11001032500020140059600 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte Demandados: Municipio de Palmira Temas: Reconocimiento pensional con base en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA __________________________________________________________________ Resuelve la Sala el mecanismo de extensión de la jurisprudencia referenciado, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.1 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud de extensión 1.1.1 Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia contemplado en los artículos 102 y 269 del CPACA, la señora Delly Amparo Guiffo Aponte, a través de apoderada judicial, formuló solicitud2 en orden a que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 08001-23-31-000-2005- 02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Como consecuencia de lo anterior, pidió que se le reconozca una pensión de jubilación con efectos retroactivos desde el 5 de junio de 2008, teniendo en cuenta, como base de liquidación, el 100% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo la mesada adicional correspondiente al mes de junio. 1 En adelante CPACA. 2 Folios 15 al 21. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte 1.1.2.

Fundamentos fácticos La parte convocante sustentó la solicitud con base en los siguientes hechos: a. A 30 de junio de 1995, fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993 para los entes territoriales, el municipio de Palmira reconocía a sus empleados públicos la pensión de jubilación con 20 años de servicios prestados y 50 años de edad; teniendo como base de liquidación el 100% de los ingresos recibidos en el último año de servicios.

Lo anterior, de conformidad con los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981. b. En tal sentido, explicó que nació el 5 de julio de 1958, y ha prestado sus servicios para el aludido municipio, hasta la fecha de radicación de la solicitud de extensión de la referencia, desde el 3 de septiembre de 1982. c. El 20 de diciembre de 2012, radicó petición en orden a que se le reconociera la pensión de jubilación en cumplimiento de los artículos 36, inciso segundo, y 146, inciso primero, de la Ley 100 de 1993, sin haber deprecado la extensión de la jurisprudencia. Sin embargo, la entidad no emitió pronunciamiento alguno. d. El 18 de diciembre de 2013, presentó solicitud de extensión ante dicho ente territorial; empero, también guardó silencio. e. Por último, transcribió los apartes de la sentencia de unificación invocada y concluyó lo siguiente: Teniendo en cuenta lo anterior, como la señora […] nació el 5 de junio de 1958 y está vinculada al Municipio de Palmira como Servidora Pública desde el 3 de septiembre de 1982 hasta la fecha, teniendo a 30 de junio de 1995 más de treinta y cinco (35) años de edad, fecha en la cual entro (sic) en vigencia para el orden territorial la Ley 100 de 1993 y para entonces el municipio de Palmira le reconocía la pensión de jubilación a sus empleados públicos en aplicación de los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981 que hubieran cumplido veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad teniendo como ingreso base de liquidación del cien por ciento (100%) del promedio del salario devengado en el último año, consolidó el derecho a que se le reconozca la pensión de jubilación en estas condiciones, pues se encuentra dentro de los requisitos que exige la sentencia unificada de jurisprudencia cuya aplicación 3 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte solicito.3 1.2.

Traslado de la solicitud4 Por auto del 28 de agosto de 2014, se ordenó correr traslado a la entidad convocada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5 y al Ministerio Público a fin de que se pronunciaran al respecto. Para tal fin, las aludidas entidades contestaron la solicitud en el siguiente orden: 1.2.1. Municipio de Palmira6 El mencionado ente territorial, por conducto de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la solicitud bajo los siguientes argumentos: a. Los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981 exigían como requisitos para acceder a la pensión de jubilación que se cumplieran las siguientes condiciones: i) 20 años de servicios; y ii) 50 años de edad. b. Ahora bien, para que se pudiese aplicar el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, era necesario que la situación pensional particular estuviese definida para el año 1995, lo cual no sucede en el presente asunto. c. Por otro lado, indicó que el sub lite no puede desatarse sin que medie un periodo probatorio. 1.2.2.

ANDJE7 La referida Agencia, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la solicitud. Al respecto, hizo los siguientes razonamientos: a. Si bien la convocante, para el momento de la radicación de la solicitud de extensión de la referencia, prestaba sus servicios para el municipio de Palmira, no 3 Folio 19. 4 Folios 24 y 25. 5 En adelante ANDJE. 6 Folios 31 y 32. 7 Folios 42 al 55. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte precisó en qué cargo, lo cual impide hacer un ejercicio comparativo entre el caso resuelto en la sentencia invocada y su situación particular. b. Por otro lado, la sentencia cuya aplicación se depreca no tiene la connotación de ser de unificación de jurisprudencia, ya que se expidió con anterioridad a la entrada en vigor del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. c. Tampoco habría lugar a su extensión, porque dicha providencia no reconoció un derecho. d. Por último, explicó que no existe identidad fáctica y jurídica entre el caso de la convocante y la demandante en la sentencia deprecada, entre otras razones, porque al momento de la solicitud, la señora Guiffo Aponte no tenía reconocida una pensión de jubilación. 1.3.

Alegatos de conclusión Tanto la señora Delly Amparo Guiffo Aponte como el municipio de Palmira y la ANDJE ratificaron los argumentos propuestos en la solicitud y en sus correspondientes contestaciones.8 1.3.2. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa 2.1.1.

Transición normativa Antes de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia conviene precisar que, si bien el asunto que hoy ocupa la atención de la Sala se presentó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 20219, el trámite por el cual se rige el proceso 8 Ver índices 25, 27 y 28 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 9 El 25 de enero de 2021. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte deberá atender las modificaciones que introdujo la aludida norma a los artículos 102 y 269 del CPACA, toda vez que el expediente ingresó al despacho para resolver lo pertinente en vigencia del cambio legislativo. 2.2.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si, en el caso concreto de la señora Delly Amparo Guiffo Aponte, hay lugar a extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 2.3.

La sentencia objeto de extensión: fundamentos fácticos y jurídicos El 29 de septiembre de 2011, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación dentro del proceso 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en el que las partes fueron la Universidad del Atlántico y la señora Julia Lourdes Borrero.

En esa oportunidad, el objeto del litigio se circunscribió a determinar si el reconocimiento pensional efectuado a través del acto administrativo enjuiciado, de conformidad con normas convencionales, podía protegerse en virtud de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala hizo un análisis constitucional, legal y jurisprudencial acerca del derecho que le asiste a los empleados públicos de beneficiarse de convenciones colectivas; estudió lo concerniente a la facultad que le asiste al Congreso de la República y al Gobierno Nacional de establecer las bases salariales y pensionales de los mencionados servidores y determinó las situaciones particulares que se consolidaron en virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normativa.

Con referencia a este último punto, indicó lo siguiente: 6 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte 4.1. Las situaciones pensionales individuales definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones municipales o departamentales, a pesar de la ilegalidad de su fuente normativa, por existir un vicio de incompetencia, en virtud de lo establecido en el artículo 146 ibídem, deben dejarse a salvo. […] A su turno, la Sala analizó el tipo de prestaciones pensionales de tipo extralegal que se convalidaron con el mencionado artículo 146; empero, llegó, entre otras, a la conclusión de que a dichos emolumentos no les era aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que no provenían de normas que se ajustaban a la competencia que la Constitución Política les hubiese otorgado a los municipios o a los departamentos de conceder pensiones de jubilación a sus empleados.

Al respecto, se explicó lo siguiente: Ahora bien, además de las dos situaciones descritas, la Ley 100 de 1993 en su artículo 146 consagró una protección especial para aquellos que con anterioridad a su entrada en vigencia adquirieron el derecho pensional con fundamento en normas municipales y departamentales. Veamos: - Tal como se explicó en el acápite anterior, en vigencia de la Constitución Política de 1886 la competencia para la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos recayó en el Congreso; y, en vigencia de la Constitución Política de 1991 recae, de manera concurrente, en el Congreso y en el Ejecutivo Nacional.

Por lo anterior, al referirse la norma objeto de estudio a situaciones pensionales reguladas por disposiciones del orden municipal y departamental ha de tenerse claro que: (a) no es la misma situación de aquellos que con anterioridad a la entrada en vigencia adquirieron su prestación con arreglo a la Ley, pues en el presente asunto, se reitera, la pensión se adquirió con fundamento en normas que, a pesar de presumirse legales, contrariaban el ordenamiento jurídico;

(b) tampoco es la misma situación de los beneficiarios del régimen de transición, pues las expectativas ciertas que en este caso se pudieran tener provenían de normas ajustadas a la Constitución; y, (c) obedeció a la intención del legislador de no desconocer la situación que se había generado dentro de un marco normativo pensional disgregado. - A su turno, es válido afirmar que dos son las situaciones pensionales que, a pesar de ser de origen extralegal, merecen protección por vía de la garantía de las situaciones consolidadas al amparo del artículo 146, así: (i) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, esto es el 30 de junio de 1995, tuvieran una situación jurídica definida, esto es, que se les hubiera reconocido el derecho pensional; y, ii) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector 7 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte territorial hubieran cumplido los requisitos exigidos por dichas normas, esto es, que hayan adquirido el derecho así no se les haya reconocido.

Frente a esta conclusión, empero, cabe una precisión adicional. Aun cuando la norma habla de la protección de las pensiones extralegales, fundadas en disposiciones del orden municipal y departamental, adquiridas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que el inciso final ídem dispuso que “las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley”, lo cierto es que de una interpretación armónica de todo el contenido de la Ley, y especialmente del artículo 151 de la misma, así como de la aplicación del principio de favorabilidad, esta Corporación ha entendido que la fecha última que ha de tenerse en cuenta para determinar la existencia o no de un derecho adquirido es el 30 de junio de 1995. […] (Se resalta) Por lo tanto, el punto de unificación jurisprudencial, en la sentencia en comento, se centró en determinar si las pensiones otorgadas conforme a las convenciones colectivas, suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, debían incluirse en el marco protector de dicha norma, por lo que concluyó lo siguiente: […] La expresión “extra”, viene del (Del lat. extra), que significa “1. pref.

Significa 'fuera de'. Extrajudicial, extraordinario. 2. pref. Significa a veces 'sumamente'. Extraplano.”., y Legal “(Del lat. legālis). 1. adj. Prescrito por ley y conforme a ella. 2. adj. Perteneciente o relativo a la ley o al derecho.”; es decir, que son normas que están por fuera de la ley o el derecho. Por su lado, disposición, significa “(Del lat. dispositĭo, -ōnis). 3. f. Precepto legal o reglamentario, deliberación, orden y mandato de la autoridad.”.

Conforme a una interpretación exegética, podría señalarse que la norma objeto de análisis validó toda clase de reconocimientos pensionales, pero esta clase de interpretación no sólo (sic) está soportada en la literalidad de la norma sino que se observa desde una hermenéutica originaria, sistemática e histórica, pues el legislador quiso validar esta clase de situaciones, la cual, al ser revisada en su Constitucionalidad por la Corte Constitucional fue declarada exequible; en ese sentido, no se puede dejar de lado, que en el sector territorial, han existido múltiples regulaciones de carácter territorial que, aún sin competencia, han reglado y creado beneficios de índole pensional, y, por supuesto, se permitió la suscripción y el amparo de convenciones colectivas que han beneficiado y aplicado de manera general no sólo a los trabajadores oficiales, sino que también, a los empleados públicos.

En principio podría pensarse, como en efecto lo hizo la Sala en múltiples fallos, que las disposiciones del orden territorial, como Decretos y Ordenanzas, regulaban, sin competencia, el régimen pensional de los empleados públicos, mientras que en lo que se refiere a las convenciones 8 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte colectivas, regulaban la aplicación sólo para los trabajadores oficiales y no para empleados públicos; pero en últimas, uno y otro eran extralegales, y en ambos casos, los saneó el legislador. […] (Se resalta) De acuerdo con lo anterior, en la mencionada sentencia de unificación se estableció como regla jurisprudencial que las convenciones colectivas también estaban enmarcadas dentro del vocablo «disposición» que prevé el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y, por lo tanto, las pensiones extralegales reconocidas a través del mencionado mecanismo de negociación colectiva quedaron convalidadas con la expedición de la aludida norma.

Por último, y en la solución del caso concreto, se indicó que los requisitos fácticos para deprecar la aplicación del citado artículo 146, eran los siguientes: (a) Que su prestación haya sido consolidada o adquirida con anterioridad al 30 de junio de 1995, esto es, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el orden territorial; y, (b) Que su prestación de orden convencional se halle dentro de los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto En orden a desatar el problema jurídico planteado, en el asunto sub lite, se tiene que la señora Delly Amparo Guiffo Aponte, a través de apoderada judicial, busca la extensión de los efectos del fallo de unificación emitido el 29 de septiembre de 2011, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 08001-23-31- 000-2005-02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, con el fin de que se le reconozca una pensión de jubilación conforme a normas municipales, con efectos retroactivos desde el 5 de junio de 2008, teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios; y que, además, se le incluya la mesada adicional correspondiente al mes de junio.

A su turno, el municipio de Palmira se opuso a la prosperidad de las pretensiones, debido a que la señora Guiffo Aponte no reúne los requisitos para ser acreedora de 9 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte una pensión de jubilación conforme a los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981, por no encontrarse dentro de los supuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

Por su parte, la ANDJE manifestó que no se deben extender los efectos de la sentencia invocada, toda vez que, de un lado, no puede ser considerada como de unificación de jurisprudencia al ser proferida antes de la vigencia del CPACA, y, por el otro, que en ella no se reconoció un derecho subjetivo. Pese a lo anterior, también concluyó que no existe identidad fáctica y jurídica entre las situaciones particulares de la convocante y de la demandante en la providencia deprecada.

Bajo este contexto, y de acuerdo con los argumentos fácticos, legales y jurisprudenciales expuestos a lo largo de esta decisión, la Sala negará la presente solicitud, por las siguientes razones: i) En la referida sentencia se fijaron reglas de unificación tendientes a señalar que las pensiones extralegales, producto de convenciones colectivas suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, se entendían saneadas y validadas en atención al principio de confianza legítima. ii) Por consiguiente, en el caso particular de la señora Delly Amparo Guiffo Aponte, no hay lugar a acceder a la extensión de la jurisprudencia deprecada, toda vez que, para su aplicación, se requería que las situaciones pensionales por virtud de normas municipales, departamentales o convencionales debían estar reconocidas antes del 30 de junio de 1995, requisito que no cumple el asunto sub examine, puesto que la convocante no tiene reconocida ninguna pensión; sino que, grosso modo, pretende que en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se le reconozca y pague dicha prestación conforme a los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981. iii) En otras palabras, no existe identidad fáctica y jurídica de su caso particular y el resuelto en el fallo invocado. 3.

Conclusión 10 Radicado: 11001-03-25-000-2014-00596-00 (1863-2014) Demandante: Delly Amparo Guiffo Aponte Por lo anterior, con base en la preceptiva jurídica y jurisprudencial que gobierna la materia, no se extenderá la jurisprudencia incoada por la señora Delly Amparo Guiffo Aponte, por no acreditarse el requisito de identidad fáctica entre su situación y el de la demandada en la sentencia de unificación emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

Primero. Negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por la señora Delly Amparo Guiffo Aponte. Segundo. Reconocer personería a la abogada Clara Name Bayona como apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en atención y para los efectos de las Resoluciones 421 del 10 de diciembre de 2010 y 635 del 12 de diciembre de 2018, visibles en el índice 25 de la información del proceso en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado.

Tercero. Ejecutoriado el presente auto, archivar el expediente, previas las anotaciones respectivas. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.