Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06703-01 Demandante: MANDATO DEL PROGRAMA DE EPSS LIQUIDADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Tutela contra providencia judicial.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 19 de junio de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente la acción constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 5 de diciembre de 2024, el Mandato del programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, a través de apoderado judicial, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia al considerar vulnerado su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia del 9 de septiembre de 2024.

Lo anterior, por cuanto el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el auto del 22 de febrero de 2024, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo rechazó la demanda del proceso ejecutivo que adelantó en contra del municipio de San Juan de Urabá, con radicado 05837-33-33-001-2020- 00149-00. 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora elevó las siguientes pretensiones: Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «1- Se ampare el derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia del Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, por las razones expuestas a lo largo de este escrito. 2- Que, como consecuencia de la anterior petición, deje sin efectos el auto proferido el 9 de septiembre de 2024 por la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago solicitado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, dentro del proceso ejecutivo iniciado en contra del Municipio de San Juan de Urabá, con radicado 0583733330012020 00149. 3- Que, como consecuencia de la petición anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una nueva decisión mediante la cual resuelva el recurso de apelación formulado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia contra el auto que rechazó la demanda ejecutiva por caducidad, dentro del proceso ejecutivo contra el Municipio de San Juan de Urabá con radicado No. 0583733330012020 00149, ajustada a derecho y atendiendo a los parámetros jurisprudenciales previstos por la Corte Constitucional en materia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.» 1.3.

Hechos La solicitud se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La parte accionante relató que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 000167 de 16 de marzo de 1995, autorizó el funcionamiento del «Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, con el fin de organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud de sus afiliados.» Sostuvo que el director del aludido programa, por escrito del 21 de noviembre de 2011, informó «la decisión de retirar al programa de la administración del Régimen Subsidiado», motivo por el cual, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 0808 del 2 de abril de 2012: «i) Ordenó la revocatoria del certificado de habilitación y toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar del PROGRAMA DE EPS-S DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, entidad identificada con el NIT. 890.900.842-6., ii) nombró al señor Mario Fernando Calle Uribe, como Agente Especial Liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud, y iii) estableció que el régimen aplicable a la liquidación sería el establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.» Precisó que el Agente Especial designado, a través de la Resolución No. 095 del 16 de septiembre de 2014, liquidó una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado del municipio de San Juan de Urabá por valor de $419.761.193, acto administrativo que fue debidamente notificado y adquirió firmeza.

Aseveró que adelantó acciones de cobro ante el municipio de San Juan de Urabá y el 10 de abril de 2018 suscribió un acuerdo de pago con esa entidad territorial por valor de $122.130.527, en el que se reconocieron las deudas derivadas de los Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos celebrados entre el 1 de junio de 2010 y el 31 de marzo de 2011, y se fijó un compromiso de pago en el mes de noviembre de 2018.

Señaló que inició una acción ejecutiva en contra el municipio de San Juan de Urabá, la cual correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, instancia que, mediante auto del 7 de abril de 2021, no libró el mandamiento de pago, tras considerar que del compendio probatorio aportado en copias simples «no se logra probar la existencia del título ejecutivo (complejo) derivado de los actos contractuales relacionados con la administración de recursos del régimen subsidiado (…), así como tampoco hay una acta de liquidación que pueda respaldar el acuerdo de pago de la obligación contraída por parte del MUNICIPIO DE SAN JUAN DE URABÁ.» Manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto del 24 de febrero de 2023, confirmó la anterior decisión, por cuanto «en el expediente no obra ningún documento para la conformación del título complejo, por cuanto, el ejecutante no aportó copia del contrato, facturas, acta de liquidación, acto que declare su incumplimiento, como tampoco el acto que declare el incumplimiento del acuerdo de pago que pretende ejecutar, de manera que, se descarta que se trate de una obligación, clara, expresa y exigible.» Adujo que cuestionó el proveído del 24 de febrero de 2023 a través de una acción de tutela que correspondió por reparto al Consejo de Estado, Sección Primera, instancia que, mediante sentencia del 5 de octubre de 2023, declaró la improcedencia de este mecanismo por falta de relevancia constitucional.

Explicó que la Sección Cuarta de esta Corporación, en fallo del 7 de diciembre de 2023, revocó la anterior decisión porque el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto sustantivo «al realizar una indebida interpretación del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, pues la Resolución 095 de 16 de septiembre de 2014 es un título ejecutivo (simple) que contiene una obligación clara, expresa y exigible que puede ser oponible al deudor y presta mérito ejecutivo.» En ese orden, accedió al amparo del derecho de acceso a la administración de justicia y ordenó a la autoridad accionada que profiriera una nueva decisión, conforme con las consideraciones expuestas.

Afirmó que, para atender la orden dada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, por medio del auto del 22 de febrero de 2024, rechazó la demanda, ya que la Resolución 095 de 2014 contenía una obligación que estaba sometida a un plazo de 5 días que venció el 23 de septiembre de esa anualidad.

En esa medida, como beneficiario tenía hasta el 24 de septiembre de 2019 para presentar la demanda en oportunidad, lo cual no ocurrió por cuanto la radicó el 24 de julio de 2020. Sostuvo que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la decisión anterior, argumentando que (i) el régimen aplicable no era el de caducidad del CPACA -5 años-, sino el de prescripción extintiva de las acciones previsto en el Código Civil, pues la Resolución 095 de 2014 «deviene de una Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deuda que recogió y determinó el Agente Liquidador del programa de EPSS, y que de manera autónoma contiene una obligación clara, expresa y exigible»; y (ii) el término de prescripción se interrumpió con el acuerdo del 10 de abril de 2018.

Finalmente, enfatizó que, mediante providencia del 21 de marzo de 2024, el referido despacho judicial resolvió no reponer la decisión y concedió el recurso de apelación, del que conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia, instancia que, por auto del 9 de septiembre de 2024, confirmó el rechazo de la demanda ejecutiva. 1.4. Sustento de la petición El Mandato del programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia aseveró que la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia incurre en un defecto sustantivo, en la medida en que no observó que la acción ejecutiva no estaba sujeta al término de caducidad previsto en el numeral segundo del artículo 164 del CPACA, sino a la regla general de prescripción contenida en el artículo 2536 del Código Civil, la cual establece un plazo legal de 5 años para ejercer el derecho.

Última disposición que está conforme a lo decidido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta en fallo del 7 de diciembre de 2023, pues allí se estableció que la Resolución 095 de 2014 es un título ejecutivo autónomo y simple. Luego de hacer referencia al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, insistió en que el título ejecutivo que respalda el cobro iniciado no deviene de una relación contractual entre el Agente Liquidador del Programa de EPSS y el municipio de San Juan de Urabá. De ahí que el régimen aplicable, en punto a la oportunidad para la presentación de la demanda ejecutiva, no era el de la caducidad previsto en el CPACA, sino el general de la prescripción extintiva del Código Civil.

Refirió que como la obligación contenida en la Resolución 095 se hizo exigible el 23 de septiembre de 2014, el término de prescripción venció, en principio, el 24 de septiembre de 2019; sin embargo, por cuenta del acuerdo de pago suscrito entre las partes el 10 de abril de 2018, se interrumpió civilmente dicho plazo y empezó a correr uno nuevo, lo que posibilitó que la demanda ejecutiva no hubiera prescrito en la fecha en que fue presentada -24 de julio de 2020-. 1.5.

Actuación procesal en primera instancia Mediante oficio del 10 de diciembre de 2024, los consejeros Wilson Ramos Girón, Milton Chaves García y Myriam Stella Gutiérrez Argüello manifestaron impedimento por cuanto suscribieron la sentencia de tutela del 7 de diciembre de 2023 y, por ende, tienen conocimiento previo del asunto. Por auto del 25 de marzo de 2025, se declaró fundado el impedimento manifestado y se ordenó el sorteo de tres conjueces para integrar el quorum necesario.

Mediante comunicación de 3 de abril de 2025, se comunicó a los Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señores Lucy Cruz de Quiñones, Juan de Dios Bravo González y Juan Camilo Serrano Valenzuela su designación como conjueces en la acción de tutela de la referencia. Mediante providencia del 11 de abril de 2025, se admitió la solicitud de tutela y ordenó vincular al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo y al municipio de San Juan de Urabá, como terceros con interés en las resultas del proceso.

Realizadas las respectivas comunicaciones, tanto el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, como el Tribunal Administrativo de Antioquia, allegaron copia digitalizada del proceso ejecutivo, pero ninguno rindió contestación de la demanda. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en providencia del 19 de junio 2025, declaró improcedente la tutela por desatender el requisito de relevancia constitucional.

Destacó que los argumentos que sustentan el defecto sustantivo, son los mismo que plasmó el Mandato del programa de EPSS en el recurso que interpuso contra el auto del 22 de febrero de 2024, que rechazó la demanda ejecutiva y, por ende, el accionante está utilizando la acción de tutela como una tercera instancia del proceso ordinario en el que se emitió la providencia censurada.

Precisó que, en todo caso, las inconformidades planteadas por el tutelante son propias de un debate de estricta legalidad que fue superado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues concluyó que, como la Resolución 095 de 2014 contiene obligaciones que se derivan de varios contratos en los que estuvo involucrada una entidad estatal, a la acción ejecutiva le es aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 164 del CPACA. 1.7.

Impugnación El Mandato del programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por escrito recibido el 1º de julio de 2025, impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que lo que alega no es un tema puramente legal, sino la configuración de un defecto sustantivo que transgredió de manera directa su derecho de acceso efectivo a la administración de justicia. Evidenció que el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el rechazo de la demanda ejecutiva por considerar que había operado la caducidad, al ser la Resolución 095 de 2014 un título ejecutivo contractual.

Lo anterior, sin atender que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en fallo de tutela del 7 de diciembre de 2023, estableció que la Resolución 095 de 2014 debía ser considerada como un título ejecutivo autónomo y simple. Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo ese entendimiento, el título ejecutivo base de su demanda no deviene de una relación contractual entre el Agente Liquidador del Programa de EPS y el municipio de San Juan de Urabá y, por ende, el régimen aplicable en cuanto a la oportunidad no es el de la caducidad previsto en el CPACA, sino el general de la prescripción extintiva contenido en el Código Civil.

Reiteró que el Tribunal Administrativo de Antioquia considera que la Resolución 095 de 2014 es un acto administrativo contractual, lo cual contraviene lo establecido en sede de tutela, esto es, que se trata de un título ejecutivo simple que no requiere acompañarse de ningún documento derivado de un contrato. Enfatizó que, como la Resolución 095 contiene una obligación a cargo del municipio de San Juan de Urabá que se hizo exigible el 23 de septiembre de 2014, el término de prescripción - no el de caducidad- vencía en principio el 24 de septiembre de 2019.

Sin embargo, por cuenta del acuerdo de pago suscrito entre las partes el 10 de abril de 2018, se interrumpió civilmente ese lapso y empezó a correr uno nuevo de cinco años para ejercer la acción ejecutiva. De esta forma, resulta claro que al momento de presentarse la demanda ejecutiva -24 de julio de 2020- la acción ejecutiva no había prescrito (pues el límite sería en el año 2023), por lo que la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta el 19 de junio 2025, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el derecho fundamental invocado por la parte accionante, al presuntamente incurrir en el defecto sustantivo planteado.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20121, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: «(…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se 1 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.1.

En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.

En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: «( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.» En el asunto que ocupa a la Sala, el Mandato del programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia controvierte la providencia del 9 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia toda vez que confirmó la caducidad de la demanda del proceso ejecutivo que adelantó contra del municipio de San Juan de Urabá, con radicado 05837-33-33-001-2020-00149-00.

En sentir de la parte actora, el aludido proveído desatendió el fallo de tutela del 7 de diciembre de 2023, que estableció que la Resolución 095 de 2015 es un título autónomo y simple, y por lo mismo, no deviene de una relación contractual entre Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Agente Liquidador del Programa de EPSS y el municipio de San Juan de Urabá. Clasificación que origina que el régimen aplicable en cuanto a la oportunidad para la presentación de la demanda ejecutiva sea el general de la prescripción extintiva del Código Civil y no el de la caducidad previsto en el CPACA.

En ese contexto, como la Resolución 095 contiene una obligación a cargo del municipio de San Juan de Urabá que se hizo exigible el 23 de septiembre de 2014, el término de prescripción - no el de caducidad- vencía en principio el 24 de septiembre de 2019. Sin embargo, por cuenta del acuerdo de pago suscrito entre las partes el 10 de abril de 2018, se interrumpió civilmente ese lapso y empezó a correr uno nuevo de cinco para ejercer la acción ejecutiva.

De esta forma, resulta claro que al momento de presentarse la demanda ejecutiva -24 de julio de 2020- la acción ejecutiva no había prescrito (pues el límite para ejercer el derecho vencía en el año 2023), por lo que la accionada incurrió en un defecto sustantivo. En el asunto sub judice se observa que cuando el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo dio cumplimiento a lo ordenado en sentencia de tutela del del 7 de diciembre de 2023, lo hizo bajo el entendido de que Resolución 095 de 2014 «constituye el título ejecutivo que contiene una obligación, clara, expresa y exigible, oponible al deudor y que presta mérito ejecutivo.» Por lo que utilizó este acto como punto de partida para establecer si la demanda ejecutiva fue presentada en oportunidad, encontrando que no, en los siguientes términos: «Conforme a lo anterior, tenemos que, dicho acto administrativo fue expedido el 16 de septiembre de 2014 y en él, se dio un término de CINCO DIAS al alcalde municipal, del municipio de San Juan de Urabá para pagar la suma allí contenida en favor del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco – Antioquia, por lo que, la exigibilidad de la obligación, estaba sometida a un plazo de cinco días, los cuales vencieron el 23 de septiembre de 2014.

Así pues, el beneficiario, tenía hasta el 24 de septiembre de 2019 para presentar la demanda ejecutiva, previo al agotamiento del requisito de procedibilidad que suspende dicho término, el cual se presentó el 18 de diciembre de 2019, esto es, cuando ya había operado el término de CADUCIDAD y, la demanda, el 24 de julio de 2020, por lo que se concluye, que se presentó por fuera del término de caducidad.» Luego aclaró que el acuerdo de pago suscrito el 10 de abril de 2018, no suspende o interrumpe la caducidad, pues este fenómeno está contenido en una norma procesal -artículo 164 del CPACA- de orden público, que no puede ser modificado por las partes, máxime cuando el título ejecutivo está contenido en la Resolución 095 de 2024, acto que plasmó claramente la exigibilidad de la obligación. El Mandato del programa de EPSS interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, en contra de la decisión anterior, con fundamento en los mismos argumentos que propuso en la acción de tutela de la referencia, esto es, el término de prescripción inicial -24 de septiembre de 2019-, la interrupción de ese plazo a causa del acuerdo del 10 de abril de 2018, la habilitación de 5 años más para Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentar la demanda ejecutiva y la oportunidad del medio de control ordinario -24 de julio de 2020-.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del auto cuestionado del 9 de septiembre de 2024, confirmó lo decidido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo. Para el efecto, precisó que la Resolución 095 de 2014 es un título ejecutivo simple que se originó en incumplimientos que se suscitaron dentro de la actividad contractual que existía entre el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia y el municipio de San Juan de Urabá. Añadió que como en la aludida actividad contractual estuvo vinculada una entidad estatal, no hay duda de que la norma aplicable no es la indicada por la parte recurrente, esto es, el artículo 2536 del Código Civil que establece el término de prescripción, sino la contenida en el 164 del CPACA, que regula de manera expresa el término para el ejercicio oportuno de la acción ejecutiva.

Concluyó que el acuerdo de pago suscrito el 10 de abril de 2018, «de ningún modo suspendió el término de caducidad referido, en la medida que no existe norma expresa que así lo permita.» Como se observa, la parte actora limita su inconformidad a un debate meramente legal respecto de la aplicación del termino de prescripción previsto en el artículo 2536 del Código Civil o del de caducidad del 164 del CPACA, discusión que fue resuelta en sede del proceso ordinario con radicado 05837-33-33-001-2020- 00149-00.

Así como la de la no interrupción del lapso perentorio por causa del acuerdo del 10 de abril de 2018. Ahora bien, la autoridad judicial accionada partió de la base de que la Resolución 095 de 2014 es un título ejecutivo simple que se originó en incumplimientos que se suscitaron en la actividad contractual de la parte actora y, por ende, no requirió la presencia de otros documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible.

En ese marco, confirmó la decisión del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo que estableció la ocurrencia del fenómeno de la caducidad, por cuanto el Mandato del programa de EPSS presentó la demanda ejecutiva con posterioridad -24 de julio de 2020- al vencimiento del término fijado en el artículo 164 del CPACA, que para el caso ocurrió el 24 de septiembre de 2019.

En este punto, se debe enfatizar que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, ya que de no hacerlo, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo en una tercera instancia. Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, considera la Sala que las aseveraciones realizadas por la parte actora en cuanto al cargo analizado no tienen la identidad o trascendencia suficiente para aplicar, interpretar o desarrollar un mandato constitucional, ya que pretende reabrir el debate ya zanjado por la autoridad judicial, y usar esta acción como una instancia adicional para el que juez de tutela examine la aplicación o no (i) del artículo 2536 del Código Civil, (ii) de la interrupción suscitada por el acuerdo de pago suscrito el 10 de abril de 2018, (iii) de 5 años adicionales y (iv) del fenómeno de la caducidad, temas que fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Así mismo, se hace menester advertir que el juez natural de la causa se enfrenta a múltiples posibilidades hermenéuticas en su labor de interpretación y aplicación de normas a un caso en específico2, y no le corresponde al juez constitucional señalar cuál de tales posibilidades es la «correcta», ya que ello vulneraría la independencia y autonomía con la que cuenta el funcionario que conoce el trámite ordinario.

En conclusión, la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la parte actora enuncia la transgresión de un derecho fundamental, sus argumentos, como se indicó anteriormente, pretenden reabrir la discusión que ya fue objeto de decisión por el operador jurídico natural de la causa, y no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

Teniendo en cuenta lo esbozado, la Sala confirmará la sentencia proferida el 19 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confírmase la sentencia del 19 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Mandato del programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 2 Ver al respecto: Corte Constitucional sentencia T-192 de 2015. Demandante: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-06703-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»