1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2024-00532-01 (2175-2025) Demandante: Yezid Fajardo Gamboa Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Salvamento de voto De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto me permito exponer las razones por las cuales salvo mi voto respecto de la sentencia proferida el 14 de mayo de 2026 por esta Subsección, que se dictó en el proceso de la referencia, por medio de la cual se revocó la decisión del 9 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, declaró la nulidad de los fallos disciplinarios, «dada la prescripción de la acción disciplinaria».

En la sentencia se invoca el principio de favorabilidad previsto en las leyes 1952 de 2019 y 2196 de 2022, según el cual, en materia disciplinaria la ley permisiva o 1 «Artículo 129. Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» 2 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00532-01 (2175-2025) Demandante: Yezid Fajardo Gamboa favorable, sustancial o procesal de efectos sustanciales, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Asimismo, se trajo en cita jurisprudencia de la Corte Constitucional que se refiere expresamente a la naturaleza de la prescripción, así como de la Sala Primera Especial de Decisión de esta corporación, en la cual se aplicó el principio de favorabilidad al resolver un recurso extraordinario de revisión respecto de un fallo disciplinario.

Tal como se menciona en la providencia, la prescripción es «un instituto jurídico liberador»2 en el que la administración o la PGN «dejan vencer el plazo señalado por el legislador [ ] sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito»3. Además, su fin está unido al derecho que tiene el disciplinado a que se defina su situación jurídica, tal como se sostuvo en la sentencia C-401 de 2010: «Para la Corte, la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta y “(…) si el Estado no ejercita el derecho que tiene de adelantar y fallar la investigación disciplinaria en el tiempo fijado por el legislador, ya sea por desinterés, desidia o negligencia no puede el empleado público sufrir las consecuencias que de tales hechos se derivan, sino la misma Administración por incuria, incapacidad o ineficiencia.” Puntualizó la Corporación que, como parte del debido proceso, la obligación de adelantar las investigaciones sin dilaciones injustificadas se aplica a toda clase de actuaciones, y que, por consiguiente “[l]a justicia impartida con prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales -criminales-, sino en los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios, policivos, etc.”» Sin embargo, considero que en el asunto bajo examen no podía declararse que se configuró la prescripción de la acción, en razón a que la primera instancia fue adelantada a la luz de la competencia temporal que le otorgaba la Ley 734 de 2002 ─modificada por la Ley 1474 de 2011─ al operador disciplinario.

Es así, por cuanto los hechos ocurrieron el 31 de mayo de 2016, el auto de apertura de la investigación disciplinaria se expidió el 4 de abril de 2019 y el 22 de diciembre de 2023 se dictó y 2 Sentencia C-401 de 2010. 3 Ibidem. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00532-01 (2175-2025) Demandante: Yezid Fajardo Gamboa notificó el fallo de primera instancia, es decir, se cumplió con el término de 5 años, el cual vencía el 5 de abril de 2024.

El sustento de la decisión es la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2025; no obstante, considero que no podía tomarse de referencia para resolver el caso por la naturaleza del proceso. Ciertamente, mientras que en aquel la Sala resolvió el recurso extraordinario de revisión regulado en la Ley 1094 de 2021, en este se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es así, porque en el primero [recurso extraordinario], la intervención del juez de lo contencioso administrativo «responde a la garantía de juez natural»4 que resulta indispensable en razón de la suspensión de la ejecución de la decisión sancionatoria impuesta por la PGN, es decir, se trató de un pronunciamiento derivado de la reserva judicial.

Dicho en los términos de la Corte Constitucional, en este «sistema de investigación y juzgamiento disciplinario de servidores de elección popular, en el que confluyen la PGN y la jurisdicción» se garantiza al sancionado que ejerza su derecho de defensa y debido proceso a plenitud. Ello quiere decir que el pronunciamiento fue dictado por el juez dentro del mismo proceso sancionatorio.

En este asunto, el proceso fue iniciado por el sancionado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, la labor del juez se debía circunscribir a la legalidad de los actos administrativos que fueron cuestionados por el mismo interesado a la luz de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA y de sus derechos fundamentales.

En ese orden, en el proceso disciplinario cuestionado no se vulneró el derecho al debido proceso, en razón a que se satisfizo el elemento de validez de competencia, en concreto, el factor temporal o ratio temporis, pues los hechos, el auto de apertura, el fallo de primera instancia y su notificación se suscitaron antes del 29 de diciembre de 2023, cuando entró en vigor el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 ─modificado por el artículo 7 de la Ley 2094 de 2021─.

En el mismo sentido, a partir de la posición zanjada por la Sala Plena de esta corporación el 5 de marzo de 2024, el principio de 4 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2023. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00532-01 (2175-2025) Demandante: Yezid Fajardo Gamboa favorabilidad, en gracia de discusión, solo podía aplicarse respecto de la segunda instancia y, en todo caso, en el sub examine también se satisfizo el término de 2 años, esto es el 27 de junio de 2024.

A pesar de las diferencias sustanciales en el caso de la referencia y aquel que se citó como sustento de la decisión, la Sala no realizó análisis alguno ni determinó por qué aun en este escenario podía juzgarse la legalidad del acto a partir de esa interpretación, máxime si en la sentencia se reconoce que, a la luz de las normas vigentes para el momento en que se dictó el fallo de primera instancia, el proceso fue tramitado y culminado dentro del término previsto por el legislador.

Así, en este proceso no podía exigírsele al operador disciplinario que declarara la prescripción de la acción disciplinaria por favorabilidad si (i) el criterio pacífico de esta corporación desde el año 2009 se dirigía a que «la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario», es decir, «culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción», por lo tanto, era en este momento que se interrumpía dicho fenómeno; y (ii) el trámite de primera instancia se surtió dentro de los términos legales previstos en las normas vigentes para ese momento ─se insiste─.

Se agrega a lo anterior que al revisar los antecedentes legislativos de la Ley 1952 de 2019, sobre la favorabilidad que se invoca en esta sentencia se expuso lo siguiente: • Gaceta 401-2014 [publicación del proyecto - Senado]: «[e]ste régimen ha sido pensado para generar los menores traumatismos en la adopción de normas públicas de aplicación inmediata como son las de índole procesal, máxime que se introduce un único procedimiento que conjuga el ordinario y el verbal.

Así mismo, se pensó en un régimen de transición en las sanciones ya impuestas acorde con el principio de favorabilidad, acorde con el nuevo catálogo de sanciones atribuidas a las faltas tipificadas y que ya han sido objeto de definición en sede disciplinaria». • Gaceta 664-2014 [informe de ponencia, primer debate en el Senado]: «[c]omo quiera que las sanciones para las faltas gravísimas con culpa gravísima se redujeron, es 5 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00532-01 (2175-2025) Demandante: Yezid Fajardo Gamboa necesario que el proyecto contemple unos instrumentos efectivos para que pueda aplicarse el principio de favorabilidad, pues este también aplica para quienes estén cumpliendo la sanción disciplinaria.

De no hacerse esta mención expresa, podría ocasionarse un vacío que generaría criterios encontrados y varias actuaciones administrativas innecesarias, situación que debe evitarse a toda costa. Súmese a ello que en el derecho disciplinario no existe una autoridad que desempeñe una función como el que guarda las proporciones cumplen los jueces de ejecución penal en el ámbito de derecho penal, quienes se encargan de resolver, entre otros asuntos, los temas de la aplicación del principio de favorabilidad».

De este texto no puede extraerse que la intención del legislador estuviera dirigida a que la prescripción de la acción disciplinaria se declarara aun cuando, al momento de la entrada en vigor de la ley, la primera instancia hubiera culminado con el fallo y su notificación antes del 29 de diciembre de 2023 y, con ello, se interrumpiera la prescripción. Con todo, considero que si la prescripción fue creada para evitar un juicio indefinido en el tiempo y castigar a la administración por la negligencia en el trámite sancionatorio, en el caso concreto no podía invocarse su configuración, comoquiera que para el momento de expedirse los fallos de primera y segunda instancia las autoridades disciplinarias obedecieron el mandato legal vigente para cada momento.

En los anteriores términos, dejo expuesta mi salvamento de voto. Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.