CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2023-00116-00 (1498-2023) Solicitante: Diana Paola Pacheco Cortés Convocado: Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social Tema: Contrato realidad CE-SUJ2-005-16 (0088-15) Decisión: Resuelve solicitud de extensión de jurisprudencia La Sala procede a pronunciarse en el asunto de la referencia, como sigue: I.
ANTECEDENTES 1.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa y respuesta. 1. Diana Paola Pacheco Cortés, por medio de apoderado, el 15 de diciembre de 2022, con fundamento los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, solicitó al distrito Bogotá D.C. - Secretaría de Integración Social, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación No. 00260 de 2016 del Consejo de Estado, por encontrarse en la situación de hecho y de derecho definidos en esa oportunidad.
En consecuencia se: i. Reconozca que entre la señora Diana Paola Pacheco Cortés y la Secretaría Distrital de Integración Social existió una relación de trabajo, en el periodo del 31 de diciembre de 2014 (sic) al 5 de marzo de 2023. ii. Pague el valor correspondiente a las prestaciones laborales tales como: cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de antigüedad; así como, los demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la entidad; liquidados sobre el ingreso base de los honorarios pactados en cada contrato o recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto. 2 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social iii.
Pague al respectivo fondo de pensiones el valor de los aportes dejados de cotizar, mes a mes, sobre el ingreso base de cotización correspondiente al valor de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos. iv. Que todas las sumas de dinero y aportes a la seguridad social sean pagados debidamente actualizados, conforme a lo establecido en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. v. Como pretensión subsidiaria deprecó que se reconozca que entre Diana Paola Pacheco Cortés y la Secretaría Distrital de Integración Social existió una relación de trabajo entre el 31 de diciembre de 2014 hasta el 5 de marzo de 2023, o durante todo el tiempo en que estuvo vinculada como maestra a dicha secretaría. 2.
La solicitante le enrostró a Bogotá Secretaría de Integración Social, que: i. Entre el 31 de diciembre de 2014 al 5 de marzo de 2023 suscribió contratos para ejecutar servicio docente en los jardines infantiles oficiales para la integración social, siendo estos: 2014-6932; 2015-3397; 2016-7065; 2020- 14307; 2021-7953; 2022-5059. ii.
Que su situación fáctica y jurídica guarda identidad con la resuelta en la sentencia SU-00260 de 2016. 3. El distrito de Bogotá D.C. - Secretaría de Integración Social mediante el oficio RAD:S 2022194552 del 30 de diciembre de 2022 1resolvió la petición de forma negativa. 1.2 Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado.
La señora Pacheco Cortes, por medio de apoderado judicial y ante la respuesta negativa de la administración, el 23 de enero de 20232 acudió al Consejo de Estado para los fines establecidos en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011. Ante ello, la Corporación corrió el traslado3 de que trata artículo en mención y el 616 del C.G.P, a: i. Secretaría Distrital de Integración Social, ii. director de 1 Notificado el 30 de diciembre de 2022, por correo electrónico. 2 Se presentó demanda por ventanilla virtual con solicitud No 5857, fecha de presentación: 23/01/2023, con anexos- SAMAI – índice 03. 3 Auto que admite solicitud y corre traslado del 30 de octubre de 2024. 3 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y iii.
Ministerio Público, autoridades que se manifestaron, así: 1.2.1 Distrito de Bogotá D.C. - Secretaría de Integración Social4: se opuso a la extensión de los efectos jurídicos de la sentencia de unificación CE-SUJ2- 005-15 del 25 de agosto de 2016 considerando que en la citada sentencia no se crearon reglas de unificación para los casos de reconocimiento de la relación laboral.
Que, la demandante fue contratada para realizar las actividades encaminadas a la educación inicial no formal en el marco del proceso de atención integral a la primera infancia de la SDIS; aclarando que la dependencia llamada a juicio no brinda servicios de educación, lo que hace es un servicio social, conforme a su objeto social. Ante ello, no está en los mismos supuestos de la sentencia cuya extensión se depreca, dado que en dicho caso la demandante prestó sus servicios como docente de educación formal en una entidad pública.
Indica que, el presente asunto no puede resolverse de pleno derecho y por ende resulta indispensable agotar la etapa probatoria, no sólo para recaudar pruebas documentales adicionales que confirmen o desvirtúen las afirmaciones de la demandante, sino para recaudar pruebas testimoniales. 1.2.2 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5 consideró que: La sentencia del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado en el proceso con radicado N° 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE- SUJ2-005-16, corresponde a una sentencia de unificación jurisprudencial, en los términos de los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, empero, no se satisface el segundo presupuesto de los contenidos en el artículo 102 del CPACA dado que la actora no está en el mismo supuesto de hecho y de derecho que la demandante en aquel proceso.
Adicionalmente, precisa que la sentencia de unificación invocada no reconoció ningún derecho en estricto sentido; lo que hizo fue fijar reglas sobre el término de prescripción a aplicar cuando aquel ha sido solicitado y las consecuencias en la liquidación de las prestacionales derivadas del vínculo laboral. 4 Expediente digital – Samai – índice 15 5 Expediente digital – Samai – índice 14 4 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social 1.2.3 El representante del Ministerio Público6 emitió concepto N° 427-2024 y consideró que se deben aplicar los efectos de la sentencia de unificación de contrato realidad CE-SUJ2-005-16 al presente asunto.
Se consideró que, las actividades de la demandante como maestra de la secretaría demandada se asemejan a la de la docencia, la cual por sí misma conlleva el elemento de la subordinación, tal y como lo ha desarrollado la jurisprudencia del Consejo de Estado. Así mismo, dijo que en el caso de la actora están los medios de prueba necesarios para tener por acreditado los tres elementos de la relación laboral encubierta.
II.CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Sala es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con lo normado por los artículos 125 (numeral 2, letra e) y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si a la parte solicitante le deben ser extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2- 005-16 de 25 de agosto de 20167 y, en consecuencia, debe declararse la existencia de la relación laboral subordinada que depreca junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral. 4.3.
Del mecanismo de extensión de jurisprudencia La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos». 6 Expediente digital – Samai – índice 12 7 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 5 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 20118, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».
Además, en los términos del artículo 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar, por la vía judicial, la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No obstante, para que los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado puedan ser extendidos a otros casos, resulta indispensable que quien promueve la solicitud cumpla con los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas;
(ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 4.4.
Análisis de mérito sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia 4.4.1. Sentencia de unificación jurisprudencial invocada La solicitante ruega la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 20169, en la que esta Corporación abordó la controversia planteada por una ciudadana que trabajó como docente contratista del municipio de Ciénaga de Oro durante 13 años y 1 mes, y en el que adujo que se trató de una verdadera relación laboral, «por cuanto prestó sus servicios como docente de tiempo completo en la “escuela El Brujo” bajo subordinación, en tanto cumplía las órdenes del rector de dicha institución y el secretario de 8 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-816 de 1° de noviembre de 2011; magistrado ponente: Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 6 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social educación municipal en iguales condiciones que los demás profesores de planta (horario, reglamento escolar, preparación de clases y reuniones periódicas) pero bajo la figura del contrato estatal, para el empleador evitar el pago de prestaciones sociales y los aportes a seguridad social a su cargo».
En esa oportunidad, esta Sección Segunda adoptó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.» Finalmente, en el caso concreto, luego de efectuar el análisis del material probatorio recaudado, la Corporación consideró que «[…] si bien es cierto que la accionante se vinculó como maestra al municipio de Ciénaga de Oro a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, también lo es que se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación», razón por la cual, declaró la existencia de la relación laboral deprecada, negó las pretensiones relacionadas con el pago de prestaciones sociales por haber operado la prescripción trienal, y condenó a la allí encartada 7 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social al pago de las diferencias entre los aportes realizados en virtud de los contratos y los que corresponden al vínculo reconocido. 4.4.2.
Caso concreto En el caso bajo análisis la señora Diana Paola Pacheco Cortés depreca le sean extendidos los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y, como consecuencia, la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada con la Secretaría de Integración Social desde el 31 de diciembre de 2014 al 5 de marzo de 2023, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.
Con tal propósito, adjuntó como pruebas: (i) solicitud de extensión efectuada el 15 de diciembre de 2022 ante la SDIS; (ii) oficio S2022194552 del 30 de diciembre de 2022, a través del cual la SDIS negó la petición; (iii) certificación de contratos de prestación de servicios emitida por la demandada. Por su parte, la llamada a juicio plantea que el mecanismo de extensión de jurisprudencia no es el adecuado para formular ese tipo de pretensiones, pues la declaración judicial de existencia de una relación de trabajo subordinada requiere del debate probatorio propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Puestas a la vista las posiciones jurídicas de las partes asistentes a este trámite, la Sala reitera la regla de derecho que rige la extensión de los efectos de la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de expresar que quien promueve la solicitud debe cumplir los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas;
(ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
En esta oportunidad, la Sala vislumbra que la solicitante no acreditó que se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba quien fungió como demandante en el proceso en el cual fue proferida la 8 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, conclusión que no solo se deriva de la notoria diferencia entre los ámbitos funcionales a su cargo (pues la aquí solicitante ejerció como «maestra» de la Secretaría de Integración Social en jardines infantiles que tienen como misión atender la primera infancia, mientras que el fallo de unificación el Consejo de Estado resolvió un caso que implicaba el desarrollo de la profesión docente de que trata el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979), sino también dada la imposibilidad de establecer el mérito de lo pretendido por la interesada sin efectuar un debate probatorio robusto y completo, a partir del cual, sea viable establecer la existencia o no de la relación laboral subordinada presuntamente encubierta.
Sobre el particular, nótese que en la sentencia invocada no fue adoptada una presunción de subordinación aplicable a quienes se desempeñen como maestros contratistas de la demandada que enerve la aplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso»; por el contrario, se observa que en la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 fue efectuada la valoración probatoria que corresponde a este tipo de controversias, sin la cual, no resulta factible dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por las partes.
En ese mismo sentido se pronunció la Subsección en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos al presente, en el que afirmó que «[…] si bien en uno y otro caso existieron contratos de prestación de servicios entre organismos del orden territorial y una persona natural, el asunto en cuestión se torna en litigioso, pues exige un debate probatorio, que permita al juez llegar al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta por haberse estructurado los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación y iii) la subordinación o dependencia continuada»10.
Por tanto, comoquiera que la solicitud de la parte interesada no colma los requisitos legales indispensables para que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, la Sala negara tal petición, tal como será dispuesto en seguida. Reconocimiento de personería jurídica y aceptación de una renuncia Teniendo en cuenta que se allegaron memorial poder por parte de la Secretaría de Integración Social y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del 10 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B; auto de 29 de agosto de 2024; expediente 11001-03-25- 000-2022-00656-00 (5969-2022); consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social Estado, los cuales se encuentran ajustados a derecho, se reconocerá las personerías deprecadas; así como también se aceptará la renuncia del mandato de una de las abogadas designadas por la última entidad en cita, así: Se le reconocerá personería a la abogada Mónica Andrea Cubides Páez, identificada con C.C. 1.094.927.104 de Bogotá y T.P. 253.327 del C.S. de la J. como apoderada de la Secretaría de Integración Social, en los términos y para los efectos del poder conferido en el índice 15 de acuerdo al registro en SAMAI.
Se le reconocerá personería a la abogada María del Rosario Oyola Aldana, identificada con C.C. 1.069.462.504 de Sahagún (Córdoba) y T.P. 190.176 del C.S. de la J. como apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y luego, se aceptará la renuncia presentada de acuerdo al memorial registrado en SAMAI en el índice 16. Por último, se le reconocerá personería al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, identificado con C.C. 80.745.366 de Bogotá y T.P. 269.664 del C.S. de la J. como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del poder conferido en el índice 20 de acuerdo al registro en SAMAI.
Sobre la condena en costas No habrá lugar a condena en costas porque no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dicha norma otorga al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Diana Paola Pacheco Cortés, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Reconocer personería a la abogada Mónica Andrea Cubides 10 N° interno: 1498-2023 Demandante: Diana Paola Pacheco Cortes Demandado: Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social Páez, identificada con C.C. 1.094.927.104 de Bogotá y T.P. 253.327 del C.S. de la J., como apoderada de la Secretaría de Integración Social, en los términos y para los efectos del poder conferido.
TERCERO: Reconocer personería a la abogada María del Rosario Oyola Aldana, identificada con C.C. 1.069.462.504 de Sahagún (Córdoba) y T.P. 190.176 del C.S. de la J., como apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Así mismo, se acepta la renuncia del mandato conferido presentado por la citada profesional del derecho.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, identificado con C.C. 80.745.366 de Bogotá y T.P. 269.664 del C.S. de la J., como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del poder conferido.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, archivar el expediente, previas las anotaciones y constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.