www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Radicación: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y otro1 Demandado: E.S.E. Carmen Emilia Ospina del Municipio de Neiva Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, solución de continuidad, prescripción. Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque el cómputo de la prescripción fue acertado y no se demostró la continuada subordinación en los períodos objeto de apelación ni la existencia de perjuicios inmateriales.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 17 de enero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Jacqueline Olaya Martínez y su cónyuge2 demandaron la nulidad de los Oficios 01-GER-01378-S-2017 del 15 de marzo de 2017 y 01-GER-002079- S-2018 del 23 de abril de 2018, mediante los cuales la entidad demandada negó la solicitud de reconocimiento de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos con la referida señora y el pago de las prestaciones sociales correspondientes. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitaron: i) declarar la existencia de una relación laboral entre las partes; ii) reconocer una indemnización integral por los perjuicios inmateriales derivados de la vulneración de los derechos laborales y la afectación al núcleo familiar; iii) liquidar y pagar las prestaciones sociales generadas hasta la fecha de desvinculación; iv) imponer la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006; v) pagar los aportes realizados en seguridad social conforme a los porcentajes establecidos en la Ley 100 de 1993, así como la indemnización por las cotizaciones pagadas; vi) liquidar y pagar las sumas adeudadas; vii) ordenar el cumplimiento del fallo según lo establecido en el artículo 189 del CPACA; y viii) condenar en costas procesales y agencias en derecho conforme al artículo 188 del CPACA. 3.
Como hechos relevantes, indicaron que la demandante suscribió contratos 1 La demanda la presentó a nombre propio y en el de su cónyuge, Carlos Alberto Martínez Guarnizo y sus hijos. 2 El señor Carlos Alberto Martínez Guarnizo, nombre propio y representando a los menores Juliana Alejandra Martínez Olaya y Samuel Martínez Olaya. Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 de prestación de servicios con la entidad, para desempeñar funciones como bacterióloga, auditora y coordinadora de laboratorio en la institución, entre el 1 de febrero de 1998 y el 30 de noviembre de 2015. 4.
Como concepto de violación argumentaron que los actos acusados infringieron normas superiores3, en particular, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, ya que la demandante se encontraba sometida al cumplimiento de un horario de trabajo, el cual era supervisado por la entidad demandada y las funciones desarrolladas eran propias del personal de planta de la E.S.E. Carmen Emilia Ospina del Municipio de Neiva.
Contestación de la demanda 5. La entidad accionada se opuso a las pretensiones, argumentando que la vinculación de la actora fue mediante contratos de prestación de servicios y no una relación laboral. 6. Indicó que hubo interrupción en la vinculación debido a la no suscripción de contratos en los años 2002 y 2004, y que las actividades se ejecutaron dentro del plazo contractual. 7.
Señaló la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del señor Carlos Alberto Martínez Guarnizo y sus hijos, dado que los contratos se suscribieron únicamente con la señora Jacqueline Olaya Martínez. 8. Propuso las excepciones de inepta demanda; indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones; ineficacia de los cargos formulados en contra del acto administrativo; inexistencia del hecho dañoso; inexistencia de la obligación; ausencia de contrato laboral; caducidad; prescripción; y la genérica.
Decisión de las excepciones previas 9. En la audiencia inicial celebrada el 3 de julio de 20194, se declaró no probada la excepción de inepta demanda, la falta de legitimación en la causa, la indebida escogencia de la acción, la indebida acumulación de pretensiones y la caducidad de la acción de reparación directa que invalida la acumulación de demandas.
Esta decisión fue objeto del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por la entidad demandada. 10. El tribunal negó el recurso de reposición y concedió el de apelación ante el Consejo de Estado. 11. El Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación a través del auto de 9 de julio de 2020, en el que confirmó la decisión inicial. 3 Artículos 1,2,4,6,13,25,29,48,53 y 228 de la Constitución Política;
Ley 80 de 1993; Ley 100 de 1993; Ley 244 de 1995;16 de la Ley 446 de 1998; Ley 1071 de 2006; y Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes. 4 Folios 548 a 551. Cuaderno 3 Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 La sentencia apelada 12.
El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, mediante sentencia del 17 de enero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al encontrar acreditada la continuada subordinación5. 13. Como fundamento de la decisión señaló que en el proceso se demostró que la demandante suscribió contratos de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado del Norte Camilo Gutiérrez, entre el 1 de febrero de 1998 y el 31 de diciembre de 1999, con algunas interrupciones. 14.
Asimismo, suscribió contratos de prestación de servicios profesionales con la E.S.E. Carmen Emilia Ospina, desde el 1 de enero de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2015, también con interrupciones. 15. Las funciones previstas en los contratos de prestación de servicios coincidían con las señaladas en el Acuerdo 4 de 20166. Al expediente se incorporaron documentos provenientes de la Oficina de Control Interno de la entidad, así como las declaraciones de los demandantes y los testimonios de Raquel Alicia Cortés Ospina7, Raúl Pérez Salazar8 y Sonia Patricia Muñoz Calderón9, los cuales fueron practicados en desarrollo de la actuación. 16.
En relación con la prestación del servicio en la E.S.E. del Norte Camilo Gutiérrez, se indicó que, mediante el Decreto 472 del 30 de diciembre de 1999, el municipio de Neiva dispuso la reorganización y fusión de dicha entidad en la Empresa Social del Estado Carmen Emilia Ospina, adscrita a la Secretaría de Salud Municipal, y si bien la señora Olaya Martínez laboró inicialmente para esta entidad, la demandante no acreditó que su cargo y funciones fueran equivalentes a la de los empleados de planta de la E.S.E. del Norte Camilo Gutiérrez, por lo que no es posible determinar si en este caso se estuvo ante la ejecución de una labor en igualdad de condiciones a las de un funcionario de dicha entidad. 17.
En cuanto a su vinculación como bacterióloga con la E.S.E. Carmen Emilia Ospina, encontró acreditada la existencia de una relación laboral entre el 1 de septiembre de 2005 y el 30 de septiembre de 2008, dado que cumplía turnos al igual que el personal de planta, función que se retribuía mediante honorarios y bajo la subordinación de la entidad. 18.
Respecto a los periodos comprendidos entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 2000; el 2 de enero y el 30 de septiembre de 2001; el 1 de agosto y el 31 de diciembre de 2003; y del 2 de mayo al 1 de junio de 2005, aunque la demandante aportó contratos de prestación de servicios con dicha entidad, señaló que no obra prueba que permita verificar cómo ejecutó sus actividades ni elemento alguno que demuestre que recibió órdenes o instrucciones de empleados o 5 Índice 102 de SAMAI del Tribunal 6 Manuel Especifico de Funciones y Competencias Laborales para las distintas categorías de empleos de la E.S.E. Carmen Emilia Ospina 7 Enfermera y bacterióloga. 8 Medico contratista de la entidad demandada 9 Bacterióloga contratista de la entidad demandada.
Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 funcionarios del ente de salud respecto a la forma de ejecución de sus contratos. 19. De igual manera, en relación con el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 28 de febrero de 2013 señaló que si bien obra en el expediente un contrato suscrito para prestar servicios como bacterióloga, dicho documento resulta insuficiente para establecer, con certeza, que la labor se desarrolló bajo subordinación. 20.
Lo mismo ocurre respecto a los contratos para cumplir funciones como bacterióloga - contrato de apoyo administrativo del 1 de junio al 30 de noviembre de 2012; bacterióloga auditora apoyo diagnóstico y apoyo de área de calidad del 23 de enero al 31 de marzo de 2014; bacterióloga – auditora del 15 de abril al 31 de mayo de 2014; y bacterióloga – auditora apoyo diagnóstico del 1 de junio al 30 de noviembre de 2014, pues, si bien la demanda y la declaración de la actora señalaron que mientras fungió como coordinadora también cumplía funciones de bacterióloga, no obra prueba respecto a la ejecución de estas últimas, y la misma demandante afirmó que, en calidad de coordinadora, no laboraba por turnos. 21.
Con fundamento en la naturaleza del empleo de profesional universitario del área de la salud, código 237 grado 17, y en las declaraciones de los testigos, se concluyó que la demandante, quien se desempeñó como líder del área de laboratorio clínico de la entidad demandada entre el 11 de agosto y el 31 de octubre de 2009; del 1 de febrero al 31 de agosto de 2010; del 1 al 30 de noviembre de 2011; del 21 de enero al 30 de noviembre de 2012; y del 8 de marzo al 30 de noviembre de 2013, ejerció funciones propias de un empleado de planta, que no podían ser asignadas a contratistas.
En efecto, actuó en representación de la entidad, tanto interna como externamente, tuvo personal a su cargo y mantuvo coordinación permanente con otras dependencias para el cumplimiento de las metas institucionales. 22. Respecto a sus funciones como auditora, precisó que la parte actora tiene la carga probatoria para demostrar la subordinación, ya que la existencia de contratos no constituye, por sí sola, prueba suficiente para acreditar la relación laboral. 23.
Determinó que las funciones contratadas como auditora no evidencian intervención o injerencia de la entidad contratante en el ejercicio de las mismas, ni cumplimiento de jornada laboral o programación mediante sistema de turnos; información que se corrobora con la confesión de la demandante, quien declaró que su actividad dependía de la disponibilidad del servicio, lo que implica que, en ejercicio de su voluntad contractual, se comprometió a cumplir las tareas detalladas con autonomía técnica y administrativa. 24.
El Tribunal concluyó que operó la prescripción trienal respecto de los derechos laborales derivados de la declaratoria de relación laboral encubierta, pues la reclamación se radicó hasta el 1 de marzo de 2017. 25. En consecuencia, declaró que los periodos comprendidos entre el 1 de septiembre de 2005 y el 30 de septiembre de 2008; del 11 de agosto al 31 de Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 octubre de 2009; del 1 de febrero al 31 de agosto de 2010; del 1 al 30 de noviembre de 2011; del 21 de enero al 30 de noviembre de 2012; y del 8 de marzo al 30 de noviembre de 2013, son computables para efectos pensionales. 26.
En cuanto a la indemnización moratoria, consideró que no es procedente su reconocimiento ni pago, pues solo puede reclamarse a partir de la decisión que declara la existencia de la relación laboral. 27. Además, afirmó que la E.S.E. Carmen Emilia Ospina utilizó la contratación por prestación de servicios para simular una relación laboral, razón por la cual el derecho de la demandante se limita a recibir las prestaciones que le hubieran correspondido de haberse celebrado una verdadera relación laboral en igualdad de condiciones con los servidores estatales. 28.
En relación con la solicitud de restablecimiento por concepto de perjuicios morales e inmateriales, no se demostró la ocurrencia del daño ni la existencia de perjuicio alguno que permita su cuantificación o justifique su resarcimiento. 29. Por último, se abstuvo de condenar en costas. El recurso de apelación 30. La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación10, argumentando que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, ya que la relación laboral se sostuvo durante 17 años, con la existencia de los elementos del contrato de trabajo. 31.
Indicó que no tuvo en cuenta la prueba testimonial, ya que solo se limitó a escoger algunos fragmentos de las declaraciones. 32. Precisó que se encuentra probada la subordinación porque la demandante realizaba las mismas funciones que los bacteriólogos de planta de la entidad demandada. 33. Señaló que el tribunal concluyó equivocadamente que no se demostró la subordinación entre diciembre de 2013 y noviembre de 2015 porque se limitó a verificar las cláusulas contractuales, pese a existir quejas e investigaciones disciplinarias internas en contra de la demandante. 34.
Además, reprochó que no se haya condenado al pago de perjuicios morales. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 35. Por auto del 6 de julio de 202311 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia. 10 Índice 107 de SAMAI del Tribunal 11 Índice 5 de SAMAI de Consejo de Estado Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 36.
El ministerio público emitió concepto,12 indicando que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, ya que no obran pruebas documentales y testimoniales que permitan determinar el elemento de la subordinación en los períodos a los que se alude en la apelación. III. CONSIDERACIONES Competencia 37. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 38.
La Sala debe determinar si quedó acreditada la subordinación continuada en la prestación del servicio durante todo el período en el que se extendió la vinculación contractual y si el término de prescripción fue correctamente computado, a fin de decidir si corresponde confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 39.
La Sala confirmará la decisión apelada, toda vez que las pruebas contenidas en el expediente no permiten acreditar la existencia de subordinación continuada y el Tribunal realizó un correcto cómputo del fenómeno de la prescripción. 40. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que la demandante fue vinculada a la E.S.E. Camilo Gutiérrez Gutiérrez en los siguientes períodos: N.º Contrato Objeto Duración Ejecución Valor Folio 012 del 1º de febrero de 1998 Prestar servicios como Bacterióloga 1 mes Del 1º al 28 de febrero de 1998 $ 540.000 207 a 209 035 del 1º de marzo de 1998 Prestar servicios como Bacterióloga 1 mes Del 1º al 31 de marzo de 1998 $ 432.000 137 a 139 Otro sí al contrato 035 del 31 de marzo de 1998 Prestar servicios como Bacterióloga 1 mes Del 1º al 30 de abril de 1998 $ 648.000 136 076 Sin fecha Prestar servicios como Bacterióloga 4 meses y 26 días Del 4 de mayo al 30 de septiembre de 1998 $ 3.196.800 133 a 135 Otro sí al contrato 076 del 5 de Prestar servicios 27 días Del 5 al 31 de octubre de 1998 $ 583.200 132 12 Índice 10 de SAMAI de Consejo de Estado Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 octubre de 1998 como Bacterióloga INTERRUPCIÓN 014 del 1º de febrero de 1999 Prestar servicios como Bacterióloga de 6 horas 4 meses Del 1º de febrero al 31 de mayo de 1999 $ 3.272.400 130 a 131 082 del 1º de junio de 1999 Prestar servicios como Bacterióloga de 6 horas 3 meses Del 1º de junio al 31 de agosto de 1999 $ 2.454.300 127 a 129 136 del 1º de septiembre de 1999 Prestar servicios como Bacterióloga de 6 horas 3 meses Del 1º de septiembre al 30 de noviembre de 1999 $ 2.454.300 121 a 123 192 del 1º de diciembre de 1999 Prestar servicios como Bacterióloga de 6 horas 1 mes Del 1º al 31 de diciembre de 1999 $ 818.100 124 a 126 41.
Adicionalmente, suscribió los siguientes contratos con la E.S.E. Carmen Emilia Ospina. N.º Contrato Objeto Duración Ejecución Valor Folio 010 del 1º de enero de 2000 Bacterióloga de tiempo completo 1 mes Del 1º al 31 de enero de 2000 $ 1.090.806 115 a 117 001 del 1º de febrero de 2000 Bacterióloga de tiempo completo 1 mes Del 1º al 28 de febrero de 2000 $ 1.090.806 118 a 120 (Sin número) 1º de marzo de 2000 Bacterióloga 5 meses Del 1º al 31 de julio de 2000 $ 6.500.000 108 a 110 000557 del 1º de agosto de 2000 Bacterióloga 1 mes Del 1º al 31 de agosto de 2000 $ 1.300.000 111 a 114 000705 del 1º de septiembre de 2000 Bacterióloga 4 meses Del 1º al 30 de septiembre de 2000 $ 5.200.000 104 a 107 INTERRUPCIÓN 000054 del 2 de enero de 2001 Bacterióloga 2 meses y 29 días Del 2 de enero al 31 de marzo de 2001 $ 4.203.767 101 a 103 000237 del 31 de marzo de 2001 y Otro sí (sin fecha) Bacterióloga 4 meses Del 1º de abril al 31 de julio de 2001 $ 2.836.000 / $ 2.906.900 97 a 100 000606 del 1º de agosto de 2001 Bacterióloga 2 meses Del 1º de agosto al 30 de septiembre de 2001 $ 1.418.000 94 a 96 INTERRUPCIÓN 000142 del 1º de agosto de 2003 Bacterióloga 3 meses Del 1º de agosto al 31 $ 2.971.000 90 a 93 Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de octubre de 2003 000268 del 1º de noviembre de 2003 Bacterióloga 2 meses Del 1º de noviembre al 31 de diciembre de 2003 $ 1.914.000 86 a 89 INTERRUPCIÓN 000153 del 29 de abril de 2005 Bacterióloga 1 mes Del 2 de mayo al 1º de junio de 2005 $ 1.105.200 76 a 80 INTERRUPCIÓN 000408 del 22 de agosto de 2005 Bacterióloga 4 meses Del 1º de septiembre al 31 de diciembre de 2005 $ 4.420.800 81 a 85 027 del 1º de enero de 2006 Bacterióloga 4 meses Del 1º de enero al 30 de abril de 2006 $ 4.730.400 216 a 220 Adicional 027 del 28 de abril de 2006 Bacterióloga 2 meses Del 2 de mayo al 1º de julio de 2006 $ 2.365.200 221 a 222 0320 del 1º de julio de 2006 Bacterióloga 3 meses Del 2 de julio al 2 de septiembre de 2006 $ 3.547.800 236 a 239 00525 del 26 de septiembre de 2006 Bacterióloga 3 meses y 4 días Del 26 de septiembre al 31 de diciembre de 2006 $ 2.907.225 250 a 254 00025 del 1º de enero de 2007 Bacterióloga 3 meses Del 1º de enero al 31 de marzo de 2007 $ 1.438.643 210 a 215 0239 del 23 de marzo de 2007 Bacterióloga 6 meses Del 1º de abril al 30 de septiembre de 2007 $ 6.858.468 228 a 233 Adicional al contrato 0239 del 3 de septiembre de 2007 Bacterióloga 9 días Del 1º al 9 de octubre de 2007 $ 0 234 a 235 0552 del 21 de septiembre de 2007 y Adicional del 7 de diciembre de 2007 Bacterióloga 2 meses y 20 días Del 10 de octubre al 31 de diciembre de 2007 $ 2.492.116 / $ 741.456 255 a 261 0062 del 1º de enero de 2008 Bacterióloga 3 meses Del 1º de enero al 31 de marzo de 2008 0214 del 17 de marzo de 2008 Bacterióloga 3 meses y 13 días Del 17 de marzo al 30 de junio de 2008 $ 4.196.790 223 a 227 Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 0423 del 23 de junio de 2008 Bacterióloga 3 meses Del 1º de julio al 30 de septiembre de 2008 $ 3.970.809 241 a 244 0760 del 24 de septiembre de 2008 Auditora Laboratorio Clínico 3 meses 1º de octubre al 31 de diciembre de 2008 $ 3.970.809 262 a 266 Adicional al contrato 0760 del 3 de diciembre de 2008 Auditora Laboratorio Clínico 20 días 1º al 20 de enero de 2009 $ 4.853.211 267 a 268 0153 del 19 de enero de 2009 Auditora Laboratorio Clínico 3 meses y 10 días Del 21 de enero al 30 de abril de 2009 $ 4.720.850 200 a 203 0270 del 24 de marzo de 2009 Auditora Laboratorio Clínico 3 meses Del 1º de mayo al 31 de julio de 2009 $ 4.800.000 189 a 192 0656 del 11 de agosto de 2009 Contrato de Apoyo Administrativo 1 mes Del 11 de agosto al 11 de septiembre de 2009 $ 2.000.000 153 a 156 661 del 15 de septiembre de 2009 Contrato de Apoyo Administrativo 1 mes y 10 días Del 21 de septiembre al 31 de octubre de 2009 $ 3.960.3816 163 a 166 INTERRUPCIÓN 0267 del 29 de enero de 2010 Contrato de Apoyo Administrativo Laboratorio 3 meses Del 1º de febrero al 30 de abril de 2010 $ 6.632.062 193 a 196 0521 del 29 de abril de 2010 Contrato de Apoyo Administrativo Laboratorio 3 meses Del 1º de mayo al 31 de agosto de 2010 $ 8.842.752 246 a 249 INTERRUPCIÓN 0913 del 27 de octubre de 2010 Coordinadora de Laboratorio 1 mes Del 1º al 30 de noviembre de 2010 $ 2.210.688 149 a 152 1077 del 30 de noviembre de 2010 Contrato de Apoyo Administrativo 2 meses Del 1º de diciembre de 2010 al 31 de enero de 2011 $ 4.421.376 144 a 146 419 del 31 de enero de 2011 Coordinadora Administrativa de Laboratorio 10 meses Del 1º de febrero al 30 de noviembre de 2011 $ 30.000.000 197 a 199 INTERRUPCIÓN 163 del 18 de enero de 2012 Coordinadora de Laboratorio 5 meses y 10 días Del 21 de enero al 30 de junio de 2012 $ 16.480.000 204 a 206 956 del 26 de junio de 2012 y adicional del 4 de julio de 2012 Bacterióloga y Apoyo Administrativo 4 meses Del 1º de julio al 30 de noviembre de 2012 $ 11.598.720 147 a 148 y 159 a 162 Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 INTERRUPCIÓN 1577 del 26 de diciembre de 2012 Bacterióloga 2 meses Del 1º de enero al 28 de febrero de 2013 $ 4.639.488 140 a 143 0511 del 8 de marzo de 2013 Coordinadora Bacterióloga 6 meses y 22 días Del 8 de marzo al 30 de septiembre de 2013 $ 18.200.000 186 a 188 Adicional al contrato 0511 del 27 de septiembre de 2013 Coordinadora Bacterióloga 2 meses y 3 días Del 27 de septiembre al 30 de noviembre de 2013 $ 5.200.000 157 a 158 INTERRUPCIÓN 0086 del 23 de enero de 2014 Bacterióloga – Auditora apoyo diagnóstico y apoyo al área de calidad 2 meses y 7 días Del 23 de enero al 31 de marzo de 2014 $ 6.637.800 173 a 175 0810 del 15 de abril de 2014 Bacterióloga – Auditora 1 mes y 15 días Del 15 de abril al 31 de mayo de 2014 $ 4.320.000 176 a 178 1312 del 30 de mayo de 2014 Bacterióloga – Auditora apoyo diagnóstico y apoyo al área de calidad 6 meses Del 1º de junio al 30 de noviembre de 2014 $ 14.400.000 179 a 181 INTERRUPCIÓN 0692 del 27 de febrero de 2015 Bacterióloga – Auditora apoyo diagnóstico 9 meses y 3 días Del 27 de febrero al 30 de noviembre de 2015 $ 27.900.000 182 185 42.
Dado que los argumentos del recurso se limitan a controvertir la configuración del fenómeno de la prescripción, la existencia de la continuada subordinación en algunos lapsos, y la existencia de perjuicios inmateriales, la Sala examina si la sentencia de primera instancia incurrió en los yerros señalados por la demandante. 43. Es importante poner de presente que la entidad demandada no presentó recurso de apelación, por lo que no se puede afectar la situación del apelante único. 44.
En ese sentido, dado que el Tribunal consideró que en el presente caso quedó probada la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios durante los siguientes períodos: del 1 de septiembre de 2005 al 30 de septiembre de 2008; del 11 de agosto al 31 de octubre de 2009; del 1 de febrero al 31 de agosto de 2010; del 1 al 30 de noviembre de 2011; del 21 de enero al 30 de noviembre de 2012; y del 8 de marzo al 30 de noviembre de 2013, no hay lugar a pronunciarse respecto de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en estos lapsos y solo se tendrá que establecer si hay lugar a condenar a la entidad al perjuicio inmaterial solicitado en la demanda y en el recurso de apelación. Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 45.
Por lo tanto, el recurso pretende cuestionar los lapsos comprendidos entre el 1 de febrero de 1998 y el 31 de octubre de 1998; del 1 de febrero al 31 de diciembre de 1999; del 1 de enero de 2000 al 30 de septiembre de 2000; del 2 de enero de 2001 al 30 de septiembre de 2001; del de 1 de agosto de 2003 al 31 de diciembre de 2003; del 2 de mayo de 2005 al 1 de junio de 2005; 1 de octubre de 2008 al 31 de julio de 2009; del 1 de noviembre de 2010 al 31 de octubre de 2011;del 1 de enero al 28 de febrero de 2013; del 23 de enero al 30 de noviembre de 2014 y del 27 de febrero al 30 de noviembre de 2015. 46.
Contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, y sin perjuicio de la non reformatio in pejus, la sala no considera que se haya acreditado la continuada subordinación en ningún período. 47. De entrada, no se comparte el argumento de que la función de bacterióloga, lleva ínsita la continuada subordinación, ni tampoco que la extensión en el tiempo de los contratos de prestación de servicio tengan esa misma consecuencia. 48.
Al respecto, se recuerda que en la sentencia C – 154 de 1997 se estableció que el elemento esencial que permite diferenciar un verdadero contrato de prestación de servicios de otras formas de vinculación con el Estado, radica en la inexistencia de la continuada subordinación. 49. Además, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, permite celebrar contratos de prestación de servicios «para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», es decir que se puede tratar de funciones misionales, por lo que para que se declare su desnaturalización le corresponde a quien reclama demostrar que se ejecutaron las obligaciones en condiciones de continuada subordinación. 50.
En relación con los lapsos comprendidos entre el 1 de febrero y el 31 de octubre de 1998 y el 1 de febrero y el 31 de diciembre de 1999, al expediente únicamente se allegaron los contratos de prestación de servicios mediante los cuales la actora se obligó, entre otras cosas, a responder por los bienes y elementos suministrados para la ejecución del objeto contractual, leer e interpretar los resultados de los análisis correspondientes, solicitar y distribuir los colorantes y medios de cultivo, y exigir a los pacientes los recibos de pago.
Sin embargo, ninguna de estas circunstancias acredita la continuada subordinación en la prestación del servicio, pues de ellas no se desprende que se hubiera desdibujado la autonomía técnica con la que el contratista debía desarrollar sus funciones como bacterióloga. 51. Si bien en el recurso de apelación de forma genérica se señaló que no se estaba de acuerdo con la valoración probatoria de los testigos, lo cierto es que el único de los declarantes que coincidió en el año 1998 en las instalaciones de la entidad fue el señor Martínez Guarnizo, quien, al ser odontólogo, pertenecía a una dependencia distinta y desempeñaba funciones diferentes, por lo que no podía dar cuenta de las circunstancias modales en que la accionante desarrollaba sus actividades.
Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 52. En ese sentido, la Sala advierte que no cuenta con pruebas concretas distintas a ese testimonio, que, como se mencionó, no señaló que haya compartido con la demandante en la misma área, de modo que no es posible concluir en qué condiciones se ejecutaron las tareas para el lapso comprendido entre el 1 de febrero y el 31 de octubre de 1998 y el 1 de febrero y el 31 de diciembre de 1999. 53.
Ahora bien, se reitera que, contrario a lo afirmado en el recurso, la profesión de bacteriólogo no lleva ínsita la continuada subordinación, motivo por el cual, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso se debe demostrar este elemento, que es esencial para que se declare la desnaturalización del contrato de prestación de servicios. 54.
En este punto es necesario analizar los demás períodos reclamados, esto es, del 1 de febrero al 31 de diciembre de 1999; del 1 de enero de 2000 al 30 de septiembre de 2000; del 2 de enero de 2001 al 30 de septiembre de 2001; del de 1 de agosto de 2003 al 31 de diciembre de 2003; del 2 de mayo de 2005 al 1 de junio de 2005; 1 de octubre de 2008 al 31 de julio de 2009; del 1 de noviembre de 2010 al 31 de octubre de 2011;del 1 de enero al 28 de febrero de 2013; del 23 de enero al 30 de noviembre de 2014 y del 27 de febrero al 30 de noviembre de 2015, y las pruebas con las que se pretende acreditar la subordinación en estos, para lo cual la Sala pone de presente que, contrario a lo afirmado por la demandante, no se considera que se haya demostrado que se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios en estos lapsos, por las razones que se exponen a continuación: 55.
En su declaración, la señora Olaya Martínez indicó que inició a trabajar en el año 1998, y respecto de las condiciones en que ejecutó las obligaciones indicó que debía contar con disponibilidad permanente, pues se trataba de turnos de 24 horas, tanto en actividades propias de la profesión de bacterióloga como administrativas y que recibía órdenes del coordinador del laboratorio, pero no precisó en qué consistían, ni qué tan frecuentemente las recibía. Además, a pesar de que señaló que se recibían de forma verbal o a través del correo electrónico, no aportó ninguna prueba que demuestre su inserción en el círculo rector de la entidad, ni que efectivamente se desbordó el objeto de los contratos. 56.
Por su parte, el señor Carlos Alberto Martínez Guarnizo declaró que, al igual que la demandante, es profesional del área de la salud. Señaló que ambos se vincularon a la E.S.E. Camilo Gutiérrez en el año 1998; no obstante, él laboró únicamente durante ese año, mientras que la señora Olaya Martínez permaneció en la entidad hasta el año 2015; que se desempeñó como bacterióloga con turnos regulares dentro de la entidad. 57.
Agregó que él, en julio de 2008, ingresó nuevamente a la E.S.E. Carmen Emilia Ospina, donde permaneció hasta noviembre de 2017, motivo por el que coincidió con la demandante en varias jornadas laborales, en diferentes centros de salud, así como en reuniones y capacitaciones institucionales. Precisó que la Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 señora Martínez ejercía entonces funciones de carácter administrativo y de auditoría en los distintos puestos de salud adscritos a la entidad. 58.
Además señaló que como la actora no laboraba tiempos completos, realizó turnos en Saludcoop. 59. Es decir, no solo no se demostró qué órdenes le eran proporcionadas a la demandante ni con qué frecuencia, sino que, adicionalmente, se puso de presente que la demandante tenía otra vinculación con otra entidad, de lo que se desprende por lógica que tenía que contar con la posibilidad de coordinar con ambas entidades para efectos de conciliar los horarios. 60.
Los testigos Raquel Alicia Cortés Ospina y Sonia Patricia Muñoz Calderón coincidieron en señalar que la demandante hacía toma de muestras, las analizaba y que en el año 2008 empezó a ejercer funciones de coordinadora, momento en el que comenzó a hacer cuadros de turnos. 61. La señora Cortés Ospina puso de presente que la demandante hacía turnos en Saludcoop, y que la ESE nunca pidió exclusividad en el servicio, pero que eventualmente la citaban a capacitaciones o reuniones. 62.
El señor Raúl Pérez Salazar manifestó que solo recuerda a la señora Olaya Martínez en su condición de coordinadora del laboratorio y no como bacterióloga, pero que la demandante trabajaba con un laboratorio particular. Además, señaló que en el laboratorio el desarrollo de las actividades era autónoma. Además, que a ella no se le supervisaba el horario. 63.
Por su parte, la señora Sonia Patricia Muñoz, desconoce si la demandante tenía que cumplir horarios ni rendir informes. 64. A partir de lo anterior no se logra demostrar que las labores desempeñadas por la señora Olaya Martínez se hayan realizado bajo cumplimiento de órdenes concretas que permitan establecer que se desbordó el alcance de los contratos de prestación de servicios, lo que resulta indispensable para demostrar la subordinación propia de una relación laboral. 65.
Para el efecto, no basta que se señale que se recibían órdenes por parte de los coordinadores sin precisar su contenido, ni su frecuencia, de forma que se pueda evidenciar que se restringió la autonomía de la contratista. Al respecto, es preciso tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, estos son colaboradores de la administración, motivo por el cual tienen que desarrollar sus actividades en condiciones de coordinación con la entidad, lo que implica que eventualmente deben seguir directrices, participar en reuniones, o rendir informes. 66.
Respecto a la vinculación de la demandante con los contratos 0086, 0810 y 1312 de 2014, así como con el 0692 de 2015, debe señalarse que, si bien la parte demandante aportó una queja disciplinaria formulada el 26 de junio de 2014, no se acreditó si fue objeto de sanción disciplinaria, ni se señaló alguna consecuencia que se haya derivado de la interposición de la referida queja.
Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 67. En ese sentido, no es posible constatar de qué manera se pudo haber ejercido el presunto poder disciplinario en contra de la demandante. 68.
Por otra parte, el artículo 53 de la ley 734 de 2002 señala algunos eventos en que los particulares y concretamente los contratistas pueden ser sujetos disciplinables, sin que por ello se entienda que su relación con el Estado cambie. 69. Luego, no es posible derivar automáticamente la continuada subordinación del hecho de que se haya presentado una queja disciplinaria, respecto de la cual no se conoce la consecuencia, pero que al parecer no trascendió en la medida en la que la relación contractual se extendió hasta el 30 de noviembre de 2015. 70.
Adicionalmente, durante el trámite administrativo la actora precisó mediante escrito que se encontraba vinculada en calidad de contratista del Centro Especializado de Servicios Médicos CESMED IPS desde el 20 de octubre de 2013 hasta diciembre de 2014, y que desde febrero de 2015 se desempeñaba como gerente de la misma. Es decir, está claro que en ese período se desempeñó en condiciones que no permiten concluir la existencia de una subordinación. 71.
En ese orden de ideas, para la Sala no se demostró que se hayan desnaturalizado los contratos de prestación de servicios en estos períodos, lo que también tiene implicaciones respecto del fenómeno de la prescripción, como se analizará más adelante Análisis de los reproches por la ausencia de condena al pago de los perjuicios inmateriales. 72.
En el recurso de apelación se cuestionó que en primera instancia se haya negado la pretensión de reconocimiento de perjuicios morales y el daño a la vida de relación. 73. En relación la pretensión, es necesario poner de presente que en el recurso de apelación se afirmó que era procedente reconocer la accionante los perjuicios inmateriales dado que «nunca tuvo vacaciones, no tenía tiempo para cuidar de sus hijos pequeños, no pudo disfrutar de la licencia de maternidad completa, puesto que en 2005 le suspendieron el contrato durante la licencia de maternidad, y asimismo, en el año 2010 no pudo disfrutar de toda la licencia porque la Gerencia la necesitó antes». 74.
Al respecto, no se advierte que la parte demandante haya demostrado verdaderamente un estado de congoja, desasosiego, temor o zozobra de la suscripción de los contratos de prestación de servicios, por lo que se confirmará la negativa a acceder a estos perjuicios. 75. Cabe agregar que, como se demuestra a continuación, en el caso concreto se configuró el fenómeno de la prescripción, motivo por el cual, incluso si en gracia de discusión se llegaran a reconocer, estarían afectados por el referido fenómeno. Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Análisis acerca del fenómeno de la prescripción. 76.
Ahora bien, de la revisión de los documentos aportados, se observa que entre el contrato 000606 de 2001 y el 00142 de 2003 transcurrieron 450 días hábiles; entre el 0268 de 2003 y el 00153 de 2005, 336 días hábiles; y entre el 153 de 2005 y el 00408 de 2005, 61 días hábiles; y la petición del reconocimiento de la relación laboral se efectuó el 1 de marzo de 201713. 77.
En consecuencia, el cómputo del término de prescripción realizado por el Tribunal resulta ajustado a derecho, motivo por el cual no se modifica la decisión de primera instancia en lo pertinente, toda vez que sigue los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, según la cual no se configura el fenómeno prescriptivo respecto de los contratos suscritos a partir del 1 de septiembre de 2005. 78.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 17 de enero de 2023. La condena en costas en segunda instancia 79. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 80.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 81. En consecuencia, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 82.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Huila. 13 Folios 15 al 19.
Radicado: 41001-23-33-000-2017-00476-02 (1978-2023) Demandante: Jacqueline Olaya Martínez y Otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 17 de enero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a los señores Jacqueline Olaya Martínez y Carlos Alberto Martínez Guarnizo a favor de la E.S.E. Carmen Emilia Ospina del Municipio de Neiva. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Huila.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.