11001031500020211060501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., primero (1°) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10605-01 Actor: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el Municipio de Dosquebradas, a través de apoderado, contra la sentencia de 3 de febrero de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que declaró improcedente la solicitud de amparo promovida por la accionante.

ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones El Municipio de Dosquebradas, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Risaralda, al proferir la sentencia de 8 de octubre de 2021.

En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…)

PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, consagrados en los artículos 29 y 229, respectivamente, de la Constitución Política de Colombia.

SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, se MODIFIQUE la sentencia proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISION, y en su lugar declarar sus efectos a partir de la providencia respecto a la invalidez del Acuerdo No. 011 de 2021. (…)” (Sic) Los hechos y consideraciones del accionante La accionante expone, como fundamento de la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Señaló que el Concejo Municipal de Dosquebradas, profirió el Acuerdo 11 del 31 de julio de 2021, a través del cual se “dictan medidas para la recuperación de cartera; generar mayor liquidez a la entidad y aliviar la situación económica de los contribuyentes de los impuestos predial unificado, de industria y comercio, de circulación y tránsito, de publicidad visual exterior y de los deudores de sanciones (multas) por infracciones de tránsito del municipio de Dosquebradas, Risaralda y se dictan otras disposiciones”.

Indicó que el Gobernador del Departamento de Risaralda, presentó observaciones frente a la validez del Acuerdo 11 de 2021 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, al considerarlo violatorio de la Constitución y la Ley, en virtud de lo previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 151 del CPACA.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante providencia del 8 de octubre de 2021, declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del Acuerdo Municipal 011 del 31 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, por razón a que el aludido acto es inconstitucional por haber sido dictado con fundamento en los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020, que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-448 de 2020.

Consideraciones de la parte actora Manifestó que la autoridad judicial acusada incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues, a su juicio, la declaratoria de invalidez con efectos retroactivos del Acuerdo 11 de 2021 desconoce los derechos adquiridos, la confianza legítima y la seguridad jurídica de los contribuyentes a los que ya se les había expedido paz y salvo por los tributos adeudados en vigencia del Acuerdo.

Agregó que la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda de declarar la invalidez del Acuerdo Municipal con efectos retroactivos tuvo fundamento manifiestamente irrazonable, pues el acto objeto de control no tuvo como fundamento el Decreto Legislativo 678 de 2020, sino que únicamente se citó́ como referencia. Trámite procesal Mediante auto de 3 de diciembre de 2021, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Risaralda, y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, es decir, al gobernador del Departamento de Risaralda, para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

Informe de las entidades accionadas 4.1 El Tribunal Administrativo de Risaralda, solicitó se niegue el amparo de tutela, con fundamento en las siguientes razones: Sostuvo que en el presente caso no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, pues la decisión controvertida estuvo fundamentada en el análisis juicioso y exhaustivo de las disposiciones aplicables al asunto y en la jurisprudencia aplicable al caso.

Agregó que “( ) en la citada providencia se dejaron plenamente establecidos los argumentos y consideraciones que motivaron la decisión de invalidez con efectos retroactivos del Acuerdo Municipal número 011 del 31 de julio de 2021, los cuales guardan correspondencia con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, cumpliéndose así con la carga argumentativa que impone las decisiones judiciales.” En cuanto a los efectos retroactivos de la decisión adoptada, sostuvo que “la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional”, y dado que el Acuerdo 011 fue dictado con fundamento en una norma que fue declarada previamente inconstitucional por la Corte Constitucional, los efectos retroactivos no vulneran los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos. 4.2 El Departamento de Risaralda, solicitó que se niegue la acción de tutela, con fundamento en lo siguiente: Indicó que la decisión cuestionada tuvo como fundamento el precedente vertical y constitucional que existe frente a los alivios tributarios y el derecho de igualdad que asiste a los ciudadanos que pagan impuestos en los términos de Ley.

Advirtió́ que la retroactividad ordenada por la autoridad judicial es coherente con la orden de invalidez del Acuerdo, pues sin esta decisión, el incentivo tributario ilegal, se convertiría en un mecanismo de recaudo que tendría validez hasta que la autoridad judicial se pronuncie sobre su irregularidad, dando lugar a un tratamiento tributario diferenciado de manera injustificada, frente al ciudadano que paga los tributos a tiempo contrariándose así los principios de igualdad y equidad tributaria, además, del detrimento patrimonial que conlleva para el ente territorial.

La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Cuarta - Subsección B, mediante sentencia de 3 de febrero de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el Municipio de Dosquebradas, argumentando lo siguiente: Indicó que el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela no procederá “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos, como son la acción de inconstitucionalidad contra las leyes o las acciones de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad contra actos generales, según el caso.

Señaló que la acción de tutela no puede ejercerse para cuestionar ese tipo de actos, pues este mecanismo no está previsto para restablecer la juridicidad posiblemente quebrantada por un acto general, sino para “suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según el artículo 7° del Decreto en mención” Agregó que al analizar dicha norma, la Sala ha interpretado que la acción de tutela tampoco procede contra una sentencia dictada en un proceso de simple nulidad, por cuanto en ese tipo de procesos la discusión es de puro derecho y, por ende, el juez únicamente analiza la legalidad del acto.

La acción de simple nulidad únicamente persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto. De modo que la sentencia que se dicta en ese tipo de procesos no podría amenazar o violar de manera directa y concreta derechos fundamentales. Sostuvo que con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el numeral 2 del artículo 151, dispuso que es competencia de los Tribunales Administrativos, en única instancia, conocer de las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos a cerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las observaciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.

Ahora, en principio, las sentencias que deciden sobre la validez de un acuerdo municipal atienden a un análisis de puro derecho, a una revisión de constitucionalidad y legalidad, como lo establecen los artículos 305 de la Constitución Política y 151-2 de la Ley 1437. Las providencias que ahí se dictan producen efectos erga omnes, esto es, frente a todos, y no definen una situación particular y concreta.

De modo que, así́ como en los casos de simple nulidad, las sentencias que se dictan en ese tipo de trámite tampoco pueden afectar de manera directa derechos fundamentales. Concluyó que conforme con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la solicitud de amparo presentada por el Municipio de Dosquebradas, por cuanto está cuestionando una decisión con efectos erga omnes, es decir, de carácter general, que no afecta de manera directa y concreta derechos fundamentales.

La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado - Sección Cuarta, señalando lo siguiente: Señaló que esta Corporación, no tuvo en cuenta lo considerado por la Corte Constitucional en sentencia T-119-2003 respecto al control de los Acuerdos Municipales y sus características: “Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia[9].

Sin embargo, la pregunta que surge es si la acción de tutela podría ser un mecanismo idóneo para controvertirla y, en caso afirmativo, quién estaría legitimado para presentarla. 11.- Pues bien, la Sala considera que las sentencias de esta clase no son ajenas al control de constitucionalidad por vía de tutela, toda vez que en ellas el juez administrativo también puede desconocer el debido proceso e incurrir en vías de hecho.

Empero, la titularidad de la acción deja de ser abierta y queda reservada únicamente en favor de quienes intervinieron activamente durante el trámite judicial. En efecto, según amplia jurisprudencia desarrollada por la Corte, la acción de tutela contra decisiones judiciales procede cuando se vulnera el debido proceso, de manera tal que la sentencia configura una vía de hecho.

Pero la afectación de este derecho solamente puede predicarse de los sujetos procesales, en particular del gobernador o los terceros que hubieren intervenido, mas no de quienes fueron ajenos al trámite judicial. Si nunca se hicieron partícipes en el curso de la actuación, su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca pudo verse amenazado y, bajo esa óptica, ninguna legitimidad les asiste para cuestionar la decisión mediante tutela.” Teniendo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional, está claro que el Municipio de Dosquebradas estaba legitimado para instaurar la acción de tutela en contra de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, pues se consideró́ que se había incurrido en una vía de hecho por defecto sustantivo, respecto a la sentencia por medio de la cual el Tribunal declaró con efectos retroactivos la invalidez del Acuerdo Municipal No. 011 de 2021, causal que se encuentra justificada para presentar dicha acción. Sostuvo, el Consejo de Estado estaba en su deber de resolver de fondo los aspectos sustanciales de la acción de tutela, respecto a la irretroactividad de los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de una norma de carácter tributario y los derechos adquiridos y situaciones consolidadas por parte de los ciudadanos que se acogieron al Acuerdo No. 011 de 2021.

II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por el Municipio de Dosquebradas; en tanto que, como lo alega la parte actora, el Tribunal Administrativo de Risaralda, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque al expedir la sentencia de 8 de octubre de 2021, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues, a su juicio, la decisión de declarar la invalidez del Acuerdo Municipal 11 del 31 de julio de 2021 con efectos retroactivos, tuvo fundamento manifiestamente irrazonable, pues el acto objeto de control no tuvo como sustento el Decreto Legislativo 678 de 2020, sino que únicamente se citó́ como referencia. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la entidad accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y, no se configuró ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 8 de noviembre de 2021, se notificó a las partes por correo electrónico de 8 del mismo mes y año y la demanda de tutela se presentó el 30 de noviembre de 2021, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad simple. 4.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad El Municipio de Dosquebradas, a través de apoderado, plantea la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Tribunal Administrativo de Risaralda, al proferir la sentencia de 8 de octubre de 2021, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues, a su juicio, la declaratoria de invalidez con efectos retroactivos del Acuerdo 11 de 2021 desconoce los derechos adquiridos, la confianza legítima y la seguridad jurídica de los contribuyentes a los que ya se les había expedido paz y salvo por los tributos adeudados en vigencia del Acuerdo.

Agregó que la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda de declarar la invalidez del Acuerdo Municipal con efectos retroactivos tuvo fundamento manifiestamente irrazonable, pues el acto objeto de control no tiene sustento en el Decreto Legislativo 678 de 2020, sino que únicamente se citó́ como referencia. El Consejo de Estado - Sección Cuarta, mediante sentencia de 3 de febrero 2022, proferida en el presente trámite constitucional, declaró improcedente la acción de tutela, porque el amparo presentado porque el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela no procederá “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos, como son la acción de inconstitucionalidad contra las leyes o las acciones de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad contra actos generales, según el caso.

Señaló que la acción de tutela no puede ejercerse para cuestionar ese tipo de actos, pues este mecanismo no está previsto para restablecer la juridicidad posiblemente quebrantada por un acto general, sino para “suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7° del Decreto en mención” Agregó que al analizar dicha norma, la Sala ha interpretado que la acción de tutela tampoco procede contra una sentencia dictada en un proceso de simple nulidad, por cuanto en ese tipo de procesos la discusión es de puro derecho y, por ende, el juez únicamente analiza la legalidad del acto.

La acción de simple nulidad únicamente persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto. De modo que la sentencia que se dicta en ese tipo de procesos no podría amenazar o violar de manera directa y concreta derechos fundamentales. Sostuvo que con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el numeral 2 del artículo 151, dispuso que es competencia de los Tribunales Administrativos, en única instancia, conocer de las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las observaciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.

De los hechos acreditados en el expediente de tutela se observa, lo siguiente: El Concejo Municipal de Dosquebradas, profirió el Acuerdo 11 del 31 de julio de 2021, a través del cual se “dictan medidas para la recuperación de cartera; generar mayor liquidez a la entidad y aliviar la situación económica de los contribuyentes de los impuestos predial unificado, de industria y comercio, de circulación y tránsito, de publicidad visual exterior y de los deudores de sanciones (multas) por infracciones de tránsito del municipio de Dosquebradas, Risaralda y se dictan otras disposiciones”.

El Gobernador del Departamento de Risaralda presentó observaciones frente a la validez del Acuerdo 11 de 2021 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, al considerarlo violatorio de la Constitución y la Ley, en virtud de lo previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 151 del CPACA El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante providencia del 8 de octubre de 2021, declaró, con efectos retroactivos, “la invalidez” del Acuerdo Municipal 011 del 31 de julio de 2021, con fundamento en lo siguiente: “Examinado el acto demandado, encuentra la Sala que le asiste razón al señor Gobernador del Departamento de Risaralda cuando manifiesta que la aprobación del Acuerdo número 011 del 31 de julio de 2021, emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas, toda vez que el otorgamiento de la reducción del 100% del cobro de los sobre los intereses y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del referido acuerdo, sí desconoce los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario Colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria, en este caso por parte del Concejo Municipal de Dosquebradas, situación que se constituye en una causal de invalidez del acto.

(…) A juicio de la Sala acorde con la literalidad del artículo primero del Acuerdo acusado, la reducción del 100% del cobro de los intereses moratorios y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago, se aplica a obligaciones por tributos adeudados. En consecuencia, si se acordó́ por el concejo condonar el pago de los intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, se está haciendo referencia a una amnistía tributaria, como quedó visto.

Así́ las cosas, los municipios tienen la facultad de otorgar beneficios tributarios a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años (artículo 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 de la Ley 1333 de 1986). Adicional, le está vedado a la ley conceder alivios sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP).

Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar los beneficios a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 Superior no le otorgó esas facultades y, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida.

Ahora bien, en lo tocante al elemento excepcional que configura la procedencia de las amnistías tributarias, específicamente teniendo como sustento la ocurrencia de la pandemia del COVID-19, la Corte Constitucional se refirió a la misma, al efectuar la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 del veinte (20) de mayo de 2020, «por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2000», en especial de los artículo 6 y 7 del mencionado acto, determinando mediante sentencia C-448 de 2020, lo siguiente: «( ) Sin perjuicio de lo recién dicho, la Sala observa que, salvo lo atinente al juicio de necesidad, no es necesario seguir con el estudio de los demás requisitos sustanciales de los artículos 6 y 7 pues la facultad que las entidades territoriales tienen para el recaudo de sus tributos propios (rentas de fuente endógena) no surge del Decreto 678 sino del ordenamiento jurídico ordinario.

Justamente, en tratándose de la tributación territorial de fuente endógena, aunque la jurisprudencia ha reconocido que la Constitución faculta al Legislador “para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto”, “lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, ( )” [74]20” (Énfasis fuera de texto)21.

En este orden, entre las diferentes estrategias de recaudo de su propia cartera fiscal, las entidades territoriales tienen la potestad facultativa o discrecional de prever el diferimiento en el pago los impuestos de fuente endógena (art. 6), y/o de establecer incentivos para el pronto pago de dichas obligaciones (art. 7), -todo ello conforme con la prohibición que la Constitución le impone al legislador para “conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales” (CP, artículo 294)- sin que para ninguna de tales estrategias requieran de autorización legislativa ni, mucho menos, estén sujetas al establecimiento legislativo sobre las condiciones de tales gracias; cuestión esta que, por supuesto, no se opone a la atribución de responsabilidades con ocasión de una estrategia de recaudo que derive en el detrimento patrimonial del Estado.

Por lo recién dicho, los artículos 6 y 7 del Decreto 678 reprueban el juicio de necesidad jurídica que prevé el artículo 11 de la LEEE; lo que conlleva a su inexequibilidad. ( ) Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias22 como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal23, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.”24.

En otras palabras, para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá́ proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID- 19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales » (Subraya fuera del texto original).

En ese contexto, estima el Tribunal que de la lectura del artículo 1° del Acuerdo número 011 del 31 de julio de 2021, se desprende que la reducción del 100% de los intereses moratorios y sanciones, aplicada a obligaciones por impuestos en general adeudados, se traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador, y no a la entidad territorial, en atención a la reserva del multicitado artículo 294 CP, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre impuestos de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas, y si bien se explica dentro de la exposición de motivos del Acuerdo demandado, que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19, la misma Corte Constitucional en el pronunciamiento reseñado, indicó con claridad que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.

Es decir, antes de que el COVID-19 afectara las finanzas de los contribuyentes territoriales, criterio que no cumple el artículo 1° del Acuerdo enjuiciado, ya que esta ampara todos los impuestos pendientes de pago y los intereses - sanciones por el periodo gravable o año 2019 y anteriores. Colofón de lo anterior, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria parcial de invalidez del Acuerdo número 011 del 31 de julio de 2021 «POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS PARA LA RECUPERACIÓN DE CARTERA;

GENERAR MAYOR LIQUIDEZ A LA ENTIDAD Y ALIVIAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE LOS CONTRIBUYENTES DE LOS IMPUESTOS PREDIAL UNIFICADO, DE INDUSTRUA Y COMERCIO, DE CIRCULACIÓN Y TRÁNSITO, DE PUBLICIDAD VISUAL EXTERIOR Y DE LOS DEUDORES DE SANCIONES (MULTAS) POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, RISARALDA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, al advertirse los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto de análisis.

(…) 3.5. Efectos de la sentencia. Aunado a lo anterior, el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución Política prohíbe a las autoridades reproducir el contenido material de leyes declaradas inexequibles, siempre y cuando dicha declaración se haya hecho por razones de fondo y, además, subsistan en la Carta las normas que sirvieron para hacer el juicio de constitucionalidad26.

Conforme al primer inciso de este artículo, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991, se tiene que las decisiones que toma el Máximo Tribunal Constitucional, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, son definitivas y obligatorias para todos, dado su efecto erga omnes. Ante lo anterior, se hace necesario que a través de esta providencia se declare la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Dosquebradas no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado solo hasta el 31 de julio de 2021, por lo que corresponde advertir que la presente providencia tendrá́ efectos retroactivos, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional, razón de más para sostener que ante dicha circunstancia no se estarían quebrantando los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos, pues la norma creada por el Concejo Municipal es claramente inconstitucional por haber sido creada con fundamento en una norma inexequible ya declarada con anterioridad por la Corte Constitucional.” Revisado el contenido de la providencia acusada, el Tribunal Administrativo de Risaralda, manifestó que de la lectura del artículo 1° del Acuerdo No. 011 de 31 de julio de 2021, se desprende que la reducción del 100% de los intereses moratorios y sanciones, aplicada a obligaciones por impuestos en general adeudados, se traduce en una amnistía tributaria y esta solo puede otorgarse por el legislador, y no la entidad territorial, en atención a la reserva de ley contemplada en el artículo 294 de la CP.

Asimismo, indicó que como en la exposición de motivos del acuerdo acusado se indicó que esas disposiciones se fundamentaron en la ocurrencia de la pandemia Covid -19 y del Decreto Legislativo 678 de 2020, es necesario mencionar que la Corte Constitucional en sentencia C - 448 de 2020, estudió la constitucionalidad de la referida norma e indicó con claridad que “cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.” En este sentido, el Tribunal señaló que ese criterio no lo cumple el artículo 1° del Acuerdo enjuiciado, ya que esta ampara todos los impuestos pendientes de pago y los intereses - sanciones por el periodo gravable o año 2019 y anteriores.

Ahora bien, sobre los efectos de la sentencia el Tribunal acusado, expuso que la Corte Constitucional en sentencia C - 448 de 2020, manifestó que esa providencia tendría efectos a partir del día siguiente de su expedición, esto es, el 16 de octubre de 2020. Por razón de lo expuesto, la autoridad judicial accionada advirtió que la disposición que fundamentó el acuerdo hoy acusado, fue expulsada del ordenamiento jurídico mediante esa providencia, y si bien no se modifican situaciones jurídicas ni derechos adquiridos antes de dicha declaratoria, al considerar los efectos de la sentencia, a partir del 16 de octubre de 2020, no podrían los entes territoriales expedir Acuerdos basados en una norma que ya fue declarada inexequible, como ocurrió en el presente caso, pues el Concejo Municipal de Dosquebradas aprobó el Acuerdo objeto de estudio, el 31 de julio de 2021, cuando el máximo órgano constitucional ya había sentado su posición advirtiendo la vulneración en estos aspectos frente a la carta constitucional.

Agregó que el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución Política prohíbe a las autoridades reproducir el contenido material de leyes declaradas inexequibles, siempre y cuando dicha declaración se haya hecho por razones de fondo y, además, subsistan en la Carta las normas que sirvieron para hacer el juicio de constitucionalidad, en concordancia, con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991, se tiene que las decisiones que toma el máximo Tribunal Constitucional, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, son definitivas y obligatorias para todos, dado su efecto erga omnes.

Bajo ese entendido, declaró la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso; pues como bien se dejó́ planteado en precedencia, la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos. Así las cosas, en la exposición de motivos del Acuerdo No. 011 de 31 de julio de 2021, se dispuso lo siguiente: “AUTONOMÍA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES El Decreto Legislativo número 678, de fecha 20 de mayo de 2020, “Por el cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia, Económica, Social y económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, en sus artículos 6 y 7 se refería, respectivamente, a la “Facultad para diferir el pago de las obligaciones tributarias” y a la “Recuperación de cartera a favor de entidades territoriales” (…) El artículo 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 estableció un sistema de beneficios dirigido a facilitar el recaudo de cartera por parte de las entidades territoriales, generándoles mayor liquidez al tiempo que aliviaban la situación económica de sus deudores.

Para tal efecto, dependiendo del momento en que estos últimos pagaran las deudas tributarias y/o multas pendientes de pago a la fecha de entrada en vigor del mismo, la norma preveía la condonación de una parte del capital adeudado, así como de la totalidad de los intereses y multas que serían ordinariamente aplicables- (…) De acuerdo con las normas constitucionales, legales y reglamentarias citadas, y las providencias judiciales mencionadas, presento ante los Honorables Concejales el presente proyecto de acuerdo para que se estudiado y debatido (…)” En tal virtud, la Sala advierte que al revisar la exposición de motivos del Acuerdo acusado, se pudo establecer que contrario a lo manifestado por la parte actora; el acto controvertido, si tiene como fundamento el Decreto Legislativo 678 de 2020.

En ese sentido, el Tribunal accionado, al estudiar la legalidad del acto acusado, de manera pertinente realizó un análisis de la sentencia C - 448 de 2020, puesto que, esa providencia hizo un estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020. Así las cosas, como mediante Sentencia C- 448 de 2020, se declaró inexequibles los artículos 6, 7 y 9 del Decreto Legislativo 678 y con fundamento en estos se profirió el acto acusado, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Risaralda en declarar la invalidez del Acuerdo No. 011 de 31 de julio de 2021, porque desaparecieron los fundamentos de derecho que le daban sustento.

Asimismo, la Sala advierte que ya la Corte Constitucional había sentado su posición, respecto a la prohibición de declarar beneficios y amnistías de intereses sobre impuestos generados en vigencias anteriores a la emergencia sanitaria. Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance coherente y válido de los hechos y norma aplicable al caso en concreto, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no permite colegir que su actuación fue contraria a derecho.

En este orden, se debe señalar que los argumentos alegados por la accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con las actuaciones y decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió la autoridad accionada; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.

Así las cosas, se concluye que la providencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, no vulneró los derechos fundamentales invocado por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto sustantivo, que amerite la intervención del juez de tutela. lll.

DECISIÓN Por las anteriores razones, la Sala confirmará sentencia de 3 de febrero de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que declaró improcedente el amparo solicitado por el Municipio de Dosquebradas, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. Lo anterior, en consideración a que, si bien el amparo de tutela superó los requisitos generales de procedibilidad; no se advierte defecto alguno en la providencia acusada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 3 de febrero de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que declaró improcedente el amparo solicitado por el Municipio de Dosquebradas, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, pero por las razones anteriormente expuestas.

SEGUNDO. De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER