1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 25 de septiembre de 20252, el municipio de Tadó por conducto de su apoderado general, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso. 2.
Solicitó dejar sin efectos la sentencia del 18 de julio de 2025, proferida por el Tribunal accionado en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió en su contra el señor Carlos Mario Ramos Perea, con el propósito de que se declarara nulo el decreto 0024 del 15 de diciembre de 2021 por medio del cual se le declaró insubsistente del cargo de jefe de presupuesto, código 314, grado 07, de la planta global del municipio. 3.
Dicho asunto le correspondió para su conocimiento, en primera instancia, al Juzgado Séptimo Administrativo de Quibdó que, en sentencia del 13 de diciembre de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda. Consideró que el cargo ocupado por el señor Ramos era de libre nombramiento y remoción, por lo que la decisión de 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 La acción de tutela se interpuso por ventanilla virtual del aplicativo SAMAI el 24 de septiembre de 2025, a las 5:57 p.m., por lo que se entiende presentada al día siguiente.
Índice 2, SAMAI. 3 Con radicado número: 27001-33-33-003-2022-00284-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 2 declararlo insubsistente no debía ser motivada. No obstante, estaba viciada de nulidad por desconocer lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, pues la desvinculación laboral se dio en un periodo preelectoral en el que expresamente se prohíbe la adopción de este tipo de decisiones por la administración. 4.
La anterior decisión fue apelada por el señor Carlos Ramos, quien insistió en que el acto de desvinculación estaba viciado de nulidad, además, porque su cargo era de carrera y la entidad debía motivar la declaratoria de insubsistencia. En fallo del 18 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la declaratoria de nulidad del decreto de desvinculación, al concluir que dada la naturaleza de las funciones que ejerció, el cargo ocupado era de carrera, por lo que debió motivarse la decisión de declaratoria de insubsistencia. 5.
La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución porque pasó por alto la verdadera naturaleza del cargo que ocupó el señor Ramos. Expuso que no se acogió lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-136 de 2019, en la que se resolvió un caso similar. 6.
Hizo énfasis en que, acorde a lo dispuesto en los artículos 125 de la Constitución y 5, numeral 2, literales a) y c) de la Ley 909 de 2004, el cargo de jefe de presupuesto está clasificado como de libre nombramiento y remoción, pues implica la administración y manejo directo de bienes y/o valores del Estado. Afirmación que tiene sustento en las funciones especiales descritas en el manual de funciones, de las cuales se denota el alto nivel de confianza que es propio de dicha plaza laboral. 7.
Señaló que la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, en sentencias SL392-2024, T-132 de 2007 y C-195 de 1994, respectivamente, determinaron que para que un cargo sea considerado de confianza y manejo debe analizarse el contenido real de las funciones que realiza, por lo que, las cláusulas que estipulan que un trabajador tiene la calidad de dirección, confianza y manejo, son inútiles e ineficaces si no reflejan las actividades reales del cargo que desempeña el empleado.
Además, establecieron que este tipo de cargos se caracterizan por: permitir al trabajador tomar decisiones importantes que afecten a la empresa más allá de la ejecución de tareas rutinarias, implicar un rol de supervisión y responsabilidad frente a otros empleados y manejar información estratégica y confidencial4; características propias del cargo del jefe de presupuesto municipal. 8.
Dada la naturaleza del empleo, el Tribunal accionado pasó por alto que la administración tenía la facultad de tomar decisiones, tales como la declaratoria de insubsistencia, sin la necesidad de invocar causales disciplinarias o de desempeño insatisfactorio, excepción consagrada en los decretos 1950 de 1973 y 2400 de 1968 y reconocida en las sentencias T-222 de 2005, C-292 de 2001 y C-443 de 1997. 4 Sobre la caracterización de los cargos de confianza, manejo y de libre nombramiento y remoción, también mencionó las sentencias C-391 de 1993, C-514 de 1994, C-405 de 1995, C-552 de 1996, C-475 de 1999, C-109 de 2000, C-284 de 2011 y C-824 de 2013.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 3 9. Finalmente, alegó que -a diferencia de lo considerado por el juez de la causa- la Ley 996 de 2005 no era aplicable en el caso concreto, pues la desvinculación del actor no fue producto de una maniobra política, sino de una reestructuración administrativa interna.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10. Mediante auto de 29 de septiembre de 2025, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó como tercero con interés al señor Carlos Mario Ramos Perea. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
(i) Carlos Mario Ramos Perea 11. Solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, dado que los argumentos expuestos en el escrito de tutela no fueron alegados por el municipio durante el trámite del proceso ordinario. Hizo énfasis en que la parte actora no presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que resultó desfavorable a sus intereses, mecanismo judicial que no agotó y que era idóneo para que planteara los reproches que ahora pretende sean evaluados por el juez de tutela. 12.
El Tribunal Administrativo del Chocó guardó silencio y el Juzgado Séptimo Administrativo de Quibdó allegó copia digital del proceso de nulidad y restablecimiento que se analiza, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 13. La Sala considera que la solicitud de amparo no satisface los presupuestos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
Algunos de los reproches formulados, pudieron ser canalizados a través de otro mecanismo de defensa judicial, y los demás, no se perfilan como yerros con incidencia constitucional que demanden de la intervención del juez de tutela. 14. La parte actora alegó en la solicitud de amparo que no debió aplicarse en el caso concreto, lo dispuesto en la Ley 996 de 2005, al no haber prueba de que la desvinculación del señor Ramos obedeció a una estrategia política.
La Sala considera que este argumento debió ser alegado por el ente municipal dentro del proceso ordinario, mediante la interposición del recurso de apelación contra la decisión adoptada por el juez de primera instancia, quien declaró la nulidad del decreto de insubsistencia por esta causa. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 4 15.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Ramos, se sustentó en dos cargos específicos contra el decreto 0024 del 15 de diciembre de 2021: (i) falsa motivación porque se fundamentó en la errónea percepción de que el cargo de jefe de presupuesto era de libre nombramiento y remoción, y el acto administrativo impugnado no expone razones ni fundamentos que sustenten la decisión, vulnerando así lo dispuesto por la Ley 909 de 2004 y el decreto 1083 de 2015, y (ii) violación de la Ley 996 de 2005 o Ley de Garantías Electorales, la cual prohibió cualquier modificación en la nómina estatal, incluidas las desvinculaciones, dentro de los cuatro meses previos a las elecciones al Congreso, periodo que comenzó el 13 de noviembre de 2021. 16.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Quibdó, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2024, resolvió declarar la nulidad del referido acto administrativo. Señaló que el cargo por el demandante correspondía a los de libre nombramiento y remoción. No obstante, encontró acreditado que dicha decisión violó la Ley de Garantías Electorales.
Igualmente, encontró acreditado el móvil político que generó la declaratoria de insubsistencia, pues quedó demostrado en el expediente que al señor Cristian Copete Mosquera le fue declarada nula su elección como Alcalde del Municipio de Tadó por el Tribunal Administrativo del Chocó y, en cumplimiento de esa decisión, el 23 de mayo de 2021 se llevaron a cabo unas elecciones atípicas, siendo electa la señora Yocira Lozano Mosquera, quien se posesionó el 25 de mayo de 2021, y fue en esta administración que se nombró al señor Ramos.
Sin embargo, el señor Copete fue reintegrado al cargo de alcalde por una orden de tutela, y este expidió el 15 de diciembre de 2021 la declaratoria de insubsistencia del demandante, desconociendo con ello la prohibición explicada. 17. Contra la anterior decisión judicial, únicamente el señor Ramos Perea presentó recurso de apelación en el que pidió declarar la nulidad del decreto, acogiéndose también el argumento de que la verdadera naturaleza del cargo de jefe de presupuesto era de carrera y que lo ocupó en provisionalidad, como bien se indicó en el manual de funciones municipal. 18.
El municipio de Tadó guardó silencio, aun cuando en esta etapa procesal contaba con el recurso de apelación que le hubiera permitido discutir lo relativo a la aplicación de la Ley 996 de 2005 en el caso concreto, lo que torna improcedente cualquier reclamo sobre el particular mediante la interposición de la acción de tutela, por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad. 19.
De este modo, se advierte que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional como un reemplazo de las vías judiciales ordinarias, al haber omitido utilizar el mecanismo con el que contaba para cuestionar lo ahora traído a colación, en una clara invasión de la órbita de competencia del operador natural. 20. De otro lado, la solicitud de amparo se sustentó en que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución por declarar que el cargo Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 5 de jefe de presupuesto era de carrera y que el señor Ramos realmente fue nombrado en provisionalidad, desconociendo la calificación que se le dio a dicha plaza laboral en los actos de vinculación y de declaratoria de insubsistencia, así como también, inaplicar sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, en las que se determinó que, más allá del título que formalmente un cargo que tenga, a fin de determinar si este es de confianza y manejo, y puede calificarse como de libre nombramiento y remoción, se debe analizar las funciones realmente ejercidas a la luz de lo dispuesto en los artículos 125 de la Constitución y 5 de la Ley 909 de 2004. 21.
Estos cuestionamientos de la parte accionante denotan una inconformidad con la forma en que la autoridad judicial abordó el caso y resolvió los puntos centrales del litigio en segunda instancia. La primera evidencia de que la tutela carece de relevancia constitucional es que los reproches sobre el desconocimiento del precedente judicial aplicable al caso concreto carecen de la suficiente carga argumentativa. 22.
En primer lugar, pasa por alto que las sentencias de tutela invocadas tienen efectos inter partes. En segundo lugar, omitió exponer la similitud de hechos, pretensiones y objeto, así como también la ratio decidendi de dichas decisiones judiciales que -a su juicio- fue desconocida por el Tribunal Administrativo del Chocó. El accionante se limitó a decir que la controversia debió haberse zanjado aplicando lo dispuesto en la sentencia T-136 de 2019 proferida por la Corte Constitucional, sin especificar siquiera en qué medida resultaba aplicable su ratio decidendi, máxime si se tiene en cuenta que en esa providencia se abordó el estudio de un caso relativo a la sustitución de una pensión gracia, debate sustancialmente diferente. 23.
A igual conclusión se llega respecto a la presunta omisión de aplicación de lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y la caracterización jurisprudencial hecha por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia sobre los cargos de confianza y manejo, y libre nombramiento y remoción. 24. Sobre el particular, la parte actora únicamente refirió que el Tribunal accionado desconoció que al ser un cargo de dirección técnica, cuyas funciones especiales enlistadas en el manual de funciones del ente territorial, denotaban la disposición de dineros públicos, era evidente que el cargo ameritaba un nivel de confianza alto y ello era indicativo de la evidente naturaleza de cargo de libre disposición por la administración. 25.
No obstante, no señaló de forma específica cuáles fueron los yerros en el análisis normativo y probatorio del Tribunal, en el que se tuvo en cuenta la Ley en comento, así como también lo dispuesto en el manual de funciones municipal. Se denota que la parte actora expuso en el escrito de tutela la interpretación jurídica que desea sea acogida por el juez constitucional, como si se tratara de una instancia adicional, aun cuando no ejerció el medio de defensa que tenía a su disposición dentro del proceso Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 6 ordinario, sin demostrar que hubo una valoración probatoria o normativa irrazonable por el juez natural de la causa. 26.
Revisada la sentencia objeto de tutela, la Sala constató que al exponer el marco normativo y jurisprudencial de los cargos de carrera y libre nombramiento y remoción, el Tribunal Administrativo del Chocó expuso lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución, así como lo indicado en el artículo 5 de la Ley 909 de 2004, resaltando que en el numeral 2, literal b, los empleos cuyo ejercicio implicara especial confianza, como aquellos adscritos al despacho del alcalde municipal, son de libre nombramiento y remoción. 27.
Con respecto a la naturaleza del cargo de Jefe de Presupuesto que ocupaba el accionante en el Municipio de Tadó, tras el análisis de las funciones generales y especiales consagradas en el manual de funciones, no evidenció que su ejercicio conllevara el manejo directo de bienes, dineros o valores del Estado, en los términos exigidos por el literal c) del artículo 5 de la Ley 909 de 2004.
Tampoco encontró probado que el funcionario tuviera autonomía en el manejo de los dineros del erario, ni que su función implicara la custodia o ejecución material de aquellos, aspectos que resultaban determinantes para configurar la excepción al sistema de carrera administrativa. Participar en actividades relacionadas con la ejecución presupuestal o de emitir certificaciones presupuestales no permitía inferir per se el ejercicio de funciones de dirección o manejo directo de recursos, pues se trata de tareas de apoyo administrativo y técnico que no suponen responsabilidad inmediata ni disposición de los fondos estatales. 28.
Además, puso de presente que el cargo debía actuar en coordinación con otras dependencias y estaba sujeto a las directrices del alcalde y del secretario de hacienda, lo que reforzaba su carácter técnico y no directivo en el manejo de recursos. Por ende, reconoció que el empleo en cuestión pertenecía al régimen de carrera administrativa, y el decreto por medio del cual se declaró la insubsistencia del nombramiento de Carlos Ramos, concluyó que adolece de ilegalidad por falta de motivación. De esta forma confirmó la declaratoria de nulidad del acto administrativo. 29.
Es claro entonces que la parte actora no evidenció de qué forma es irracional el análisis efectuado por el Tribunal accionado, quien sustentó su decisión, en las pruebas aportadas al plenario, específicamente el manual de funciones municipal y que dio aplicación a la normatividad que se aduce desconocida. Se reitera que lo pretendido por el actor con la interposición del amparo es surtir una instancia adicional al proceso ordinario. 30.
De conformidad con lo expuesto, se declarará improcedente la solicitud de amparo. 31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2025-06003-00 Accionante: Municipio de Tadó Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 7 III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Leyson Manuel Mosquera Ramos, portador de la tarjeta profesional 198.782 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de Carlos Mario Ramos Perea (tercero vinculado), en los términos y para los efectos del poder que reposa en el expediente.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF