1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01119-00 Y ACUMULADOS Accionantes: JOSÉ DEL CARMEN CUESTA NOVOA Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito manifestar mi desacuerdo con la decisión adoptada en el fallo de acción de tutela de 11 de junio, proferido en el expediente de la referencia. Para explicar las razones por las que me aparto de tal sentencia considero pertinente, en primer lugar, exponer la posición mayoritaria y, de tal forma, explicaré seguidamente los motivos por los que estimo que el caso ameritaba un análisis de fondo. 1.

Del proceso de tutela y la postura mayoritaria de la Sala 1. Mediante la solicitud de amparo, los accionantes pretendían la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, de defensa y contracción, al mínimo vital y móvil, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, «al principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales», a la soberanía popular, a la confianza legítima, a la seguridad jurídica, a la dignidad humana y la vida en condiciones dignas, «a la prevalencia del derecho sustancia[l] sobre las formas», a la «tranquilidad personal», a la seguridad social, a la vivienda, a la salud y al buen nombre. 2.

Para la parte actora, la vulneración de sus garantías constitucionales se produjo con ocasión de la expedición del auto del 12 de febrero de 2026, mediante el cual la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 del 29 de diciembre de 2025, por medio del cual se fijó el salario mínimo legal mensual vigente, en adelante SMLMV, para el año 20261. 3.

Como fue expuesto en las consideraciones de la providencia que suscribo con voto disidente, los tutelantes centraron sus argumentos en: (i) la necesidad de la intervención del juez constitucional ante la consumación de un perjuicio irremediable; y, (ii) la configuración de los defectos específicos por violación directa de la Constitución, sustantivo, procedimental absoluto y orgánico. 1 En el proceso de simple nulidad identificado con el radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (principal).

Accionantes: José del Carmen Cuesta Novoa y otros Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-01119-00 y acumulados 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Por su parte, la decisión de la que discrepo declaró la improcedencia de la acción al considerar que no cumplió con el requisito de subsidiariedad.

Como fundamento de su decisión, la mayoría de la Sección Quinta consideró que los recursos ordinarios dispuestos por el legislador para cuestionar la providencia judicial objeto de este mecanismo se encuentran en trámite, motivo por el cual el juez de tutela no puede «adoptar decisiones paralelas» a las de la autoridad judicial del proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.

Lo anterior, puesto que actualmente aún no han sido resueltos los recursos de súplica presentados contra el auto cuestionado en esta acción y, en dicha medida, se consideró que sería la Sección Segunda del Consejo de Estado, como juez natural del medio de control de nulidad simple, la encargada de pronunciarse con respecto a lo planteado en la presente acción de tutela.

Aunado a ello, se consideró que el perjuicio irremediable alegado no se encontraba debidamente acreditado, al concluir que la autoridad judicial accionada impidió la consumación de un daño grave e impostergable al ordenarle al Gobierno Nacional la expedición de un acto administrativo que determinara un porcentaje transitorio de aumento al salario mínimo para el 2026, mientras se profería una sentencia definitiva en el proceso. 2.

Argumentos en los que sustento mi postura disidente 6. Me aparto de la decisión adoptada por mayoría de la Sala porque considero que, dadas las particularidades del caso concreto, en este caso se superaban los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela, particularmente, los de subsidiariedad y de relevancia constitucional.

En ese orden, estimo que lo correspondiente era realizar un estudio de fondo sobre la posible transgresión de las garantías constitucionales en tensión. 7. En primer lugar, a diferencia de lo expuesto en el fallo dictado por la Sección Quinta, considero que los argumentos expuestos en el conjunto de las acciones de tutela acumuladas acreditaban el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, a pesar de que actualmente se encuentre en trámite un recurso de súplica promovido por las autoridades accionadas en el proceso de simple nulidad.

En efecto, existían suficientes razones que daban cuenta de la posible configuración de un perjuicio irremediable, dada la magnitud de los efectos que causa la decisión cuestionada sobre el ejercicio de derechos fundamentales tales como el mínimo vital y el trabajo en condiciones dignas de los accionantes. Esto, ante el inminente aumento del costo de vida en el país causado por el alza del salario mínimo, y la correlativa disminución del poder adquisitivo de aquellas personas cuyos ingresos dependen del SMLMV. 8.

En tal sentido, considero que era necesario que el juez de tutela llevara a cabo un estudio sobre el fondo del asunto, el cual permitiera indagar de manera rigurosa y desde una perspectiva eminentemente en clave de derechos fundamentales, si, mediante la decisión objeto de este mecanismo, se configuró alguna de las transgresiones alegadas por la parte actora.

Accionantes: José del Carmen Cuesta Novoa y otros Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-01119-00 y acumulados 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. Por consiguiente, dada la inminencia de la afectación alegada por la parte actora y la gravedad del perjuicio irremediable en caso de acreditarse la vulneración de derechos fundamentales, a mi juicio era ineludible que el juez constitucional profiriera una decisión con respecto al fondo del asunto.

Ello, pues solo así podría determinarse si, en el caso en concreto, se vulneró alguna garantía constitucional y, por contera, establecer si era necesario dictar alguna orden que amparara transitoriamente tales derechos. 10. Sobre el particular, considero que el presente asunto es relevante a nivel constitucional al tratarse de una controversia en la que se cuestiona una decisión que incide directamente en la fijación del SMLMV.

Ciertamente, la Corte Constitucional2 ha considerado que existe una relación inescindible entre el salario mínimo y los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna, al punto de que nuestro ordenamiento contempla un régimen especial de protección legal y constitucional del ingreso percibido por los trabajadores. 11. De esta forma, el salario mínimo es uno de los factores que posibilita el acceso al mínimo vital, derecho que el Alto Tribunal3 ha definido como aquella porción de ingresos del trabajador que está destinada a la financiación de necesidades básicas como la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a servicios públicos domiciliarios, la recreación, entre otras prerrogativas indispensables para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana. 12.

En esa medida, la presente controversia no se circunscribía a una discusión legal ni económica, pues reviste de una indudable relevancia constitucional, habida cuenta de que está relacionada con la fijación del SMLMV, así como con la posible afectación de los derechos al trabajo en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso, con ocasión de la suspensión de los efectos de tal acto. 13.

Ahora bien, es pertinente advertir que la superación de los presupuestos generales de procedibilidad de esta acción de tutela contra providencia judicial no implicaba que la Sala hubiera tenido que adoptar una decisión mediante la cual se accediera a las pretensiones de la parte actora. Lo anterior pues, contrario a ello, considero que era precisamente un estudio del fondo de la controversia el que permitía concluir que la autoridad judicial accionada no transgredió los derechos fundamentales invocados. 14.

Esto es así pues, en primera medida, un análisis detallado sobre las distintas consideraciones que fundamentaron el auto del 12 de febrero de 2026 brindaba los argumentos requeridos para establecer que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos al mínimo vital y móvil y al trabajo de los accionantes. En efecto, únicamente tal estudio brindaba el discernimiento requerido para concluir que la interpretación y aplicación del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 que llevó a 2 Al respecto ver, entre otras, la sentencia T-891 de 2013. 3 Ibidem.

Accionantes: José del Carmen Cuesta Novoa y otros Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-01119-00 y acumulados 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cabo la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no transgredió ninguna norma constitucional, puesto que dicha actuación se fundamentó en una interpretación razonable de la disposición. 15.

Lo anterior, pues, contrario a lo considerado por la parte actora, considero que el juez no se limitó a aplicar de forma rígida su contenido literal. Un estudio de la providencia hubiera permitido advertirle a la Sala que el auto de 12 de febrero de 2026 se fundamentó en un examen sistemático de la norma y de los postulados constitucionales que la integran, entre ellos, los derechos al trabajo y a una remuneración mínima vital y móvil.

En efecto, la suspensión provisional no se soportó en un mero argumento de legalidad, sino en uno de naturaleza constitucional. Lo anterior, en la medida en que la autoridad accionada se pronunció expresamente sobre los fundamentos (y límites) constitucionales a la fijación del salario mínimo y, luego, destacó cómo los presupuestos del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 distan de ser simples formalidades, en tanto su observancia también asegura la materialización de los derechos de los trabajadores. 16.

En segundo lugar, considero que no se desconoció la prohibición de desmejora de los derechos de los trabajadores, como alegaron los accionantes. A pesar de que la sola suspensión de los efectos del Decreto 1469 de 2025 podría haberse traducido en una desmejora de las condiciones salariales de los trabajadores, dicho escenario no se concretó en este caso, en virtud de que, a la par de la suspensión provisional del referido acto, la Subsección A de la Sección Segunda adoptó otra medida cautelar tendiente a proteger los derechos fundamentales de quienes podrían verse afectados con aquella cautela. 17.

En efecto, en el ordinal tercero de la providencia sub examine, la autoridad judicial accionada le ordenó al Gobierno Nacional la expedición de un acto administrativo que determinara un porcentaje transitorio de aumento al salario mínimo para el año 2026, mientras se dictaba una sentencia definitiva en el proceso. Lo anterior, tras considerar que era necesario evitar cualquier situación de indeterminación sobre el valor del salario mínimo, dada su incidencia en materias como la salarial, pensional, sancionatoria, tributaria, entre otras. 18.

En ese orden, la autoridad judicial efectuó un juicio de ponderación de intereses y concluyó que resultaba más gravoso para el interés general negar la medida cautelar de fijación de tal porcentaje transitorio. Esto, puesto que no fijar un incremento de manera transitoria implicaría que para el año en curso rigiera el salario mínimo del 2025, lo que podría traducirse en una disminución real en los ingresos de los trabajadores y en una afectación de su poder adquisitivo, debido a la inflación, por ejemplo. 19.

Como consecuencia de ello, la autoridad judicial estableció que esta determinación transitoria del salario mínimo debía acoger la totalidad de los criterios previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996. A su vez, difirió los efectos de la suspensión provisional, la cual se haría efectiva únicamente a partir de la fecha de publicación del decreto respectivo.

Esto significa que el aumento del SMLMV fijado Accionantes: José del Carmen Cuesta Novoa y otros Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-01119-00 y acumulados 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Gobierno Nacional seguiría rigiendo hasta que se estableciera el porcentaje transitorio, lo que permite concluir que nunca existió una indeterminación con respecto a esta cifra. 20.

En dicha medida, contrario a lo considerado por los tutelantes, considero que la autoridad judicial adoptó la medida más adecuada, razonable y proporcional para evitar la vulneración de derechos fundamentales y la comunicación de perjuicios en materia económica; todo ello, como producto de un juicio de ponderación en el que le dio prevalencia al interés general, para evitar una disminución del poder adquisitivo de los trabajadores cuyos ingresos dependen del salario mínimo. 21.

Por otra parte, un estudio de la providencia cuestionada hubiera permitido a su vez concluir que no se incurrió en una vulneración al debido proceso, pues el auto de 12 de febrero de 2026 no implicó un prejuzgamiento de la litis. 22. Al respecto, en primer lugar, es pertinente poner de presente que la autoridad judicial insistió en reiteradas ocasiones en que la providencia tendría un alcance «estrictamente transitorio, no comporta prejuzgamiento y se circunscribe a los efectos propios de la medida cautelar», motivo por el cual reservó para la sentencia «la valoración integral del acto administrativo, la ponderación definitiva de los parámetros legales y constitucionales y la resolución de fondo del litigio»4. 23.

En consonancia con lo anterior, en la providencia cuestionada se especificó que el estudio que se emprendía en sede cautelar se distingue del juicio de legalidad propio de la sentencia, al no establecerse una decisión definitiva sobre la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico. En efecto, el análisis establecido por la autoridad es simplemente preliminar y cumple con la finalidad de garantizar de manera provisional el objeto del proceso de simple nulidad y la efectividad de la sentencia que se dicte. 24.

Por consiguiente, considero que la autoridad judicial no vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues actuó en el marco del régimen de las medidas cautelares y con sustento en la competencia otorgada por tal normatividad5. Efectivamente, con sustento en la órbita de su competencia, se abstuvo de pronunciarse sobre cuestiones propias del estudio de fondo como lo es la razonabilidad económica de la cifra de aumento del salario mínimo fijada por el Gobierno Nacional, para evitar referirse a temas que son propios de la sentencia. 25.

De igual forma, en cuanto a la medida cautelar innominada que decretó la Subsección A, tampoco se acreditó la vulneración de esta garantía constitucional. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011, la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa han reconocido que el mencionado precepto no incluye un listado taxativo o numerus clausus de medidas 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de febrero de 2026.

M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. Radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026) – principal. 5 Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda hizo mención expresa a los artículos 238 de la Constitución Política, así como 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Accionantes: José del Carmen Cuesta Novoa y otros Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-01119-00 y acumulados 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelares, sino que «se trata de un sistema innominado de medidas con el que se persigue adoptar unas decisiones inmediatas de cualquier tipo con el fin de responder a las necesidades que demande una situación específica»6. 26.

Eso fue precisamente lo que motivó que, en el auto de 12 de febrero de 2026, la subsección demandada, de un lado, difiriera los efectos de la medida de suspensión provisional y, de otro, ordenara la expedición de un decreto transitorio para fijar el aumento del SMLMV hasta que finalizara el proceso de simple nulidad. En efecto, luego de que verificó el cumplimiento de los requisitos formales, materiales y específicos para su decreto7, la accionada insistió en la necesidad de la cautela en aras de no desmejorar principios constitucionales como el de progresividad en materia laboral y la garantía del trabajo digno. 27.

Por tales motivos, en mi opinión, la alegada vulneración del debido proceso de los accionante no se concretó, porque: (i) la adopción de la medida no implicó un prejuzgamiento de la controversia, pues las cuestiones de fondo fueron expresamente excluidas del objeto de estudio; y (ii) la medida fue decretada conforme a las normas aplicables (i.e., arts. 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011), es decir, por el magistrado ponente de la decisión y luego de la verificación del cumplimiento de los presupuestos para su procedencia. 28.

En esos términos pongo de presente las razones por las cuales no comparto la decisión mayoritaria de la Sala de declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. En mi criterio, debieron superarse todos los requisitos de procedibilidad y, en consecuencia, negarse el amparo, comoquiera que la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación no incurrió en alguno de los defectos alegados y, en esa medida, no conculcó derecho fundamental alguno. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Fecha ut supra 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de mayo de 2015.

Radicado 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057). En el mismo sentido, ver Corte Constitucional, sentencia SU-691 de 2017. 7 En cuanto a las medidas formales, verificó que (i) el proceso fuese uno declarativo y (ii) hubiese solicitud de parte para su decreto. En relación con los materiales, constató que ella resultaba necesaria y proporcional y, asimismo, guarda relación directa con las pretensiones de las demandas objeto de la referencia. Finalmente, acreditó los requisitos específicos así: (i) la apariencia de buen derecho, porque su solicitud estuvo debidamente sustentada normativa y jurisprudencialmente;

(ii) la ponderación de intereses en conflicto, pues resulta ser más gravoso al interés general negar el decreto de la medida cautelar; (iii) el peligro en la mora, comoquiera que, de no adoptarse la cautela innominada, se correría el riesgo de «la reviviscencia del valor monetario fijado para el año 2025, esto es, un valor que, en principio, no le hace frente a la inflación actual y llevaría, necesariamente, un impacto económico asociado a la pérdida del poder adquisitivo de los salarios […]».