Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Demandante: MILDRED TATIANA RAMOS SÁNCHEZ Demandado: ÓSCAR AUGUSTO PUCHE URIBE - CONSEJERO DE RELACIONES EXTERIORES, CÓDIGO 1012, GRADO 11, ADSCRITO A LA EMBAJADA DE COLOMBIA ANTE EL GOBIERNO DE EMIRATOS ÁRABES UNIDOS Temas: Nombramiento en provisionalidad en empleos de carrera diplomática y consular.
Alternación – Disponibilidad de servidor de carrera diplomática y consular para ser nombrado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por el demandado, la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, contra la sentencia del 22 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera, Subsección «A», del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La ciudadana Mildred Tatiana Ramos Sánchez, obrando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral establecido en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad del acto mediante el cual se designó al señor Óscar Augusto Puche Uribe en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos. 1.2.
Hechos Sostuvo que por medio del Decreto 1354 de 7 de noviembre de 2024 se designó Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a Óscar Augusto Puche Uribe como consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos.
Indicó que el demandado no pertenece a la carrera diplomática y consular y tampoco cumple los requisitos exigidos para ocupar el cargo en el que fue nombrado. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Con sustento en los anteriores supuestos fácticos, la demandante afirma que el acto acusado infringe la Constitución Política, el Decreto Ley 274 de 2000, la Resolución 1580 de 2015, el Decreto 1083 de 2015 y las normas que regulan el derecho de petición, en síntesis, con los argumentos que a continuación se exponen: Advirtió que el acto acusado violó la Constitución Política, concretamente, los artículos 25 en la medida que el cargo no se otorgó de manera justa a quienes se preparan específicamente para las funciones del servicio exterior; 29 debido a que la designación del demandado se efectuó sin observar los procedimientos y la figura aplicable para procurar la especialidad y el mérito y 125 en cuanto establece que por regla general los empleos públicos son de carrera.
Explicó que, el Decreto Ley 274 de 2000 dispone que el cargo de consejero de relaciones exteriores es de carrera diplomática y consular, por lo tanto, debía nombrarse una persona que perteneciera a dicho régimen. Sostuvo que se desatendió el artículo 60 de la referida norma, el cual permite nombrar en provisionalidad a personas externas a la carrera, cuando no sea posible designar a funcionarios de ese régimen.
Adujo que también se desconoció la Resolución 1580 del 16 marzo de 2015, esto es, el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, toda vez que el señor Puche Uribe no cumple con la experiencia, la formación y el conocimiento mínimo en idiomas requeridos.
Consideró que se violó el Decreto 1083 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública, habida cuenta que la demostración, verificación y certificación de los requisitos para ocupar el cargo demandado deberán llevarse a cabo de conformidad con las disposiciones legales y el manual de funciones correspondiente antes de la emisión del decreto de nombramiento, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En cuanto al requisito del segundo idioma, mencionó que se desconoció lo establecido en el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales, pues para ocupar el cargo de consejero de relaciones exteriores se exige como conocimiento básico «[h]ablar y escribir además del español, el idioma inglés o cualquier otro de los idiomas oficiales de las Naciones Unidas o el conocimiento del idioma oficial del país de destino».
Señaló que el acto acusado está incurso en la causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 275 del CPACA, por cuanto al momento de ser designado el señor Óscar Javier Puche Uribe como consejero de relaciones exteriores adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos, no reunía los requisitos previstos en los artículos 20 y 61 del Decreto Ley 274 de 2000, pues no contaba con la certificación del dominio de un segundo idioma, estudios, ni experiencia para ocupar el referido cargo.
Recordó que, bajo la vigencia del Decreto 3717 del 6 de octubre de 2010, el Ministerio de Relaciones Exteriores profirió la Resolución 4480 del 2010, por la cual se expide el reglamento para acreditar el requisito del idioma de que trata el numeral 3 del literal a) del artículo 61 del Decreto Ley 274 de 2000, por lo tanto consideró que de acuerdo con esa normatividad, el demandado estaba obligado a aportar la certificación, la prueba o el título exigido para demostrar el dominio de la segunda lengua.
Por otra parte, adujo que el demandado tampoco cuenta con experiencia alguna en el ámbito internacional público relacionado con las funciones propias del cargo en el que fue nombrado. 1.4. Otras actuaciones de la primera instancia Mediante proveído del 30 de abril de 20251, el a quo, en virtud de lo establecido en el artículo 182A del CPACA, resolvió: i) dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, ii) decretar pruebas y iii) fijar el litigio en los siguientes términos: (…) determinar si el nombramiento del señor Oscar Augusto Puche Uribe como Consejero de Relaciones Exteriores, Código 1012, Grado 11, de la Planta Global del Ministerio de Relaciones Exteriores adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos, efectuado mediante el Decreto No. 1354 del 7 de noviembre de 2024, se ajusta a la legalidad.
En tal sentido, deberá establecer si con su nombramiento se vulneraron los artículos 25, 29, 125 de la Constitución Política de Colombia, el numeral 7 del artículo 4°, 10, 13, el parágrafo del 37, 40, 46, 60 del Decreto-Ley 274 de 2000 y el Manual Especifico de Funciones y Competencias laborales para el cargo demandado, así como el Decreto 1083 de 2015 en los términos de la demanda. 1 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 48 de la primera instancia. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Además, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, quienes presentaron los escritos respectivos. 1.5.
La sentencia apelada La Sección Primera, Subsección «A», del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia del 22 de mayo de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: Adujo que el artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, por el cual se regula el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular, en cuanto a la provisionalidad, dispone que podrán designarse en cargos pertenecientes a ese régimen a personas que no pertenezcan a ella, cuando no fuera posible nombrar funcionarios inscritos en dicho régimen.
Mencionó que los artículos 35 a 40 de la norma ibidem señalan que la alternancia se basa en los principios de eficiencia y especificidad y tiene como propósito garantizar que los escalafonados cumplan sus funciones en la planta interna (3 años) y externa (4 años) en lapsos o periodos determinados. Indicó que, de acuerdo con la certificación I-GCDA-24-F512 de 1.° de octubre de 2024 expedida por la directora de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores y allegada por el apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con la contestación de la demanda, evidenció que, para la fecha de expedición del acto acusado, esto es, 7 de noviembre de 2024, se encontraban disponibles veintinueve (29) funcionarios que podían ocupar el cargo en el que se designó al señor Óscar Augusto Puche Uribe.
Evidenció que los referidos funcionarios ya habían cumplido el término de alternancia de que trata el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000 (12 meses en el exterior) en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, por lo tanto, se encontraban en disponibilidad para ser trasladados al empleo ocupado por el demandado.
En punto de la formación académica observó que mediante la Resolución 874 del 5 de febrero de 2013, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, se convalidó y reconoció al demandado el título Honours Bachelor Of Arts otorgado el 7 de noviembre de 2011 por la University Of Toronto Canadá como equivalente al de Politólogo. También posee título de Especialista en Gobierno y Gestión Pública Territorial conferido en octubre de 2013, por la Pontificia Universidad Javeriana.
Aunado a lo anterior, evidenció que a través de la Resolución 006948 del 26 de Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 abril de 2022, el Ministerio de Educación Nacional resolvió: «Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MÁSTER UNIVERSITARIO EN INTERVENCIÓN SOCIAL EN LAS SOCIEDADES DEL CONOCIMIENTO, otorgado el 25 de junio de 2018, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE LA RIOJA, ESPAÑA, a ÓSCAR AUGUSTO PUCHE URIBE, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 1045667415, como MAGÍSTER EN INTERVENCIÓN SOCIAL EN LAS SOCIEDADES DEL CONOCIMIENTO».
En cuanto a la experiencia, explicó que en el formato de hoja de vida verificada por el Ministerio de Relaciones Exteriores se indicó como tal 11 años. Finalmente, respecto al idioma, observó que, en el Formato Único de la Hoja de Vida, el demandado afirmó que habla, lee y escribe muy bien los idiomas español e inglés. En relación con este último, el a quo precisó que mediante la Resolución 13916 del 31 de octubre de 2012, el Ministerio de Educación Nacional resolvió: «Artículo Primero.- Reconocer para todos los efectos legales en Colombia el "Diploma" otorgado por el establecimiento educativo "Victoria Park Secondary School", de Toronto, Canadá, el 30 de junio de 2005, que le acredita la terminación y aprobación de la Educación Secundaria (High School) a OSCAR AUGUSTO PUCHE URIBE, identificado(a) con Cédula de Ciudadanía No 1045667415 de Barraquilla, como BACHILLER ACADÉMICO».
Como fundamento de lo anterior, adjuntó una captura de pantalla del mencionado diploma. En este orden, consideró que la circunstancia de que el demandado hubiera cursado los niveles académicos correspondientes a la educación secundaria en Canadá, así como el pregrado universitario en ese país en inglés, permite concluir que cumple con el requisito correspondiente, motivo por el cual, no le asiste razón a la accionante en este aspecto.
Sin embargo, declaró la nulidad del acto demandado por cuanto se acreditó con suficiencia que para el 7 de noviembre de 2024 había personal disponible de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores para ser designado en el empleo ocupado por el señor Óscar Augusto Puche Uribe. 1.6. Los recursos de apelación 1.6.1. Óscar Augusto Puche Uribe (demandado) A través de apoderado, manifestó que, el nombramiento del demandado se realizó de acuerdo con lo previsto en el artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pues cada uno de los funcionarios de carrera inscritos en la categoría de consejero están cumpliendo los lapsos de alternación en la planta interna y externa y no hay funcionarios de esta categoría que estén designados en cargos por debajo de ella, por lo que no era posible designar a un empleado perteneciente a ese régimen y cargo de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Adujo que los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política y los de la carrera consular y diplomática fueron observados a cabalidad con el nombramiento cuestionado y que en el sub examine prevaleció el interés general y la necesidad del servicio que debía ser cubierta, en este caso, haciendo uso de la potestad legal que otorga el Decreto Ley 274 de 2000, consistente en designar en provisionalidad a quien no pertenece a dicho régimen.
Explicó que en la certificación I-GCDA- 24-F512 de 1.° de octubre de 2024 se relacionan 29 funcionarios escalafonados en la categoría de consejero con más de doce (12) meses en el servicio exterior para la fecha de expedición del decreto de nombramiento controvertido, sin embargo, para su reubicación necesitaban autorización de la comisión de personal, pues tal circunstancia está prevista para situaciones excepcionales que, en este caso, no se presentaron.
Por último, precisó que los gastos de traslado o reubicación de un consejero de relaciones exteriores correspondería a la suma de $58.698.587.75, lo cual reflejado en 29 funcionarios daría un total de $1.702.259.044.75, que no incluye los gastos de traslado de los familiares y que claramente afecta el presupuesto de la Cancillería y que podría catalogarse como un detrimento patrimonial. 1.6.2.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Mediante apoderado precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha indicado que la licitud de una designación provisional conforme al artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000 depende de que se demuestre: (a) el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 61 ibidem por parte de la persona nombrada en provisionalidad; y, (b) la falta de disponibilidad de funcionarios inscritos en la carrera diplomática y consular para ocupar el respectivo cargo.
Sostuvo que los criterios y actuaciones previas a la designación del demandado correspondieron a aquellos exigidos por la norma en mención y por la jurisprudencia aplicable para efectos de determinar la posibilidad de acudir o no a la figura de la provisionalidad, encontrándose que, efectivamente, en el caso 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia de 12 de noviembre de 2015. Rad. 25000-23-41-000-2015-00542-01. Postura reiterada en: Sentencia del 14 de marzo de 2024. Rad. 25000-23-41-000-2023-00375-02. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 estudiado no existían funcionarios que reunieran las dos circunstancias señaladas en el citado pronunciamiento.
Agregó que la utilización del mecanismo de la provisionalidad en el caso que se estudia, no sólo se ha apegado a la totalidad de las disposiciones aplicables para el efecto, sino que además se constituye en un mecanismo que garantiza la posibilidad de garantizar la continuidad de la prestación del servicio diplomático y consular de manera oportuna y evitando la inversión de cuantiosos recursos en el desplazamiento de funcionarios que ya se encuentran en misiones en el exterior y que al ser removidos de la plaza que ocupan actualmente deberían ser reemplazados de manera sucesiva por otros que a su vez dejarían vacantes los cargos que desempeñan. 1.6.3.
Ministerio de Relaciones Exteriores Su representante explicó que el hecho de que un funcionario de carrera cumpla doce (12) meses de servicio en el exterior no conlleva a que deba ser designado en otro cargo en planta externa sin haber cumplido el período de alternación según el literal a) del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000.
Mencionó que no se trata de que la administración desconozca de forma voluntaria o arbitraria las posturas de la Sala Electoral del Consejo de Estado, pues, en la práctica debe garantizar la prestación del servicio en favor del interés general en el exterior, y en ese sentido, es necesario acudir a la provisionalidad porque solo hay treinta y cinco (35) funcionarios inscritos en el escalafón de carrera, veintinueve (29) que, según la sentencia de primer grado, habían superado los doce (12) meses de servicio en planta externa y seis (6) en otras condiciones.
De modo que, hay que proveer cincuenta y cuatro (54) vacantes que restan de los ochenta y nueve (89) cargos de carrera que existen en la planta global de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores. Explicó que aplicar el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, de manera general y sin razones administrativas que lo justifiquen, disponiendo el desplazamiento de los funcionarios de carrera, una vez superen los doce (12) meses de servicio en el exterior, conllevaría a un impacto fiscal y económico que aumentaría significativamente los gastos, pero en todo caso sería necesario acudir a la provisionalidad para garantizar la prestación de los servicios en el exterior.
Adujo que está probado que, los derechos de carrera de los funcionarios inscritos en el escalafón en la categoría de consejero están garantizados, por lo tanto, no se justifica aplicar la alternación y cambiar el destino de servicio en el exterior una vez el funcionario supere los doce (12) meses en la planta externa. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.7.
Actuaciones de segunda instancia 1.7.1. Alegatos de conclusión 1.7.1.1. Ministerio de Relaciones Exteriores Reiteró cada uno de los argumentos expuestos en el recurso de apelación y recordó que la designación en provisionalidad de personas en cargos de la carrera diplomática y consular, conforme al artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, es legalmente válida siempre que se acredite: a) que la persona nombrada cumple con los requisitos establecidos en el artículo 61 del mismo decreto, y b) que no hay disponibilidad de funcionarios escalafonados en la carrera para ocupar dicho cargo. 1.7.1.2.
Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante esta corporación solicitó confirmar la sentencia apelada, por considerar que, del análisis del estudio de viabilidad realizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, contenido en la certificación I-GCDA-24-F512 de 1.° de octubre de 2024, y que sirvió de fundamento del acto acusado, para el 7 de noviembre de 2024, sí existía más de un funcionario de carrera del mismo escalafón que había cumplido el lapso de doce (12) meses de que trata el parágrafo del artículo 37 del Decreto 274 de 2000, es decir, que estaban en disponibilidad para ser designados en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 de la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos.
Adujo que, contrario a lo afirmado por los recurrentes, sí existían funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular que, a la fecha en que se expidió el acto demandado, estaban habilitados para ser nombrados en el cargo en cuestión, situación que, a la luz del criterio jurisprudencial reiterado, pacífico y vigente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, resulta suficiente para declarar la nulidad del acto acusado, tal como se precisó en la sentencia de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 22 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Subsección «A», de conformidad con lo establecido en los artículos 1503 y 1524 numeral 7.c del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró la nulidad del acto de nombramiento de Óscar Augusto Puche Uribe en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos.
Así entonces, con el fin de emitir un pronunciamiento, la Sala reiterará la jurisprudencia de la Sección Quinta5 y abordará la segunda instancia desde los siguientes ejes temáticos: (i) el principio de especialidad en la carrera diplomática y consular; (ii) la situación administrativa de alternación al interior de esta; (iii) el nombramiento en provisionalidad; y finalmente (iv) el caso concreto. 2.3.
El principio de especialidad en la carrera diplomática y consular En atención a lo establecido en los artículos 1256 y 1307 de la Constitución Política, se tiene que el sistema de carrera administrativa es la regla general para el acceso, promoción, permanencia y retiro del empleo público, el cual admite excepciones en virtud del principio de especialidad, como es el caso del Régimen de Carrera Diplomática y Consular.
Así lo avaló la Corte Constitucional desde la sentencia C-129 de 1994, en la que precisó: 3Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación…» 4Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) c. De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital…» 5 Rad.
No. 25000-23-41-000-2023-00444-01, M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia del 9 de noviembre de 2023; Rad. No. 25000-23-41-000-2023-00045-01 (Acum.), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia del 14 de diciembre de 2023; Rad. No. 25000-23-41-000-2023-00048-01 (Acum.), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia del 14 de diciembre de 2023;
Rad. No. 25000-23-41-000-2023-00130-01, M.P. (E) Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia del 1° de febrero de 2024; Rad. No. 25000-23-41-000-2023- 00150-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, sentencia del 29 de febrero de 2024; Rad. No. 25000-23-41-000- 2023-00375-02, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia del 14 de marzo de 2024. 6 ARTÍCULO 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. (…) 7 ARTÍCULO 130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.
Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La Carrera diplomática y consular tiene un régimen especial y diferenciado respecto de la Carrera administrativa. Por tanto, no pueden aplicarse los mismos principios a las dos carreras, ya que el legislador extraordinario, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones atribuidas al servicio exterior, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a las misiones diplomáticas y consulares, dispuso un sistema diferente, adecuado con las funciones propias dirigidas a desarrollar "en forma sistemática y coordinada todas las actividades relativas al estudio y ejecución de la política internacional de Colombia, la representación de los intereses del Estado colombiano y la tutela de los intereses de sus nacionales ante los demás estados, las organizaciones internacionales y la comunidad internacional" (art. 2o.
Decreto Ley 10 de 1992)8." Este régimen encuentra entonces su justificación en la naturaleza específica del servicio exterior, entendido como la actividad a cargo de la Cancillería en desarrollo de la política exterior del Estado (dentro y fuera del territorio nacional), para efectos de representar los intereses estatales y proteger los derechos de los colombianos en otros países (art. 3 del Decreto Ley 274 de 2000), cuya prestación efectiva requiere de personal idóneo, con formación y experiencia en la materia, tal como lo reconoció el legislador extraordinario cuando señaló que «el servicio exterior es un servicio especializado, profesional, jerarquizado y disciplinado, que se funda en el principio del mérito» (artículo 13 ejusdem).
El régimen jerarquizado que rige esta carrera especial se encuentra regulado por el Decreto Ley 274 de 2000, que refuerza el rol de la academia en el ingreso y promoción dentro de aquella en razón de su especialidad, para la profesionalización del personal diplomático responsable de la prestación del servicio en planta externa tanto en la Cancillería como en las embajadas, delegaciones ante organismos internacionales y consulados colombianos fuera del país, de conformidad con la política exterior del Estado y las reglas y prácticas propias de las relaciones internacionales. 2.4.
La alternación como situación administrativa en la carrera diplomática y consular La alternación se encuentra definida por el artículo 13 del Decreto Ley 274 de 2000 como una situación administrativa especial de los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular, que: (…) permite, entonces, la óptima utilización de los recursos disponibles "[d]e suerte que sea posible ejecutar la Misión y las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores en forma adecuada y oportuna" (art. 4, núm. 2, D.L. 274/2000), materializándose así los principios de eficiencia y eficacia (ibídem).
En concordancia con tales principios se suma la prevalencia del interés general sobre el particular (art. 2 CP) que el Decreto 274 desarrolla bajo el principio de transparencia, así: "[p]revalencia de los intereses de la colectividad nacional respecto de los intereses personales de cada funcionario, en orden a una 8 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.
Sentencia C-129 del 17 de marzo de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 prestación del servicio acorde con las responsabilidades de quienes ejercen función pública en desarrollo de la política internacional del Estado"9.
Su justificación ha sido precisada tanto por la jurisprudencia constitucional como la contencioso-administrativa, en el sentido de que con esta figura «(…) se busca que los funcionarios que pertenecen a la carrera no permanezcan indefinidamente en el servicio exterior, circunstancia que les impediría mantenerse en un contacto directo y saludable con la problemática nacional y que iría en desmedro de su propia identidad cultural.
Por ello se establece la obligación de trabajar, durante lapsos alternativos, en el servicio exterior y en el interior»10; así lo ha entendido también esta Sala11 al explicar que con la alternación «(…) se pretende que quienes prestan sus servicios en el extranjero no lo hagan en forma indefinida sino que retornen, así sea por un tiempo, al país para que se mantengan en permanente contacto con la realidad de su lugar de origen y puedan representar mejor los intereses del Estado».
En este orden, dicha figura está regulada en los artículos 35 a 40 ejusdem, que establecen su naturaleza jurídica, lapsos, frecuencia, obligatoriedad, aplicación y excepciones, respectivamente, a partir de los cuales se deducen las siguientes características: (i) Consiste en el deber de los empleados de la carrera especial de desempeñar sus funciones con lapsos de alternación entre su servicio en planta interna y externa, en referencia a la ubicación territorial de su sede de trabajo, dentro o fuera del país, en virtud de los principios de eficiencia y especialidad.
(ii) Tales periodos se deben cumplir con la siguiente frecuencia: el tiempo de servicio en planta externa será de 4 años, prorrogables hasta por 2 años más bajo condiciones, y en planta interna de 3 años prorrogables con excepciones (sin definir un límite máximo), a solicitud del funcionario, aprobada por la Comisión de Personal de esta carrera especial.
Quienes se encuentren cumpliendo su alternancia en planta externa no podrán ser designados en otro cargo en el exterior antes de cumplir doce (12) meses en la sede respectiva, salvo casos extraordinarios. (iii) Dicha frecuencia se contabilizará desde la fecha en que el funcionario respectivo se posesione o asuma funciones en el exterior, o tome posesión en el cargo de planta interna; el tiempo de servicio que exceda aquella, mientras se hace efectivo el desplazamiento a que haya lugar, no será considerado como tiempo de prórroga.
(iv) Es obligación prestar el servicio en planta interna como condición para la aplicación de la alternación en el servicio exterior y su incumplimiento es causal 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Concepto del 30 de abril de 2018, Radicación: 2365, M.P. Álvaro Namén Vargas. 10 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-129 del 17 de marzo de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Reiterada en la Sentencia C-808 del 1 de agosto de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Sentencia de 16 de octubre de 2014. Exp: 25000-23-41-000-2014-00013-01. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de retiro de la carrera.
(v) Son excepciones a su debido cumplimiento las circunstancias probadas por el funcionario de fuerza mayor y caso fortuito, la disponibilidad para ser designado en otro cargo en el exterior, por haber superado el lapso de doce (12) meses en la sede externa respectiva (se aplica únicamente en relación con el tiempo de servicio en planta externa) o aquellas de naturaleza especial, calificadas como tales por la Comisión de Personal, como razones de salud física o mental y dependencia económica de un pariente (válidas solo en relación con el tiempo de servicio en planta interna).
(vi) El procedimiento administrativo para aplicar la alternación comprende que la Dirección del Talento Humano mantenga un registro actualizado de los periodos de alternación que cumple cada funcionario y coordine las gestiones necesarias para los desplazamientos a que haya lugar, en la medida en que vayan cumpliendo la frecuencia de sus correspondientes lapsos en planta interna y externa, según el siguiente cronograma: durante el mes de julio, se harán efectivos los que se causen en el primer semestre y en enero los causados durante el segundo semestre, según lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 39 del Decreto Ley 274 de 200012. 2.5.
El nombramiento en provisionalidad en la carrera diplomática y consular Esta modalidad de provisión de los empleos en este régimen de carrera se encuentra reglada en los artículos 60 y 61 del Decreto 274 de 2000, que determinan su naturaleza, presupuesto y condiciones de aplicación, los cuales fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-292 de 2001 (aunque con algunas salvedades y condicionamientos en cuanto al alcance de esta última disposición).
Lo anterior, en atención a su carácter excepcional teniendo en cuenta las necesidades del servicio, que consideró compatible con el principio del mérito que rige el acceso, permanencia, promoción y retiro de aquella, según lo expuesto en aquel fallo, reiterado por la sentencia C-808 del mismo año, que declaró la existencia de cosa juzgada al respecto, con base en la motivación original que señaló que: 12 PARAGRAFO PRIMERO. Para los efectos relacionados con lo previsto en este artículo, el Decreto o los Decretos respectivos deberán ser expedidos y comunicados durante el mes de Mayo para los desplazamientos que se produzcan en el mes de Julio y, durante el mes de Noviembre cuando el desplazamiento se realizare en el mes de Enero.
En todo caso, a partir de la comunicación del decreto respectivo, el funcionario tendrá derecho a dos meses de plazo para iniciar sus labores en el nuevo destino, además de los 5 días de permiso remunerado necesarios para el desplazamiento. El término de dos meses a que hace referencia este parágrafo podrá ser prorrogado mediante resolución suscrita por el Secretario General, a solicitud del interesado y previo acuerdo con el funcionario a reemplazar en Planta Externa, cuando a ello hubiere lugar.
Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La Corte advierte que en el artículo 60 la invocación del principio de especialidad se hace para permitir el nombramiento en cargos de la carrera diplomática y consular de personas que no pertenecen a ella y que a ello se remite la naturaleza de los nombramientos en provisionalidad.
En cuanto a esto hay que indicar que la provisionalidad es una situación jurídica especial que hace parte de cualquier carrera administrativa pues en muchas ocasiones la urgencia en la prestación del servicio impone la realización de nombramientos de carácter transitorio hasta tanto se surten los procedimientos necesarios para realizar los nombramientos en período de prueba o en propiedad.
Si ello es así, no se advierten motivos para declarar inexequible una norma que se ha limitado a permitir tales nombramientos previendo una solución precisamente para ese tipo de situaciones. (…) De otro lado, el artículo 61 del Decreto 274 de 2000 desarrolla las condiciones básicas para la realización de nombramientos en propiedad (…).
Ante ello, la Corte advierte que ni con los requisitos implementados en el literal a, ni con la fijación del plazo para hacer dejación del cargo se está desconociendo la Carta Política pues nada más natural que el legislador extraordinario, en ejercicio de facultades legítimamente concedidas, especifique las (sic) requisitos necesarios para realizar nombramientos en esa situación administrativa excepcional que es la provisionalidad y que regule el plazo para que quienes han sido nombrados en esas condiciones hagan dejación del cargo pues se trata de cargos que se ejercen en el exterior.
En este orden, la jurisprudencia de esta sección13 ha indicado que la excepción prevista en el referido artículo 60, no hace más que confirmar la regla general referida a que los empleos de la planta interna y externa del Ministerio de Relaciones Exteriores son propios de la carrera diplomática y consular y, por ende, se deben proveer en virtud de concurso de méritos, excepto cuando no sea posible designar a funcionarios escalafonados para proveerlos, hipótesis en que se autoriza el nombramiento en provisionalidad de personas ajenas a ella, bajo las siguientes reglas: (i) La designación en provisionalidad de funcionarios en cargos pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, se ajusta a la ley cuando se demuestre: (a) el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 61 Ibídem por parte de la persona designada en provisionalidad; y, (b) la falta de disponibilidad de funcionarios inscritos en la Carrera Diplomática y Consular para ocupar el respectivo cargo.
(ii) El requisito de la disponibilidad no se cumple: (a) cuando los funcionarios inscritos en el respectivo escalafón en la Carrera Diplomática y Consular que se encuentran ocupando cargos de menor jerarquía están cumpliendo el período de alternación; o, (b) cuando éstos, a pesar de estar cumpliendo el período de alternación en el exterior, no han cumplido el período de 12 meses en la sede respectiva para que puedan ser designados excepcionalmente en otro cargo en el exterior, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000. 13 Sentencia de 12 de noviembre de 2015.
Exp. 25000-23-41-000-2015-00542-01. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (iii) La demostración del requisito de disponibilidad es una carga probatoria que recae sobre el demandante.
Esta carga probatoria no se puede satisfacer con el simple suministro del listado de funcionarios inscritos para el respectivo cargo, sino que exige la demostración del cumplimiento del término alternación o del término de 12 meses consagrado en el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, hecho que debe ser probado mediante la respectiva acta de posesión. De lo contrario, el juzgador se encuentra en la imposibilidad para determinar si dicho término ha sido cumplido o no. Esta es la interpretación judicial vigente sobre la materia, en sede de nulidad electoral, en observancia del artículo 125 superior, la cual favorece que los cargos vacantes en este régimen especial de carrera sean provistos con los funcionarios que están prestando su servicio en planta interna o externa y han cumplido la frecuencia de los lapsos de alternancia en los términos del artículo 37 ibidem, en un empleo de menor jerarquía al que les corresponde, para que puedan ocupar aquel en el que están inscritos en el escalafón en razón del mérito, que les da un derecho no solo preferente sino además excluyente para ocuparlo frente a las personas que no pertenecen a ella, elemento que deberá demostrar al demandante en este tipo de procesos. 2.6.
Caso concreto En el sub examine, el a quo declaró la nulidad del acto acusado, toda vez que en el expediente quedó demostrado que había servidores de carrera diplomática que, por haber cumplido el lapso de doce (12) meses de que trata el parágrafo del artículo 37 del Decreto 274 de 2000, se encontraban en disponibilidad para ser designados en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos, en el que se nombró al demandado.
Inconformes con esta decisión, los recurrentes aseguran, en síntesis, que para la fecha en que se expidió el acto acusado, no existían funcionarios disponibles para ser nombrados en el referido empleo, razón por la cual la designación del demandado en provisionalidad era procedente. Además, hicieron énfasis en el impacto económico y en los gastos en que incurre la administración al efectuar el traslado de un empleado que cumplió doce (12) meses en el exterior.
Por lo tanto, la Sala se ocupará de analizar si se acreditó que, para el 7 de noviembre de 2024 existían funcionarios que por haber cumplido el lapso de doce (12) meses de que trata el parágrafo del artículo 37 del estatuto de carrera diplomática, estaban disponibles para ser nombrados en el referido cargo. 2.6.1. Disponibilidad de funcionarios de carrera diplomática y consular que cumplían el lapso de doce (12) meses de que trata el parágrafo del artículo 37 del Decreto 274 de 2000 Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Al respecto, se recuerda que el juez electoral es competente «(…) para decidir sobre la nulidad del acto demandado, para lo cual es necesario conocer si existe un funcionario de carrera que tenga la disponibilidad para suplir la vacante que se proveyó a través de la figura excepcional de la provisionalidad, siendo una carga del demandante, aportar las pruebas que así lo acrediten, como sucedió en el asunto en cuestión»14 (Destacado por la Sala).
En ese orden, se observa que al expediente se allegó la certificación I-GCDA- 24-F512 de 1.° de octubre de 2024, expedida por la directora de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores15, en la cual se relacionan, entre otros aspectos, los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular escalafonados en la categoría de consejero con más de doce (12) meses en el servicio exterior y allí se detalla la situación administrativa de cada uno de ellos, como se evidencia a continuación: Esta prueba permite constatar que al menos un funcionario de los allí enlistados cumplía el requisito para ser nombrado en el cargo que se discute, como ocurre con los siguientes empleados: 14 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia de 6 de febrero de 2020. Exp: 25000-23-41-000-2019- 00289-01. 15 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 37. Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 i) José David Palencia Osorio Se posesionó el 1.° de agosto de 2022 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República Federativa del Brasil. ii) Andrés Fernando Noguera Caicedo Se posesionó el 23 de junio de 2021 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, adscrito al Consulado de Tulcán (Ecuador).
De lo anterior, se infiere que, para el 7 de noviembre de 2024, fecha de la designación demandada, los empleados José David Palencia Osorio y Andrés Fernando Noguera Caicedo, entre otros, contaban con más de doce (12) meses en cumplimiento del periodo de alternación en el exterior y, de esta manera, estaban disponibles para ser nombrados en el cargo materia de esta controversia.
En esas condiciones, en el proceso se demostró que, por lo menos un funcionario de los enlistados en la certificación I-GCDA-24-F512 de 1.° de octubre de 2024, cumplía con los doce (12) meses de que trata el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, puesto que superó este lapso en cumplimiento del servicio en la planta externa.
Finalmente, en cuanto al argumento de los recurrentes consistente en que el desplazamiento de los funcionarios de carrera que se encuentran en planta externa y que superan los doce (12) meses en la respectiva sede genera un impacto fiscal y económico para el Ministerio de Relaciones Exteriores por los costos tan elevados que ello acarrea, esta Sala Electoral16 ha explicado que «acudir a los funcionarios de carrera en primer lugar, resulta ser un mandado axiológico superior, pues en la Carta Política según las voces del artículo 125, para el acceso del empleo público debe pregonarse los criterios objetivos, como el del mérito», por lo tanto, la dificultad financiera o presupuestal invocada no exime a la referida cartera del deber de reconocer los derechos de carrera del personal diplomático y consular que pertenece a ese régimen. 3.
Conclusión De esta manera, es claro que el Decreto 1354 de 7 de noviembre de 2024, mediante el cual se designó en provisionalidad al señor Óscar Augusto Puche Uribe en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, 16 MP Gloria María Gómez Montoya, sentencia del 6 de marzo de 2025, Rad. 25000-23-41-000-2023- 00624-01 (principal) y sentencia del 5 de diciembre de 2024, Rad. 25000-23-41-000-2023-01321-01 (principal), MP Pedro Pablo Vanegas Gil, sentencia del 8 de mayo de 2025, Rad. 25000-23-41-000-2023- 01197-01.
Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sánchez Demandado: Óscar Augusto Puche Uribe Rad.: 25000-23-41-000-2025-00009-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos, es contrario al presupuesto del artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, toda vez que, para el momento de su expedición, por lo menos existía una persona perteneciente a la carrera diplomática y consular en disponibilidad para ser designada en dicha plaza.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del Decreto 1354 de 7 de noviembre de 2024, a través del cual se designó en provisionalidad al señor Óscar Augusto Puche Uribe en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera, Subsección «A», del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso ordinario alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Ausente con permiso GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»