www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad en la justicia. Decisión: Se declara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad respecto de la condena en costas de primera instancia, y se declara la falta de relevancia constitucional en lo que se refiere a las costas de segunda instancia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por El señor Jesús Still Perea Mosquera, contra la sentencia del 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, dentro del expediente 05001-33-33-025-2022-00125-02 II.
ANTECEDENTES El señor Jesús Still Perea Mosquera, interpuso acción de tutela contra la sentencia del 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, dentro del expediente 05001-33-33-025-2022-00125-02, que confirmó la providencia del 21 de marzo de 2023, expedida por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín que negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se persiguió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990 en su condición de docente oficial. 2.1.
Hechos La parte accionante narró los hechos que a continuación se resumen: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1.1. El señor Jesús Still Mosquera Perea presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo con radicado 2021030420714 del 1 de octubre de 2021, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción mora por la consignación oportuna de las cesantías establecidas en la Ley 50 de 1990. 2.1.2.
La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral de Medellín, y a través de la sentencia de 21 de marzo de 2023 negó las pretensiones y condenó en costas al demandante. 2.1.3. La parte demandante presentó recurso de apelación, y, a través de la sentencia del 22 de mayo de 2024, confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, decisión en la que condenó en costas de segunda instancia a la parte demandante. 2.2.
Fundamentos jurídicos La parte accionante consideró que en la providencia del 22 de mayo de 2024 se vulneró su derecho fundamental al debido proceso y se desconoció el artículo 229 de la Constitución Política, porque a través del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, lo que impone como requisito para la condena en costas que haya manifiesta carencia de fundamento legal. 2.3.
Pretensiones La parte accionante solicitó: «Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, PRINCIPO DE GRATUDAD. Y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE DANIEL MONTERO BETANCUR radicado: 05001333302520220012502 el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia».
(Sic a toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por el despacho sustanciador a través del auto del 4 de julio de 2024, a través del cual le ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia como accionado y como terceros interesados en el resultado del proceso al departamento de Antioquia y a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.4.1. El magistrado ponente de la decisión del 22 de mayo de 2024, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela pues el asunto carece de relevancia constitucional1.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección considera que el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, con la expedición de la providencia del 22 de mayo de 2024 desconoció los derechos fundamentales del accionante al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Previamente, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 1 Índice 13 del aplicativo SAMAI.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 3.3.1.
El requisito de subsidiariedad de las acciones de tutela Dentro de los requisitos que se erigieron como de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales se incluyen los siguientes: «Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última (…)»2.
Como se puede evidenciar, uno de los requisitos generales de procedibilidad consiste en que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada. En consecuencia, se debe hacer uso de los mismos o señalar las razones por las cuales se renuncia a ello por la amenaza de que se configure un perjuicio irremediable. 2 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 8 de junio de 2005, magistrado ponente: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 El argumento de improcedencia en comento, tiene sustento en los deberes jurídicos que tienen las partes en el trámite de los procesos judiciales para impugnar o controvertir las decisiones con las que están en desacuerdo y cuya oportunidad se establece en cada uno de los estatutos que rigen el proceso de que se trate.
Así las cosas, dependiendo del caso que se estudie, el establecimiento de los recursos y demás oportunidades procesales tienen por objeto que el mismo funcionario judicial o su superior funcional reexaminen la actuación censurada y la modifiquen o revoquen. Visto lo anterior, el juez de tutela no podrá declarar procedente una solicitud de amparo en donde la parte interesada en controvertir la decisión judicial, no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o falta de diligencia, o cuando aún no se haya adoptado una decisión definitiva en relación con la solicitud en el trámite del proceso. 3.3.2.
Análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto La parte accionante consideró que no había lugar a condenar en costas puesto que su conducta no fue dilatoria ni temeraria; adicionalmente, señaló que no se demostró la causación de costas por las entidades demandantes; y, finalmente, hizo énfasis en que no existía una posición unificada sobre la materia objeto de litigio.
En relación con la condena en costas en primera instancia esta Subsección advierte que el accionante no discutió ese aspecto en el recurso de apelación que interpuso en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a pesar de que era la oportunidad procesal pertinente con la que contaba para ese efecto.
Por tal razón, el Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció sobre ese particular, pues el estudio que realizó estuvo delimitado, en los términos de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, al reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990. Así las cosas, resulta claro que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, el cual exige que se hayan utilizado todos los mecanismos judiciales con los que cuentan los ciudadanos antes de acudir a la acción de tutela.
Cabe agregar que no se observa que exista alguna justificación para que el señor Perea Mosquera se haya abstenido de plantear su inconformidad respecto de las costas en primera instancia en su recurso de apelación. Por ende, se señalará que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional en lo que a las costas de primera instancia se refiere.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.3.3. La relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, ha establecido que el requisito de relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando la controversia objeto de tutela trata de un asunto que involucra algún debate jurídico al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental o un principio constitucional y ha precisado que es imperativo que se demuestre de forma marcada e indiscutible que se cumple con el referido requisito3.
La finalidad de esta exigencia es la de preservar la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional e impedir que la acción de tutela se torne en una instancia o recurso adicional de los procesos ordinarios. En ese sentido, en la Sentencia SU-215 de 2022, se establecieron los siguientes criterios para determinar si se cumple con el referido requisito: Que la controversia verse sobre un asunto constitucional, mas no meramente legal y/o económico.
Es decir, que el caso no se circunscriba a la determinación de aspectos legales de un derecho, derivados de la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario, y que el debate no sea estrictamente monetario ni connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general4. Que el caso verse sobre un debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental.
Dicho de otro modo, no basta con que la parte actora alegue la violación al debido proceso, a la administración de justicia o a la igualdad, sino que debe ir más allá «de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», lo cual supone justificar de manera razonada y clara la «existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»5.
Que la acción de tutela no sea empleada como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios. Sobre este punto, el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado. Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensible arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso»6.
Que la solicitud de amparo que pretenda la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, no se haya originado en el 3 Cfr. Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-136 de 2015, SU-573 de 2019, SU-073 de 2019 y T-140 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional. 4 Cfr. Sentencias T-610 de 2015, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y T-410 de 2022. 5 Cfr. Sentencias SU-439 de 2017, SU-573 de 2019 y T-410 de 2022. 6 Cfr. Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, entre otras.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 comportamiento negligente u omisivo del accionante en el procedimiento judicial.7 En el caso concreto se advierte que la acción de tutela no cumple con esa carga de relevancia constitucional porque versa sobre un asunto meramente legal, dado que simplemente se limitó a discutir la condena en costas.
Adicionalmente, busca reabrir un debate ya concluido sin que siquiera se invoque alguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Es preciso poner de presente que, para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, no basta con que el actor invoque la presunta vulneración del derecho fundamental, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonadamente los motivos por los que estima tal transgresión, situación que no se advierte en el escrito presentado.
Cabe entonces recordar que la Sala Plena del Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 explicó que: «La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales. Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”8.
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afectación de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional. » (Negrilla y subrayado fuera de texto) En ese sentido, se observa que los argumentos expuestos por la parte accionante solo se predican respecto de la interpretación que considera acertada de la normativa que se refiere a la condena en costas, pero ello no supone la afectación de su derecho de acceso a la administración de justicia, ni la vulneración de su derecho de defensa ni alguna otra garantía que se desprenda del núcleo esencial del derecho al debido proceso.
Así las cosas, en los términos en que fue planteada la controversia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela toda vez que se evidenció que la misma no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional en lo que a 7 Cfr. Sentencias SU-128 de 2021 y T-410 de 2022. 8 Sentencia de Unificación SU-02201 de 2014. Radicado núm. 11001-03-15-000-2012-02201- 01.
Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03340-00 Accionante: Jesús Still Perea Mosquera www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 las costas de segunda instancia se refiere pues el accionante no fundamentó ni demostró con suficiencia la presunta vulneración de los derechos fundamentales deprecados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: En caso de que no sea impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.