08001233300020230014801 — Consejo de Estado

Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 Demandante: PROCURADURÍA NOVENA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE BARRANQUILLA Demandada: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO – CRA– Tema: Confirma improcedencia, pero por subsidiariedad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el procurador accionante contra la sentencia de 31 de octubre de 2023. En la providencia mencionada, la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró improcedente la acción de cumplimiento por no cumplirse con el requisito de procedibilidad de la renuencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud El procurador 9.º Judicial II Ambiental y de lo Agrario de Barranquilla, en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, demandó a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA–, con el fin de exigir el cumplimiento del artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 20151. La pretensión formulada fue la siguiente: Sírvase señores honorables magistrados, previos los trámites legales, 7.1.- Declarar que La Corporación Autónoma Regional del Atlántico, ha incumplido con lo contemplado en el artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto 1077 de 2015. 7.2.- Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, en el término perentorio y razonable que ustedes honorables magistrados consideren, definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos con respecto al perímetro urbano, para los municipios en donde ejerza jurisdicción, dando cumplimento al Decreto 1077 de 2015[2]. 1 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio». 2 Se transcribe tal cual incluso con posibles errores del accionante.

Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI3, la Sala resume los supuestos fácticos de la demanda a continuación: El procurador actor indicó que existen diversas medidas en materia ambiental, en cuanto a los usos del agua, su ordenamiento y los vertimientos al recurso hídrico, al suelo y a los alcantarillados.

En ese sentido, señaló que en el Decreto 1077 de 2015 y en su artículo 2.2.2.2.2.2., se dispuso que corresponde a las corporaciones autónomas regionales definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos. A su vez, se explicó que las extensiones máximas de los corredores viales suburbanos son de vital importancia y requisito previo, para que los municipios reglamenten la delimitación de dichos corredores en su POT.

Lo anterior, quiere decir, que primero la autoridad ambiental definirá la extensión máxima, para que posteriormente las autoridades municipales hagan la correspondiente delimitación y con ello se establezca la normatividad específica sobre usos, intensidad y densidad del suelo. Aclaró que «una cosa son las determinantes ambientales para abordar la formulación de los planes de ordenamiento territorial, en términos generales y otra cosa muy distinta es la definición de la extensión máxima de los corredores viales suburbanos con respecto al perímetro urbano».

De acuerdo con lo anterior, en Oficio 0163 del 13 febrero de 2023, el actor pidió a la CRA que diera cumplimiento al artículo antes señalado, lo cual, a su juicio, acredita el requisito de constitución en renuencia y, en consecuencia, acudió a la acción de cumplimiento. 3. Admisión de la demanda En providencia de 27 de marzo de 2023, el Juzgado 10.º Administrativo del Circuito de Barranquilla admitió la solicitud de cumplimiento4.

En consecuencia, ordenó 3 Cfr. índices del trámite con el radicado de primera instancia e índice 2 de esta instancia del aplicativo SAMAI. 4 Según se indicó el trámite previo a dictar la sentencia objeto de impugnación fue el siguiente: «[l]a demanda fue repartida a esta Corporación para su conocimiento en fecha 03 de marzo de 2023, tal como se constata en el acta de reparto inicial.

Posteriormente, la suscrita Magistrada emitió manifestación de impedimento ante el resto de la Sala, el cual fue declarado infundado. Ante ello, mediante proveído de fecha 21 de marzo del mismo año, se ordenó su remisión a los Juzgado Administrativos del Circuito de esta ciudad, razón por la cual se surtió un nuevo reparto, correspondiendo al Juzgado Décimo (10) Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, bajo el radicado No. 08001333301020230009600, Despacho que avocó el conocimiento de la acción de cumplimiento mediante proveído del 27 de marzo de 2023. || Estando en trámite la referida acción de cumplimiento, las partes solicitaron la nulidad y saneamiento, al considerar que correspondía su conocimiento al Tribunal Administrativo del Atlántico, por tratarse de una entidad del orden nacional, sin embargo, se remitió para reparto ante esta misma Corporación, correspondiendo al Despacho 07, con el radicado No. 08001233300020230014800, pero al constatar el referido despacho que ya se había conocido de esa acción de cumplimiento ante esta Sala de Decisión Oral “A”, resolvió remitir vía correo electrónico, razón por la cual se hizo necesario, para darle celeridad al procedimiento, solicitar en la fecha actual, el cambio de ponente. || Resulta importante anotar que, dentro del presente trámite constitucional se adelantaron actuaciones como Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificar a la CRA para que se hiciera parte en el proceso y allegara pruebas o solicitara su práctica, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de ese auto.

Posteriormente, en providencia de 17 de abril de 2023, el Juzgado remitió por competencia funcional el asunto al Tribunal Administrativo del Atlántico por cuanto la autoridad accionada es del orden nacional. 4. Informe La CRA se opuso a las pretensiones del demandante y alegó que dio respuesta al procurador en Oficio 000729 de 1.º de marzo de 2023, en el que le manifestó que no ha determinado la extensión máxima de los corredores viales suburbanos, pero que se definió la acción de realizar la actualización de estudios y documentos técnicos producidos en temas de ordenamiento ambiental, dentro de las cuales la entidad se encuentra realizando actividades de planeación, necesarias para definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano y otros aspectos de planificación ambiental, tal y como se desprende del lineamiento «Sostenibilidad Sectorial del Plan de Acción Institucional 2020-2023 – Atlántico Sostenible y Resiliente». 5.Sentencia de primera instancia Por medio de fallo de 31 de octubre de 2023, la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró improcedente la acción de cumplimiento.

En ese sentido, explicó que el escrito aportado por el procurador accionante y radicado ante la autoridad accionada, previo a la presentación de la demanda, no cumple el requisito de procedibilidad del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, tal y como en otra oportunidad la Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó en la sentencia de 24 de agosto de 2023, radicado do 08001-23-33-000- 2023-00169-01. 6.

Impugnación El procurador actor impugnó la decisión de primera instancia, solicitó que fuera revocada y discrepó de lo concluido. En cuanto al argumento de que no se advirtió que la corporación demandada fuera renuente, transcribió la solicitud que presentó con el fin de constituir en renuencia e indicó que allí claramente solicitó a la CRA el cumplimiento del artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015.

Por otra parte, el impugnante señaló que, si esta Sección consideraba que el asunto resultaba improcedente porque se contaba con la acción prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, en virtud de las previsiones de los artículo 16 y 138 del CGP debería emitirse un pronunciamiento en cuanto a «las consecuencias jurídico procesales que acarrearía si se llegare a configurar en el caso bajo estudio, la falta admisión, contestación y saneamiento del proceso, razón por la cual se procederá a emitir el fallo correspondiente.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 31 de octubre de 2023 de la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 31 de octubre de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea el siguiente: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015, invocado en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el sub lite se cumple con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción, (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia y (iii) presupuestos de procedibilidad. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo5 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el 5 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo6. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]7. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política8.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»9.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado10.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,11 a menos que estén apropiados;12 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior13. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este14 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»15. Igualmente, esta Sección16 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). 11 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 13 Sentencia antes citada. 14Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[17] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»18. Para este caso, el procurador accionante acompañó copia del Oficio 163 de 13 de febrero de 202319, dirigido a la CRA en el cual le manifestó «sírvase dar 17 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 18 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 19 Índice 2 de SAMAI, en esta instancia. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a lo previsto en el artículo 222222 del Decreto 1077 de 2015» Por su parte, solo hasta el 1.º de marzo de 2023, la corporación respondió al actor, por tanto, no se dio respuesta en el límite temporal previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, razón por la cual, la Sala en esta oportunidad encuentra agotado el presupuesto de procedibilidad de esta acción, contrario a lo concluido por el juez a quo. 3.4.

La procedencia de la acción de cumplimiento La Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla solicita que se le ordene a la CRA atender lo dispuesto en el artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015 que dispone lo siguiente: DECRETO 1077 DE 2015 (mayo 26) por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. […] Artículo 2.2.2.2.2.2 Corredores viales suburbanos. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 388 de 1997, en los planes de ordenamiento territorial sólo se podrán clasificar como corredores viales suburbanos las áreas paralelas a las vías arteriales o de primer orden y vías intermunicipales o de segundo orden.

El ancho máximo de los corredores viales suburbanos será de 300 metros medidos desde el borde exterior de las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión de que tratan los numerales 1 y 2 del artículo 2° de la Ley 1228 de 2008, Y en ellos sólo se permitirá el desarrollo de actividades con restricciones de uso, intensidad y densidad, cumpliendo con lo dispuesto en el presente decreto.

Corresponderá a las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano. Bajo ninguna circunstancia podrán los municipios ampliar la extensión de los corredores viales que determine la autoridad ambiental competente. Parágrafo. No se podrán clasificar como suburbanos los corredores viales correspondientes a las vías veredales o de tercer orden. […] En este orden de ideas, la Sala manifiesta que el precepto que se pide acatar es una disposición vigente.

Adicionalmente, no conlleva al establecimiento de gasto en la medida en que lo perseguido a través de esta acción consiste en que la CRA defina la extensión máxima de los corredores viales suburbanos en la zona de su jurisdicción. No obstante, la Sala considera que el sub judice deviene en improcedente por no acreditar el requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad, como se pasa a explicar.

Según el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior, esta Sección en reiterada jurisprudencia ha establecido que cuando existe otro mecanismo judicial, es improcedente la acción de cumplimiento20.

Al respecto, ha señalado: La razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello, la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio.

De conformidad con lo expuesto, la Sala evidencia que, el fin de la entidad accionante es que la CRA dé cumplimiento al artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015, para que determine las extensiones máximas de los corredores viales suburbanos, y precisó que ello es previo a que los municipios reglamenten la delimitación de dichos corredores en su POT.

Es lo cierto que la disposición en cita señala que les corresponde a las CAR determinar los corredores máximos suburbanos. Esto, con el fin de que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. Sin embargo, dicha materia tiene relación íntima con el ordenamiento al territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la protección ambiental, por lo que esta Sala considera que el medio judicial procedente es el establecido en el artículo 116 de la Ley 388 de 199721.

Al respecto, la Ley 388 de 1997 tiene por objeto entre otras armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9.ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental; y establecer diferentes mecanismos que permitan a los municipios en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes22.

Así, con el fin de que se acaten los instrumentos previstos en la Ley 388 de 1997, en el artículo 116 de dicha norma, se previó la acción de cumplimiento así: 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 24 de mayo de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2010-02067-01; del 23 de agosto de 2012. Rad. 25000-23-31-000-2012-00425- 01; y del 21 de junio de 2012.

Rad. 05001-23-31-000-2006-01095-01. 21 Por la cual se modifica la Ley 9.ª de 1989, y la Ley 3.ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 22 Artículo 1º de la Ley 388 de 1997. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO 116.

PROCEDIMIENTO DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9.ª de 1989 y la presente ley. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo.

Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite: 1.

El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo.

En consecuencia, esta norma previó una acción especial para hacer efectivo el cumplimiento de aquellas leyes o actos administrativos que tengan una relación especial con la aplicación de la Ley 388 de 1997, es decir, con asuntos relacionados con el ordenamiento del territorio, el uso del suelo y la preservación del patrimonio ecológico.

Ahora bien, ante este escenario en el que una ley prevé un mecanismo especial para hacer efectivo el acatamiento de disposiciones normativas relacionadas con el ordenamiento del territorio, la Corte Constitucional en diferentes oportunidades ha señalado que debe darse prelación a ésta y no a la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 199723.

El Alto Tribunal ha señalado que en virtud del principio de especialidad y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria civil debe conocer de las acciones de cumplimiento cuando se pretende el acatamiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de las entidades públicas o particulares en ejercicio de su función administrativa.

Entonces, de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional, si bien la acción de cumplimiento está regulada en términos generales en la Ley 393 de 1997 que es 23 Corte Constitucional. Autos 019 de 2022, 988 de 2021 y 951 de 2021. En particular, en el auto 951 de 2021, la Corte Constitucional señaló que la Ley que regula el trámite de la acción de cumplimiento le atribuye la competencia para conocer de estos recursos judiciales a los jueces administrativos sin especificar la materia.

En contraste, cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de estas acciones. Demandante: Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA– Radicación: 08001-23-33-000-2023-00148-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterior a la Ley 388 de 1997, en los eventos en los que se pretenda el acatamiento de una disposición relacionada con asuntos urbanísticos, de ordenamiento territorial, uso del suelo y la preservación del patrimonio ecológico, la disposición aplicable es el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.

A su vez, esta Sección en anteriores oportunidades, resolvió declarar improcedente la acción de cumplimiento porque consideró que el medio de control previsto en la Ley 388 de 1997 es una norma especial que desarrolla un procedimiento para hacer efectivo el acatamiento de una ley o acto administrativo relacionado con asuntos urbanísticos, ambientales y de ordenamiento territorial24.

En suma, la Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla cuenta con la acción de cumplimiento especial prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 para pedir el obedecimiento del artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015. Como lo establece esa normativa es competencia de los jueces civiles del circuito conocer de los procesos judiciales que pretendan el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 388 de 1997 como ocurre en el caso concreto.

Finalmente, se precisa que no se acreditó la posible incursión de un perjuicio irremediable y que, ante la argumentación del impugnante, en cuanto a los efectos jurídicos y medidas a adoptar de saneamiento, en virtud de los artículos 16 y 138 del CGP, lo cierto es que este proceso se adelantó desde su inicio en virtud de las previsiones que invocó en la demanda, esto es, la Ley 393 de 1997 y el CPACA, razón por la cual la consecuencia jurídica es la improcedencia por subsidiariedad [art. 9 Ley 393 de 1997], por tanto, de persistir en su pretensión nada le impide al extremo activo exigir el acatamiento de la disposición invocada a la CRA por medio de la demanda respectiva, pero atendiendo el trámite de la Ley 388 de 1997, ante el juez civil, pues en este estado del proceso a la Sala le compete resolver la impugnación de la sentencia emitida por el Tribunal como se expuso al inicio de estas consideraciones. 24 En esa oportunidad, esta Sección conoció de una demanda de cumplimiento dirigida contra el departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre otros.

Esto, con el fin de que obtener cumplimiento del Acuerdo 0373 de 2014 por medio del cual se adoptó la revisión ordinaria del contenido de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali. En esa ocasión se resolvió que era improcedente la acción de cumplimiento propuesta. Esto, porque lo pretendido en aquella oportunidad era lograr el obedecimiento del instrumento sobre el plan de ordenamiento territorial invocado, para lo cual el accionante contaba con la acción de cumplimiento especial prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de julio de 2022, radicado 76001-23-33-000-2021-01149-01. Sobre el particular, también puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 10 de agosto de 2012, radicado 25000-23-24-000-2011-00804-01 y sentencia de 22 de junio de 2023, radicado 25000-23-41-000-2023-00279-01.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:

PRIMERO. Confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente esta acción, pero porque no se cumple el requisito de la subsidiariedad.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx