profiere cuando existen diversas tesis frente a un mismo tema, y el hecho de que no favorezca a los intereses de los demandantes no implica vulneración a dicha garantía. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva y disponer, en consecuencia, su desvinculación del trámite de la acción de tutela.
Al respecto, manifestó que los reproches de la parte actora se endilgan contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, a quien remitió el oficio por ser quien tramitó la primera instancia del proceso de reparación directa. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo allegó el enlace para acceder al expediente de reparación directa y no se pronunció frente a las pretensiones de la acción de tutela.
El Tribunal Administrativo de Sucre, el Ejército Nacional y la Armada Nacional, y los vinculados como terceros interesados en el resultado del proceso también guardaron silencio. 3. El fallo impugnado En sentencia del 20 de septiembre de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado desvinculó del proceso al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y negó las pretensiones de la acción de tutela.
Sostuvo que la Sección Cuarta, en los asuntos referidos a la verificación de la caducidad en casos de desplazamiento forzado, ha considerado que se debe aplicar la regla jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 254 de 2013, conforme a la cual “los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de sujetos de especial protección constitucional.
Lo anterior, en armonía con lo resuelto en la sentencia C-099 de 2013”. Tal alcance, expuso, coincide con el adoptado por la Corte Constitucional, que, recientemente, en sentencia T-374 de 2023, insistió en que el término de caducidad de la acción de reparación directa por desplazamiento forzado solo puede contarse a partir del término de ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, esto es, desde el 23 de mayo de 2013.
La aplicación del mencionado fallo de unificación tiene sustento en el criterio de especialidad, pues estableció una regla específica 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros relacionada con la contabilización de la caducidad en los casos de desplazamiento forzado. Expresó que el Tribunal Administrativo de Sucre no incurrió en desconocimiento del precedente judicial.
Como fundamento de lo anterior, señaló que i) no es posible realizar el análisis del precedente horizontal que señala la parte actora, referido a la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre proferida el 26 de noviembre de 2023 - radicado 11001-03-15-000-2023-05139-00-5, puesto que no se encontró ninguna providencia expedida por el Tribunal Administrativo del Sucre identificada con dicho radicado y ii) en cuanto a la providencia del 9 de septiembre de 2022, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -radicado 11001-33- 36-036-2015-00595-01-6, el Tribunal Administrativo de Sucre no estaba en la obligación de resolver en el mismo sentido, pues la observancia del precedente horizontal no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical.
En otros términos, dado que el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial podía decidir libremente el asunto, conforme con su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse en los límites de la razonabilidad. Concluyó que la providencia accionada tampoco adolece de defecto procedimental absoluto.
En este punto, aclaró que el Tribunal Administrativo de Sucre aplicó indebidamente la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues en la misma no se fijó una regla jurisprudencial específica sobre caducidad en casos relacionados con desplazamiento forzado. La Sección Cuarta consideró que el precedente constitucional aplicable especial en este tipo de casos era el contenido en la sentencia SU-254 de 2013.
Sin embargo, aplicando ésta última, se llega también a la conclusión de que había operado la caducidad del medio de control, sin que se evidencie alguna otra circunstancia que permita efectuar el conteo desde un momento posterior. 4. Impugnación 5 Que, según los accionantes, sostuvo que en los casos de desplazamiento forzado la caducidad se debe contabilizar cuando se acredite la cesación del daño. 6 En donde se realizó el estudio de la responsabilidad del Estado por las amenazas de muerte y el desplazamiento forzado de un grupo familiar, ocurrida en el municipio de Tierralta, Córdoba.
En el estudio de la caducidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que al ser catalogado el desplazamiento forzado como un delito de lesa humanidad, el caso no se encontraba sujeto a dicho fenómeno jurídico. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros En el escrito de impugnación, la parte accionante argumentó que el juez de tutela de primera instancia incurrió en ilegalidad al aplicar de manera indebida y desproporcionada la sentencia SU-254 de 2013 a este asunto, pues la misma había “caducado-prescrito” en mayo de 2015, a lo que se suma que dicho pronunciamiento de unificación no sustentó, como fundamento de derecho, a la demanda de reparación directa.
Con apoyo en la “sentencia del 13 de octubre de 2013”, cuya radicación no se especifica y que aparentemente fue proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, hizo énfasis en que el deber de acatar el precedente no puede dar lugar a su aplicación “mecánica, inflexible y ciega”, pues existen eventos “en los cuales resulta legítimo, razonable e incluso obligado distanciarse de la línea decisoria trazada con anterioridad”.
Considera que la aplicación exegética y rigurosa de las normas procedimentales y de la sentencia SU 254 de 2013 ocasionó una flagrante vulneración a las garantías superiores de víctimas de graves violaciones de derechos humanos, pues desconoció que los sujetos procesales actuaron con la confianza legítima de que serían aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes al momento de presentar la demanda.
Así pues, expresó que el juez de tutela omitió verificar el régimen aplicable, jurisprudencia y disposiciones procesales vigentes al momento de radicación de la solicitud de conciliación que precedió a la presentación de la demanda de reparación directa (2018). En ese sentido, debía tenerse en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado que sostuvo, a partir de mayo de 2015 hasta diciembre de 2019, la posibilidad de demandar en cualquier tiempo la reparación directa por desplazamiento forzado.
Reiteró que el Tribunal Administrativo de Sucre aplicó una jurisprudencia que no era la adecuada, negando con ello la realización de derechos subjetivos en cabeza de la población víctima de desplazamiento forzado pese a que contaba con suficientes elementos de juicio para optar por la aplicación de la interpretación más favorable. En esa línea, recordó que la sentencia de unificación de 2020, que representó un cambio de jurisprudencia “arbitrario”, no existía para el año 2018.
Finalmente, mencionó la obligación en cabeza de las autoridades de adelantar un control de convencionalidad. En el acápite de fundamentos de derecho, inicialmente transcribió algunas de las consideraciones de una providencia que destacó el carácter vinculante del 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros precedente constitucional, tanto en sede de control abstracto como en sede de tutela, e hizo hincapié en el carácter obligatorio tanto de la parte resolutiva del fallo judicial como de los considerandos que tienen una incidencia directa en la decisión o son la ratio decidendi de la misma: “el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto concreto revisado y que en cuanto fija el contenido y alcance de los preceptos constitucionales, hace parte del concepto de “imperio de la ley” a la cual están sujetos los jueces y las autoridades públicas de conformidad con el artículo 230 Superior”.
Si bien en el escrito de apelación no se realiza la debida citación, la Sala constató que la transcripción corresponde a apartes de la sentencia T- 374 de 2023, proferida por la Corte Constitucional7. Posteriormente, la parte actora citó de forma literal acápites del artículo “La vigencia del Código General del Proceso en los procesos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”8.
El mismo expone que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014 -que tuvo varios salvamentos de voto- unificó su jurisprudencia en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), señalando que, salvo algunas situaciones, esta última norma tuvo aplicación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir del 1º de enero de 2014.
El texto transcrito por el apoderado de los accionantes señaló que del contenido del artículo 624 del Código General del Proceso se advierte que las normas procesales tienen vigencia inmediata y derogan las anteriores sobre la materia, pero los recursos propuestos, las diligencias iniciadas, los términos que comenzaron a correr, los incidentes en curso y las notificaciones en trámite se rigen por la norma que estaba vigente al momento en que se inició la respectiva actuación. De esta forma, concluyó que el Código General del Proceso está vigente para los asuntos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se tramitan por la Ley 1437 de 2011, salvo en los trámites iniciados antes del 1 de enero de 2014. 5.
Trámite impartido en segunda instancia 7 Para dilucidar con mayor claridad el hilo argumentativo expuesto por los accionantes, y dado que al revisar el escrito se evidenciaron algunos hipervínculos en superíndices que permitían inferir que existió una transcripción literal en el acápite de “fundamentos de derecho”, la Sala realizó las debidas verificaciones y constató que el apoderado de los accionantes transcribió literalmente algunos apartes de la sentencia T- 374 de 2023. 8 Cuya autoría corresponde a la Doctora Martha Teresa Briceño de Valencia, disponible en el siguiente enlace: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/prensa/vigenccodi.pdf 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Con ocasión de los impedimentos manifestados por los consejeros Luis Eduardo Mesa Nieves9 y Jorge Iván Duque Gutiérrez10, se efectuó el sorteo de dos conjueces el 20 de noviembre de 2024.
Posteriormente, a través de auto del 22 de enero de 2025, la Sala de Conjueces declaró fundados los impedimentos referidos. Mediante auto del 21 de marzo de 2025, se ordenó el sorteo de dos conjueces para integrar la Sala de decisión de la segunda instancia de la acción de tutela de la referencia, atendiendo a que los Doctores Edgar Daniel Rincón Puentes y Jorge Iván Acuña Arrieta ya no hacen parte de la lista respectiva.
El sorteo se llevó a cabo el 28 de marzo de 2025. II. CONSIDERACIONES 2.1 La acción de tutela contra providencias judiciales Los aspectos referidos a la acción de tutela en contra de providencias judiciales han sido sistematizados y unificados en diferentes pronunciamientos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.
El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha reiterado su procedencia considerando que los jueces también son autoridades públicas11, al tiempo que ha subrayado que tal procedencia es excepcional12. A su vez, el desarrollo jurisprudencial ha permitido delimitar causales generales y específicas de procedibilidad de la acción (anteriormente denominadas vías de hecho).
Los requisitos generales, que constituyen los presupuestos que habilitan al juez de tutela para entrar a valorar de fondo el asunto13, son los siguientes: (i) “Que la cuestión que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…) 9 Índice 00004 de Samai 10 Índice 00011 de Samai 11 Corte Constitucional. 8 de junio de 2005.
Sentencia C-590 de 2005. M.P Jaime Córdoba Triviño. Corte Constitucional. 6 de mayo de 2021. Sentencia SU 128 de 2021. M.P Cristina Pardo. 12 Corte Constitucional. 6 de mayo de 2021. Sentencia SU 128 de 2021. M.P Cristina Pardo. Corte Constitucional. 5 de febrero de 2021. Sentencia SU 026 de 2021. M.P Cristina Pardo. 13 Ibidem. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros (ii) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;(…) (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;(…) (iv) Que, tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(…) (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela (…)”14 Por su parte, los requisitos específicos se refieren propiamente a la causa de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales15, e incluyen: defecto fáctico, defecto material, defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, error inducido, decisión sin motivación, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente.
Se destaca que, atendiendo al carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales, el juez de este tipo de asuntos debe restringir su análisis a los argumentos propuestos por el accionante16: en atención a que la providencia judicial goza de presunción de acierto y legalidad, se encuentra cobijada por la cosa juzgada y materializa la seguridad jurídica, el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada” 17. 2.2 Problema jurídico Como quiera que el asunto corresponde a una acción de tutela contra providencia judicial, en primer lugar, es necesario determinar si la solicitud de amparo supera 14 Corte Constitucional. 8 de mayo de 2019.
Sentencia SU184 de 2019. M.P Alberto Rojas Ríos. 15 Corte Constitucional. 16 de junio de 2022. Sentencia SU215 de 2022. M.P Natalia Ángel Cabo. 16 Ibidem. 17 Corte Constitucional. 3 de marzo de 2022. Sentencia SU-074 de 2022. M.P Alejandro Linares. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros los requisitos generales de procedibilidad, conforme a los parámetros desarrollados por la jurisprudencia. En segundo lugar, solo si la acción de tutela supera dicho análisis, corresponderá a la Sala establecer si corresponde revocar la sentencia del 20 de septiembre de 2024, mediante la cual la Sección Cuarta de esta corporación negó el amparo incoado por los accionantes. 2.3 Examen de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto.
Se tiene por cumplido el requisito de legitimación en la causa por activa en tanto que los ahora accionantes son algunos de los demandantes dentro del proceso ordinario en el que fue proferida la sentencia objeto de tutela. En este caso, actúan a través de apoderado judicial, a quien se le otorgó poder especial para representarlos como titulares de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por Tribunal Administrativo de Sucre- Sala Tercera de Decisión. Pese a lo anterior, se anota que, si bien con el escrito de tutela se allegaron poderes conferidos por los señores Dellis Esther Meriño Villegas, Eustorgio Rafael Meriño Villegas, Farides Mariela Meriño Villegas, Miriam del Socorro Romero Montes, Enalba Rosa Romero Montes, Alfredo Rafael Romero Montes, César Luis Romero Montes, Alberto Enrique Romero Montes y Nelci Estela Romero Montes, y con posterioridad18 se radicaron los otorgados por Edgar Enrique Meriño Villegas y Erneda Judith Ramírez Pérez, los mismos no están legitimados en la causa por activa en tanto que fueron desvinculados del proceso de reparación directa, según consta en acta de audiencia inicial celebrada el 1 de agosto de 2019.
De otro lado, existe legitimación por pasiva, pues la tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Sucre- Sala Tercera de Decisión, que profirió la sentencia de segunda instancia dentro proceso ordinario, a través de la cual se puso fin a la controversia, y que se acusa de vulnerar derechos fundamentales. Se cumple también con los principios de subsidiariedad e inmediatez, advirtiendo de entrada que, conforme lo destacó la Corte Constitucional, tales mandatos no le son oponibles a las víctimas de desplazamiento forzado con el mismo rigor que al resto de la población, al tratarse de sujetos de especial protección constitucional19. 18 Ver índice 00019 del expediente Samai de primera instancia de la acción de tutela. 19 Corte Constitucional. 24 de abril de 2013.
SU- 254 de 2013. M.P Luis Ernesto Vargas. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Así, la providencia accionada fue proferida el 18 de diciembre de 2023 y notificada el 1 de marzo de 2024, mientras que la acción de tutela en su contra fue presentada el 21 de junio de 2024.
Por tanto, se concluye que se interpuso en un término razonable que permite verificar la existencia de una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial presuntamente vulnerador de los derechos fundamentales20. En cuanto a la subsidiariedad, se cuestiona un fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, razón por la cual no proceden los recursos ordinarios.
Sobre el recurso de revisión, debe señalarse que si bien está previsto en materia contencioso administrativa y la Corte Constitucional lo ha señalado como un medio de defensa idóneo y eficaz21, siguiendo los parámetros fijados por el mismo órgano de cierre22, en este caso se tiene que puede ser desplazado por la acción de tutela porque i) no se invoca exclusivamente la protección del derecho al debido proceso23, ii) la presunta vulneración iusfundamental no podría ser solventada con el recurso de revisión en sede contencioso-administrativa, porque con el mismo no es posible cuestionar la interpretación normativa o jurisprudencial de los jueces de instancia24 y iii) la exigencia de su agotamiento constituiría una carga desproporcionada, atendiendo a la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta en la que se encuentran los accionantes25.
Por otro lado, del escrito de tutela no se avizoran elementos que estructuren la causal del recurso de unificación de jurisprudencia, en los términos del artículo 258 del CPACA. Ahora bien, la Sala encuentra el asunto es de relevancia constitucional. De una parte, en caso de que existan errores en la declaración de caducidad, ello sin duda representaría una restricción desproporcionada del derecho de acceso a la administración de justicia, al impedir que los ahora accionantes obtengan una decisión de fondo sobre la eventual responsabilidad estatal por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas26.
Por otro lado, también debe tenerse en cuenta las especiales condiciones de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta de sujetos de especial protección constitucional como la población víctima de desplazamiento forzado27. 20 Corte Constitucional. 8 de mayo de 2019. Sentencia SU 184 de 2019. M.P Alberto Rojas Ríos. 21 Corte Constitucional. 5 de febrero de 2021.
Sentencia SU 026 de 2021. M.P Cristina Pardo. 22 Corte Constitucional. 25 de septiembre de 2023. Sentencia T-374 de 2023. M.P Cristina Pardo. 23 Corte Constitucional. 15 de agosto de 2023. Sentencia SU-316 de 2023. M.P Alejandro Linares Cantillo. 24 Corte Constitucional. 25 de septiembre de 2023. Sentencia T-374 de 2023. M.P Cristina Pardo. 25 Ibidem. 26 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. 30 de noviembre de 2023. Sentencia rad. 11001-03-15-000-2023-05230- 00. C.P Wilson Ramos Girón. 27 Corte Constitucional. 24 de abril de 2013. SU- 254 de 2013. M.P Luis Ernesto Vargas. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros La providencia cuestionada por los accionantes no es una sentencia de tutela.
Finalmente, los accionantes alegan una irregularidad procesal con fundamento en que, en sede de reparación directa, no se les permitió actualizar sus planteamientos de acuerdo con las reglas de unificación establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 29 de enero de 2020, de conformidad con lo estipulado en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-167 de 2023. 2.4 Caso concreto La acción de tutela se fundamenta en la inconformidad de la parte actora con la aplicación retrospectiva que hizo el Tribunal Administrativo de Sucre de la sentencia de unificación del 29 de enero de 202028, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En ese sentido, expone que la providencia accionada desconoció que, al momento de presentar la solicitud de conciliación extrajudicial e interponer la demanda, la postura jurisprudencial del Consejo de Estado avalaba la “posibilidad de demandar en cualquier tiempo la reparación directa por daños ocasionados por delitos donde convergen graves violaciones de derechos humanos”, regla que debía tenerse en cuenta atendiendo a las “reglas para aplicar los cambios legislativos” contenidas en el Código General del Proceso.
También reprocha que en el proceso ordinario no se le permitió actualizar sus planteamientos conforme a las reglas de unificación de la referida sentencia. A partir de ello, señala que la providencia incurrió en “defecto por la indebida valoración probatoria”, “indebida aplicación del precedente jurisprudencial de 29 de enero de 2020” y “defecto procedimental absoluto”.
En el escrito de impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia, los accionantes reiteran su inconformidad con la decisión del Tribunal de Sucre de aplicar la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Al mismo tiempo, consideran que la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional había “caducado- prescrito” en mayo de 2015, razón por la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado -primera instancia en sede de tutela- no podía tenerla en cuenta.
En síntesis, sostienen que ninguna de las sentencias de unificación -tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional- se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda y que, en todo caso, en virtud del control de convencionalidad, la regla de caducidad debió inaplicarse. 28 Consejo de Estado. Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Rad. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por las siguientes razones.
En primer lugar, tal como lo señaló el a quo, la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre no incurrió en desconocimiento del precedente judicial en relación con las sentencias del Tribunal Administrativo de Sucre, proferida el 26 de noviembre de 2023 - radicado 11001-03-15-000-2023-05139-00-29, y de la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictada el 9 de septiembre de 2022 dentro del -radicado 11001-33- 36-036-2015-00595-01-30.
Lo anterior en razón a que como lo ha resaltado este alto tribunal “solo las sentencias que profieren los órganos de cierre como lo es el Consejo de Estado se constituyen en precedente judicial al fijar reglas y sub reglas jurisprudenciales que deben ser tenidas en cuenta por los demás operadores judiciales”31. De manera que no es posible analizar violación de precedente alguno cuando se invoca el desconocimiento de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos.
En segundo lugar, es claro que la tesis actual -y vigente al momento de proferir la providencia accionada- es que el término de caducidad en materia de reparación directa es aplicable incluso en casos relacionados con graves violaciones a Derechos Humanos, atendiendo a las sentencias de unificación del Consejo de Estado32 y la Corte Constitucional33.
Sin embargo, en estos eventos dicho término sólo inicia a contabilizarse: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen conocimiento de que el daño es imputable al Estado, y (ii) siempre que se encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para interponer la demanda correspondiente. Esta regla es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio34.
De esta forma, contrario a lo que aducen los accionantes, es pacífico que la aplicación del término de caducidad conforme a las 29 Que, según los accionantes, sostuvo que en los casos de desplazamiento forzado la caducidad se debe contabilizar cuando se acredite la cesación del daño. 30 En donde se realizó el estudio de la responsabilidad del Estado por las amenazas de muerte y el desplazamiento forzado de un grupo familiar, ocurrida en el municipio de Tierralta, Córdoba.
En el estudio de la caducidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que al ser catalogado el desplazamiento forzado como un delito de lesa humanidad, el caso no se encontraba sujeto a dicho fenómeno jurídico. 31 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 11 de mayo de 2023. Rad. 11001-03-15-000-2023-00478- 01.C.P Hernando Sánchez Sánchez. 32 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Rad. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 33 Corte Constitucional. 13 de agosto de 2020. Sentencia SU312/20. C.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. 34 Corte Constitucional. 13 de agosto de 2020. Sentencia SU312/20. C.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros anteriores reglas es compatible con los estándares constitucionales y convencionales.
A partir del escrito de tutela, la sala evidencia que los accionantes también argumentan el desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la inoperancia de la caducidad en demandas de reparación directa formuladas con ocasión de delitos de lesa humanidad. Al respecto, señalan que la postura jurisprudencial sostenida por la Sección Tercera del Consejo de Estado (hasta antes de la Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020) y bajo la cual ejercieron el medio de control, otorgaba “la posibilidad de demandar en cualquier tiempo la reparación directa por daños ocasionados por delitos donde convergen graves violaciones de derechos humanos (…)”.
En línea con lo anterior, en el recurso de apelación contra el fallo de tutela de primera instancia solicitan: “dar aplicación a lo planteado en el acápite de la demanda en cuanto a la IMPRESCRIPTIBILIDAD de crímenes de lesa humanidad, al control de convencionalidad, daño continuado tesis manejada por el consejo de estado, para la fecha de presentación de la conciliación-demanda” -sic a toda la cita- Al tiempo, señalan que “El Honorable Consejo de Estado sección Cuarta en el referido fallo, Omitió verificar el régimen aplicable, jurisprudencia y disposiciones vigentes al momento de radicación de la conciliación- demanda, para el año 2018 (…)” Sobre este punto, resulta pertinente indicar que no puede concluirse la existencia de un precedente que señalara unívocamente la tesis que alude el apoderado de los accionantes, al momento en que fue radicada la solicitud de conciliación. Se recuerda que fue justamente la existencia de decisiones contradictorias respecto de la aplicación o no de la caducidad de la reparación directa en casos relacionados con crímenes de lesa humanidad, la que hizo necesaria la expedición de una sentencia de unificación. Ahora, se reitera que lo que sí es claro es que al momento de proferir la providencia accionada, tanto el Consejo de Estado35 como la Corte Constitucional36 en sede de unificación, habían determinado que el término de caducidad en materia de reparación directa es aplicable en casos relacionados con graves violaciones a 35 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Rad. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 36 Corte Constitucional. 13 de agosto de 2020. Sentencia SU312/20. C.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Derechos Humanos. Por lo anterior, debe descartarse también desde este punto de análisis el desconocimiento del precedente.
En tercer lugar y al margen de lo expuesto en precedencia, lo cierto es que en lo que concierne específicamente a los casos de desplazamiento forzado causados con anterioridad a la fecha en que fue dictada la sentencia SU-254 de 201337, debe aplicarse la regla establecida en la misma. En este caso, la Sala comparte lo expuesto por el a quo, en el sentido que el Tribunal Administrativo de Sucre omitió dar aplicación al mencionado fallo de unificación, pertinente en virtud del criterio de especialidad en tanto que se refirió al momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad en los casos de desplazamiento forzado sucedidos con anterioridad a la expedición del fallo.
Sobre el punto, esta sección destacó: Asimismo, jurisprudencialmente se han establecido dos situaciones adicionales que merecen un tratamiento especial en materia de caducidad: i) aquella en la cual el daño por el cual se reclama se origina en acciones u omisiones constitutivas de delitos de lesa humanidad; y ii) aquella en la cual el daño cuya indemnización se pretende es el desplazamiento forzado, las cuales han sido desarrolladas en las sentencias de unificación del 020 de 2020 y 254 de 2013, respectivamente.
De acuerdo a lo anterior, la sentencia de unificación 254 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, desarrolló el derecho fundamental de las victimas -sic- de desplazamiento forzado, la cual señaló «que a la población víctima de desplazamiento, la cual se encuentra en una situación de extrema vulnerabilidad y siendo sujetos de especial protección constitucional, no se les puede exigir o imponer requisitos o condiciones engorrosas, de difícil o imposible cumplimiento, que desconozcan su dignidad como víctimas o impliquen su revictimización»; y en términos de caducidad indicó que los términos para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria de la sentencia en mención, y no se han de tener en cuenta trascursos -sic- de tiempos anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en 37 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 25 de abril de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2023-04852- 01. C.P.: Wilson Ramos Girón. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta38. En concordancia con lo anterior, debe tenerse en cuenta que, en Sentencia T-374 de 202339, la Corte Constitucional estudió -en sede de revisión- la acción de tutela interpuesta en contra de una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de reparación directa formuladas por varias víctimas del delito de desplazamiento forzado con ocasión de la masacre perpetrada en el corregimiento de Chengue, bmunicipio de Ovejas, Sucre, en el año 2001.
El sentido del fallo en el proceso ordinario, tal como en el caso analizado, obedeció a la configuración del fenómeno de la caducidad, con fundamento en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado. La Corte Constitucional expresó que la Sentencia SU-254 de 2013 constituía precedente aplicable al caso; en consecuencia, debía acudirse a la regla conforme a la cual el término de caducidad del medio de control de reparación directa solo podía contarse a partir del término de ejecutoria del mentado fallo de unificación, es decir, desde el 23 de mayo de 2013.
En el asunto que ocupa a la sala y considerando que el desplazamiento forzado tuvo lugar antes en el año 2001, se tiene que los aquí accionantes podían acudir al medio de control de reparación directa dentro de los dos años siguientes a la fecha de ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013. Sin embargo, incluso aplicando esta regla se llegaría también a la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Sucre, en relación con que el término respectivo había fenecido para el 8 de agosto de 2017, cuando se radicó la solicitud de conciliación prejudicial.
Así las cosas, no es de recibo el argumento de la parte actora referido a que dicha sentencia de unificación había “caducado- prescrito”. La Sala advierte que la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional no “perdió vigencia” con la providencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado40.
Se trata de fallos complementarios, pues si bien el del año 2020 establece reglas sobre la caducidad, 38 Consejo de Estado. Sección Segunda, Sentencia del 29 de agosto de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2024- 03653-00 C.P Rafael Francisco Suárez Vargas. 39 M.P Cristina Pardo. 40 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de abril de 2024.
Rad. 11001-03-15-000-2023-04852- 01. C.P: Wilson Ramos Girón. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 30 de noviembre de 2023. Rad. 11001-03-15-000-2023-05230-00. C.P: Wilson Ramos Girón. 23 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros tanto a nivel general como en delitos de lesa humanidad41, el del año 2013 señaló los parámetros aplicables específicamente a casos de desplazamiento forzado.
Así, en aras de su armonización, y atendiendo a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en los casos en donde se reclama la reparación directa por hechos de desplazamiento forzado es posible analizar si los demandantes se enfrentaron alguna imposibilidad material con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia SU254 de 2013 que le[s] impidiera acudir en oportunidad a la administración de justicia42.
Sin embargo, tal imposibilidad debe ser producto de supuestos objetivos debidamente acreditados que justifiquen la inexegibilidad del término de caducidad de la pretensión de reparación directa43. Sobre este punto, la providencia accionada sostuvo: “al plenario no se allegó prueba alguna que acreditara la indudable imposibilidad material de los actores de interponer el medio de control (…)”44.
Así las cosas, se recuerda que el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez natural que ordinariamente conoce de un asunto45. Por tanto, se tiene que la conclusión en la providencia accionada fue adoptada por la autoridad judicial a partir de su análisis de las pruebas aportadas al proceso, y se reafirma si se tiene en cuenta que varios de los demandantes iniciales del proceso de reparación directa fueron desvinculados al encontrar que previamente habían reclamado también ante la jurisdicción la reparación por los perjuicios causados con ocasión a los hechos ocurridos el 17 de enero de 2001 en el corregimiento de Changue, municipio de Ovejas46.
Finalmente, el fallo del Tribunal Administrativo de Sucre tampoco incurre en defecto procedimental absoluto, en los términos planteados por los accionantes. Se recuerda que, para sustentar dicho defecto, los tutelantes sostienen que no se les permitió actualizar sus planteamientos de acuerdo con las reglas de unificación establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 29 de enero de 2020, de conformidad con lo determinado en la providencia de unificación de la Corte Constitucional SU-167 de 2023. 41 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 7 de noviembre de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2024- 02105-01. C.P Pedro Pablo Vanegas. 42 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de julio de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2024-02105- 00. C.P Myriam Stella Gutiérrez. 43 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020.
Rad. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 44 Folio 24. 45 Corte Constitucional. 18 de mayo de 2023. Sentencia SU-167 de 2023. M.P Diana Fajardo Rivera. 46 Ver acta de audiencia inicial celebrada el 1 de agosto de 2019. 24 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Sobre el punto, es cierto que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha subrayado la necesidad de que, en ciertos eventos, el juez de reparación directa readecúe el proceso para dar la oportunidad a las partes de explicar y acreditar las razones por las cuales les fue materialmente imposible demandar en los términos de ley, en atención a los efectos retrospectivos de la sentencia de unificación de enero de 2020.
Sin embargo, tal regla es aplicable respecto de los asuntos en donde las ocasiones para el efecto fenecieron antes de la introducción de dicho estándar jurisprudencial y, pese a ello, el juez ordinario optó por declarar la caducidad con base al mismo sin que las partes tuvieran ocasión de adaptar sus argumentos. 47 En efecto, nótese que los hechos de la sentencia SU-167 de 2023, aducida por los accionantes, se relacionan con una tutela presentada contra una providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que confirmó la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa promovido a raíz de un caso de ejecuciones extrajudiciales.
En tales circunstancias, la Corte Constitucional observó que la sentencia del 29 de enero de 2020 no existía al momento de presentar la demanda, de proponer el recurso de apelación contra la sentencia de primer grado y de radicar los alegatos de conclusión, por lo que los demandantes no tuvieron posibilidad de señalar las barreras que obstaculizaron su acceso a la jurisdicción. Conforme se explica más adelante, es claro que el contexto fáctico y jurídico de la sentencia SU-167 de 2023 difiere del sub examine.
En reciente sentencia SU 241 de 202448, relacionada con un caso de exilio forzoso, la corporación reiteró que el juez de reparación directa debió permitirle a la parte demandante explicar si había enfrentado barreras de acceso a la administración de justicia o si se encontraba en imposibilidad material de ejercer el medio de control. Sin embargo, para tal conclusión fue determinante el hecho de que en el fallo de segunda instancia accionado se le impuso esta carga argumentativa con fundamento en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, sin considerar 47 Por ejemplo, en Sentencia T-044 de 2022, al examinar en sede de revisión una acción de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional tuvo en cuenta que el proceso de reparación directa en el que se profirió el fallo accionado fue iniciado en 2014 y durante la segunda instancia las partes pudieron alegar de conclusión hasta el 27 de enero de 2020 -antes de la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020-.
Aun con ello, el ad quem declaró la caducidad del medio de control, en aplicación de la regla establecida en esta última providencia. Bajo tal contexto, el órgano de cierre indicó: “(…) el Tribunal Administrativo de Casanare debía readecuar el proceso, particularmente, la fase de alegatos para permitir que las partes explicaran cuáles fueron las razones por las que no acudieron a la justicia en los términos legales, esto es, la imposibilidad material de demandar en los términos de ley.
Esto, porque, al amparo de las tesis jurisprudenciales vigentes para el momento de la presentación de la demanda, los alegatos de conclusión de primera instancia, los recursos de apelación y los alegatos de segunda instancia, no era necesario que estos justificaran la demora en la interposición de la demanda de reparación directa (…)”. 48 M.P Cristina Pardo Schlesinger 25 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros que la misma no existía ni siquiera al momento en que fueron formulados los alegatos de conclusión en segunda instancia. Bajo este contexto, es claro que en el asunto que ocupa a esta Sala no es predicable la exigencia de readecuar el trámite de reparación directa, según se pasa a explicar.
Como se vio, en virtud del criterio de especialidad la regla aplicable en materia de caducidad es la contenida en la Sentencia SU 254 de 2013. Lo anterior no obsta para que, en virtud de la providencia de unificación del 29 de enero de 2020 - Consejo de Estado-, los demandantes puedan explicar las razones por las que, con posterioridad a la ejecutoria de dicha sentencia SU 254, les fue materialmente imposible acudir a la administración de justicia. Sin embargo, en este caso la Sala evidencia que, durante la primera instancia del proceso ordinario de reparación directa, el apoderado de los accionantes presentó los correspondientes alegatos de conclusión49, sin que en ellos hiciera referencia al punto aludido, en los términos de la sentencia de unificación de 2020, que se había proferido poco más de dos años antes.
Posteriormente, el fallo de primera instancia de reparación directa de manera expresa se refirió a la varias veces mencionada providencia de unificación de la Sección Tercera. Aun con ello, en el recurso de apelación presentado contra la misma, el apoderado de los hoy accionantes simplemente señaló que no existe prueba en el expediente que el Estado haya ejecutado una política social de retorno de los desplazados a sus sitios de origen y, esta situación pudo haber impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. No sobra advertir que tal afirmación no acredita debidamente supuestos objetivos que hubiesen dado lugar a la imposibilidad material de ejercer el derecho de acción50.
Si bien en segunda instancia no hubo traslado para alegar de conclusión, pues la misma se surtió en vigencia de la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que no es posible inferir que se le haya impedido a la parte actora actualizar sus planteamientos, menos aún considerando que desde un temprano estadio procesal se propuso la excepción de caducidad y que la sentencia de unificación de 2020 se profirió mucho antes de los alegatos de conclusión en primera instancia. 49 El 28 de abril de 2022. 50 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Rad. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 26 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros A lo anterior se suma que desde la Sentencia T-044 de 14 de febrero de 2022 ya la Corte Constitucional había precisado que los efectos de la sentencia de unificación de 2020 eran retrospectivos, de manera que para el momento en que tuvieron lugar las etapas procesales a las que hemos hecho referencia, se conocía, no solo de la existencia de la sentencia de unificación de la Sección Tercera, sino también sobre su aplicación vinculante para el caso concreto.
Así, no resultaría pertinente reabrir las etapas ya agotadas. En síntesis, atendiendo a las facultades del juez de tutela y en respeto por la autonomía e independencia del juez natural, se tiene que, bajo el análisis expuesto, no se configura ninguna vulneración iusfundamental en el asunto analizado, razón por la cual se negarán las pretensiones de la acción constitucional de la referencia. Por lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta proferida el 20 de septiembre de 2024, que negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Sucre, conforme a lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente SONIA MARINA CASTRO MORA Conjuez 27 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03207-01 Actor: Dellis Esther Meriño Villegas y otros Firmado electrónicamente MARÍA ANDREA CALERO TAFUR Conjuez Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.