CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso ejecutivo Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-U.G.P.P. Temas: Mandamiento ejecutivo RECURSO DE APELACIÓN AUTO _________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto de 7 de febrero de 2019 proferido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual resolvió negar el mandamiento de pago solicitado.

I.

ANTECEDENTES 1. La señora Blanca Cecilia Hormaza de Gómez a través de apoderado judicial presentó demanda ejecutiva1 contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de lograr el cumplimiento de la sentencia de 9 de agosto de 2012 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y confirmada el 1 de septiembre de 2014 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Como consecuencia de lo anterior, solicitó librar mandamiento de pago por los siguientes valores: «1).

A partir de la fecha de efectividad de la pensión de vejez del causante, señor RAFAEL DE JESÚS GÓMEZ QUIÑONEZ, el 24 de enero de 2006-Resolución 14918 del 24 de abril de 2007 de CAJANAL- hasta el día de la inclusión en la Nómina nacional de Pensionados dirigida por UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN - UGPP- al FOPEP, del valor de la pensión liquidada conforme lo ordenó el fallo del tribunal y del monto del respectivo retroactivo: La suma de $4'272.286,00 mensuales de diferencia entre el valor de $10'200.000,00 correspondiente al máximo de 25 SMLMV de dicha prestación en los términos que ordenó la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Sección Segunda Subsección "D" de fecha nueve (09) de agosto de dos mil doce 1 Folio 1 al 18 del expediente físico.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 2 (2012), dentro del proceso ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con Radicado No. 250002325000 2009-00128-M.P. Doctor Cerveleón Padilla Linares, confirmada mediante la sentencia de fecha primero (1°.) de septiembre de dos mil catorce (2014) del Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo Subsección "A" - con Pon.

Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren con Radicado interno 1163-2013, ejecutoriada el 14 de noviembre de 2014 y la suma de $5'927.714,00 fijados por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-en la Resolución RDP 042207 de fecha 14 de octubre de 2015, actualizados tales valores, año por año, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor IPC publicado por el DANE según la formula indicada por el tribunal, adoptada por el Consejo de Estado.

II.) A partir de la fecha de ejecutoria del fallo, el 14 de noviembre de 2014 hasta el día de la inclusión en la Nómina Nacional de Pensionados dirigida por UNIDAD DE GESTION (sic) PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN UGPP- al FOPEP, sobre el monto a que ascienda de retroactivo. Intereses corrientes a la tasa máxima que certifique el Banco de la República durante los seis (6) meses siguientes al mandamiento; y moratorios a partir del vencimiento del plazo anterior hasta el día en que se satisfaga totalmente la obligación».

II. EL AUTO APELADO 2. El Tribunal mediante auto del 7 de febrero de 20192 resolvió negar el mandamiento de pago, teniendo en cuenta que el título base de ejecución lo conforma la copia de la sentencia respectiva, junto con la constancia de ejecutoria, así como el acto que expide la entidad para cumplir la condena, en caso de que exista. 3.

Consideró que «cuando el proceso ejecutivo se promueva con fundamento en una providencia judicial, el título base de ejecución lo conforma la copia de la sentencia respectiva, junto con la constancia de ejecutoria, así como con el acto que expide la entidad para cumplir la condena, en caso de que exista. No obstante, esa misma Corporación en sede de tutela ha señalado que la sola sentencia constituye título ejecutivo». 4.

Igualmente, sostuvo que al proceso se aportó copia simple de las sentencias proferidas en primera y en segunda instancia, junto con las resoluciones suscritas por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social; sin embargo, observó la ausencia de la constancia de ejecutoria de las sentencias, por tanto, el título no reunió las condiciones previstas en el numeral 2° del artículo 114 del Código General del Proceso. 2 Folios 187 el expediente físico.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 3 5. Por lo anterior, el título ejecutivo no se encontró debidamente constituido, por no cumplir con las exigencias del artículo 297 del CPACA, 114 y 430 del CGP y por ello negó el mandamiento de pago. III. RECURSO DE REPOSICIÓN 6. La parte ejecutante presentó escrito el 23 de mayo de 20193 solicitando al a quo reponer el auto del 7 de febrero de 2019 y recibir las copias auténticas junto con la respectiva constancia de ejecutoria que, por error involuntario, no se adjuntaron con el libelo introductorio, pero que cuentan con fecha de expedición del 9 de julio de 2015.

Asimismo, indicó que se percató de este evento involuntario solo después de que se llevó a cabo la primera actuación en el proceso. Junto con el escrito de reposición, anexó las sentencias con constancias de ejecutoria en copia auténticas del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Subsección A. IV.

AUTO QUE SE PRONUNCIA RESPECTO DEL RECURSO DE REPOSICIÓN 7. Mediante auto de 8 de julio de 2019, el tribunal consideró que las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento, por ende, determinó que el recurso interpuesto era el de apelación y procedió a concederlo en el efecto suspensivo. V. CONSIDERACIONES IV.1.

Competencia 8. Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 7 de febrero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «D», de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. IV.2. Problema jurídico 9. Corresponde a la Sala determinar si el título ejecutivo constituido por sentencia judicial es simple o complejo y si la demanda puede ser rechazada por no acompañarse aquellas con las constancias de sus ejecutorias. 3 Folio 294 del expediente físico.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 4 i) Del proceso ejecutivo 10. El proceso ejecutivo faculta al titular de un derecho reconocido y probado para hacerlo exigible, ejerciendo la actuación jurisdiccional contemplada en los artículos 422 a 445 del Código General del Proceso. 11.

Señala el artículo 422 de la norma mencionada4 que podrán ser demandadas ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles, siempre y cuando: i) Consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. ii) Emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. iii) Los demás documentos que señale la ley. 12.

Con relación a las características de la obligación esbozadas con anterioridad, la Corte Constitucional y esta Corporación han reiterado que «[…] Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada».5 [Negrillas de la Sala]. 13.

En ese sentido, es requisito sine qua non acreditar el título ejecutivo para incoar la demanda, el cual se traduce en la existencia del documento que contenga una obligación expresa de dar, hacer o no hacer, junto con las connotaciones precisadas precedentemente. 4 Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-747/13. Consejo de Estado Sección Cuarta, auto de 30 de mayo de 2013, radicado 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057), Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS;

Sección Tercera, Subsección A. providencia de 23 de marzo de 2017, Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00652-01(53819), Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA; Sección Segunda Subsección B, providencia de 11 de abril de 2019, Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02362-01(2907-17), Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER;

Sección Segunda Subsección A, providencia de 19 de septiembre de 2024, radicado 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024), consejero ponente Jorge Iván Duque Gutiérrez 6 11001 0315 000 2023 00857 00, Auto de unificación jurisprudencial, 12 de septiembre de 2023. Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 5 14.

De otro lado, el desarrollo del procedimiento ejecutivo deberá sujetarse conforme a las normas contenidas en la Ley 1564 de 2012, porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló en su mayoría el asunto, salvo lo relativo al trámite de los recursos. 15. Así las cosas, el artículo 430 del código en comento, dispuso que, deberá el Juez verificar si la demanda cumple con los requisitos formales, esto es, que i) fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido;

(ii) se haya aportado el título ejecutivo correspondiente; (iii) el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible; y por último (iv) los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada6. 16.

Verificados los anteriores supuestos, el operador judicial dará la orden judicial provisional de cumplir con la obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, es decir, librará el mandamiento ejecutivo. Solución al problema jurídico 17. Revisado el proceso se observa que el título base de ejecución lo constituyen las sentencias de 9 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D y de 1 de septiembre de 2014 dictada por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A; las cuales fueron adjuntadas a la demanda en copia simple y sin constancias de ejecutoria. 18.

El artículo 162 del CPACA señala que toda demanda contendrá la designación de las partes y sus representantes; lo que se pretenda expresado con precisión y claridad; los hechos y omisiones que fundamenten las pretensiones debidamente determinados, clasificados y numerados; los fundamentos de derecho; la petición de las pruebas y aportación de todas las documentales que se encuentran en poder del actor; la estimación razonada de la cuantía y, el lugar y dirección donde las partes y el apoderado recibirán las notificaciones, así como su canal digital. 19.

Asimismo, conforme el artículo 166 del CPACA, deberán ser aportados los anexos de la demanda. Requisitos que en términos de esta Sección son taxativos y obligan al juez verificar su cumplimiento con la finalidad de evitar futuras nulidades. Al respecto sostuvo esta Corporación: «Es oportuno destacar que el condicionamiento de la admisión del medio de control por parte del juez, está restringido a los requisitos contemplados en las normas, las cuales tienen el carácter de taxativas, de manera que al fallador solo le es dable estudiar la demanda para efectos de determinar si 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Providencia de 7 de mayo de 2020. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; radicado: 25000-23-42-000- 2017-05532-01 (4465-2018). Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 6 estos se acataron, sin que pueda solicitar el cumplimiento de otros no previstos en las disposiciones citadas o en otras especiales, so pena de afectar los derechos de acción y de acceso a la administración de justicia»7. 20.

En el caso del proceso ejecutivo el artículo 430 del CGP aplicable al caso en virtud de la remisión del artículo 298 del CPACA, enseña: «Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal».

En ese orden, el operador judicial está en el deber de examinar previo a librar el mandamiento de pago, si los documentos allegados con la demanda prestan mérito ejecutivo, por cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 422 del CGP, en consonancia con el artículo 297 del CPACA. 21. Ahora bien, esta Corporación8 ha señalado que todos los documentos que constituyan el título ejecutivo deben ser aportados en original o en copia auténtica, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2° del artículo 215 del CPACA, el cual precisa que la valoración de las copias simples no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la respectiva ley. 22.

De tal manera que, al ser aportado al proceso el título ejecutivo en copia simple no satisfizo los requisitos legales exigidos en dicha disposición, como tampoco cumplió con lo señalado en los artículos 114 del CGP9 y 297 del CPACA10, que exigen que las sentencias judiciales deben estar acompañadas de la constancia de ejecutoria para que puedan prestar mérito ejecutivo. 23.

También se advierte que la parte ejecutante presentó dentro de la ejecutoria de la providencia que negó el mandamiento de pago, las copias auténticas de las sentencias del 9 de agosto de 2012 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, y de 1 de septiembre de 2014 emitida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, expresando que las mismas fueron expedidas el 9 de julio de 2015 y que, debido a un error involuntario, no las allegó junto con la demanda. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 21 de junio de 2018, radicación No. 25000-23-42-000-2013-05687-01(3882- 16) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 18 de mayo de 2017, expediente 53.240, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

Criterio reiterado recientemente por la Subsección A en auto de 19 de marzo de 2021, expediente 66.285. 9 «Artículo 114. Copias de actuaciones judiciales: Salvo que exista reserva, del expediente se podrá solicitar y obtener la expedición y entrega de copias, con observancia de las reglas siguientes: (…) 2. Las copias de las providencias que se pretendan utilizar como título ejecutivo requerirán constancia de su ejecutoria». 10 «Artículo 297.

Título ejecutivo: Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias». Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 7 24.

Al respecto la Sala debe señalar que si bien es cierto el momento procesal en que debe aportarse el título ejecutivo con las exigencias legales es con la demanda, sin que sea posible inadmitirla para completarlo o subsanar los defectos formales y sustanciales del mismo11; lo cierto es que en el caso bajo estudio se presentó una situación sui generis, producto de un error involuntario, como lo sostiene el recurrente al anexar con la demanda la copia simple del título ejecutivo cuando estaba en su poder la autenticada con constancia de ejecutoria de fecha muy anterior a la presentación del libelo.

Esta característica es la que permite en aplicación de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, aceptar la ocurrencia del yerro anotado, y evitar de esta forma incurrir en un exceso ritual manifiesto. 25. Lo anterior, porque si bien el proceso ejecutivo no surgió a continuación del ordinario, no es menos cierto que se adelanta ante el mismo operador judicial que dictó la sentencia que se ejecuta, en aplicación del principio de conexidad, con el cual se garantizan además los principios de celeridad y seguridad jurídica, pues será el mismo juez que dictó la sentencia quien conocerá en mejores condiciones la forma de su cumplimiento.

Sobre este aspecto la Sección Segunda expresó: «Es necesario resaltar el efecto útil de la norma, que busca radicar la competencia en cabeza del juez que profirió la sentencia, con el fin de garantizar la economía procesal, la continuidad, la unidad interpretativa del título, el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, la celeridad en la solución del litigio, así como la realización plena del derecho que se reconoce en la sentencia judicial»12. 26.

En esa medida, la Sala considera que aunque el proceso ejecutivo en este caso no se inició con fundamento en lo dispuesto en los artículos 305 y 306 del CGP que contemplan la posibilidad de presentar la solicitud de cumplimiento de la sentencia judicial a continuación del proceso ordinario, la presentación de una nueva demanda, no desaparece la condición de que el juez del conocimiento es el mismo, y por lo tanto, está en el deber de verificar la ejecutoria de la providencia que profirió, por obrar en su despacho el original de la misma. 11 Ver en este sentido auto de 15 de diciembre de 2021, radicado N° 25000233600020180092201 (66916) de la Sección Tercera, Subsección C con ponencia del consejero Guillermo Sánchez Luque.

Igualmente, Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 12 de julio de 2001, expediente 20.286 [fundamento jurídico 1], criterio reiterado en el auto del 16 de junio de 2005, expediente 29.238 [fundamento jurídico 1], se dijo: «En el proceso ejecutivo, a diferencia de los juicios de cognición, la ley enseña que si la demanda y sus anexos son aptos, siempre y cuando exista jurisdicción, se librará mandamiento de pago y si no se negará el mandamus; este es el sentido del artículo 497 del Código de Procedimiento Civil [hoy, art. 430 del CGP], pues, expresa que presentada la demanda y acompañada del documento (s) que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado para que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.

(…) En el juicio ejecutivo, el juez carece de competencia para requerir a quien se considera acreedor y a quien este considera deudor para que allegue el documento (s) que constituye el “título ejecutivo”; es al ejecutante a quien le corresponde y de entrada demostrar su condición de acreedor; no es posible como si ocurre en los juicios de cognición que dentro del juicio se pruebe el derecho subjetivo afirmado definidamente en el memorial de demanda…». 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto de Importancia Jurídica de 25 de julio de 2016, exp. 4935-14.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-05769-01 (4317-2019) Demandante: Blanca Cecilia Hormaza de Gómez 8 27. Motivo por el cual, se revocará el auto recurrido que negó el mandamiento ejecutivo, y, en consecuencia, se devolverá el expediente al Tribunal de origen para que estudie nuevamente el asunto, y determine si procede o no librar el mandamiento de pago solicitado, en consideración a lo aquí expuesto.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: Revocar el auto el 7 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, por el cual negó el mandamiento de pago, en su lugar, DEBERÁ DETERMINAR si procede o no librarlo atendiendo lo expresado en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros, LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.