Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) Demandante: Rosa Amparo Restrepo Uribe Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Temas: Reconocimiento pensión de jubilación de docente oficial.
Aplicación integral de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Fecha de vinculación anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y períodos de servicio con vínculos como docente contratada mediante OPS. No demostró 20 años de servicio. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Rosa Amparo Restrepo Uribe instauró demanda1 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 15 de agosto de 2020, frente a la reclamación administrativa presentada el 15 de mayo de 2020, respecto al 1 Ver índice 3 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago de la mencionada pensión, equivalente al 75% de los salarios y primas recibidas antes de cumplir el estatus, esto es, desde el 22 de enero de 2016.
Que la entidad dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; que se reconozcan y paguen los ajustes de valor a que haya lugar, y que sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que cuenta con más de 55 años de edad y laboró en el sector educativo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por medio de diferentes contratos de prestación de servicios con la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, del 26 de julio de 1989 al 4 de julio de 2003 en lapsos interrumpidos; luego fue vinculada en provisionalidad desde el año 2003 y que al menos hasta la fecha de presentación de la demanda seguía activa en el servicio.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con el acto administrativo demandado se transgredieron los artículos: 1° inciso 2° de la Ley 33 de 1985, 15 numerales 1.° y 2.° de la Ley 91 de 1989, 6 de la Ley 60 de 1993, 115 de la Ley 115 de 1993, 279 de la Ley 100 de 1993, 81 de la Ley 812 de 2003, y 1.° y 2.° del Decreto 3752 de 2003.
Que el régimen pensional de los docentes depende de su fecha de vinculación, y quienes ingresaron antes del 27 de junio de 2003 están cobijados por el régimen anterior, establecido en la Ley 91 de 1989, la Ley 33 de 1985 y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, sin que sea necesario demostrar continuidad laboral en esa fecha, como es su caso, pues ingresó antes del 2003.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 23 de junio de 2022 fue admitida la demanda2 la cual se notificó a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, quien se opuso a las pretensiones al manifestar3 que la actora no cumple los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación. 2 Ver índice 11 de SAMAI- Tribunales. 3 Ver índice 18 de SAMAI- Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) Que el régimen pensional aplicable a los docentes depende de la fecha de su vinculación oficial, pues quienes ingresaron con posterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, como es el caso de la demandante quien fue nombrada en propiedad en 2015, se encuentran bajo el régimen de prima media previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, (ii) legalidad del acto administrativo expedido, y (iii) genérica. El 2 de mayo de 20244, el tribunal consideró que las excepciones formuladas no tenían el carácter de previas y decidió resolverlas en sentencia; fijó el litigio, incorporó las pruebas documentales aportadas con la demanda y requirió a la entidad demandada y al departamento del Valle del Cauca para que allegaran los antecedentes administrativos de la docente.
El 4 de julio de 20245, una vez allegados los documentos solicitados, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, y al Ministerio Público, para presentar concepto. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, negó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas.
Expuso que, la solicitud de pensión de vejez fue inicialmente denegada por silencio administrativo negativo debido a la falta de respuesta del FOMAG, y que, de manera posterior, mediante la Resolución 1.210-54 00667 del 28 de febrero de 2022, la entidad negó formalmente la solicitud, argumentando que la afiliación de la solicitante al FOMAG comenzó el 7 de abril de 2003 y que no acreditaba las 1300 semanas de cotización exigidas por la Ley 100 de 1993.
Sobre el particular, el tribunal calificó la argumentación de la entidad como errónea por tomar como fecha de vinculación a la docencia de la actora la de su nombramiento legal y reglamentario. En su lugar, estimó que el régimen aplicable al caso era el previsto en la Ley 33 de 1985 por considerar que ingresó al magisterio en 1989 como docente en provisionalidad.
Sin perjuicio de lo anterior, estimó que la actora no logró demostrar el cumplimiento de los 20 años de servicio exigidos, debido a que no probó haber efectuado aportes a la seguridad social durante el tiempo en el que prestó sus servicios bajo la modalidad de CPS, lapsos que fueron descartados. En consecuencia, al contabilizar 4 Ver índice 28, Ibid. 5 Ver índice 38, Ibid. 6 Ver índice 49, Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) únicamente los demás periodos de trabajo acreditados, el total acumulado resultó insuficiente. RECURSO DE APELACIÓN7 La demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el fallo.
Expresó que, estuvo vinculada al servicio docente desde 1989, primero mediante contratos de prestación de servicios y luego en propiedad desde abril de 2003, por lo que, no puede desconocerse el tiempo efectivamente laborado antes de la Ley 812 de 2003, debiendo aplicarse la Ley 33 de 1985 y la Ley 91 de 1989 para reconocerle la pensión de jubilación a los 55 años con 20 de servicio.
Que durante el tiempo en el que laboró bajo la modalidad de CPS, en la práctica existieron los elementos del contrato laboral: subordinación, remuneración y prestación personal. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 22 de julio de 20258 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El agente del Ministerio Público rindió concepto9 solicitando que se confirme el fallo apelado al considerar que no se cuestionaron las vinculaciones anteriores al 2009, pero que, en todo caso, se demuestra que la docente ingresó como docente oficial desde 1999 con la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, y esto no fue debatido por el apelante.
Que tampoco se justificó el motivo por el que las vinculaciones bajo OPS no deberían ser consideradas para la sumatoria de tiempos con fines pensionales. Respecto al análisis del régimen transitorio planteado por la entidad, los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 están cobijados por el régimen de la Ley 91 de 1989, que a su vez remite a las Leyes 33 y 62 de 1985.
Por tanto, no es válido condicionar el acceso a este régimen al cumplimiento de los requisitos de transición del sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993, como lo planteó la parte apelante. Se decidirá previas las siguientes, 7 Ver índice 52, Ibid. 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver índice 10 en SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) CONSIDERACIONES Deberá resolver la Subsección si la acreditación de los aportes al sistema de pensiones durante los periodos laborados mediante órdenes de prestación de servicios constituye un requisito esencial para que dichos tiempos puedan ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación con base en la Ley 33 de 1985, y si con la inclusión de los mismos en el cómputo, la actora cumple con la exigencia temporal para acceder al beneficio pensional.
Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el presente asunto, le corresponde a la Subsección dar aplicación a la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado,10 en la cual se estableció principalmente la forma de liquidar la pensión ordinaria de jubilación de los docentes prevista bajo los postulados remisorios de la Ley 91 de 1989.
Lo anterior porque, además de dicho punto, tal providencia en sus reglas jurisprudenciales desarrolló lineamientos específicos y de obligatorio acatamiento acerca del entendimiento de los diferentes regímenes pensionales aplicables a los educadores del Estado en atención a la fecha de vinculación al magisterio, debido a la expedición de la Ley 812 de 2003.
Como se advierte, el ámbito de aplicación de las directrices unificadoras es más amplio que el de los litigios de reliquidación pensional, pues este se extiende también a los asuntos de reconocimiento del derecho en sí mismo, tal como acontece en el caso bajo estudio donde la determinación del marco normativo que rige la situación particular del accionante es esencial para verificar la pertinencia de sus pretensiones.
Se destaca que la aludida decisión judicial fijó sus efectos retrospectivamente según el ordinal segundo de la parte resolutiva, a fin de extenderse a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no se hayan consolidado el fenómeno de cosa juzgada, tal como se presenta en el litigio objeto de examen. Con las anteriores precisiones se resalta que la sentencia de unificación11 en comento fijó en síntesis las siguientes reglas de interpretación normativa: 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014- CE-S2 -2019. Expediente: 680012333000201500569-01 (0935-17). Actor: Abadía Reynel Tolosa. 11 El sustento jurídico de estas reglas fue, esencialmente, los siguientes planteamientos: «[…] 51. En criterio de la Sala, los factores que hacen parte de la base de liquidación y sobre los cuales se deben hacer los aportes en el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados de manera expresa en el mencionado artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 52.
Luego entonces, los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son: asignación básica, gastos de representación; Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) «[…] a) En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b) Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]». (Subrayado fuera de texto). Como se observa, el criterio relevante para determinar el marco jurídico pensional del educador oficial es la acreditación de su primera vinculación al magisterio, contrastada con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), sin que para estos efectos deba verificarse si para esa fecha el reclamante seguía o no vinculado bajo dicha calidad, pues en observancia del principio de la condición más beneficiosa,12 es claro que esta situación corresponde a un tránsito legislativo sin un régimen de transición específico, que hace necesario proteger la expectativa legítima que tenía el maestro de pensionarse con una regulación más favorable. primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […] 62.
La Sección Segunda en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acoge el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y sienta jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla: • En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. 63.
Con esta regla se sienta una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. [ ] 67.
En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: Edad: 55 años Tiempo de servicios: 20 años Tasa de remplazo: 75% Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […]».
(Resalta la Sala). 12 Sobre este principio ver sentencia del 15 de febrero de 2011, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Radicación: 40.662 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) Ahora, frente al supuesto en que un solicitante haya acumulado tiempos de labor como docente a través de contratos u órdenes de prestación de servicios (OPS), la Sala resalta que en la sentencia de unificación CESUJ2-5 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado,13 se precisó que la labor de los maestros con ese tipo de vínculo no es diferente ni opuesto al que se deriva de una relación laboral legal y reglamentaria, pues también se distingue por reunir los elementos esenciales del trabajo como la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración, lo que permite considerar dichos lapsos como verdaderos períodos con efectos prestacionales, no solo para computarlos, sino además a fin de determinar el régimen pensional aplicable.14 Resolución del caso concreto Como se desprende de lo anterior, es indispensable determinar cuál es la normativa que gobierna el caso de la accionante en virtud de la fecha de su primer ingreso al servicio educativo oficial.15 En tal sentido, debe acudirse inicialmente al certificado de tiempo de servicio n.° 51,466 expedido el 6 de octubre de 2008 por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca16, en el que se observa y se ratifica que la actora se desempeñó como docente oficial interina desde el 26 de julio hasta el 5 de diciembre de 198917. 13 Consejo de Estado.
Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia de Unificación CESUJ2 n.° 5 del 25 de agosto de 2016. Rad.: 23001233300020130026001 (00882015). En dicha providencia se señaló: «[…] la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. […]». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de febrero de 2022.
Radicado: 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650-2019). En esta providencia se planteó que: «[ ] Ahora, si bien no se niega la existencia de contratos de prestación de servicios de la demandante con la mentada entidad territorial, lo cierto es que tal hecho de ninguna manera implica asumir que la calidad de sus actividades fue otra diferente a la de una docente oficial propiamente dicha, esto al margen de que los efectos jurídicos en cuanto a la relación laboral no se hayan configurado en su momento.
Lo expuesto implica que sin perjuicio del vínculo contractual existente en los lapsos aludidos, y sin que en esta sentencia se emita pronunciamiento sobre una eventual declaratoria de existencia de una relación laboral para aquella época, sí debe entenderse que la señora Marín Cardona ejerció funciones propias e inherentes a la condición de docente estatal desde el 2 de febrero de 1998, es decir, a partir de la primera ejecución del contrato de prestación de servicios como docente, suscrito con la mentada autoridad departamental para ser desarrollado en algunas de sus instituciones educativas. […] A partir de este razonamiento, se deduce preliminarmente que ante casos en los que se avizora el desempeño de actividades y funciones como docente, fundada en vínculos contractuales con entidades de derecho público o a su servicio, es posible tener por configurados los tres elementos constitutivos de una relación laboral, con fundamento en que la misma naturaleza de la actividad desarrollada por un educador, hace que esta sea necesariamente personal, remunerada y sometida a reglamentaciones, instrucciones y lineamientos de obligatorio cumplimiento. […]» 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de abril de 2022.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00046-01 (2494-2021). Esta afirmación se ratifica con este fallo en el que se indicó que: «[…] resulta necesario determinar con exactitud la fecha a partir de la cual aquella asumió la calidad de educadora estatal, que es la que le permitiría acceder a uno u otro régimen pensional con motivo de la excepcionalidad que se predica de esta clase de servidores públicos. […]» 16 Ver página 26 de la demanda, y página 16 de los antecedentes administrativos. 17 4 meses y 10 días.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) Se advierte que, si bien en el expediente reposan el Decreto 1120 del 12 de julio 198218 en el que el gobernador del Valle del Cauca nombró a la actora como directora de la Escuela Rural Mixta n.° 28 Francisco de Paula Santander de la vereda Palmira, y el acta de posesión n.° 032 que señala que la actora se presentó ante el despacho de la Alcaldía de El Cairo para posesionarse en el cargo mencionado, no obra prueba que acredite el tiempo durante el cual ejerció efectivamente dicha designación, ni que demuestre un desempeño de la actividad docente más allá del acto de posesión. En consecuencia, tal nombramiento no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento pensional ni para la determinación del régimen aplicable.
Ahora, la entidad demandada negó presuntamente el derecho reclamado al no haber dado respuesta a la petición prestacional formulada por la demandante el 15 de mayo de 2020. Adicionalmente, en vía judicial se observa que no puso en duda la existencia del vínculo analizado, sino que se limitó a asegurar que la fecha válida para determinar el régimen pensional era el año 2015, por considerarlo como el primer ingreso al servicio educativo.
Al margen de este argumento, lo cierto es que se encuentra demostrado que la reclamante inició su labor como educadora estatal el 26 de julio de 1989, fecha que definitivamente es anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), y que puede valorarse como la primera en ejercicio de un cargo docente. Por tanto, se concluye que, sí era dable verificar su situación jurídica de acuerdo con las previsiones del artículo 81 de dicha norma, las cuales habilitan la posibilidad de tener en cuenta la regulación anterior contenida en los artículos 2.º, parágrafo y 15 numeral 2.º de la Ley 91 de 1989, disposiciones que remiten para efectos de esta prestación en litigio al régimen de los empleados públicos del orden nacional, consagrado esencialmente en la Ley 33 de 1985, tal como lo estimó acertadamente el tribunal de origen.
Pues bien, sobre el punto, en el mencionado certificado de tiempo de servicio, se encuentran los demás periodos19 en los que la actora ejerció como docente interina, a saber, del 25 de enero de 1990 al 24 de marzo de 1990. Se encuentran en el expediente, además, las órdenes de prestación de servicios 18 Ver página 49 de la demanda. 19 Si bien el certificado también señala que del 3 de septiembre de 1990 al 30 de agosto de 1991 laboró como docente de hora cátedra, este tiempo no será tenido en cuenta al no especificarse la cantidad de horas prestadas para efectos de realizar el cálculo correspondiente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) suscritas entre la Secretaría de Educación del Valle del Cauca y la accionante20, las cuales corroboran que su objeto era que la demandante ejerciera una actividad docente en instituciones de la mencionada entidad territorial, bajo una regulación específica diseñada por las políticas locales y nacionales del servicio educativo.
Con base en tales pruebas es posible asegurar que la accionante se desempeñó como maestra contratista del Valle del Cauca durante los siguientes períodos21: Entidad Desde Hasta Tiempo laborado 1 Secretaría de Educación del Valle del Cauca 08/09/1997 17/12/1997 3 meses y 10 días 2 13/01/1998 12/04/1998 3 meses 3 20/04/1998 20/06/1998 2 meses y 1 día 4 18/01/1999 30/06/1999 5 meses y 13 días 5 01/09/1999 17/12/1999 3 meses y 17 días 6 17/01/2000 30/06/2000 5 meses y 14 días 7 01/09/2000 15/12/2000 3 meses y 15 días 8 15/01/2001 30/06/2001 5 meses y 16 días 9 03/09/2001 15/12/2001 3 meses y 13 días 10 08/01/2002 05/07/2002 5 meses y 28 días 11 26/08/2002 22/11/2002 2 meses y 27 días 12 07/01/2003 04/04/2003 2 meses y 28 días 13 07/04/2003 04/07/2003 2 meses y 29 días 14 25/08/2003 30/10/2003 2 meses y 6 días 15 31/10/2003 19/12/2003 1 mes y 20 días TOTAL 4 años, 5 meses y 27 días Precisado lo anterior, deberá analizarse el fundamento del tribunal de origen para negar las pretensiones, relacionado con la supuesta imposibilidad de tener en cuenta los tiempos de servicio que la demandante que acumuló en razón de una serie de órdenes de prestación de servicios, ello bajo el entendido de que no se probó que realizara aportes a pensión en dichos periodos.
En esta clase de contrataciones es evidente que el ejercicio material de la labor educativa necesariamente se da bajo una relación laboral encubierta, que, aunque no se declarará como tal en este proceso debido a que lo propio no es materia del litigio como fue establecido, sí permite advertirla, considerarla y afirmarla judicialmente para efectos prestacionales como los de la pensión ordinaria de 20 OPS 921 del 8 de septiembre de 1997, OPS 103 del 13 de enero de 1998, OPS 103 BIS del 20 de abril de 1998, OPS 356 del 18 de enero de 1999, OPS 287 del 3 de septiembre de 1999, OPS 287 del 14 de enero de 2000, OPS 287 del 30 de agosto de 2000, OPS 606 del 11 de enero de 2001, OPS 505 del 3 de septiembre de 2001, OPS 505 del 8 de enero de 2002, OPS 505 del 26 de agosto de 2002, OPS 505 del 7 de enero de 2003, OPS 505 del 7 de abril de 2003, OPS 505 del 25 de agosto de 2003, y OPS 505 del 31 de octubre de 2003. 21 Teniendo en cuenta la copia de las órdenes y el tiempo certificado en el certificado de tiempo de servicio n.° 51,466 expedido el 6 de octubre de 2008 por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) jubilación.22 De hecho, resulta claro que la sola naturaleza de las funciones ejercidas por la accionante durante el tiempo que celebró contratos de prestación de servicios con el departamento del Valle del Cauca da cuenta de que en atención al principio de la realidad sobre las formalidades previsto en el artículo 53 Constitucional, y sin necesidad de concederle judicialmente la calidad de empleado público, aquella sí puede ser asimilada (sin los efectos jurídicos), a un docente con un vínculo oficial formal a lo largo de los interregnos enlistados23.
Ahora, en atención al marco normativo y jurisprudencial aplicable, lo primero que debe recordarse es que, contrario a las afirmaciones del juez de primera instancia, las vinculaciones de un docente bajo la modalidad contractual de OPS no impiden considerar tales interregnos para contabilizarlos a fin de cumplir el requisito del tiempo de servicio, ello incluso al margen de la efectiva contribución al sistema de seguridad social mientras laboró como contratista, pues este no fue el criterio fijado para tal fin en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, sino el de la demostración de algún tiempo de labor oficial educativa antes de que entrara a regir la ley de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006.
No obstante, como ya lo ha advertido la Subsección en casos similares24, si bien los artículos 4 y 9 de la Ley 797 de 2003 que modificaron los artículos 17 y 33 de la Ley 100 de 1993, establecieron como exigencia para el reconocimiento de la pensión de jubilación bajo el régimen de prima media que se demostraran los aportes al sistema pensional, en el caso particular, la referida disposición normativa no resulta aplicable al actor al ser este beneficiario de la Ley 33 de 1985.
Esto sin desconocer la potestad y obligación de la entidad demandada de efectuar el cobro completo, actualizado y real de los aportes por tales tiempos en la proporción que le correspondía respectivamente a la demandante como empleada, así como al empleador, pues su naturaleza parafiscal conlleva la obligatoriedad del recaudo y la imprescriptibilidad.
Sin perjuicio de lo anterior, aunque sí resultan computables los períodos laborados en la modalidad de prestación de servicios, la reclamante no acreditó los requisitos necesarios para consolidar el derecho a una pensión de jubilación con base en los postulados de la normativa aplicable, pues de la sumatoria de los tiempos servidos como docente interina, como contratista y en provisionalidad, solo acumuló un total 22 Tales afirmaciones encuentran respaldo en la sentencia del 20 de junio de 2024 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso con radicado 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506- 2022).
C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 23 Esta tesis también fue expuesta en sentencia del 18 de febrero de 2021, dictada por esta Subsección en el proceso con número interno 4163-2014. 24 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 29 de mayo de 2025, Exp. 20001-23-33- 000-2019-00340-01 (6154-2024). C.P. Juan Camilo Morales Trujillo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) de 17 años y 2 días25. En consecuencia, le asiste razón al tribunal de origen al concluir que, aunque la docente es beneficiaria del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 por demostrar una vinculación anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo que se evidencia es que no acreditó el cumplimiento de 20 años de servicio requeridos, y pese a que en primera instancia se consideraron periodos distintos a los que en esta oportunidad se tienen por probados, el tiempo total acumulado resultó igualmente insuficiente.
A partir de lo expuesto, se corrobora la legalidad del acto administrativo demandado como lo determinó el juez de origen, pero por las razones aquí concluidas, por lo que se confirmará en su totalidad la sentencia apelada. De la condena en costas en segunda instancia La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 25 Para el efecto se tuvieron en cuenta los tiempos servidos como docente interina (del 26 de julio al 5 de diciembre de 1989 y del 25 de enero de 1990 al 24 de marzo de 1990: 6 meses y 10 días), mediante contratos de prestación de servicios (4 años, 5 meses y 27 días), así como las vinculaciones legales y reglamentarias derivadas de los nombramientos como docente por parte del departamento del Valle del Cauca en provisionalidad (del 7 de abril de 2003 al 18 de agosto de 2008, del 1.° de enero de 2009 al 11 de julio de 2010, del 14 de abril de 2015 al menos hasta el 2 de septiembre de 2020 cuando se certificó que seguía activa al servicio del magisterio (11 años, 11 meses y 25 días).
Estos vínculos se corroboran a partir de las respectivas copias de los contratos de prestación de servicios y de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitidos por la Secretaría de Educación Municipal de Duitama y la departamental de Boyacá, visibles en la reforma de la demanda. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00983-01 (1049-2025) En consecuencia, se impondrán costas a la demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la se negaron las pretensiones.
Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente