CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Tema: Indemnización por pérdida de la capacidad laboral. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de abril de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. Patricia Carvajal López presentó demanda inicialmente en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el Municipio de Barrancabermeja – Secretaría de Educación, con fundamento en los daños que alegó haber sufrido durante el ejercicio de su cargo como docente, debido a la omisión de medidas de prevención por parte de la administración. 2.

Mediante auto dictado dentro del proceso, el Tribunal Administrativo de Santander adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 del CPACA. Consideró que las afecciones de salud alegadas guardaban un vínculo estrecho con el ejercicio de funciones públicas y, por tanto, el medio de control idóneo era aquel. 3.

Como consecuencia de la adecuación la demanda se dirigió contra la Resolución núm. 1031 del 21 de julio de 2016, mediante la cual la Secretaría de Educación del Municipio de Barrancabermeja reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez a favor de la actora, como consecuencia de una pérdida de capacidad laboral del 96 %, calificada como de origen profesional, derivada del diagnóstico de disfonía funcional, síndrome cervicobraquial y obesidad por exceso de calorías. 4.

La demandante solicitó que se declarara la nulidad parcial de dicho acto administrativo, por cuanto, a su juicio, omitió reconocerle el valor correspondiente a los daños materiales en la modalidad de lucro cesante, derivados de los salarios, primas y cesantías dejados 2 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López de percibir por el tiempo faltante para su retiro forzoso, calculado en catorce años, dos meses y catorce días. 5.

Adicionalmente, pidió que se le reconociera el pago de una indemnización por concepto de perjuicios morales, derivados de la afectación a su salud y proyecto de vida, en tanto consideró que las entidades demandadas incumplieron con la obligación de proporcionarle condiciones adecuadas para el desempeño de sus funciones, incluyendo una carga razonable de estudiantes, ambientes escolares con aislamiento acústico y elementos de trabajo que protegieran su integridad física y mental. 6.

Indicó que se había desempeñado como docente del municipio de Barrancabermeja, en el grado 14 del escalafón nacional, y que había laborado al servicio de la educación básica primaria durante veinte años, cinco meses y veintiún días, entre el 15 de enero de 1996 y el 5 de julio de 2016. Sostuvo que, de no haber mediado la enfermedad profesional que motivó el reconocimiento de la pensión de invalidez, habría podido continuar en el ejercicio del cargo hasta cumplir la edad de retiro forzoso, fijada en sesenta y cinco años, lo que le habría permitido seguir cotizando y percibiendo ingresos hasta el 19 de febrero de 2034. 7.

Solicitó, finalmente, que las condenas fueran actualizadas conforme a las reglas previstas en el CPACA y que se ordenara el pago de intereses. Contestación de la demanda. 8. El Municipio de Barrancabermeja contestó la demanda y sostuvo que no tenía responsabilidad en la indemnización por enfermedad profesional reclamada, pues las gestiones en materia de salud ocupacional del personal docente correspondían al Ministerio de Educación Nacional.

II. SENTENCIA APELADA. 9. Mediante sentencia del 28 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se configuraban los presupuestos jurídicos necesarios para reconocer la indemnización por enfermedad profesional reclamada. 10. Concluyó que si bien la actora había sido diagnosticada con una pérdida de capacidad laboral del 96 %, de origen profesional, y se le había reconocido la pensión de invalidez, no era procedente acceder a la indemnización pretendida, pues los documentos allegados al proceso no permitían establecer la existencia de una conducta negligente por parte de la administración en el diseño o ejecución de los programas de salud ocupacional. 11.

Adicionalmente, el Tribunal recordó que, tratándose de una pérdida de capacidad laboral superior al 50 %, el ordenamiento jurídico no contempla el reconocimiento de una indemnización como la solicitada, sino únicamente el derecho a la pensión de invalidez, 3 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López prestación que ya le había sido reconocida a la demandante mediante la Resolución núm. 1031 de 2016.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante, por haber resultado vencida en el proceso. 12. El fallo precisó que, el reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional en el ámbito de la función pública exigía evaluar si el empleador había incumplido sus deberes de protección frente a los riesgos inherentes al cargo, y en este caso, no se acreditó dicho incumplimiento1. 13.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante, por haber resultado vencida en el proceso. III. RECURSO DE APELACIÓN. 14. La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En su escrito, sostuvo que, por haber sido vinculada al servicio docente en enero de 1996, no le era aplicable el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, dado que el Magisterio se encuentra cobijado por un régimen especial.

En consecuencia, consideró aplicable el artículo 14, numeral 1, literal f del Decreto 3135 de 1968, que contempla el reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional. 15. También indicó que el Decreto 3135 fue derogado por el Decreto 1295 de 1994 en lo relativo al sistema de riesgos profesionales, por lo que debía aplicarse este último, junto con la Ley 776 de 2002, que regula el reconocimiento de indemnizaciones por pérdida de capacidad laboral de origen profesional. 16.

Citando el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su control de constitucionalidad, la apelante argumentó que, aunque dicha disposición se refiera a otros aspectos, debía tenerse en cuenta el criterio de la Corte Constitucional según el cual se deben garantizar los beneficios mínimos consagrados en el sistema general, como el derecho a la indemnización por riesgos laborales. 17.

La recurrente reiteró que el Sistema General de Riesgos Profesionales consagra un modelo fundado en la teoría del riesgo creado por el empleador, basado en responsabilidad objetiva, conforme lo ha reconocido la Corte Constitucional en la sentencia T-1075 de 2005. A su juicio, este modelo exonera al trabajador de probar la culpa del empleador. 18.

Aportó como sustento normativo el artículo 1° del Decreto 2644 de 1994, que establece la tabla única de indemnizaciones por pérdida de capacidad laboral, y sostuvo que, dada la calificación del 96 % por enfermedad profesional, resultaba innecesario probar responsabilidad alguna, pues los elementos aportados al expediente —entre ellos el dictamen de pérdida de capacidad y un testimonio sobre deficiencias en los planes de 1 Consejo de Estado, Sala lo de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 26 de abril de 2018, radicado 68001-23-33-000-2015-00096-01(1613 – 2017), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 4 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López salud ocupacional— permitían acreditar la existencia del daño y la obligación de indemnizar. 19.

Concluyó que, en materia de riesgos profesionales, no era exigible a la parte trabajadora la carga de probar hechos cuya demostración solo podía ser asumida por la administración, y que, ante la ausencia de prueba en contrario, debía declararse la responsabilidad de las entidades demandadas. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 20. Mediante auto proferido el 29 de agosto de 2024, notificado por estado del 4 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación2.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 22. En el presente caso, corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debía pronunciarse sobre la procedencia de la indemnización reclamada por la demandante, o si su análisis debía limitarse exclusivamente al juicio de legalidad del acto administrativo que reconoció la pensión de invalidez. 23.

Para resolver el problema jurídico, la Sala iniciará por delimitar el régimen jurídico aplicable en materia de riesgos laborales, con el propósito de contextualizar el contenido del acto administrativo acusado y establecer si, en su marco normativo, existía competencia para pronunciarse sobre la pretensión indemnizatoria que dio lugar al litigio. 24.

Con base en esa referencia, identificará el objeto del proceso a partir del acto administrativo demandado y del contenido de las pretensiones formuladas, a fin de determinar si correspondía al Tribunal pronunciarse sobre la procedencia de la indemnización reclamada, o si su análisis debía restringirse al juicio de legalidad del acto que reconoció la pensión de invalidez.

Finalmente, se evaluará si el a quo ajustó su decisión a los parámetros propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en particular en lo relativo a la exigencia de un concepto de violación que habilitara válidamente el juicio de nulidad. 2 Índice 33 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado 5 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López Análisis. 25.

La Sala confirmará la decisión de primera instancia, al constatar que el acto administrativo acusado no resolvía la situación jurídica cuya protección se pretendía en la demanda, y que esta no formuló un concepto de violación que permitiera estructurar un juicio de legalidad en los términos exigidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Régimen aplicable en materia de riesgos laborales. 26. El régimen jurídico aplicable a las enfermedades profesionales sufridas por servidores públicos del sector educativo se encuentra conformado por un conjunto normativo integrado por el Decreto 1295 de 1994, la Ley 776 de 2002 y, posteriormente, la Ley 1562 de 2012. Estas disposiciones regulan el sistema general de riesgos laborales y establecen tanto las prestaciones aseguradas como sus requisitos, sin distinción entre trabajadores del sector privado y público, salvo aquellos expresamente excluidos. 27.

Conforme a dicho marco normativo, las prestaciones derivadas de una enfermedad profesional se determinan con base en el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Así, cuando el grado de pérdida es inferior al 50 %, procede una indemnización por incapacidad permanente parcial; si iguala o supera ese umbral, como en el presente caso, el trabajador tiene derecho a la pensión de invalidez. 28.

La jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional3 ha sido clara en precisar que estas prestaciones se reconocen en virtud del aseguramiento y no dependen de que se pruebe la culpa del empleador, en tanto derivan del principio de responsabilidad objetiva que rige el sistema de riesgos laborales. Se trata, en ese sentido, de un modelo prestacional de cobertura automática, activado por el acaecimiento del riesgo y la verificación del daño. 29.

No obstante, esta Corporación4 ha admitido que, en escenarios excepcionales, puede haber lugar al reconocimiento de una indemnización adicional, no prevista en el régimen asegurador, cuando se acredite que el daño sufrido por el trabajador fue consecuencia de una conducta negligente o una omisión por parte de la entidad empleadora en el cumplimiento de sus deberes de prevención y cuidado.

En estos eventos, la responsabilidad no se enmarca en la lógica objetiva del sistema de riesgos, sino en el régimen de responsabilidad extracontractual por falla del servicio. 3 A título de ejemplo, se puede observar lo señalado en la sentencia de la Corte Constitucional T – 1075 de 2005 M.P Jaime Córdoba Triviño y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de enero de 2021, rad. núm. 47001-23-33-000-2017-00127-01 (5647-2018), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de abril de 2018, rad. núm. 68001-23-33-000-2015-00096-01(1613-17), C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López 30.

Para que dicha indemnización sea procedente5, no basta con demostrar la existencia del daño ni la pérdida de capacidad laboral derivada del trabajo. Es imprescindible acreditar que la entidad empleadora incumplió con sus deberes legales en materia de salud ocupacional —como la implementación de programas de prevención, la provisión de ambientes adecuados de trabajo o la adopción de medidas para mitigar riesgos conocidos—, y que dicha omisión tuvo un nexo causal con el perjuicio sufrido. 31.

A su vez, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional6 han precisado que, el legislador al establecer las prestaciones reconocidas por el sistema de seguridad social en materia de riesgos laborales y sus requisitos, adoptó un modelo provisional que se funda en la teoría del riesgo creado por el empleador, en el cual no se toma en cuenta la culpa de este, sino que se establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades de las que el empresario obtiene un beneficio. 32.

De ahí que resulte desacertado asumir que la calificación de invalidez por enfermedad profesional, por sí sola, habilita el reconocimiento de una indemnización extracontractual. Esta requiere un juicio autónomo sobre la conducta de la administración, y su procedencia está supeditada a la acreditación de un defecto en el servicio. 33.

Delimitado el régimen jurídico aplicable y precisado el estándar probatorio exigido para el reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, corresponde ahora examinar si, en el caso concreto, se encuentra acreditado el incumplimiento del deber de cuidado que la parte demandante atribuyó a la administración. Marco procesal del litigio y su incidencia en el análisis del caso 34.

El planteamiento de la presente controversia exige precisar, en primer lugar, que existe una tensión entre el objeto material del litigio y el medio de control bajo el cual fue tramitado. La demanda fue inicialmente presentada en ejercicio del medio de control de reparación directa, en tanto se invocaba la existencia de un daño derivado del presunto incumplimiento de deberes en materia de salud ocupacional por parte de la administración. 35.

El Tribunal Administrativo de Santander recondujo la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que el daño alegado tenía origen en una relación legal y reglamentaria de empleo público, y que por ende no procedía la reparación directa. Sin embargo, la decisión de adecuación no estuvo acompañada de un análisis sobre la naturaleza del acto administrativo respecto del cual eventualmente 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de enero de 2021, rad. núm. 47001-23-33-000-2017-00127-01 (5647-2018), C.P Rafael Francisco Suárez Vargas. 6 A título de ejemplo, se puede observar lo señalado en la sentencia de la Corte Constitucional T – 1075 de 2005 M.P Jaime Córdoba Triviño y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de enero de 2021, rad. núm. 47001-23-33-000-2017-00127-01 (5647-2018), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 7 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López se hubiere podido ejercer el medio de control ni sobre su aptitud para canalizar la pretensión sustancial de la demanda. 36.

En virtud de lo anterior, la demandante identificó como acto demandado la Resolución No. 1031 del 21 de julio de 2016, mediante la cual la Secretaría de Educación del Municipio de Barrancabermeja reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez a su favor. La sala observa que dicho acto no contiene una decisión negativa, ni implícita ni expresa, sobre el derecho a una indemnización por enfermedad profesional.

Por el contrario, se limitó a reconocer la pensión de invalidez dentro del régimen general de riesgos laborales, sin pronunciarse sobre la existencia de una falla del servicio ni sobre la procedencia de una compensación adicional. El acto se limitó a reconocer una prestación dentro del régimen general de riesgos laborales, sin evaluar la existencia de una omisión institucional ni pronunciarse sobre la procedencia de una compensación adicional. 37.

Como resultado, la demanda reconducida terminó dirigida contra un acto que no resolvía el derecho cuya protección se pretendía, sin que previamente se hubiera provocado una decisión administrativa sobre la solicitud de indemnización. Según lo ha afirmado esta corporación7, cuando se reclama una prestación no otorgada, es deber del interesado provocar un acto administrativo —expreso o presunto— que decida sobre su derecho, para que a partir de allí pueda activarse válidamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, el acto demandado no constituye la fuente directa del daño alegado y, por tanto, no podía ser objeto idóneo del control judicial que habilita el medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 38. En el memorial de subsanación no identificó de forma concreta los motivos de nulidad ni explicó de qué manera el contenido del acto vulneraba su situación jurídica individual.

Esta omisión impide estructurar válidamente el juicio de legalidad y evidencia que la demanda no tenía como objeto jurídico el acto administrativo, sino un daño cuya fuente y atribución correspondían a una lógica distinta de la que rige el medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Caso concreto 39. En el expediente obra prueba de que la demandante fue calificada con una pérdida de capacidad laboral del 96 %, de origen profesional, y que, en consecuencia, se le reconoció una pensión de invalidez mediante la Resolución núm. 1031 del 21 de julio de 2016.

No está en discusión que la actora adquirió el derecho a dicha prestación. El acto administrativo fue expedido dentro del marco normativo del sistema general de riesgos laborales, y no contiene una decisión que haya negado expresamente el reconocimiento de una indemnización adicional. 40. Revisado el expediente, no se identifican en la demanda —ni en el escrito de subsanación— cargos concretos dirigidos a cuestionar la legalidad del acto acusado.

La 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Auot del 21 de abril de 2018, Exp. 57195. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 7 de septiembre de 2000. Exp. 12544. 8 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López parte actora no formuló un concepto de violación claro, ni señaló disposiciones jurídicas específicas presuntamente infringidas, ni explicó en qué consistía el vicio que justificaría su anulación. En ese sentido, la pretensión de nulidad no está debidamente estructurada, y el contenido del acto se mantuvo dentro de los márgenes de competencia de la administración sin que se haya desvirtuado su presunción de legalidad. 41.

En estas condiciones, el juicio contencioso debía circunscribirse a la legalidad del acto individualizado por la propia parte demandante. Al no haberse acreditado vicio alguno que afecte su validez, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda. Condena en costas. 42. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso).

Además, dispone que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021. De lo anterior se colige que, para la imposición de costas, se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 43.

Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo-valorativo, según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”8 44. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio únicamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis exige también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA, relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.

No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 9 Radicación: 68001 23 33 000 2018 00790 01 (5493-2022) Demandante: Patricia Carvajal López 45. En el caso concreto, si bien el recurso de apelación no fue acogido y la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, no se evidencia que la actuación procesal de la parte demandante haya carecido por completo de sustento jurídico.

El debate giró en torno a una situación jurídica compleja, en la que el daño alegado no derivaba del acto administrativo demandado sino de supuestas omisiones anteriores de la administración en el cumplimiento de sus deberes de prevención. Este desacople entre el acto demandado y la fuente del daño generó una dificultad objetiva en la identificación del medio de control y del objeto idóneo del proceso. 46.

Aunque la Sala concluye que el acto acusado no podía ser objeto de juicio en los términos planteados, y que no existía un concepto de violación debidamente formulado, ello no significa que el recurso de apelación haya sido infundado o temerario, dado que se apoyó en argumentos que, si bien resultaron jurídicamente insuficientes, se desarrollaron dentro de un marco razonable de interpretación normativa, en consecuencia, se abstendrá de imponer condena en costas en ambas instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida del 28 de abril de 2022, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.