Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 250002341000202400193-01 Actores: Luis Carlos Rúa Sánchez y María Camila Jiménez Jiménez Accionados: Nación - Presidencia de la República - DAPRE;
Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Nación – Ministerio de Igualdad y Equidad; Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD; Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM1; y Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y Fuerza Aeroespacial Colombiana2 Coadyuvantes: Roberto Sáenz Vargas, Gina Paola Díaz, Alexander Bustos, Daniel Julián Ortega Hernández, Mauricio Castrillón Quiroga, Andrés Acosta Barrera, Jorge Enrique Vargas Gómez, José Agustín Pacanchique Ramírez y Luis Alberto Bateman Hernández3 Vinculados: Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios4;
Dirección Nacional de Bomberos Colombia y Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia5 Interviniente: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6 Temas: Incendios forestales y Plan de Acción Específico SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 1 El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM y la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aeroespacial Colombiana y Policía Nacional fueron vinculadas como accionadas mediante auto de 25 de enero de 2024.
Cfr. Índice 4, Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada: “8_AUTOADMITEDEMANDA_ADMITE(.pdf) NroActua 4”. 2 Esta entidad se denominó Fuerza Aeroespacial Colombiana hasta el 14 de marzo de 2023, que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 5.° de la Ley 2302 de 2023 mediante la sentencia C-080 de 2024. 3 Apoyaron los argumentos expuestos por el demandante en la demanda de acción popular, y en ese orden de ideas, solicitaron que se accediera a las pretensiones. 4 Vinculada mediante auto de 25 de enero de 2024. 5 La Dirección Nacional de Bomberos Colombia y la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia fueron vinculadas a esta acción constitucional mediante el auto proferido el 29 de enero de 2024. 6 Mediante auto de 26 de febrero de 2024, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó como interviniente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con su manifestación allegada el 21 de febrero de este mismo año. Cfr. Índice 56, Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada: “57AUTOQUERESUELRESUELVEINTERV_2024193ACEPTAINTERVENCIONANDJEYNIEGASUSPENSION PDF(.pdf) NroActua 56”. 2 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Presidencia de la República – DAPRE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE contra la sentencia de 29 de agosto de 20247, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Luis Carlos Rúa Sánchez y María Camila Jiménez Jiménez presentaron demanda8, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Presidencia de la República; Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Nación – Ministerio de Igualdad y Equidad; Nación – Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible; y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; a la moralidad administrativa; a la defensa de los bienes de uso público; y al que denominaron “a que las obras públicas sean eficientes y oportunas”9, establecidos en los literales “a”, “b” y “d” del artículo 4.° de la Ley 472 de 199810.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones11: “[…] 1. Que los accionados soliciten ayuda a gobiernos extranjeros para atender la emergencia, como aviones de alta capacidad de carga de agua, helicópteros especializados y demás. 2. Que en caso de no tener respuesta y ser necesario el uso de recursos, solicito respetuosamente un traslado presupuestal del Ministerio de la Igualdad para atender esta urgencia que nos puede dejar sin páramos y bosques como bien lo dijeron los medios que relacioné. 3.
Que el gobierno Nacional haga un plan que sea público y concertado con la ciudadanía para apartir [sic] de un inventario de activos dispuestos para la atención de incendios, y segundo [sic] los ponga al día en lo que respecta a mantenimiento y vanguardia para atender esta clase de situaciones que se espera no se vuelvan a 7. Cfr. Índice 140 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “158SENTENCIAQUEA_SENTENCIA_AP2024193SentenciaIn(.pdf) NroActua 140”. 8 En enero de este año. 9 Al considerar que debido a la falta de mantenimiento a los aviones Hércules C-130 no existe forma de defenderse ante los “incendios voraces” que se están registrando al momento de la presentación de la demanda y que se pueden seguir dando. 10 Visible a folios 1 a 4 y 69 a 74. 11 Ibidem pie de página 5. 3 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentar generando tanto traumatismo y daño al medio ambiente cuando son previsibles técnicamente […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, para fundamentar sus pretensiones que, el 22 de enero de 2024 iniciaron varios incendios en los cerros orientales de Bogotá. 4. Adujeron que el periódico “El Espectador” reportó que el 70% del país se encuentra en riesgo de incendio y que el páramo de Santurbán –un escenario vital para la conservación del agua– está en llamas. 5.
Señalaron que la misma situación ocurre con el páramo de Berlín, que desde hace días, presenta incendios sin que den abasto los cuerpos de bomberos disponibles por la magnitud y esquemas de dispersión de agua, quienes además exponen su vida más allá de lo común al no contar con equipos idóneos. 6. Indicaron que la Fuerza Aérea, y en general el Gobierno Nacional, no cuentan con los elementos necesarios para atender esta situación. 7.
A su vez, expresaron que, si bien, el Gobierno cuenta con aviones Hércules C-130 entre otros, hacen falta recursos para realizar el respectivo mantenimiento. Sobre el particular, citaron las palabras del General Carlos Silva, quien indicó que no se “[…] cuentan con aeronaves específicamente diseñadas para combatir incendios y explicó que, aunque tienen el sistema MAFFS (Modular Airborne Firefighting System) desde 2019 para atender emergencias naturales de este tipo, no han podido utilizarlo debido a la falta de presupuesto para su mantenimiento […]”.
Contestaciones de la demanda 8. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito allegado el 9 de febrero de 202412, manifestó que las pretensiones no están llamadas a prosperar, toda vez que el Gobierno Nacional ha gestionado y obtenido respuesta favorable de apoyo de parte de países como Canadá y Chile, para atender la situación de emergencia causada por los incendios forestales.
Además, indicó que el Gobierno Nacional declaró –diligentemente– la situación de emergencia 12 Cfr. Índice 37. del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “37_RECIBEMEMORIALES_20CONTESTAMINHACIEN(.pdf) NroActua 37”. 4 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el Decreto 37 de 27 de enero de 2024 y convocó al Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Así las cosas, señaló que dicha declaratoria faculta realizar los traslados presupuestales necesarios a fin de atender la emergencia referida. Puntualmente, señaló que en la vigencia fiscal 2024, para la atención de emergencias y desastres se presenta una apropiación vigente para la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres por valor de $650.000.000.000 millones, más $50.000.000.000, más $57.211.000.000, para un total de $757.211.000.000. 9.
La Nación – Presidencia de la República – DAPRE contestó la demanda el 9 de febrero de 202413. Se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó como excepciones las que denominó: “indebida representación de la Nación por parte de la Presidencia de la República”, “improcedencia de la acción popular contra la Presidencia de la República”, “falta de legitimación en la causa por pasiva material de la Presidencia de la República”, “inexistencia de nexo causal y la consecuente ausencia de responsabilidad”, falta de “agotamiento de la reclamación ante las entidades demandadas (presupuesto de procedibilidad)” y “no vulneración de los derechos colectivos invocados - incumplimiento de la carga procesal probatoria”. 10.
En lo correspondiente a la excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentó que no es la autoridad competente para responder por las pretensiones, debido a la ausencia de competencia funcional en el caso sub examine. En tal sentido, expresó que las acciones u omisiones aducidas en este asunto no le resultan imputables. 11.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional 11.1. La Policía Nacional mediante escrito allegado el 9 de febrero de 2024 contestó14 la demanda, en el cual se opuso a las pretensiones. Propuso como excepciones las que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “improcedencia de la acción”, “ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa” e “inexistencia del derecho colectivo invocado”.
Indicó que las acciones adelantadas han permitido extinguir las afectaciones provocadas; al tiempo que, las lluvias ayudaron a mitigar la ola de calor, con lo cual la acción carece de objeto en la medida que las pretensiones quedaron superadas. 13 Cfr. Índice 38 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “38_RECIBEMEMORIALES_21CONTESTADAPRE(.pdf) NroActua 38”. 14 Cfr. Índice 36, del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “35_RECIBEMEMORIALES_18CONTESTAMINDEFENS(.pdf) NroActua 36”. 5 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.2.
La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aeroespacial Colombiana allegó escrito de contestación de la demanda el 10 de febrero de 2024, mediante el cual se opuso a las pretensiones. Propuso como excepciones la “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales”, “ausencia de material probatorio” y “valor probatorio de información en medios de comunicación”. 11.3.
Indicó que las Fuerzas Militares de Colombia se encuentran comprometidas con la preservación y cuidado de los recursos naturales. Señaló que ha dispuesto de personal y equipos en la atención de las diferentes emergencias y desastres naturales. Destacó que en ejecución de las acciones de apoyo a entidades territoriales y del orden nacional han participado 1.253 miembros del Ejército Nacional, distribuidos de la siguiente forma: 27 oficiales, 83 suboficiales y 1.143 soldados.
Indicó que se entregaron más de 1’186.250 galones de agua y 619.77 toneladas de ayudas humanitarias representadas en 9437 kits, en el Departamento de La Guajira. 11.4. Expuso que su actuación no ha sido contraria al ordenamiento jurídico, no ha incurrido en ninguna omisión y no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos. Adujo que en el marco de la Ley 1523 del 2012, el Gobierno adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y emitió la declaratoria de desastre natural por los incendios forestales y destacó que, como esto ya ocurrió, se trata de un hecho cumplido.
De igual modo, argumentó que existen entidades con funciones específicas para la atención de desastres naturales y urgencias de diferente tipo, planes y protocolos serios, claros y definidos para atender dicha situación, de modo que es innecesario que el Gobierno realice un plan que sea público y concertado con la ciudadanía. 12. En relación con la presunta falta de mantenimiento de los equipos MAFFSS (Modular Airborne Firefighting System), precisó que este Sistema Modular de extinción de incendios consiste en un tanque que se adapta para aeronaves C-130 Hércules que realiza descargas de agua a presión y líquido retardante en incendios de gran magnitud y con características topográficas específicas.
Tiene una capacidad de carga de 3000 galones de agua que puede ser lanzada en su totalidad o en 6 descargas de 500 galones. 13. Adicionalmente, señaló que no es recomendable el uso de las aeronaves C- 130 Hércules para apagar incendios en medio de montañas, porque el agua se debe 6 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co descargar a baja altura y resulta muy riesgoso “peinar” a baja altura las montañas de Colombia, además por temas de visibilidad y clima. 14.
Explicó que esta aeronave es recomendada, en territorio de sabana o en los llanos orientales, ya que para el terreno montañoso o laderas se deben usar Helicópteros, dadas las condiciones topográficas y defectos geográficos en los sitios en los que se han propagado los incendios a finales de enero. 15. Destacó que la Fuerza Aeroespacial Colombiana ha realizado 37 operaciones de extinción de incendios en todo el territorio nacional, para un total de 726 descargas a través del equipo Bambi Bucket y ha realizado cerca de 127,11 horas de vuelo con los equipos UH-60L, HUEY II y B-212.
En ese sentido, afirmó que las Fuerzas Militares, en general, han desplegado todas las acciones a su alcance para mitigar la situación provocada por los incendios en Colombia. 16. La Nación - Ministerio de Igualdad y Equidad solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, con fundamento en que carecen de objeto. Puntualmente, expresó que la pretensión relacionada con el traslado presupuestal de parte de esta entidad, desconoce el marco constitucional y legal que regula la materia, afectando el principio de unidad presupuestal “[…] al minimizar la coherencia del gasto, propiciar la fragmentación presupuestal y disminuir la transparencia e integralidad de la información […]”. 17.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM en su escrito de contestación de la demanda solicitó desestimar las pretensiones, toda vez que, el Gobierno Nacional en el ejercicio de su gestión ha venido realizando las actividades que solicita la parte actora, relacionadas con la obtención de recursos para atender la emergencia. Además, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva. 18.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD en su escrito de contestación de la demanda15 allegado el 14 de febrero de 2024, sustentó que no es la entidad competente en este asunto para atender las pretensiones que propone la parte actora. Indicó que la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos que se plantea, implica la gestión de entidades del orden territorial como del Municipio y del Departamento. 15 Índice 45, documento denominado: “45_RECIBEMEMORIALES_26CONTESTAUNGRD(.pdf) NroActua 45”. 7 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.1.
Indicó que, desde el año 2015, funciona el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), patrimonio autónomo de creación legal, que actúa a través de Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora. Así mismo, expuso que el Ministerio de Defensa Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana, y la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A., CIAC S.A., celebraron el convenio de colaboración núm. 9677-PPAL001-488- 2015, que tiene por objeto “[…] aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros, para el fortalecimiento de la capacidad de respuesta ante la amenaza de incendios forestales, a través de la adquisición y operación de un sistema modular de extinción de incendios para ala fija, sus accesorios, elementos y equipos complementarios, con destino a LA FAC […]”.
Indicó que, en el marco de las obligaciones establecidas en el convenio, la UNGRD por medio del FNGRD dispuso de los recursos para lograr el fortalecimiento de la Fuerza Aérea Colombiana y cumplió con los compromisos del convenio, para lo cual entregó el equipo MAFFS 2, en el año 2018. 18.2. Adujo que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado porque los incendios han sido controlados por los entes estatales, de acuerdo con sus roles y competencias.
Sin embargo, precisó que, como los incendios forestales son una amenaza constante, a fin de controlar efectivamente dicha amenaza es importante resaltar que se cuenta con monitoreo para detectar incendios en etapas tempranas, disponiendo del centro de información y telemática "CITEL". Explicó que este está diseñado como una herramienta de comunicación para las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres, para el reporte de emergencias durante las 24 horas en todo el territorio nacional, y precisó que dicha información de emergencias se consolidada por la Sala de Crisis Nacional.
También, informó que la Mesa de Monitoreo de Puntos de Calor (opera desde el año 2021), como respuesta al requerimiento de alertas en tiempo casi real de incendios forestales. Está liderada por el sector ambiente y conformada por Parques Nacionales Naturales, IDEAM, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, UNGRD y SINCHI.
Adicionalmente, indicó que la UNGRD emitió la Circular 005 del 29 de enero de 2024, dirigida a gobernaciones, alcaldías y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión. 18.3. Señaló que la UNGRD emitió la Circular 005 de 29 de enero de 2024, dirigida a gobernaciones, alcaldías y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres sobre la respuesta a la temporada seca y de menos lluvias del año 2024.
Explicó que en la circular se otorgó un plazo para las entidades, que 8 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co venció el 3 de febrero de 2024, a fin de reportaran la información sobre su capacidad en materia de gestión del riesgo de desastres en el marco estratégico (MEGIR).
Explicó que dicha estrategia permitirá a las entidades del orden nacional conocer el estado de implementación de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres en sus diferentes ejes estratégicos de gobernanza territorial, planificación, inversión, fortalecimiento operacional y gestión local, comunitaria y privada.
Además, propuso como excepciones: la falta de legitimación en la causa por pasiva, la inexistencia de la obligación de protección de los derechos colectivos presuntamente conculcados, el no agotamiento de la reclamación a la entidad demandada –como presupuesto de procedibilidad de la acción popular– y la excepción genérica. 19. La Dirección Nacional de Bomberos Colombia en escrito de contestación de la demanda indicó que la entidad cuenta con un plan de contingencia destinado a dar respuesta a las emergencias ocasionadas por los incendios forestales durante la temporada climática que afecta al país. Señaló que las administraciones municipales a través de sus cuerpos de bomberos oficiales o voluntarios deben garantizar la respuesta oportuna en relación con los incendios forestales.
Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 20. La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó escrito de contestación16 de la demanda el 14 de febrero de 2024, mediante el cual solicitó desestimar las pretensiones, con fundamento en que el Gobierno Nacional viene adelantando las gestiones pertinentes para atender la emergencia ambiental ocasionada por los incendios forestales a nivel nacional.
Al respecto, enunció las siguientes actividades: i) estrategias regionales para la gestión de incendios forestales, que se componen de prevención de incendios forestales, monitoreo de puntos de calor, verificación de puntos de calor, Protocolo Nacional de Respuesta ante Incendios Forestales, estimación de cicatrices y restauración de áreas afectadas por incendios forestales; ii) estrategias en las instancias de articulación; iii) orientaciones a entidades territoriales y a las autoridades ambientales; y iv) instrumentos y lineamientos técnicos para los procesos de restauración. 20.1.
Adicionalmente, señaló que el Gobierno Nacional realizó la solicitud de ayuda internacional a través de la Cancillería, según obra en informe de esta entidad el 31 de enero de 2024. Asimismo, enfatizó que de buen modo la situación de emergencia generada por incendios forestales se encuentra controlada en gran medida debido 16 “47_RECIBEMEMORIALES_28CONTESTAMINAMBIEN(.pdf) NroActua 47”. 9 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al cambio de las condiciones climáticas y las gestiones realizadas por el cuerpo de bomberos, aunado a la articulación institucional.
Por último, recordó que la política para la atención de desastres tiene instrumentos financieros propios destinados a atender las necesidades desde diferentes líneas, entre ellos, el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. 21. La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia mediante escrito de contestación17 de la demanda allegado el 14 de febrero de este año, señaló que esta acción constitucional carece de fundamentación fáctica y jurídica, teniendo en cuenta que los actores populares no lograron demostrar que existe una falla del servicio imputable a las entidades demandadas, ya sea por acción o por omisión, aunado a que no se probó la inoperancia del Estado por falta de recursos para mitigar los incendios forestales.
En tal sentido, pidió negar las pretensiones. 22. Explicó que, con fundamento en la información proveniente de las entidades nacionales competentes y organismos científicos internacionales se realiza un monitoreo permanente a los focos de calor en cada una de las áreas protegidas y se emiten las alertas tempranas al personal situado en las Direcciones Territoriales y en las zonas objeto de protección. Indicó que, desde el 3 de noviembre de 2023, fecha de declaratoria del fenómeno “El Niño” se han confirmado ocho (8) incendios forestales en áreas protegidas de los departamentos de: Magdalena, Boyacá, Caldas, Vichada y Boyacá. Además, adujo que la Unidad diseñó una serie de medidas de corto, mediano y largo plazo para hacer frente al fenómeno de “El Niño”, entre ellas, destacó que expidió la Resolución núm. 035 de 1.° de febrero de 2024, por medio de la cual se adoptan medidas de cierre temporal y sectorizado en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Sobre la intervención de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado 23. La Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado18 manifestó su interés de intervenir en el presente asunto con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6.°, numeral 3, literal (i) del Decreto Ley 4085 de 2011 y en el artículo 610 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219. 17 “50_RECIBEMEMORIALES_30CONTESTAPARQUESN(.pdf) NroActua 49”. 18 A través de apoderado judicial. 19 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 10 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en primera instancia La audiencia de pacto de cumplimiento 24.
El 24 de abril de 202420 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, pero se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes. Sentencia proferida, en primera instancia 25. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia21 el 29 de agosto de 2024, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO. NEGAR la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las siguientes entidades: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
SEGUNDO. - NEGAR la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia propuesta por las siguientes entidades: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
TERCERO. NEGAR la excepción de indebida representación propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. CUARTO.- NEGAR la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. QUINTO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
SEXTO. - DECLARAR la vulneración y amenaza de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente únicamente en relación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. En consecuencia, se dispone. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres la elaboración de un Plan de Acción Específico que deba prever disposiciones para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas y precaver la ocurrencia de nuevos incendios forestales, conforme a los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
Las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 8, Ley 1523 de 2024), deberán participar en la formulación, estructuración y ejecución del plan mencionado. Para el cumplimiento de la orden anterior, se concederá un término de dos (2) meses, contado desde la notificación de esta sentencia. 20 Cfr. Índice 109 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “113AUDIENCIA_AUDIENCIA_ACTAAUDIENCIAPACTO20(.pdf) NroActua 109”. 21 Ibidem pie de página núm. 6. 11 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Deberán llevarse a cabo las reuniones de la Mesa de Trabajo que se consideren necesarias con el fin de formular, estructurar y ejecutar el Plan de Acción Específico, las cuales serán citadas y presididas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
De cada reunión deberá allegarse el informe de avance respectivo al expediente. Para tal fin, la Mesa de Trabajo deberá conformarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta sentencia, plazo dentro del cual las entidades deberán informar al Despacho sustanciador sobre el Delegado de cada una, que los representará. El Tribunal hará uso de los mecanismos previstos en la Ley 472 de 1998 para asegurar el cumplimiento de la presente decisión y podrá convocar a la Mesa de Trabajo con el fin de hacer seguimiento a sus actividades.
SÉPTIMO. - CONFORMAR un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará presidida por este Tribunal, así como por la parte actora, el Agente del Ministerio Público y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, quien tiene en cabeza el cumplimiento de la orden impartida en esta sentencia. OCTAVO.-CONDENAR en costas a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
NOVENO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. DÉCIMO.-En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y archívese el expediente, previas las constancias y anotaciones del caso […]”. Consideraciones del Tribunal 26.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimó las excepciones propuestas de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad” y de “indebida representación de la Presidencia de la República”. 27. El a quo analizó si las demandadas han amenazado o vulnerado los derechos e intereses colectivos al no disponer de los mecanismos idóneos para atender los incendios presentados en el país en enero de este año, así como para controlar sus efectos.
Asimismo, estudió si –en este caso– había lugar a declarar la carencia actual de objeto, tal y como lo propusieron la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, en sus escritos de contestación de la demanda. 28. El Tribunal consideró que, respecto del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional se presenta el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, dado que, a la fecha, se ha logrado la extinción del fuego.
Por el contrario, 12 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideró que no se configura dicha superación en relación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD, en la medida que el Plan de Acción Específico previsto en los artículos 3.° y 4.° del Decreto 37 de 27 de enero de 2024 hace alusión, no solo a la respuesta respecto de la situación de incendio sino a la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, de manera que, dicha entidad debe coordinar las acciones referidas. 29.
Sobre la primera pretensión de la demanda atinente a la solicitud de ayuda a gobiernos extranjeros para atender la emergencia de los incendios forestales del mes de enero de 2024, concluyó que el Gobierno Nacional, a través de distintas entidades, solicitó apoyo internacional oportuno para mitigar los incendios forestales que se presentaron en el país durante el mes de enero de 2024. 30.
A su vez, respecto de la segunda pretensión, en virtud de la cual, se propone que en caso de no tener respuesta y de resultar necesario el uso de recursos, se realice un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad para atender esta urgencia, que en términos del actor –nos puede dejar sin páramos y bosques–, el a quo consideró que esta pretensión carece de objeto al ser subsidiaria de la primera, ello, teniendo en cuenta que, el Gobierno Nacional no solo gestionó apoyo a nivel internacional, sino que obtuvo respuestas favorables para atender la situación de emergencia por cuenta de los incendios forestales. 31.
En cuanto a la tercera pretensión, relativa a que el Gobierno Nacional elabore un plan público y concertado con la ciudadanía para la atención de incendios, en el que se cuente con un inventario de activos y se garantice su mantenimiento para evitar el daño al medio ambiente, el Tribunal consideró que había lugar a su procedencia, por cuanto, los artículos 3.° y 4.° del Decreto 37 de 27 de enero de 2024 “Por el cual se declara una situación de Desastre Nacional en todo el territorio” establecen el deber de elaborar un Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre, con los siguientes elementos. i) estrategias para la respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas y ii) acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente.
Asimismo, dispone la participación de las entidades públicas, integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico. 32. Concluyó que, de acuerdo con lo expuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Plan de Acción Específico –ordenado en el Decreto 37– se encuentra en fase de elaboración. Indicó que dicho plan, según lo 13 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en la norma referida, debe comprender las etapas de recuperación, reconstrucción y rehabilitación. Determinó que, según lo indicado por la misma entidad, hasta tanto el IDEAM no presente el informe de finalización del fenómeno “El Niño” no es posible adoptar las medidas tendientes a la reconstrucción y rehabilitación. Así las cosas, consideró que no se configura el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado y declaró responsable a la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres por la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 33.
Para ello, argumentó que la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, ha venido adelantando con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible actividades para dar inicio a la elaboración del plan ordenado en el Decreto 37 de 27 de enero de 2024.
Destacó que el decreto mencionado no estableció como condicionamiento que el IDEAM declarara la finalización del fenómeno El Niño, como presupuesto para comenzar el diseño de las fases de rehabilitación y reconstrucción del Plan Específico de Acción; aunado a esto, determinó que los avances en la elaboración del plan son precarios. 34.
Señaló que la amenaza y vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente tiene origen en “[…] la circunstancia de que el Gobierno Nacional fijó el diseño de un Plan de Acción Específico con unos componentes de respuesta, rehabilitación y reconstrucción que a la fecha no se ha formulado, pese a su necesidad y menos se ha puesto en ejecución […]”. 35.
En consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que elabore un Plan de Acción Específico que contenga estrategias y acciones para: i) rehabilitar y reconstruir las áreas afectadas y ii) asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente. Además, indicó que, dadas las características y los efectos de los incendios forestales ocurridos en enero del presente año, dicho plan debe prestar atención especial a la reconstrucción de las áreas forestales afectadas y diseñar e implementar medios para precaver la posible afectación de la población allí localizada y en su entorno. Igualmente, señaló que las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD, en los términos del artículo 8.° de la Ley 1523 de 2012 deberán 14 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co participar en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico. 36.
Para el cumplimiento de la orden, concedió el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de la sentencia. El a quo consideró que el mandato establecido en el Decreto 037 de 27 de enero de 2024 está vigente desde hace más de ocho (8) meses y desde hace cuatro (4) debió culminar la fase de consulta intersectorial y territorial.
En tal sentido, indicó que deben llevarse a cabo las mesas de trabajo que se consideren necesarias, con el fin de formular, estructurar y ejecutar el Plan de Acción Específico, las cuales serán citadas y presididas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 37. Por último, condenó en costas a esta Unidad. Recursos de apelación 38.
La Nación – Presidencia de la República – DAPRE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE interpusieron recursos de apelación, cuyos argumentos se exponen a continuación: Recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD 39.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD interpuso recurso de apelación22 contra la sentencia proferida en primera instancia, con el objeto de que se revoque la decisión adoptada y, en su lugar, se declare que al UNGRD no ha vulnerado ningún derecho “fundamental”, en tanto, contrario a lo señalado por el a quo, la entidad viene dando “cumplimiento” a lo dispuesto en el Decreto 037 de 2024. 40.
Argumentó que su inconformidad respecto de la sentencia proferida en primera instancia se fundamenta en los siguientes puntos: 1) la vulneración del principio de congruencia, 2) la indebida conversión del medio de control y 3) sobre la acción de cumplimiento en lo correspondiente al numeral 3.° del Decreto 037 de 2024 y el respeto del principio de planeación. 22 Cfr. Índice 145 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “160_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 145”. 15 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
En primer término, sustentó la vulneración del principio de congruencia, comoquiera que, la pretensión tercera de la demanda, de un lado, no conlleva la exigencia del cumplimiento del Decreto 037 de 2024, relativo a la elaboración del Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre. Y, por el otro, se opuso a que se definiera que esta Unidad es la responsable de su seguimiento y evaluación, en tanto, según lo previsto en el numeral 3° del Decreto 037 de 2024 no resulta posible concluir que “[…] la UNGRD tiene la obligación de ejecutar disposiciones para la rehabilitación y reconstrucción de áreas afectadas por incendios […]”, esto, debido a que la norma “[…] radicó en cabeza de esta entidad administrativa especial la elaboración del Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre […]” causado por el fenómeno “El Niño” y no frente a cualquier incendio, dado que tal generalidad desborda los límites establecidos en el Decreto aludido. 42.
En segundo término, cuestionó que, en el marco de un proceso ejercido a través del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos “[…] se condene a la UNGRD a dar cumplimiento al Decreto 37 del 27 de enero de 2024 […]”, pese a que, para tal finalidad existe el medio de control establecido en la Ley 393 de 199723, esto es, el de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Adujo que, no se garantizó a las partes el derecho de pronunciarse sobre este mandato, aunado a que, el a quo omitió pronunciarse sobre las oposiciones planteadas en las contestaciones de varias de las demandas. 43. En tercer término, señaló que se hace necesario evidenciar que ninguna norma estableció un plazo determinado para la elaboración de los planes de acción específico, razón por la cual la UNGRD no se haya incursa en incumplimiento de las normas alegadas, máxime cuando en el proceso de elaboración y aprobación converge la responsabilidad de otras entidades sectoriales, de acuerdo con lo señalado en los artículos 2.° y 44 de la citada Ley. 44.
Indicó que, si bien, la Unidad es una sola, el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo se encuentra integrado por tres subsistemas: el primero, relativo al conocimiento del riesgo; el segundo a la reducción del riego y el tercero al manejo del desastre. 45. Señaló que, cuando iniciaron los incendios en todo el territorio nacional, la entidad bajo el liderazgo de la subdirección de Manejo del Desastre –con la 23 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. 16 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colaboración de la Oficina Asesora de Planeación e Información– inició el proceso de construcción del Plan de Acción Específico el 29 de enero del presente año, sin embargo, destacó que, bajo el contexto de la finalización del fenómeno “El Niño”, se da paso a la fase de recuperación (rehabilitación y reconstrucción) en las cuales se debe re-priorizar las líneas de respuesta.
Además, subrayó que debe someter a aprobación del Consejo Nacional de Gestión de Riesgo el Plan de Acción Específico correspondiente. Recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE 46. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE interpuso recurso de apelación24 mediante escrito allegado el 30 de septiembre de este año. Planteó que la sentencia proferida el 29 de agosto de este año debe ser revocada, para lo cual, propuso negar todas las pretensiones de la demanda, con fundamento en que: i) se decidió una acción popular que debió tramitarse como acción de cumplimiento.
Incluso a pesar de los hechos de la demanda no aluden al deber de cumplir lo dispuesto en el Decreto 37 de 27 de enero de 2024. Y ii) se incurrió en un pronunciamiento extra petita, al proteger un derecho no discutido en el proceso, como es el de “prevención de desastres previsibles técnicamente”. 47. Respecto el primer argumento, añadió que el a quo no se pronunció en relación con los planteamientos propuestos por la entidad, así como por el DAPRE y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en sus respectivas contestaciones de la demanda, atinentes a que, si la finalidad del proceso es exigir lo dispuesto en el artículo 3.° del Decreto 37 de 2024, el mecanismo adecuado es la acción de cumplimiento. 48.
En lo que atañe al segundo argumento, señaló que el derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles no fue propuesto en la demanda, ni planteado en el en el objeto de discusión, en tanto no se relacionó en las pretensiones, de manera que, el juez de primera instancia incurrió en un “[…] vicio procesal al haber emitido una decisión extra petita […]” que genera una evidente incongruencia en la sentencia. 49.
Además, alegó que la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y las demás entidades accionadas han garantizado los derechos e intereses 24 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “172_MemorialWeb_Recurso-Recursodeapelacion(.pdf) NroActua 157”. 17 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida en que: han implementado planes y efectuado gestiones para hacer frente a las emergencias climáticas, incluidos los incendios forestales.
Además, muchas de estas tienen inventarios de activos disponibles para la atención de incendios y han realizado esfuerzos continuos para mantener y actualizar estos activos en línea con las mejores prácticas en la gestión de emergencias. Recurso de apelación interpuesto por la Presidencia de la República - DAPRE 50. La Presidencia de la República – DAPRE interpuso recurso de apelación25 contra la sentencia proferida en primera instancia, mediante escrito allegado el 30 de septiembre de este año, en el cual, sustentó que, el a quo no motivó adecuadamente la decisión, en la medida que omitió pronunciarse sobre los planteamientos de oposición de las accionadas en relación con la improcedencia de convertir la acción popular en acción de cumplimiento, con miras a exigir el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3.° y 4.° del Decreto 037 de 27 de enero de 2024. 51.
Asimismo, indicó que la decisión apelada incurre en falta de motivación respecto de la excepción de agotamiento de la jurisdicción, en la medida que, desconoce las consideraciones del auto que resolvió sobre la solicitud de la medida cautelar, según el cual: “[…] (i) el accionante incumplió la carga procesal probatoria de demostrar la inminencia del daño;
(ii) de conformidad con los uniformes [sic] técnicos aportados no está demostrada la amenaza o vulneración de un derecho colectivo; (iii) la Entidad [sic] Estatales no han incurrido en una omisión administrativa, por el contrario desde antes del iniciar el fenómeno natural de El Niño, ha venido realizando actuaciones, las cuales tiene una proyección a futuro, conforme a la política de prevención de gestión del riesgo de desastres.
Se quiere significar, que si el acciónate hubiera realizado la reclamación directamente a cada una de la Entidades Accionadas, no habría ejercido la acción, porque como quedó evidenciado en la actuación, las demandadas han actuado ante las eminentes consecuencias que trae el fenómeno del niño […]”. 52. De igual modo, expuso la existencia de falta de motivación y de contradicción respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República.
Sobre este planteamiento, argumentó que en la contestación de la demanda pidió ser desvinculada de este proceso, ante la 25 Cfr. Índice 155 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “167_MemorialWeb_Recurso-14Recursodeapela(.pdf) NroActua 155”. 18 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ausencia de competencia funcional en este asunto.
En tal sentido, indicó que, si bien, la Sala encontró únicamente responsable a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, debió declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República. 53. Finalmente, pidió condenar en costas y agencias en derecho en favor de la Presidencia de la República en primera y en segunda instancia. Otras actuaciones en primera instancia 54.
La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de aclaración de la sentencia en auto de 18 de septiembre de este año26, luego de considerar que la decisión proferida el 29 de agosto no presenta duda que “[…] provenga de una redacción ininteligible, ni del alcance de un concepto o de una frase […]”, en relación con lo dispuesto en el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la providencia relativa a la conformación de un Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia. 55.
Mediante auto de 10 de octubre de 202427 el Magistrado Sustanciador concedió en el efecto devolutivo, ante el Consejo de Estado, los recursos de apelación interpuestos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Presidencia de la República y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, contra la sentencia proferida en primera instancia el 29 de agosto de 2024.
Actuaciones en segunda instancia 56. El 22 de octubre del año en curso se repartió28 este asunto al Despacho Ponente. Mediante auto de 23 de octubre del mismo año29, el Despacho admitió los recursos de apelación interpuestos por la Nación - Presidencia de la República DAPRE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE contra la sentencia proferida en primera instancia. 26 Cfr. Índice 150 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente digital, archivo denominado: “166RECHAZAACLARAC_RECHAZA_2024193Resuelvesolic(.pdf) NroActua 150”. 27 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “6ED_AutoConcedeImpugnaci(.pdf) NroActua 2”. 28 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “3ED_ActadeRepartoPopular(.png) NroActua 2”. 29 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “10Autoqueadmite_APa202419301LuisCarl(.pdf) NroActua 4”. 19 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.
El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes30 manifestó impedimento en los términos del numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201131. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 58. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho al goce de un ambiente sano; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la moralidad administrativa; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial a la defensa de los bienes de uso público; ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; x) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; xi) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres y, xii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 59. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201932, sobre la distribución de los asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15033 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 60.
La Sala procederá a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la Nación – Presidencia de la República – DAPRE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE en los recursos de apelación, contra la sentencia de 29 de agosto 30 Escrito de 28 de noviembre de 2024. 31 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 32 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 33 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 20 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2024, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 32034, 32235 y 32836 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201237, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 61. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 28 de noviembre de 202438, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 62.
El Consejero de Estado indicó que, en su criterio, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3.° por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se desempeña en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, entidad vinculada en el proceso de la referencia […]”. 34 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 35 “[…] Artículo 322. […]
PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.
La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”. 36 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 37 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 38 Cfr. Índice 13 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 21 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.
Vistos: i) los artículos 130, numeral 3.°; y 13139, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, así como el trámite para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 64. Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil40, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35.
Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”. “[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.
Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]”. 65. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 66.
La Corte Constitucional41 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.
Análisis de la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, en el caso concreto 67. De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 68.
Por un lado, se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del 39 Modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 40 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 41 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 22 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 69.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0042, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4.° del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente: “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.
No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: ‘10.
Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley’, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 70.
Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en la entidad que funge como vinculada en este asunto, en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 71.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 42 Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 23 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problemas jurídicos 72.
La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Presidencia de la República – DAPRE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE, si: 73. El medio de control ejercido es o no procedente para ordenar la elaboración del Plan de Acción Específico como medida para contrarrestar los efectos causados por los incendios ocurridos en el marco del fenómeno “El Niño” de conformidad con las pretensiones de la demanda y lo probado en el proceso. 74.
Es procedente o no declarar probada la excepción de “agotamiento de la jurisdicción” de conformidad con los argumentos planteados por la Nación – Presidencia de la República – DAPRE. 75. De igual modo, le corresponde a la Sala determinar si la Nación – Presidencia de la República – DAPRE cuenta o no con legitimación en la causa por pasiva en este asunto. 76.
Asimismo, si el a quo profirió una sentencia extra petita al proteger el derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 77. En este orden de ideas, la Sala concluirá si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida en primera instancia por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 78. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 79.
Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la 24 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 80.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 81. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 82.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”43. 83.
La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 25 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 84.
Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 85.
Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, que establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 86. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia44, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 87.
A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la 44 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 26 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]45”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al goce a un ambiente sano 88. Vistos los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 de la Constitución Política, relacionados con el derecho al goce de un ambiente sano. Considerando que la Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica que cuenta con más de treinta disposiciones constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos anteriormente citados que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y, iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como, de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 89.
El medio ambiente es entendido como un bien jurídico superior que se analiza desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) un servicio público y, iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades, al igual que, a los particulares, en aras de su protección; adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 90.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197346 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197447, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen –en su orden– que: i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de 45 Ibidem. 46 “[…] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones […]”. 47 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 27 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; además, regula la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva, así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservación del medio ambiente. 91.
De forma más reciente, la Ley 99 prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, promueve la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 92.
A su vez, la Corte Constitucional48 ha destacado la importancia del ambiente sano como derecho colectivo, "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa 93. Vistos el artículo 88 de la Constitución Política y 4.º numeral “b” de la Ley 472 que establecen la protección del derecho a la moralidad administrativa. Y, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual se dispone que la moralidad constituye un principio orientador de la función administrativa. 94.
La moralidad administrativa como concepto jurídico indeterminado ha sido objeto de desarrollo a través de la jurisprudencia de esta Corporación. Recientemente, la Sección Primera consideró que la moralidad administrativa “[…] se relaciona con el ejercicio eficiente de la función pública y, en especial, con el 48 Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.
Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 28 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manejo correcto de los bienes y dineros públicos.
Sin embargo, para que se configure la vulneración de este derecho colectivo deben concurrir dos elementos […]”. 95. Así, indicó que el actor popular debe probar un elemento objetivo que “alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico” y un elemento subjetivo “relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o alejadas de la correcta función pública, tal y como lo explica la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida el 1.º de diciembre de 2015”49. 96.
En términos del elemento objetivo, la Corporación ha señalado que este se manifiesta de dos maneras: i) en conexidad con el principio de legalidad y ii) con la violación de los principios generales del derecho. En cuanto al elemento subjetivo ha definido que corresponde a aquella valoración inmoral de la acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas, esto es, en el propósito particular del servidor que se aparta del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o en el de un tercero. 97.
Así las cosas, el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el ejercicio de la función pública según los mandatos del Estado Social de Derecho y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos. Al mismo tiempo, el derecho colectivo a la moralidad administrativa exige de un lado, que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de los principios generales del derecho y, por el otro, se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones. 98.
Para que se configure su trasgresión, desde el punto de vista del interés colectivo susceptible de protección, debe concurrir, por regla general, un elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y uno subjetivo relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública. 99.
En conclusión, la moralidad administrativa incluye, desde su concepción como principio de la función pública50, un precepto interpretativo de obligatoria 49 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de noviembre de 2023, número único de radicación: 050012333000202101966-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 50 Constitución Política «Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades 29 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia para el operador jurídico; y como derecho colectivo51, alcanza una connotación subjetiva que se traduce en la posibilidad de su control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la defensa de los bienes de uso público 100. Vistos: los artículos i) 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198952 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200253; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199854 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200555, sobre el uso y goce del espacio público. 101.
La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 102.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 103.
Visto el artículo 2.º de la Constitución Política56 sobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 51 Constitución Política «Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos». 52 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 53 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 54 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 55 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 56 “[…] Artículo 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia 30 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 104.
Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 105. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente. 106.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Sala57 como aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente: “[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 107.
En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 57 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación número: 13001-23-31- 000-2011-00315-01(AP).C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 31 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos.
Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 108. Vistos: i) los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 14, y 31 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes en dicha gestión, las definiciones, el rol de los alcaldes y las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional; y ii) el artículo 4.° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201158, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 109.
La Gestión del Riesgo de Desastres –según lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 152359– es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, regulaciones, medidas y acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, para mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar “la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 110. El artículo 2.º de la Ley 1523 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio nacional. 111.
El artículo 4.º de la misma norma define riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no 58 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 59 “Artículo 1.º DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.
La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º.
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 32 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]”. 112.
El artículo 5.° de la ley en cita establece que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. 113.
El artículo 8.° prevé como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a: i) las entidades públicas –por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión–, ii) las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales– y iii) la comunidad –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas–. 114.
El artículo 12 establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 115. El artículo 14 de la Ley 1523 regula lo relacionado con el rol de los alcaldes en el Sistema Nacional, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 116.
En relación con la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que 33 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.
Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.
Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]”. Marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 117. Vistos los artículos 1.°, 209, 286, 287 y 288 de la Constitución Política sobre las entidades territoriales. 118.
Según lo dispuesto en estas normas, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]” que tienen la potestad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. 119.
El artículo 26 de la Ley 1454 de 28 de junio de 201160 definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 60 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones […]”. 34 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 120.
El artículo 27 de la misma norma estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, el artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 121.
En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.
PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. 35 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.
De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.
Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 122.
Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 123.
Además, en los términos del artículo 1.° de la Ley 136 de 2 de junio de 199461 y de la normativa anteriormente citada, es dable señalar, por un lado, que “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de 61 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 36 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 124.
A su vez, el artículo 2.° de la Ley 1523 establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.
Análisis del caso concreto 125. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales señalados la Sala procede a resolver el caso concreto. 126. La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad” y de “indebida representación de la Presidencia de la República”.
Además, consideró que existe carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la Nación – Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, encontró probado que el Gobierno, a través de distintas entidades, solicitó apoyo internacional para mitigar los incendios forestales que se presentaron en el país durante el mes de enero de 2024; y, concluyó que la segunda pretensión -relativa a realizar traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad para atender esta urgencia- carece de objeto, en tanto, al tratarse de una pretensión subsidiaria de la primera debe tenerse en cuenta que el Gobierno no solo gestionó apoyo a nivel internacional, sino que obtuvo respuestas favorables. 127.
En cuanto a la tercera pretensión, relativa a que el Gobierno Nacional elabore un plan público y concertado con la ciudadanía para la atención de incendios, en el que se cuente con un inventario de activos y se garantice su mantenimiento para evitar el daño al medio ambiente, el Tribunal consideró que había lugar a su procedencia, por cuanto, los artículos 3.° y 4.° del Decreto 37 de 27 de enero de 2024 “Por el cual se declara una situación de Desastre Nacional en todo el territorio” establecen el deber de elaborar un Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre.
Indicó que dicho plan, según lo dispuesto en la norma, debe 37 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprender las etapas de recuperación, reconstrucción y rehabilitación. Declaró responsable a la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres por la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 128.
Para ello, argumentó que la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, ha venido adelantando con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible actividades para dar inicio a la elaboración del plan ordenado en el Decreto 37 de 27 de enero de 2024.
Cuestionó, que pese a la necesidad de diseñar el plan de acción, los avances en su elaboración son precarios y por ello, ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que convoque y presida las mesas de trabajo que se consideren necesarias -en la que participen las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD- con el fin de formular, estructurar y ejecutar el Plan de Acción Específico. 129.
La Nación – Presidencia de la República – DAPRE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE interpusieron recursos de apelación. 130. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD pidió revocar la sentencia proferida en primera instancia por cuanto ha venido dando “cumplimiento” a lo dispuesto en el Decreto 037 de 2024.
Sustentó la vulneración del principio de congruencia, comoquiera que, la pretensión tercera de la demanda, de un lado, no conlleva la exigencia del cumplimiento del Decreto 037 de 2024, Y, de otro lado, se opuso a que se definiera que esta Unidad es la responsable del seguimiento y evaluación del plan, en tanto, según lo previsto en el numeral 3° del Decreto 037 de 2024 no resulta posible concluir que “[…] la UNGRD tiene la obligación de ejecutar disposiciones para la rehabilitación y reconstrucción de áreas afectadas por incendios […]”, esto, debido a que la norma “[…] radicó en cabeza de esta entidad administrativa especial la elaboración del Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre […]” causado por el fenómeno “El Niño” y no frente a cualquier incendio. 131.
Cuestionó que ninguna norma establece un plazo determinado para la elaboración del plan específico, razón por la cual no es dable considerar la existencia de un incumplimiento por parte de la entidad, más aun cuando en el proceso de elaboración y aprobación converge la responsabilidad de otras entidades sectoriales. 38 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 132.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, al igual que, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE y la Presidencia de la República – DAPRE cuestionaron que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos resultaba improcedente cuando la finalidad62 era ordenar el cumplimiento de un deber legal, propio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. 133.
Adicionalmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE argumentó que la sentencia recurrida incurrió en un pronunciamiento extra petita, al proteger un derecho no discutido en el proceso, como es el de “prevención de desastres previsibles técnicamente”. 134. De igual modo, la Agencia señaló que la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y las demás entidades accionadas han garantizado los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo cual solicitó revocar la decisión proferida por el a quo. 135.
A su vez, la Presidencia de la República – DAPRE cuestionó que la decisión apelada incurre en falta de motivación respecto de la excepción de agotamiento de la jurisdicción, en la medida que desconoce las consideraciones del auto que resolvió sobre la solicitud de la medida cautelar, según el cual: “[…] (i) el accionante incumplió la carga procesal probatoria de demostrar la inminencia del daño […]”.
Asimismo, argumentó la falta de motivación respecto de la excepción que propuso en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República y pidió condenar en costas y agencias en derecho en primera y segunda instancia en su favor. 136. Definido lo anterior, la Sala procederá al análisis del material probatorio y posteriormente a la resolución de los problemas jurídicos planteados supra.
Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 137. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes63 para resolver el caso sub examine son las siguientes: 62 Aun a pesar de no haber sido una pretensión de la demanda. 63 Cfr. Sistema de Gestión Judicial, SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 39 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 138.
Copia del documento denominado “Fortalecimiento entregado a los cuerpos de bomberos de Colombia el 13 de febrero de 2024”. Información que relaciona el Departamento, el Municipio, el cuerpo de bomberos y el nombre del proyecto. 139. Copia del Plan Nacional de Respuesta ante la Primera Temporada Seca o de Menos Lluvias de 2024. Bajo la incidencia del fenómeno “El Niño” 2023-2024, elaborado por la Subdirección para el Manejo de Desastres de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, en diciembre de 2023.
Del Plan referido se destaca la siguiente información: “[…] 2.1.7 Posibles Eventos Asociados al Fenómeno El Niño La incidencia del fenómeno El Niño sobre el territorio nacional trae consigo una gran cantidad de daños, pérdidas e impactos dependiendo de la intensidad y duración del evento; además, de las condiciones geográficas y climáticas propias de cada región, las cuales modifican el comportamiento de este fenómeno. De cualquier manera, las acciones que se tomen a corto, mediano y largo plazo para la gestión del riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático son determinantes, en el marco de la ocurrencia de un fenómeno de estas características.
Históricamente se tienen registros de eventos asociados al Fenómeno El Niño, que son recurrentes en territorios cuyas características climáticas, geográficas y ambientales los hacen más susceptibles de afectación. Lo anterior, se resume en la siguiente tabla (Tabla 1): Tabla 1. Territorios con mayor susceptibilidad de afectación por eventos asociados al fenómeno El Niño 40 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 139.1.
El Plan Nacional de Respuesta tiene por objetivo general “[…] establecer las acciones necesarias para garantizar efectividad de la actuación interinstitucional en la preparación nacional y respuesta a emergencias ocasionadas por la incidencia del Fenómeno El Niño 2023-2024, así como la articulación con la respuesta en los demás niveles de Gobierno […]”.
Y cuenta con cuatro fases de gestión que son las siguientes: 1) preparación y alistamiento; 2) atención; 3) recuperación y estabilización; y 4) evaluación y cierre. 42 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 139.2.
Las acciones previstas en cada una de estas fases son las siguientes: 43 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 139.3.
En cuanto a la organización y coordinación, el Plan Nacional de Respuesta establece los siguientes niveles de emergencia y activación: 52 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 140. Copia del Convenio Marco de colaboración entre la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -FIDUPREVISORA S.A. y el Ministerio de Defensa Nacional – Fuerza Aérea Colombiana, suscrito el 18 de febrero de 2015. 141.
Copia del Convenio de Colaboración núm. 9677-PPAL001-488-2015 celebrado entre el Fondo Nacional de la Gestión del Riesgo de Desastres - FIDUPREVISORA S.A., el Ministerio de Defensa Nacional – Fuerza Aérea Colombiana y la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A. 142. Y, adicionalmente, se allegaron al proceso copia de las siguientes normas: 53 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 143.
Copia del Decreto núm. 0037 de 27 de enero de 2024, por el cual, el Presidente de la República declaró la situación de desastre nacional en todo el territorio, por el término de doce (12) meses prorrogables por un periodo igual – previa concepto favorable del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres–. 144. Copia de la Resolución núm. 059 de 12 de marzo de 2024, expedida por la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional de Bomberos, por medio de la cual declara la Urgencia Manifiesta en la entidad, por el término de cuatro meses, prorrogables por un periodo igual, para atender la situación de urgencia ocasionada por el aumento exponencial de incendios forestales y demás fenómenos asociados, como consecuencia del recrudecimiento del fenómeno “El Niño” en los años 2023 y 2024, así como sus efectos a futuro, con miras a garantizar la continuidad en la prestación del servicio público esencial de Bomberos, ello con sustento en las siguientes motivaciones: “[…]” 54 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]” 59 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]” 60 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 145.
Copia de la Resolución núm. 035 de 1.° de febrero de 2024, “[p]or medio de la cual se adoptan medidas de cierre temporal y sectorizado en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales abiertas al Ecoturismo como consecuencia de la declaratoria de desastre nacional efectuada mediante Decreto 0037 de 2024”, según la cual se resuelve: 146.
Copia de la Circular núm. 031 de 5 de junio de 2023, que tiene por asunto “Lineamientos para la preparación y alistamiento ante segunda temporada de 61 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co menos lluvias 2023 con posible incidencia de condiciones Fenómeno El Niño” dirigida a Gobernadores, Alcaldes, entidades técnicas y operativas, sectores, Consejos Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD, suscrita por el Director General de la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres. 147.
Copia de la Circular núm. 045 de 28 de septiembre de 2023, que tiene por asunto “Lineamientos para la preparación y alistamiento ante segunda temporada de lluvias 2023 con presencia de condiciones Fenómeno El Niño 2023-2024” dirigida a Gobernadores, Alcaldes, entidades técnicas y operativas, sectores, Consejos Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD, suscrita por el Director General de la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres. 148.
Copia de la Circular núm. 062 de 11 de diciembre de 2023, que tiene por asunto “Monitoreo y Seguimiento Plan Nacional de Gestión ante el Fenómeno El Niño para el periodo 2023 – 2024”, dirigida a Sectores, sus entidades adscritas y vinculadas, suscrita por el Director General Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 149.
Copia de la Circular núm. 063 de 11 de diciembre de 2023, que tiene por asunto “Directrices para la preparación y alistamiento en el marco de la implementación del Plan Nacional de Gestión ante el Fenómeno El Niño para responder a los efectos de la presencia de este fenómeno durante el periodo estimado 2023-2024”, dirigida a Gobernadores, Alcaldes, entidades técnicas y operativas, sectores, Consejos Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD, suscrita por el Director General de la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres. 150.
Copia de la Circular núm. 065 de 18 de diciembre de 2023, que tiene por asunto “Lineamientos para la preparación y alistamiento ante la primera temporada seca o de menos lluvias de 2024 bajo la incidencia del Fenómeno El Niño 2023- 2024”, dirigida a Gobernadores, Alcaldes, entidades técnicas y operativas, sectores, Consejos Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – 62 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SNGRD, suscrita por el Director General de la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres; según la cual, se emiten las siguientes recomendaciones: “[…] 1.
Considerando que este primero de enero de 2024, se incorporan los nuevos gobernadores y alcaldes, se recomienda la realización de una capacitación y socialización rápida sobre las generalidades de la Gestión del Riesgo de Desastres, con los jefes/coordinadores de las dependencias departamentales y municipales de GRD, así como con los nuevos miembros que se contraten para la vigencia 2024.
Igual requerimiento, para los nuevos miembros de las secretarías comprometidas con la prestación de los servicios de soporte, que también llegan por primera vez a ejercer cargos directivos en dichas administraciones. Dicha capacitación rápida debe incluir: instrumentos existentes (PMGRD, EMRE, EDRE, activos, y rol y responsabilidades de todos los miembros de los CTGRD y circulares y directrices sobre la preparación y activación ante las temporadas climáticas de la región. Un asunto tracendental [sic], es el relativo al mantenimiento de la Gobernabilidad en las situaciones de emergencia. 2.
Revisar y actualizar la estrategia municipal de respuesta a emergencia — EMRE1, considerando los escenarios de riesgo que se pueden presentar durante la temporada acorde al departamento y al municipio. 3. Verificar la articulación de la estrategia municipal de respuesta a emergencia — EMRE con los planes de emergencia sectoriales, institucionales y comunitarios, así como los planes de contingencia para los fenómenos asociados a la temporada seca o de menos lluvias. 4.
Revisar los formatos de Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades — EDAN sectoriales, y efectuar ajustes o actualizaciones en caso de ser necesario. Paralelamente, brindar capacitaciones a las entidades sectoriales y grupos operativos y de apoyo, en la alimentación y diligenciamiento de los mismos. La claridad e integridad del posterior Plan de Recuperación y Reconstrucción dependerá de que se tenga un buen EDAM caracterizador. 5.
Corroborar la articulación del Plan de Preparación y Contingencia ante el fenómeno del Niño, con otros planes de contingencia activos, como son los casos de volcanes y ciclones tropicales, en los municipios que tengan escenarios multiamenaza. 6. Identificar los puntos críticos por escenarios de riesgo y realizar el monitoreo y seguimiento en zonas urbanas y rurales, tomando las acciones necesarias para la seguridad de los habitantes; de igual forma, para la protección y bienestar de animales domésticos de compañía y animales domésticos de producción y/o trabajo que se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo, lo que incluye el abastecimiento de agua y alimento para los mismos, así como para los animales domésticos en condición de calle. 7.
Desarrollar estrategias para fortalecer los sistemas de alerta temprana SAT2 institucionales y comunitarios, estableciendo planes de mantenimiento correctivo y preventivo con el fin de velar por el buen funcionamiento del mismo. Si el municipio no cuenta con SAT, se recomienda generar espacios de organización comunitaria para establecer y comunicar una probable situación de emergencia y desarrollar un plan que permita identificar las capacidades del territorio para implementar un mecanismo de alerta comunitaria. 8.
Garantizar la efectividad de la actuación interinstitucional en la respuesta a emergencias, fortaleciendo operativamente las instituciones a través de buenas prácticas de preparación para la Respuesta como la actualización del inventario de capacidades del municipio, Distrito o departamento, coordinación con entidades operativas, personal para comunicación del riesgo, personal para la respuesta, kit de maquinaria amarilla y blanca, equipos de respuesta, ayuda humanitaria de emergencia, etc. 63 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Verificar el estado y la disponibilidad de recursos para la respuesta como alojamientos temporales, Centros Logísticos Humanitarios, centros de reserva, entre otros. 10. Realizar y ejecutar un plan de comunicaciones externo para la comunidad enfocado en campañas preventivas y de conocimiento de los niveles de alerta, y un plan interno para los miembros del consejo municipal (Cadena de llamadas). 11.
Socializar con las comunidades la Estrategia de Respuesta ante los fenómenos asociados a la temporada y promover la formulación y/o actualización de los planes familiares y comunitarios de emergencia donde se determinen las rutas de evacuación, puntos de encuentro, teléfonos de emergencia y demás para que estén preparados y sepan cómo actuar ante un posible evento. 12.
Convocar a la junta directiva del Fondo Territorial de Gestión del Riesgo de Desastres FTGRD, para revisar las subcuentas, disponibilidad presupuestal y mecanismos para adquirir instrumentos de transferencia del riesgo (tipos de seguros: agropecuarios, climáticos, aseguramiento de cultivos, créditos y auxilios a productos, entre otros) y asegurar las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la respuesta a emergencias. 13.
Incentivar el uso de los instrumentos de transferencia del riesgo en la comunidad, el sector público y privado. 14. Solicitar a los prestadores de servicios públicos de electricidad, acueducto, alcantarillado, aseo y movilidad, los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres, teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 2157 de 2017. 15.
Activar la cadena de llamado ante una situación de alerta en coordinación con el consejo municipal, distrital o departamental y especificar las medidas de actuación. 16. Estar atentos a los boletines e informes hidrológicos, climáticos y de alertas del IDEAM, respecto a la evolución y proyección de la temporada y posible presencia de eventos en temporada seca o de menos lluvias con influencia del fenómeno de El Niño 2023-2024 […]”. 151.
De conformidad con lo anterior, la Sala pasará a analizar cada uno de los planteamientos expuestos en los recursos de apelación. Sobre la procedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y su diferencia con el medio de control de cumplimiento de la normas con fuerza material de ley o de actos administrativos 152.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, al igual que, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE y la Presidencia de la República – DAPRE cuestionaron que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos resulta improcedente cuando el objeto64 que definió el a quo consiste en ordenar el cumplimiento de un deber legal, propio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. 64 Aun a pesar de no haber sido una pretensión de la demanda. 64 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 153.
Particularmente, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres argumentó que la pretensión tercera de la demanda no conlleva la exigencia de obligar el cumplimiento del Decreto 037 de 2024. Y, señaló que el artículo 3.° de esta norma no atribuye a la Unidad la responsabilidad del seguimiento y evaluación del Plan de Acción Específico, en tanto, no resulta posible concluir que “[…] la UNGRD tiene la obligación de ejecutar disposiciones para la rehabilitación y reconstrucción de áreas afectadas por incendios […]”, menos aún respecto de cualquier incendio. 154.
La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró en la sentencia de primera instancia que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres “[…] ha omitido cumplir con la orden impartida en los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024 y, por lo tanto, la tercera pretensión está llamada a prosperar, por cuanto con la misma se busca que el Gobierno Nacional haga un plan para atender esta situación de emergencia y sus efectos [ ] la vulneración de los derechos colectivos tiene origen en la circunstancia de que el Gobierno Nacional fijó el diseño de un Plan de Acción Específico con unos componentes de respuesta, rehabilitación y reconstrucción que a la fecha no ha formulado, pese a su necesidad [ ]”. 155.
Así las cosas, concluyó que la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente ocurre por la omisión en el diseño del Plan de Acción Específico con sus componentes de respuesta, rehabilitación y reconstrucción. Al respecto, el Tribunal indicó: “[…] En esta línea de argumentación, la orden a impartir en la presente sentencia será el cumplimiento de los artículos 3 y 4 del Decreto 037 del 27 de enero de 2024, que fijó el Gobierno Nacional, pero que a la fecha no se ha traducido en un documento comprensivo de solución de la problemática.
Por lo tanto, se ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que elabore un Plan de Acción Específico que contenga estrategias y acciones para: i) rehabilitar y reconstruir las áreas afectadas y ii) asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente. Dadas las características y los efectos de los incendios forestales ocurridos en enero del presente año, dicho plan debe prestar especial atención a la reconstrucción de las áreas forestales afectadas y diseñar e implementar medios para precaver la posible afectación de la población allí localizada y en su entorno. Las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), en los términos del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012, deberán participar en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico. [ ]. 65 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, sólo se declarará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como responsable de la vulneración y amenaza de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y se absolverá a las restantes.
La razón para ello es que sobre dicha unidad recae la coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo del Desastres, esto es, a ella correspondía promover y dirigir el proceso tendiente a la elaboración del Plan de Acción Específico, previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024 […]”. 156. Al respecto, la Sala evidencia que, en efecto, la parte actora solicitó en la tercera pretensión de la demanda que el Gobierno Nacional realice un plan que sea público y de elaboración concertada con la ciudadanía, en el que se identifique un inventario de activos dispuestos para la atención de incendios y garantice su mantenimiento para que sean útiles ante situaciones de emergencia de incendios provocados como consecuencia del fenómeno “El Niño”; y, de esta forma, se evite el daño al medio ambiente en tratándose de desastres previsibles técnicamente. 157.
La Sala encuentra que la pretensión referida no alude al cumplimiento de un deber legal; diferente a ello, busca que a través de una orden judicial se adopte una medida para contrarrestar las situaciones que pueden estar generando una amenaza y/o vulneración de derechos e intereses colectivos. 158. Al respecto, la Sala considera relevante señalar los rasgos distintivos entre la acción popular y la acción de cumplimiento.
Sobre el particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la sentencia de 27 de marzo de 2014, indicó que la diferencia entre ambas acciones constitucionales consiste en lo siguiente: “[…] La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivos que la primera busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal […] por su parte la segunda procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”65. 159.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia C-651 de 2003, destacó la finalidad de la acción de cumplimiento, así: “[…] Mediante la acción de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial ‘para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter’.
De esta manera, dicha acción ‘se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes – en sentido formal o material – y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado 65 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de marzo de 2014, número único de radicación: 25000- 23-41-000-2013-00444-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro (E). 66 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo[…]”66. 160.
Ahora bien, de manera un poco más específica, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 29 de octubre de 2015, consideró que “la sola circunstancia de que en la demanda se invoque el cumplimiento de normas que atañen a la apropiación de recursos públicos no deslegitima la procedencia de la acción popular”67. 161.
Asimismo, recientemente68, al resolver un caso sobre el acceso a un dispensario médico ubicado al interior del Batallón de Ingenieros núm. 3 “Coronel Agustín Codazzi” de la ciudad de Palmira69, esta Sala consideró que: “[…] excepcionalmente el juez de la acción popular podrá́ emitir un pronunciamiento si advierte que existe una conexidad entre ambas prerrogativas que comporta un daño o riesgo sobre un derecho propiamente colectivo.
La naturaleza y alcance de la acción popular no supone un obstáculo para que el juez constitucional atienda al principio de eficacia directa de los derechos constitucionales […]”70. 162. La Sala considera que, en el sub examine, no hay lugar a declarar probada la excepción de improcedencia de la acción popular, en tanto la demanda no pretende obligar el cumplimiento de un deber legal, sino adoptar medidas tendientes a la protección de los derechos e intereses colectivos.
De tal forma que, aunque la decisión del Tribunal incluya consideraciones –que en apariencia– se asemejan a las de una acción de cumplimiento, ello no torna este medio de control en improcedente, comoquiera que, los accionantes no ejercieron indebidamente la acción constitucional. 163. Adicionalmente, la Sala encuentra pertinente indicar que los artículos 3.° y 4.° del Decreto 0037 de 2004, “por el cual se declara una situación de Desastre 66 Corte Constitucional, Sentencia C-651/03, M.P Rodrigo Escobar Gil. 67 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de octubre de 2015, número único de radicación: 66001-23-31-000-2010-00343-01(AP), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 68 Igualmente, en un caso posterior68, al estudiar la presunta transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales e) y g) del artículo 4.° de la Ley 472, debido a los efectos de la modificación del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, que –en términos de la parte actora– releva a las autoridades de tránsito del ejercicio de sus deberes sancionatorios y de control, respecto de los accidentes en donde solo ocurren daños materiales, la Sala consideró que: “[…] el demandante tampoco podía tramitar sus pretensiones a través de la acción de cumplimiento, pues no busca que el Ministerio de Transporte o el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín cumplan con lo dispuesto en el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito, sino que la demanda se encamina a que esas autoridades ejecuten la ley, y ejerzan sus funciones, con un sentido distinto al definido por el legislador y la Corte Constitucional, porque supuestamente la administración estaría quebrantando el derecho colectivo a la seguridad publica […]”. 69 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2024, número único de radicación: 76001-23-33-000-2023-00566-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 70 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.: 44001-23- 33-000-2013- 00160-01 (AP) y radicación núm.: 88001-23-33-000-2020-00072-01;
Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación núm.: 88001-23-33-000-2021-00041-02. 67 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional en todo el territorio nacional”, como consecuencia de los impactos que genera la influencia del fenómeno “El Niño” establecen lo siguiente: “[…] Artículo 3.
Plan de Acción Específico. Conforme lo determina el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres procederá a elaborar el Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre. Parágrafo: El Plan de acción específico deberá contener las estrategias para la respuesta, la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, y deberá integrar las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente, conforme lo establece el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 1523 de 2012.
Su seguimiento y evaluación estará a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres”. Artículo 4. De Ia participación de entidades. Las entidades públicas y privadas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD, de acuerdo con su naturaleza y desde sus ámbitos de competencia, participarán en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico.
Las entidades públicas, en cuanto las actividades, que se contemplen en el Plan de Acción Específico que elabore la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de. Desastres, deberán designar un funcionario del más alto nivel quien estará al frente del cumplimiento de las acciones que le compete a su entidad en el Plan de Acción Específico bajo la orientación y coordinación ·de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (Subrayas fuera del texto original). 164.
Al respecto, la Sala considera que el a quo aplicó lo dispuesto en los artículos 3.° y 4.° previamente referidos, con sustento en que la medida que se pretende adoptar en la demanda alude a la elaboración de un plan de manera general que permita garantizar la atención ante situaciones de emergencia por la provocación de incendios en el marco del fenómeno del niño, en virtud de los eventos que motivaron la presentación de la demanda; de manera que, la adopción de la medida –luego de encontrar probada la situación de amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos– implicaba disponer de acciones concretas que dentro de un marco legal permitan evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, entendiendo que la acción popular es una acción principal que tiene por objeto la protección de los derechos e intereses colectivos. 165.
Así las cosas, la Sala considera que no se deriva la improcedencia de la acción, bajo el argumento de que la medida adoptada para superar la amenaza o vulneración conlleve la aplicación de los parámetros previstos en dos normas del Decreto núm. 0037 de 2004. 68 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el término para el cumplimiento de la obligación 166.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD sustentó que no es dable considerar la existencia de un incumplimiento por parte de la entidad cuando ninguna norma establece un plazo determinado para la elaboración del plan específico, más aún cuando en el proceso de construcción y aprobación converge la responsabilidad de otras entidades sectoriales. 167.
En este punto, la Sala considera que, si bien, le asiste razón a la Unidad en el sentido de señalar que la norma no prevé el término específico para la elaboración del Plan, lo cierto es que, ante la declaratoria de la situación de Desastre Nacional el 27 de enero de 2024, lo idóneo es que la entidad competente ponga en marcha los pasos establecidos en la guía metodológica para su elaboración lo antes posible, con miras a tener definidas las actividades y responsables en cada uno de sus componentes de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, así como de las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente. 168.
Además, del texto de las normas citadas, no cabe duda que la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres es la entidad encargada de su elaboración, con la participación de las “entidades públicas y privadas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD, de acuerdo con su naturaleza y desde sus ámbitos de competencia, [quienes] participarán en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico”.
Al tiempo, la Unidad es la encargada de su seguimiento y evaluación. 169. De este modo, la Sala considera que el no contar con la elaboración del Plan de Acción Específico superados diez (10) meses contados a partir del momento de la declaratoria de la situación de desastre en todo el territorio nacional, sin duda, conlleva la necesidad de impartir órdenes con un término específico para su elaboración, seguimiento y evaluación. Sobre la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República – DAPRE 170.
La Presidencia de la República – DAPRE sustentó en su recurso de apelación que la sentencia proferida en primera instancia omitió pronunciarse sobre la excepción que propuso de falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, 69 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisó que, si bien, no se declaró responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sí debió desvincularse del sub examine. 171.
Sobre este argumento objeto de apelación, la Sala considera que no le asiste razón al recurrente, comoquiera que, de los hechos de la demanda y de las pretensiones se logra entrever una situación de emergencia nacional, consecuencia de los incendios provocados como consecuencia del fenómeno “El Niño”, que tiene por objeto proferir órdenes tendientes a solicitar la ayuda de otros Estados, con miras a obtener recursos para atender la urgencia que afecta el medio ambiente y que, además, busca la elaboración de un Plan de Acción concertado con la ciudadanía en el que se identifiquen los activos dispuestos para su mitigación, así como para garantizar su mantenimiento. 172.
Al respecto, la Sala encuentra que en el Decreto núm. 0037 de 27 de enero de 2024, el Presidente de la República declaró la situación de desastre nacional en todo el territorio, por el término de doce (12) meses prorrogables por un periodo igual –previa concepto favorable del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres–. 173.
Además, según lo indicado en el Plan Nacional de Respuesta – PNR elaborado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD para hacer frente al fenómeno “El Niño” se determinan como principales amenazas asociadas al riesgo: la sequía, incendios forestales, heladas, olas de calor, así como plagas y vectores. 174.
Aunado a ello, este Plan determina niveles de respuesta directamente relacionados con la capacidad del territorio. Así, establece que las emergencias nivel cero son competencia de las alcaldías de los territorios afectados -en ellas se pone en conocimiento a la UNGRD-. En el nivel 1, el municipio pierde su capacidad de respuesta y requiere el apoyo del departamento.
Las emergencias nivel 2 indican que se ha superado la capacidad de respuesta de los 69epartamentoos y se requiere del apoyo nacional. En este caso, la UNGRD convoca la Sala de Crisis Nacional para dar soporte a los departamentos afectados y canalizar la solicitud de ayudas. Se notifica al Consejo Nacional de Gestión de Riesgo y Desastres – CNGRD para hacer seguimiento a los procesos llevados y dar solución a problemas, donde se requieren acciones puntuales de algunos Ministerios. 175.
A su vez, cuando la emergencia supera la capacidad de respuesta nacional, el Consejo Nacional de Gestión de Riesgo y Desastres – CNGRD emite concepto 70 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la declaratoria de desastre y asesora al presidente con los procesos a seguir.
En tal caso, ante la declaratoria de desastre, se puede hacer un llamado de ayuda internacional, coordinado a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, con la declaratoria de desastre, la dirección de la emergencia está en cabeza de la Sala de Crisis Nacional. 176. La Sala de Crisis Nacional es la responsable de promover, planear y mantener la coordinación y operación conjunta, entre las diferentes instancias, niveles, jurisdicciones y funciones de las instituciones involucradas en las fases de respuesta y recuperación. Su sesión permanente es el esquema recomendado para el manejo de emergencias donde la intervención del nivel nacional sea imprescindible.
La integran los delegados autorizados del Comité Nacional para el Manejo de Desastres, así como aquellos sectores, entidades e instituciones que se requieran para atender la emergencia -público, privado y comunitario- con el fin de centralizar la información de la emergencia, la oferta y la demanda de recursos, planificar y ajustar la respuesta y generar las decisiones que permitan el mejor desempeño de las instituciones nacionales. 177.
De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta la connotación de la situación puesta en evidencia en este caso, no es posible declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Presidencia de la República – DAPRE, en tanto, el Gobierno Nacional -en el caso particular- en cabeza del Presidente de la República es competente para adoptar las medidas que sean necesarias para afrontar la situación de emergencia nacional por cuenta de los desastres causados por el fenómeno “El Niño”.
Sobre la excepción de falta de agotamiento del requerimiento previo a la administración 178. La Presidencia de la República – DAPRE cuestionó que la decisión apelada incurre en falta de motivación respecto de la excepción de agotamiento de la jurisdicción, en la medida que desconoce las consideraciones del auto que resolvió sobre la solicitud de la medida cautelar, según el cual: “[…] (i) el accionante incumplió la carga procesal probatoria de demostrar la inminencia del daño […]”. 179.
Al respecto, la Sala considera que el recurrente acudió equivocadamente a la denominación de la excepción de agotamiento de la jurisdicción, cuando en realidad su planteamiento alude a la excepción de falta de agotamiento del requerimiento previo a la administración. De allí, que la Sala considera necesario 71 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizar una pequeña enunciación sobre el contenido del agotamiento de la jurisdicción para efectos de clarificar el argumento. 180.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de septiembre de 201271, unificó la jurisprudencia en torno al agotamiento de jurisdicción en los siguientes términos: “[…] [L]a Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción72 […]” (Destacado fuera del texto original). 181.
Así las cosas, el agotamiento de jurisdicción resulta plenamente aplicable a las acciones populares siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: i) que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi; y ii) que las demandas se dirijan contra los mismos demandados, bajo el entendido de que por tratarse de una acción que protege derechos en cabeza de todos, no se requiere que coincida el mismo demandante. 182.
Ahora bien, el requisito del agotamiento previo a la administración tiene sustento en lo dispuesto en los artículos 144 y 161 de la Ley 1437. 183. El artículo 144 dispone que “[…] excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda […]”. 184.
Sobre el particular, la Sala concluye que al margen de que en el auto que resolvió la medida cautelar se considerara que la parte actora incumplió la carga procesal probatoria para demostrar la inminencia del daño, lo cierto que es al momento de admitir la demanda el Magistrado Sustanciador de la primera instancia encontró satisfecha la excepción a la regla de agotar previamente el requisito de la reclamación ante la administración y este momento procesal no es oportuno para 71 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de septiembre de 2012, M.P. Susana Buitrago Valencia, radicación número: 41001-33-31-004-2009-00030-01(AP).
En esta sentencia, la Sala declaró ajustado a derecho el auto de 24 de julio de 2009, por el cual el Tribunal Administrativo del Huila, confirmó el proveído de 15 de mayo de 2009, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva declaró nulo todo lo actuado por agotamiento de jurisdicción y en consecuencia rechazó la acción popular. 72 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Providencia de Unificación del 11 de septiembre de 2012, Radicación No. 41001-33-31-004-2009-00030-01 (AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. 72 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionar dicha decisión. De allí que, no es procedente declarar la excepción de falta de agotamiento del requerimiento previo a la administración. Sobre la sentencia extra petita 185.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE argumentó que la sentencia recurrida incurrió en un pronunciamiento extra petita, al proteger un derecho no discutido en el proceso, como es el de “prevención de desastres previsibles técnicamente”. 186. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia73, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 187.
A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]74”. 188. El artículo 31 de la Constitución Política establece que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que prevea la ley; no obstante, dispone que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.
Este principio del derecho denominado non reformatio in pejus conlleva a que el juez de segunda instancia deba pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley. 189. Sin embargo, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el superior puede resolver sin limitaciones. 73 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 74 Ibidem pie de página 79. 73 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 190.
No obstante, la jurisprudencia ha considerado que la non reformatio in pejus no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado y que en cada caso es necesario estudiar la forma como opera75. En este sentido, ha admitido que en los procesos en los que se encuentren involucrados, de forma especial, derechos humanos o compromisos vinculantes asumidos por el Estado, a través de la celebración y ratificación de tratados internacionales relacionados con la protección de los derechos humanos o el derecho internacional humanitario, se flexibiliza este principio teniendo en cuenta que el interés superior debe prevalecer respecto los intereses específicos de una parte procesal76. 191.
En estos casos, el juez administrativo adquiere competencia para pronunciarse sobre todo el contexto que involucra el caso, para garantizar la vigencia de los derechos humanos y del orden justo, en el marco del Estado Social de Derecho. 192. Por regla general, el principio de congruencia77, entendido como la armonía que debe existir entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia – congruencia interna–, y la concordancia entre la providencia judicial y lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de contestación –congruencia externa–; conlleva a que el juez en la sentencia no pueda decidir sobre puntos no sometidos al litigio o respecto de una causa petendi distinta a la señalada por las partes (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita).
Esto constituye una garantía del derecho fundamental al debido proceso y guarda coherencia en lo que respecta al deber de las partes en un sistema dispositivo. 193. No obstante, en las acciones populares, por expresa disposición del artículo 34 de la Ley 472, la sentencia debe contener las órdenes necesarias para asegurar la protección de los derechos o intereses colectivos que se consideren vulnerados, aun cuando no hayan sido objeto de las pretensiones de la demanda porque este mecanismo constitucional goza de una relevancia jurídica colectiva y, en consecuencia, excede el interés particular de la parte demandada. 75 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2010, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 25000-23-24-000- 2000-00327-02; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 19 de enero de 2017, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación 11001-03-15-000- 2015-02281-01. 76 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 7 de septiembre de 2015, C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 85001-23-31-000-2010-00178-01 (47671); y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, número único de radicación 050012331000200100799 01 (2001-950 y 2001-3159 acumulados). 77 El artículo 281 de la Ley 1564 de 2012 establece este principio. 74 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 194.
En tal sentido, en materia de acciones populares, el juez tiene la potestad de proferir pronunciamientos extra petita y ultra petita, a partir de la flexibilización del principio de congruencia, a efectos de que pueda “[…] impartir con amplio margen de suficiencia determinadas órdenes encaminadas a proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados en el caso concreto […]”78. 195.
Al respecto, la Sala Especial del Decisión núm. 6 del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de 5 de junio de 201879, consideró que, en las acciones populares –por disposición legal– el juez está facultado para impartir las órdenes necesarias para garantizar los derechos e intereses colectivos. 196. De igual modo, destacó que la Corporación ha aceptado que el juez de la acción popular haga uso de sus facultades para proferir fallos extra y ultra petita, incluso para amparar derechos colectivos no aludidos expresamente por el actor popular.
Sobre el particular, la Sala señaló lo siguiente: “[…] “[A]unque constituye un requisito de la demanda indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se introdujo como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos ‘solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección al derecho o interés colectivo amenazado o violado’, ello no obsta para que el juez, en el trámite del proceso al encontrar vulnerado un derecho o interés colectivo diferente a los enunciados por el actor inicialmente pueda emitir órdenes tendientes a su protección […]”. 197.
Adicionalmente, en la sentencia de unificación en cita se admitió que tales prerrogativas permiten al juez pronunciarse sobre hechos adicionales a los expuestos en la demanda “[…] siempre que se relacionen con la acción u omisión demandada inicialmente y en general con la causa petendi […]”. 198. El límite de esta facultad en acciones populares está determinado por la garantía del derecho al debido proceso, puntualmente, por el derecho de defensa en lo que atañe al extremo pasivo del litigio, de tal suerte que la parte no sea sorprendida por la decisión adoptada en la sentencia, sino que, por el contrario, haya tenido la oportunidad de pronunciarse sobre los hechos y derechos nuevos80. 78 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de febrero de 2024, C.P. María Adriana Marín, número único de radicación: 15001-23-33-000-2020-00036-01 (67705) (AP). 79 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sala Especial de Decisión N° 6.
Sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, exp. N° 15001-33-31-001-2004-01647-01. C.P.Carlos Enrique Moreno Rubio. 80 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de octubre de 2022, número único de radicación: 66001233300020150003802. Igualmente, la sentencia de la misma fecha, con número de radicación: 63001233300020170003001.
Reiterada en la sentencia de 26 de enero de 2023, número único de radicación: 85001233300020180000701. Todas, C.P. Oswaldo Giraldo López. 75 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 199. Aterrizando los planteamientos anteriores al caso concreto, la Sala encuentra que, aunque el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente no fue directamente objeto de solicitud de amparo por la parte actora, de los hechos de la demanda y de las pretensiones se logra entender con claridad que sí fue enunciado con la finalidad de lograr su protección; muestra de ello, se encuentra en la pretensión tercera antes analizada, según la cual, se busca evitar que los incendios que generan tantos “traumatismos” no se vuelvan a presentar y se impida el daño al medio ambiente más cuando se trata de desastres previsibles técnicamente.
Adicionalmente, la Sala evidencia de las contestaciones de la demanda que las entidades accionadas, vinculadas e intervinientes tuvieron la oportunidad de defenderse respecto de esta acusación puntual. 200. De acuerdo con lo anterior, la sentencia proferida en primera instancia no constituyó en este caso un pronunciamiento extra petita.
Sobre la presunta ausencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos 201. La Sala analizará si en este caso existe una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, comoquiera que, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE argumentó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y las demás entidades accionadas han garantizado los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 202.
Al respecto, es importante reiterar81 que la declaratoria de amenaza o vulneración exige la demostración de su carácter real, inminente y concreto. 203. De conformidad con la información allegada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres el mes pasado82, se conoce que la entidad ha planeado un cronograma para la Evaluación, Seguimiento y Cierre del Plan de Acción Específico en virtud de lo dispuesto en el Decreto núm. 0037 de 2004, según el cual se prevé aprobación final del Plan por parte del Consejo Nacional de Gestión 81 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU).
Jurisprudencia reiterada por la Sección Primera, en sentencia de 25 de noviembre de 2019, radicación número: 66001-23-33-000-2014- 00322-01(AP), C.P. Oswaldo Giraldo López y en la sentencia de 22 de febrero de 2024, radicación número: 050012333000201301310-03(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 82 Según la cual, indicó que “[…] la articulación, ejecución seguimiento y finalización del plan específico, del decreto 037 de 2024, no solo está siendo objeto de su debida planeación y desarrollo […] [sino que] la UNGRD está realizando las debidas gestiones para dar cumplimiento a lo ordenado en el decreto 037 de 2024 […]”.
Además, señaló que la entidad citó a la primera mesa de trabajo el pasado 2 de octubre para dar cumplimiento a la sentencia proferida en primera instancia y convocó a la segunda mesa de trabajo el 10 de octubre. 76 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Riesgo y Desastres el 4 de diciembre del año en curso y se estima un retorno a la normalidad en enero del 2025.
Para ello se plantea la expedición del respectivo decreto. 204. Lo anterior, conlleva a la Sala a concluir que si bien se han venido adelantando gestiones con ocasión de la elaboración del Plan de Acción Específico, esto no implica que la situación de amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente se entienda superada, especialmente, porque el Plan debe incluir acciones tendientes a rehabilitar y reconstruir las áreas afectadas y asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente. 205.
En consecuencia, se confirmará el ordinal sexto de la sentencia proferida el 29 de agosto del año en curso por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sobre la condena en costas 206. La Presidencia de la República – DAPRE pidió condenar en costas y agencias en derecho en primera y segunda instancia en su favor. 207.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 38 de la Ley 472, 365 y 366 de la Ley 156483, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación profirió sentencia de 6 de agosto de 201984, en la que unificó lo relacionado con el reconocimiento, la condena y la liquidación de costas en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, de la siguiente manera: “[…] [U]nificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando 83 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, de 12 de julio de 2012 […]”. 84 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, C.P. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 6 de agosto de 2019, núm. único de radicación 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. 77 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]”.
(Destacado fuera del texto). 208. De acuerdo con lo anterior, se entiende que las costas procesales son una “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial” y se componen de dos elementos: i) las expensas y/o gastos procesales; y ii) las agencias en derecho. 209. Las expensas corresponden a aquellos gastos en que se incurre para tramitar el proceso, como, por ejemplo: el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, entre otros. 210.
Las agencias en derecho son entendidas como la suma de dinero que se reconoce por los costos asumidos con ocasión de la representación de un abogado, o en caso de actuar en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 211. La sentencia de unificación previamente citada, definió que: como regla general, en lo que atañe al demandado, trátese de una autoridad pública o de un 78 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular, hay lugar a condenarlo en costas cuando resulte vencido en el litigio.
No obstante, precisó que la aplicación de esta regla, está acompañada de los siguientes supuestos: 212. Las expensas y/o gastos procesales se reconocen a favor del actor popular que resulta victorioso cuando estas estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Al respecto, la Sala Plena de la Corporación, destacó que “[…] [e]llo quiere decir que sólo será posible tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique conforme con el expediente, teniendo en cuenta que sólo es posible reconocer aquellas expensas necesarias para el desarrollo del proceso […]”. 213.
En términos similares, definió que las agencias en derecho se reconocen en favor del actor popular que resulte victorioso cuando estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Para argumentar la regla, la Sala Plena señaló “[…] aun cuando se verifique en forma objetiva su victoria procesal, la tasación de la suma a reconocer por la actividad procesal del actor popular, requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales, a partir de la cual, debe fijar la suma que por razón de agencias en derecho se estimó razonable y acorde […]”. 214.
Adicionalmente, en la sentencia de unificación se indicó que, para la tasación de las agencias en derecho se aplicarán las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Que, en caso de precisar un mínimo y un máximo, el juez debe tener en cuenta al momento de fijar el monto a reconocer “[…] la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, [entre] otras circunstancias especiales […]”. 215.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que en este caso no se dan los presupuestos para reconocer a favor de la Nación – Presidencia de la República – DAPRE las costas procesales, en primera instancia. 216. Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. 79 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 217.
Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal séptimo, lo siguiente: “[…] SÉPTIMO.- CONFORMAR un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará presidida por este Tribunal, así como por la parte actora, el Agente del Ministerio Público y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, quien tiene en cabeza el cumplimiento de la orden impartida en esta sentencia […]”. 218.
La Sala considera necesaria la modificación de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá presidir el comité de verificación. 219.
Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Tolima, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la providencia. Conclusión 220.
La Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia, salvo lo correspondiente al ordinal séptimo relativo al Comité de Verificación de Cumplimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal séptimo de la sentencia de 29 de agosto de 2024 proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal 80 Núm. único de radicación: 250002341000202400193-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…] SÉPTIMO.- CONFORMAR el Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará presidido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal, e integrado por la parte actora, el Agente del Ministerio Público y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la providencia […].
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.
SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.