Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Actores: Omar Alejandro Alvarado Bedoya y otros1 Demandados: Agencia Nacional de Infraestructura, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Autovía Bucaramanga-Pamplona S.A.S., Área Metropolitana de Bucaramanga, Municipio de Floridablanca, Municipio de Piedecuesta y Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga2 Vinculado: Municipio de Bucaramanga3 Coadyuvantes: Defensoría del Pueblo - Regional Santander4, Giovanni Ortiz, Conjunto Villa de Guadalquivir – PH y Martha Lucía Jerez Lizarazo Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Santander contra la sentencia de 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Condominio Campestre Montearroyo, Ruitoque Condominio Unidad Residencial Inmobiliaria Cerrada (UIC), Conjunto Residencial Calatrava, Conjunto Villa de Guadalquivir – PH, Conjunto Residencial Altos del Oriente, Lavco Ltda. y La Floresta (Vereda Menzuly). 2 Cfr. ver folio 2247 del Cuaderno Principal 7, expediente físico. 3 Vinculado mediante auto de 22 de noviembre de 2017.

Cfr. ver folios 735 a 737 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 4 Vinculada mediante auto de 20 de marzo de 2019. Cfr. ver folios 1857 a 1858 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 2 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Los señores Omar Alejandro Alvarado Bedoya y otros presentaron demanda5 contra la Agencia Nacional de Infraestructura, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Autovía Bucaramanga-Pamplona S.A.S., el Área Metropolitana de Bucaramanga, el Municipio de Floridablanca, el Municipio de Piedecuesta y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) moralidad administrativa; iii) a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; v) a la defensa del patrimonio público; vi) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y vii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: SEA ORDENADO a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA replantear el trazado de la CONECTANTE C1-C2 revisando las otras alternativas que tiene a su disposición para no afectar el Valle de Menzuly con esta obra de infraestructura.

SEGUNDO: SEA ORDENADO a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES no otorgar licencia ambiental al proyecto, con el fin de preservar derechos tales como al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y el derecho al paisaje.

TERCERO: SEA ORDENADO a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA tomar todas las decisiones administrativas necesarias para replantear el trazado contratado a través de la [C]oncesión número 2 de 2016 con el concesionario AUTOVÍA BUCARAMANGA PAMPLONA S.A.S[.] 5 Cfr. ver folios 695 a 727 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 3 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: SEA ORDENADO al [Á]REA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA, velar por el cumplimiento de sus propios planes como lo es el PLAN VIAL METROPOLITANO 2030, generando un desarrollo urbano con arreglo a las normatividades vigentes en los PLANES DE DESARROLLO Y PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, previniendo un uso racional de los recursos públicos de hacer inversiones como en ANILLO VIAL EXTERNO PIEDECUESTA - GIRÓN, sin proteger la coherencia, panificación y racionalidad de toda la infraestructura pública.

QUINTO: SEA ORDENADO al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA tomar todas las medidas administrativas necesarias para salvaguardar la calidad de vida de los habitantes de su territorio y la eficacia del PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, protegiendo además los ecosistemas que se encuentran bajo la Jurisdicción de la entidad.

SEXTO: SEA ORDENADO un comité de seguimiento compuesto por las entidades vinculadas al proceso y delegados de la comunidad con el fin de acompañar el proceso de evaluación y estructuración de un nuevo trazado para la vía BUCARAMANGA - PAMPLONA, que genere equilibrio en la protección de los derechos colectivos y respete la planificación del territorio.

OCTAVO: (sic) SEA ORDENADA la protección del Valle de Menzuly como un ecosistema que protege al PARQUE NATURAL REGIONAL LA JUDÍA con el fin de evitar en el futuro desarrollos urbanos y de infraestructura que afecten el equilibrio actual del sector comprendido por las veredas: X; X; X (sic) […]”6. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.

Indicó que la empresa Autovía Bucaramanga – Pamplona S.A.S. ha socializado el trazado de la Conectante C1-C2, en dichas actividades de socialización la comunidad afectada ha manifestado su inconformidad en el sentido de considerar que no guarda coherencia con el Plan Maestro de Movilidad del Área Metropolitana de Bucaramanga debido a que dicho documento ya contiene una serie de obras importantes que adicionarían tráfico sobre la autopista que ya se encuentra saturada por el tráfico metropolitano. 3.2.

Adujo que la Agencia Nacional de Infraestructura estableció tres alternativas para decidir la ruta que se entregaría en concesión a la empresa Autovía Bucaramanga-Pamplona S.A.S. y relacionó dichas opciones previamente indicadas de la siguiente manera: “[…] Alternativa 1: Ruta 45A en el PR.86+130 y sobre el tramo 03 de la vía nacional Ruta 66 en el PR.8+400.

Alternativa 2: Ruta 45A en el PR.76+150 y sobre el tramo 03 de la vía nacional Ruta 66 en el PR.39 (Piedecuesta Vía Sevilla -Km 40). 6 Cfr. ver folio 722 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 4 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alternativa 3: Ruta 45A en el PR.76+150 y sobre el tramo 03 de la vía nacional Ruta 66 en el PR.8+400 [ ]”. 3.3.

Agregó que la Alternativa 1, denominada C1-C2, permite el ingreso del tráfico pesado que se pretende movilizar a través de la autovía Bucaramanga-Pamplona hasta el Municipio de Floridablanca, generando una desconexión con la totalidad del planteamiento proyectado en cada región debido a que las autoridades locales habían planteado que el flujo de tráfico se conectaba a Piedecuesta con anillos viales externos, así: 3.4.

Advirtió que la autovía Bucaramanga-Pamplona es una de las vías con mayor tasa de accidentalidad en el Área Metropolitana de Bucaramanga y al acrecentar el tráfico de carga pesada en el tramo Floridablanca- Piedecuesta, que conforme al Fondo Adaptación el tráfico promedio para 2040 será de 6361 de vehículos, aumentará el riesgo de accidentes en la autovía Bucaramanga- Piedecuesta haciendo la vía más insegura y afectando al Hospital Internacional de Colombia que se encuentra allí ubicado. 3.5.

Adicionó que el 90% de los habitantes del Municipio de Piedecuesta trabajan en el Municipio de Bucaramanga y la única ruta de comunicación es la vía Bucaramanga-Pamplona a la que conectará el tramo C1-C2, la cual se verá afectada debido a que se va a congestionar por el gran paso de vehículos. 3.6. Indicó que la construcción del tramo C1-C2 destruye el paisaje y el ordenamiento del territorio debido a que incluye la realización de aproximadamente 27 puentes en el área del Valle de Menzuly, en la cual se ha ordenado garantizar 5 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co áreas de cesión usos de bajo impacto medioambiental.

El sector afectado por el proyecto tiene determinadas recomendaciones que, según el artículo 32 del Decreto núm. 086 de 22 de enero de 20167 sobre localización del sistema fisiográfico, deben ser acatadas: “[…] ÁREA RECOMENDACIONES DE MANEJO 1. Ladera Oriental - Macizo de Santander, entre la cota 100 y hasta la (sic) 1150 msnm.

Uso Zona de Protección para su manejo integral con posibles usos recreativos. Debido a sus altas pendientes y la potencial Inestabilidad geológica, debe restringirse cualquier tipo de usos urbano o suburbano. Parque Cerros Orientales. 2. Laderas Macizo de Santander por encima de la cota 1150 msnm. Uso Área Forestal Protectora. Todo terreno con pendientes mayores del cien por ciento (100%) localizado en cualquier formación ecológica y aquellos terrenos, cuyo perfil de suelo, que presente características geomorfológicas, físicas o químicas que ameriten su protección con cobertura vegetal permanente. 6.

Escarpe valle de Ruitoque. Pendientes mayores del 60% Uso Forestal Protector, zona de recuperación para la protección. Escarpe con pendientes mayores del 60% que debe ser restaurado para su protección. […]”. 3.7. Agregó que la conectante C1-C2 no es la ruta más eficiente en términos de soluciones logísticas para el transporte de carga debido a que es la más larga, dicha ruta hace que los vehículos de carga atraviesen el Municipio de Piedecuesta. 3.8.

Recalcó que destruiría parte del Parque Natural Regional Cerro La Judía, el cual es parte de una zona de amortiguación compuesta por bosques densos y una extensa red de afluentes como el río Frío, y el Ecoparque Cerro del Santísimo por destruir el paisaje que integra el complejo turístico que recibió una inversión del Departamento de Santander por cerca de 74 mil millones de pesos.

Contestaciones de la demanda 4. El Municipio de Piedecuesta8 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos9: 4.1. Solicitó ser desvinculado del proceso agregando que el demandante alude a apreciaciones subjetivas sin evidencia concreta. 7 “[…] Por medio del cual se compendia el contenido de los Acuerdos Municipales No. 036 de Noviembre 09 de 2001, No. 025 de Octubre 16 de 2002, No. 008 de Octubre 12 de 2005, No. 001 de Febrero 25 de 2013 y No. 015 de Noviembre 24 de 2015, que contienen las disposiciones establecidas por el Plan de Ordenamiento Territorial POT del Municipio de Floridablanca […]”. 8 Por intermedio de apoderado. 9 Cfr. ver folios 784 a 789 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 6 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.

Indicó que un juez no puede ordenar la ejecución de una obra pública que requiera una inversión considerable si no ha sido incluida en los planes de desarrollo de la entidad territorial, tal decisión implicaría desviar recursos destinados a fines específicos, lo que afectaría la eficiencia en el uso de los recursos públicos y vulneraría los cometidos constitucionales y legales asignados a las entidades. 4.3.

Adujo que el principio de planeación en la contratación pública es fundamental para asegurar que los contratos no se realicen de manera improvisada, se exigen estudios previos, diseño y proyectos detallados antes de la contratación, con el fin de garantizar que se contraten objetos que satisfagan el interés general. Además, destacó que el Decreto 2474 de 7 de julio de 200810 refuerza la necesidad de un análisis previo de la conveniencia y factibilidad de la contratación, lo cual debe ser llevado a cabo por la Administración y no por el juez. 4.4.

Manifestó que no tiene responsabilidad en el caso planteado, teniendo en cuenta que la vía objeto de la demanda está bajo la concesión de la Agencia Nacional de Infraestructura y la Autovía Bucaramanga-Pamplona S.A.S., quienes son los encargados del mantenimiento y gestión de la infraestructura. En este sentido, subrayó que el Municipio de Floridablanca, la ANI y la concesionaria son los sujetos que deben responder por los hechos y las pretensiones planteadas en la demanda, lo que implica que no tiene legitimación pasiva para ser parte del proceso. 4.5.

Presentó las excepciones denominadas “la acción popular y el decreto de obras públicas”, “el principio de planeación aplicado a la contratación pública” e “inexistencia de la obligación por parte del Municipio de Piedecuesta – falta de legitimación en la causa por pasiva”. 5. El Municipio de Bucaramanga11 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos12: 5.1.

Indicó que no se aportaron elementos probatorios que respalden las aseveraciones del actor, destacando que no es cierto que el proyecto del anillo vial externo metropolitano tenga como fin conectar Bucaramanga con Pamplona y Cúcuta. Aclaró que el proyecto está diseñado para desviar el tráfico pesado hacia 10 “[…] por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones […]”. 11 Por intermedio de apoderado. 12 Cfr. ver folios 799 a 803 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 7 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las costas y la zona occidental del país, lo cual no aumentaría el tráfico en la Autopista Bucaramanga-Piedecuesta debido a que es la misma autopista utilizada actualmente para el paso del tráfico pesado. 5.2.

Señaló que las afirmaciones relacionadas con los Planes de Ordenamiento Territorial de los Municipios de Floridablanca y Piedecuesta están fuera de las competencias del Municipio de Bucaramanga. 5.3. Manifestó que lo señalado por el actor respecto a la competitividad es incorrecto teniendo en cuenta que utilizar el anillo vial propuesto por el actor sería menos eficiente que la conectante C1-C2, que acortaría significativamente la distancia del trayecto para el tráfico pesado. 5.4.

Afirmó que no es competencia del Municipio adelantar las obras solicitadas sino de la Agencia Nacional de Infraestructura y solicitó sean desestimadas en su totalidad las pretensiones del actor dado que de ejecutarse las obras como él lo propone, se vulnerarían los derechos colectivos de sus habitantes debido a que obligaría al tráfico pesado que se dirige a los Municipios de Pamplona y Cúcuta a atravesar gran parte de la zona urbana de Bucaramanga y, en consecuencia, zonas urbanas densamente pobladas se verían gravemente afectadas, generando secuelas negativas para la movilidad y las instituciones tanto educativas como de salud allí ubicadas. 5.5.

Propuso como excepciones las denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “improcedencia de la acción popular”. 6. El Municipio de Floridablanca13 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así14: 6.1. Expresó que no le consta la veracidad de los hechos narrados por la parte accionante, sostuvo que no hay sustento para la manifestación relacionada con la incongruencia del trazado C1-C2 con el Plan Maestro de Movilidad y el aumento de accidentes en la vía Bucaramanga-Piedecuesta dado que se realizaron estudios de viabilidad por la Agencia Nacional de Infraestructura y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales que no sustentan las acusaciones. 6.2.

Argumentó que a la fecha de la demanda no existía concepto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y 13 Por intermedio de apoderado. 14 Cfr. ver folios 1252 a 1262 del Cuaderno Principal 3, expediente físico. 8 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destacó que las alternativas de trazado habían sido evaluadas y que la misma autoridad ambiental había elegido la alternativa núm. 1, tras realizar un análisis técnico y ambiental de las opciones propuestas. 6.3.

Contrarió la acusación sobre la supuesta afectación al equilibrio ecológico o al Parque Natural Regional Cerro de la Judía por el proyecto de la conectante C1- C2, e indicó que el Estudio de Impacto Ambiental aún no había sido emitido y la alternativa 1, elegida por la autoridad ambiental, había sido previamente analizada por la Agencia Nacional de Infraestructura en un estudio de prefactibilidad que incluyó componentes bióticos y abióticos. 6.4.

Se opuso a todas las solicitudes de los demandantes, argumentando que las pretensiones carecían de sustento legal y probatorio, aclarando que es la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales la competente para expedir las licencias ambientales y que, según el trámite vigente, aún no se había otorgado dicha licencia. Además, argumentó que no existían pruebas que demostraran la vulneración de derechos colectivos, como el derecho a un ambiente sano, el acceso al espacio público o la protección del paisaje. 6.5.

Adujo que la competencia para planificar, coordinar, y ejecutar proyectos de infraestructura vial corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura y aseguró que no se habían violado las garantías jurídicas en la planificación del proyecto de la Autovía Bucaramanga-Pamplona, el cual se ajustaba a la normativa vigente en materia de infraestructura vial y protección del medio ambiente.

Además, indicó que el Municipio de Floridablanca no tenía legitimación en la causa pasiva para ser demandado en este caso. 6.6. Propuso como excepciones las denominadas “el ordenamiento jurídico establece las competencias y garantías para que en el diseño, planificación y coordinación de los proyectos Nacionales de concesión de infraestructura vial del transporte se protejan los derechos colectivos, pues el proceso no está sujeto a arbitrio o juicio subjetivo”, “en el caso de la Autovía Bucaramanga-Pamplona no se han violado las garantías que el ordenamiento jurídico establece para la planificación, el diseño y la consolidación de proyectos [n]acionales de infraestructura vial”, “el Municipio de Floridablanca no está legitimado en la causa por pasiva en el caso concreto” e “improcedencia de la acción porque los actores no demuestran la configuración de vulneración o amenaza de los derechos colectivos que invocan”. 9 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

El Área Metropolitana de Bucaramanga15 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos16: 7.1. Expresó que no es cierto que la conectante C1-C2 carezca de coherencia con el Plan Maestro de Movilidad del Área Metropolitana, este proyecto está contemplado desde el año 2000, fue incorporado en el componente de ordenamiento físico – territorial metropolitano del Plan Integral de Desarrollo, aprobado mediante Acuerdo Metropolitano núm. 008 de 2000 y luego confirmado mediante su inclusión en el Plan Maestro de Movilidad Metropolitano y del Municipio de Floridablanca, así como en las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitano aprobadas mediante Acuerdo Metropolitano núm. 013 de 2011 y en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Floridablanca. 7.2.

Desestimó la afirmación de que la autovía Bucaramanga-Pamplona aumentará el riesgo de accidentes indicando que esto constituye un riesgo que puede ser controlado y mitigado, por lo que podría mejorar la seguridad vial. 7.3. Refutó que la conectante C1-C2 destruya el paisaje y el ordenamiento territorial aprobado, si bien podría alterar el paisaje no destruirá ambientalmente la zona, destacando que la competencia ambiental corresponde a otras entidades como la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Asimismo, adujo que la conectante afectará el Distrito Regional de Manejo Integrado sin alcanzar los límites del Parque Natural Regional “Cerro de la Judía”. 7.4. Destacó que no se puede desconocer la importancia del proyecto para el mejoramiento de las condiciones de competitividad de la región, aludiendo a que los posibles impactos serán mitigados a través de medidas en el diseño y ejecución del proyecto, el cual es considerado de interés general para la región metropolitana. 7.5.

Aseguró que es importante preservar el equilibrio ecológico subrayando que el proyecto cuenta con puentes y viaductos para minimizar la intervención en áreas sensibles. Además, se detalló que la conectante C1-C2 favorece la movilidad al desviar el tráfico pesado fuera de las zonas urbanas, reconociendo que el problema de tráfico en el Municipio de Piedecuesta no se resolverá completamente sin una vía perimetral adicional. 15 Por intermedio de apoderado. 16 Cfr. ver folios 809 a 820 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 10 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.6.

Presentó las excepciones denominadas “improcedencia de la acción frente al área metropolitana de Bucaramanga” y “falta de legitimación por pasiva”. 8. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales17 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos18: 8.1. Indicó su oposición a la prosperidad de todas las pretensiones planteadas en la demanda, argumentando que no ha vulnerado ni amenazado ningún derecho o interés colectivo. 8.2.

Explicó que la licencia ambiental es un mecanismo preventivo y correctivo destinado a garantizar la protección del medio ambiente y los recursos naturales, de acuerdo con la Ley 99. Se trata de un acto de autorización otorgado por el Estado para realizar proyectos que puedan impactar negativamente el medio ambiente con el propósito de prevenir, mitigar y corregir los efectos adversos. 8.3.

Aclaró que el proceso de licenciamiento ambiental comienza con la entrega de la documentación requerida, conforme al Decreto 1076 de 26 de mayo de 201519, en el cual se incluye que, previo a la solicitud de la licencia, se debe presentar un Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) que será evaluado por la autoridad ambiental, quien posteriormente elegirá la alternativa sobre la cual el interesado deberá elaborar el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). 8.4.

Indicó que realiza un análisis exhaustivo de los Estudios de Impacto Ambiental, incluyendo visitas técnicas al área del proyecto para verificar su congruencia con las condiciones ambientales y sociales. Luego, la autoridad ambiental determina la viabilidad del proyecto en función de su impacto ambiental mediante un acto administrativo basado en un Concepto Técnico. 8.5.

Resaltó que las empresas deben cumplir con los requisitos normativos sobre la participación comunitaria, incluyendo la Consulta Previa cuando se trate de comunidades étnicas, asegurando que la autoridad ambiental verifica que estos procesos se hayan realizado correctamente antes de expedir una licencia ambiental. 17 Por intermedio de apoderado. 18 Cfr. ver folios 827 a 834 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 19 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 11 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.6.

Manifestó que la solicitud de licencia ambiental para el proyecto objeto de estudio está en trámite desde el 5 de julio de 2017, tras la presentación de la concesionaria. Aclaró que evaluó el Estudio de Impacto Ambiental y realizó visitas al área del proyecto para verificar su cumplimiento con los términos de referencia y la normativa ambiental vigente. 8.7.

Destacó que no tiene competencia sobre el Plan Maestro de Movilidad del Área Metropolitana de Bucaramanga; sin embargo, la Agencia Nacional de Infraestructura solicitó el pronunciamiento sobre la necesidad de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas en el trazado del proyecto y la entidad determinó que no era necesario. 8.8. Indicó que no tiene competencia sobre la accidentalidad en la Autovía Bucaramanga – Piedecuesta, aunque enfatizó que en el Estudio de Impacto Ambiental se deben identificar los posibles impactos del proyecto sobre los medios abióticos, bióticos y sociales; además, el Plan de Manejo Ambiental debe incluir medidas para mitigar y corregir estos impactos. 8.9.

Afirmó que no tiene competencia sobre la eficiencia de la ruta o la logística del transporte local ni sobre el ordenamiento territorial del Municipio de Bucaramanga; sin embargo, destacó que los planes de ordenamiento territorial son inoponibles a la ejecución de proyectos de utilidad pública, como es el caso del proyecto objeto de esta acción popular. 8.10.

Mencionó que, al revisar la información geográfica disponible, el proyecto de infraestructura vial se encuentra dentro del Distrito Regional de Manejo Integrado de Bucaramanga aunque no afecta directamente al Parque Natural Regional Cerro La Judía. 8.11. Argumentó que la parte demandante no ha presentado suficiente evidencia que demuestre responsabilidad de la entidad, teniendo en cuenta que la carga de la prueba recae sobre el accionante. 8.12.

Presentó las excepciones denominadas “ausencia de vulneración de derechos colectivos por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA”, “inexistencia de responsabilidad y nexo de causalidad”, “insuficiencia probatoria – carga probatoria en cabeza del accionante” y “falta de legitimación por pasiva”. 12 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga20 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos21: 9.1. Manifestó que no tiene conocimiento sobre las reuniones de socialización del proyecto, por lo que se atiene a lo que se demuestre en el proceso, y que no le consta lo referido por los demandantes respecto a la conectante C1-C2, dado que los temas de movilidad y transporte no son de su competencia, su enfoque está en el manejo del medio ambiente y los recursos naturales. 9.2.

Expresó que no le consta la afirmación sobre el aumento de accidentes debido a que la obra aún no se ha construido y reiteró que no tiene competencias en el diseño o estructuración de proyectos viales. Destacó que la empresa Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S. es la responsable de la construcción del citado proyecto. 9.3. Aclaró que no le consta que el trazado de la conectante C1-C2 destruya el paisaje o afecte el ordenamiento territorial, recalcando que no le corresponde evaluar la eficiencia logística del trazado. 9.4.

Aseguró que el trazado de la conectante C1-C2 no afecta el Parque Natural Regional Cerro La Judía debido a que el proyecto no cruza por esa área protegida, ni afecta el equilibrio ecológico del parque teniendo en cuenta que el proyecto se encuentra fuera de los límites del Parque Natural, dentro de la zona del Distrito Regional de Manejo Integrado de Bucaramanga, para la cual se ha autorizado una sustracción de área por razones de utilidad pública. 9.5.

Argumentó que la competencia para otorgar la licencia ambiental de la conectante C1-C2 corresponde a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Corporación Autónoma Regional solo expide un concepto sobre el uso de recursos naturales en su jurisdicción. 9.6. Solicitó ser excluida del proceso, al no ser responsable de los hechos invocados en la demanda, y que se reconozca que su participación en el proceso de licenciamiento ambiental es únicamente de carácter asesor, sin responsabilidad en el diseño o construcción de la vía. 20 Por intermedio de apoderado. 21 Cfr. ver folios 865 a 878 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 13 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.7.

Presentó las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “la CDMB no es la entidad competente para expedir la licencia ambiental en el caso de la construcción de la conectante C1 – C2”; y “no es cierto que la conectante C1 – C2 afecta gravemente el equilibrio ecológico destruyendo gran parte del Parque Natural Regional ‘Cerro La Judía’”. 10.

La Agencia Nacional de Infraestructura22 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos23: 10.1. Manifestó que durante el proceso de estructuración del proyecto de concesión vial Bucaramanga – Pamplona consultó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales para verificar la necesidad de realizar diagnóstico ambiental de alternativas. 10.2.

Indicó que no ha sido responsable de vulneración o amenaza de derechos o intereses colectivos, es la encargada de la administración de los contratos de concesión y frente a cada corredor vial determina específicamente las funciones asignadas normativamente. 10.3. Señaló que el proyecto tiene como objetivo principal garantizar una conexión adecuada entre los municipios del Departamento de Santander y Norte de Santander, mejorando las condiciones de operación de la vía y disminuyendo los tiempos de viaje. 10.4.

Advirtió que la conectante C1-C2 tiene longitud aproximada de 13.5 km y todo el proyecto Bucaramanga – Pamplona tiene una longitud total de 133.1 km, la conclusión de los estudios fue que la alternativa 1 garantiza el cumplimiento de los criterios técnicos, ambientales y socio prediales analizados, representando la opción más viable para el desarrollo del proyecto. 10.5.

Mencionó que para la Unidad Funcional 1 está prevista la construcción de una vía nueva que permite que los vehículos de carga no accedan al casco urbano de Bucaramanga, lo cual redundará en beneficios de índole económico, social y de seguridad. 10.6. Manifestó que la carga de la prueba corresponde a la parte demandante, por lo tanto, es quien debe aportar los elementos necesarios para corroborar lo que manifiesta en sus argumentos. 22 Por intermedio de apoderado. 23 Cfr. ver folios 890 a 918 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 14 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.7.

Presentó la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 11. Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S.24 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos25: 11.1. Manifestó que el Contrato de Concesión divide el corredor vial en cuatro trayectos o tramos denominados Unidades Funcionales, que para el caso de la Unidad Funcional 1.

Agregó que la Agencia Nacional de Infraestructura evaluó las alternativas de trazado y seleccionó el corredor definitivo. 11.2. Indicó que es la competente de ejecutar las obras de construcción, mejoramiento o rehabilitación de conformidad con las condiciones establecidas en el contrato de concesión. Adicionó que el Contrato cuenta con la “no objeción” de la interventoría del Contrato. 11.3.

Señaló que en el Informe de Microsimulación se analizó el comportamiento del tráfico vehicular que ingresará a la Unidad Funcional 1 y se dimensionaron las intersecciones principales en dicho sector en los estudios realizados para el contrato de concesión. Las proyecciones de tránsito indicadas en el Informe ABP- I-VOLI.001 del Estudio de Transporte arrojaron que el tránsito promedio diario -TPD proyectado para el año 2049 -escenario proyectado en el estudio- arroja un total 381 vehículos día, a diferencia de las cifras presentadas por la parte demandante que indican un flujo vehicular de 3441 día según datos presentados por el Fondo de Adaptación. Audiencia de pacto de cumplimiento 12.

El Tribunal Administrativo de Santander celebró la audiencia de Pacto de Cumplimiento los días 17 de julio de 201826 y 27 de agosto de 201827, sin que existiera propuesta de acuerdo, por lo cual declaró fallida la posibilidad de pacto de cumplimiento. Sentencia proferida, en primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 24 de julio de 2019, resolvió: 24 Por intermedio de apoderado. 25 Cfr. ver folios 942 a 950 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 26 Cfr. ver folios 1301 a 1304 del Cuaderno Principal 3, expediente físico. 27 Cfr. ver folios 1368 a 1370 del Cuaderno Principal 3, expediente físico. 15 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

PRIMERO. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda de Acción Popular interpuesta por OMAR ALEJANDRO ALVARADO BEDOYA Y OTROS, contra INFRAESTRUCTURA LICENCIAS AGENCIA la NACIONAL ANI; AUTORIDAD NACIONAL DE ANLA; AUTOVIA METROPOLITANA MUNICIPIO PIEDECUESTA DE y AMBIENTALES BUCARAMANGA - PAMPLONA SAS; ÁREA DE BUCARAMANGA FLORIDABLANCA, MUNICIPIO AMB;

DE CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB y como vinculado el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- No se condena en costas, de acuerdo lo dispuesto en la parte motiva de este fallo. TERCERO.- ENVIESE una copia de esta decisión a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO. - EJECUTORIADA ésta providencia, ARCHIVENSE las diligencias previas las anotaciones de rigor en el Sistema Justicia Siglo XXI […]”28. Consideraciones del Tribunal 14. El Tribunal planteó el siguiente problema jurídico: “[…] [D]eterminar si en el presente asunto ¿Hay lugar a declarar la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; moralidad administrativa, existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; defensa del patrimonio público; derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y el derecho al paisaje, con ocasión del diseño de la obra pública denominada CONSTRUCCIÓN CONECTANTE C1- C2 UNIDAD FUNCIONAL 1 BUCARAMANGA PAMPLONA, en cuanto estima la parte actora de la acción popular que se optó por la alternativa menos conveniente en términos de movilidad, seguridad vial, accidentalidad, ambientales y económicos? […]”29. 15.

El Tribunal adujo que no se logró demostrar que haya habido un quebrantamiento del ordenamiento jurídico o alguna actuación corrupta o amañada por parte de algún funcionario de las entidades accionadas; en ese sentido, no encontró afectación al derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa. 16. Agregó que, de los estudios presentados por la Agencia Nacional de Infraestructura, se pudo evidenciar que existen tres (3) alternativas para el Corredor 2 Bucaramanga-Pamplona y de las pruebas aportadas por el actor popular no se puede concluir que haya una afectación a los derechos e intereses colectivos invocados; al contrario, encontró que la alternativa uno (1), la cual fue adoptada, es la más favorable en sus factores de perfil longitudinal, conectividad con la red vial 28 Cfr. ver folios 2158 y 2159 del Cuaderno Principal 7, expediente físico. 29 Cfr. ver folio 2148 del Cuaderno Principal 7, expediente físico. 16 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacional, análisis ambiental relacionado con las zonas de protección, análisis predial y análisis técnico. 17.

Además, indicó que de otras pruebas se puede concluir que las entidades accionadas han actuado dentro de los procedimientos legales debido a que han seguido los lineamientos ambientales para la definición del trazado de la Conectante C1-C2 Unidad Funcional 1 Bucaramanga-Pamplona, como se demostró en el análisis de la Resolución 00345 de 12 de marzo de 2019, expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la cual encontró viable ambientalmente el mencionado proyecto. 18.

Consideró que la acción no había sido presentada de forma temeraria ni con mala fe y, en ese sentido, no hubo cabida a condenar en costas al actor popular. Recurso de apelación 19. La Defensoría del Pueblo Regional Santander30 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 19.1.

Señaló que, frente a la seguridad de la ciudadanía, el Tribunal omitió analizar las consecuencias que puede tener la construcción de la Conectante C1-C2 en donde habrá tráfico de varios cientos de tractomulas por día y por los cruces de la avenida deberá transitar gran afluencia estudiantil de los centros educativos como la Universidad Pontificia Bolivariana. 19.2.

Adujo que, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la formalidad, el juez de primera instancia debió decretar pruebas de oficio en vez de argumentar que el accionante no demostró el hecho cierto de la vulneración, Actuaciones en segunda instancia 20. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 27 de agosto de 201931 mediante el cual se concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Santander y se rechazó, por extemporáneo, el recurso de apelación interpuesto por el actor popular contra la sentencia proferida, en primera instancia. 30 Cfr. ver folio 2170 del Cuaderno Principal 7, expediente físico. 31 Cfr. ver folio 2225 del Cuaderno Principal 7, expediente físico. 17 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

El Despacho sustanciador, en segunda instancia, profirió auto de 9 de octubre de 201932 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Santander contra la sentencia de 24 de julio de 2019 proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander. Posteriormente, mediante auto de 16 de octubre de 202433 ordenó correr traslado para la presentación de las alegaciones.

La parte actora, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Área Metropolitana de Bucaramanga, el Municipio de Piedecuesta, el Municipio de Floridablanca, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el Municipio de Bucaramanga y la Agencia Nacional de Infraestructura presentaron escrito dentro de la oportunidad procesal correspondiente, mediante los cuales reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 22. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad y la salubridad pública en relación con la infraestructura pública vial o de transporte terrestre; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 23. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201934, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15035 de 32 Cfr. ver folio 2249 del Cuaderno Principal 7, expediente físico. 33 Cfr. índice 103 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 158Autoquecorre_AP2017142201OmarAlej(.pdf) NroActua 103. 34 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 35 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 “[ ] [p]or medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones [ ]”. 18 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 24.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 25. En ese orden, la Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la Defensoría del Pueblo Regional Santander en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los artículos 32036 y 32837 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201238, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar si el Tribunal analizó o no las consecuencias de la alternativa núm. 1 elegida para la conectante C1-C2 en la vía Bucaramanga – Pamplona con el fin de determinar si con la realización de dicha obra se presentaría una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos. 27.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 28. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad 36 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 37 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 38 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 19 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 29.

El legislador, en desarrollo de esta norma constitucional, expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 30.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 31. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 32.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”39. 33.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 250002327000200190479-01(AP). 20 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 34.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles 35.

Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política40. 36. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 37.

En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 38. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201241, como “[…] un proceso social orientado a 40 “[…] Articulo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 41 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 21 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 39.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación42, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 40.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad y la salubridad pública en relación con la infraestructura pública vial o de transporte terrestre 41. Vistos los artículos 2, 24 y 82 de la Constitución Política que indican, entre otros derechos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de 42 Sección Primera.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 130012331000201100315-01(AP). 22 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los bienes de uso público como las carreteras, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común. 42.

La Ley 105 de 30 de diciembre de 199343 dispone como principio el de la seguridad44 como prioridad del sistema y del sector transporte. En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. En los artículos 19.º y 20.º se establece la obligación de la Nación y de las Entidades Territoriales en la construcción y conservación de los todos y cada uno de los componentes de la infraestructura de transporte. 43.

La Ley 769 de 6 de agosto de 200045 establece en su artículo 1. º como principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización. El artículo 7. º de la misma norma resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “[…] por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.

Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]”. (Destacado fuera de texto) 44. Esta Sección se ha pronunciado en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre a efectos de garantizar la seguridad de los actores viales. 45.

En sentencia de 26 de julio de 2007, se refirió a la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, así: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo 43 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 44 Artículo 2.°, literal “e”. 45 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 23 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación […]”46 (Destacado fuera de texto). 46.

Posteriormente, la Sección Primera, mediante sentencia de 31 de enero de 2008, destacó, en los siguientes términos, que la falta de señalización de las vías y la ausencia del mobiliario correspondiente son factores que contribuyen con la maximización del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, afectan los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública: “[…] En el caso concreto el Tribunal consideró probada la vulneración efectiva a los derechos cuya seguridad y garantía reclama el actor […].

Adujo que con posterioridad a la práctica de la diligencia señalada quedó en evidencia la carencia de las condiciones necesarias que garanticen la segura movilidad de los peatones a lo largo del sector, y, como agravante, resultó demostrada además la ausencia de señalización vertical y horizontal, circunstancia que maximiza el riesgo que corren los peatones al transitar por el sector.

Agregó que aunque en la actualidad existen los espacios necesarios para el tránsito de los peatones, no es menos cierto que el uso de los mismos, por demás riesgoso, es consecuencia del cotidiano uso por parte de aquellos a falta de andenes acondicionados para tal efecto, de lo cual se colige que en efecto, el sector requiere 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de julio de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; núm. único de radicación 080012331000199902940-01. 24 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la señalización horizontal y vertical pertinente y de la construcción del mobiliario que garantice la seguridad de los derechos vulnerados. […] [E]s a todas luces inaceptable la evidente inseguridad y el riesgo en el que ponen sus vidas los peatones que cotidianamente transitan el sector sobre el cual se realizaron los correspondientes estudios, tanto por la falta del mobiliario urbano que garantice la segura movilización de los transeúntes a cada lado de la vía, como por la carencia de la señalización horizontal y vertical que maximiza el riesgo de quienes además, transitan por el sector en vehículos automotores.

Anota la Sala el acierto del Tribunal al señalar el riesgo inminente para los peatones que circulan y se desplazan por la Calle 5ª entre las Carreras 41 y 43, por no estar plenamente acondicionado el espacio para la movilidad de los transeúntes, teniendo en cuenta además que quienes a diario circulan por el sector, en su mayoría son niños y jóvenes estudiantes. […]”47 (Destacado fuera de texto). 47.

Finalmente, la Sección, mediante sentencia de 18 de marzo de 201048, aludió a las obligaciones que le corresponden al Instituto Nacional de Vías en materia de señalización de vías del orden nacional con el objeto de reducir los índices de accidentalidad y salvaguardar el derecho colectivo a la seguridad pública: “[…] De las pruebas señaladas se constata que, la vía indicada en la demanda forma parte de la Red Nacional de Carreteras a cargo del INVIAS, razón por la cual el mantenimiento de la misma le corresponde a dicho instituto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Decreto 2056 de 2003 […].

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación, ha precisado que es responsabilidad de la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías, acometer las obras de señalización necesarias para prevenir o reducir, por lo menos, los índices de accidentalidad en las vías del orden nacional. […] Para la Sala, la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma, por lo tanto, en el caso examinado, basta con demostrar la negligencia de la autoridad obligada al mantenimiento de la vía, para concluir que tal conducta omisiva amenaza el citado derecho colectivo […]” (Destacado fuera de texto). 48.

Para la Sala, la seguridad pública en su modalidad de seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política. A su vez el artículo 24 ibidem establece el derecho a la libre circulación, pero ello supone que el Estado debe intervenir y limitarlo, con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio.

Por lo tanto, el cumplimiento de las especificaciones técnicas en los diseños y trazados de la vía, 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 31 de enero de 2008; C.P. Camilo Arciniegas Andrade, núm. único de radicación 190012331000200402748-01. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso; núm. único de radicación 4100123310002004001364-01. 25 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales fueron objeto de verificaciones técnicas y socialización con la comunidad, se traducen en una medida idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos en la medida en que impactan en el bienestar general, el logro de los fines sociales del Estado49. 49.

La Ley 1702 de 27 de diciembre de 201350 define la seguridad vial como: “[…] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas […]”.

(Destacado fuera de texto). Se puede concluir, que la finalidad de la seguridad vial es la prevención, el control y la disminución de accidentes que ocurran sobre las vías. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 50.

Visto el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. 51.

La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantiza otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: 49 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2010, núm. único de radicación. 190012331000200501449-01, C.P. María Elizabeth García González.

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de febrero de 2024, núm. único de radicación 080012333000201900729-01; sentencia del 15 de febrero de 2024, núm. único de radicación 080012333000201800844-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 50 Por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones. 26 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).

Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”51 (Destacado fuera de texto). 52.

El derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica adicionalmente el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la garantía de otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.

Es por esto que la Sección Primera, en sentencia reciente52, consideró que la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público, representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 53. Visto el literal “m” del artículo 4 de la Ley 472, sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 54.

En relación con el alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”53. 51 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 52 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, número único de radicación: 170012333000201800493-01. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 6 de marzo de 2008;

C.P. Mauricio Fajardo Gómez; núm. único de radicación 250002324000200500901-01. 27 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. De igual forma, la Sala mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201154, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad55; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio56; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible57. 56.

Para la Sala resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 57.

En efecto, esta Sección en relación con el derecho colectivo mencionado ha manifestado que: “[…] abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento de la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”58. 58.

En suma, el desconocimiento por parte de las autoridades públicas y/o los particulares de la normativa que regula las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos vulnera el derecho colectivo mencionado. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de abril de 2011, núm. único de radicación 630012331000200400688-01. 55 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 56 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 57 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 58 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 19 de noviembre de 2009, núm. único de radicación 170012331000200401492-01(AP). 28 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.

Adicionalmente, el precedente de la Corporación indica que para que se entienda vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, no es suficiente con que se incumplan las normas urbanísticas, sino que es necesario demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general59. 60.

Ahora bien, el artículo 2.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199360 define los principios rectores del transporte y en específico el de la seguridad como “[…] [l]a seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte […]”. 61. De igual forma, el artículo 12 de la citada Ley define la constitución de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación como “[…] aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país […]”.

Incluye en la red nacional de carreteras aquellas que “[…] unen las capitales de departamento con la red […]”. 62. Por lo tanto, las autoridades tienen el deber de garantizar la infraestructura de transporte para otorgar la seguridad de las personas y ello es una prioridad para el transporte e integración de las zonas de producción. 63.

Los capítulos 1, 2, 3 y 6 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras61 del Instituto Nacional de Vías, regulan los aspectos generales, controles para el diseño geométrico, diseño en planta del eje de la carretera y las intersecciones a nivel y desnivel. 64. El capítulo 1 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras indica la clasificación de las carreteras según su funcionalidad, determinando que las primarias son “[…] aquellas troncales, transversales y acceso a capitales del Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país […]”. 65.

El capítulo 2 del mencionado manual, establece los criterios generales para la consistencia de la velocidad a lo largo del trazado de la carretera según el 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno, providencia de 29 de noviembre de 2010, núm. único de radicación 250002326000200401474-01(AP). 60 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 61 Adoptado por la Resolución 744 de 2009 “Por la cual se actualiza el Manual de Diseño Geométrico para Carreteras” y adicionado por la Resolución 20213040041135 del 13 de septiembre de 2021, “Por el cual se adiciona un numeral al capítulo 7 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras, adoptado mediante Resolución No. 000744 del 04 de marzo de 2009 del Ministerio de Transporte”. 29 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entendimiento que “[…] la velocidad de diseño a lo largo del trazado deber ser tal que los conductores no sean sorprendidos por cambios bruscos y/o muy frecuentes en la velocidad a la que pueden realizar con seguridad el recorrido […]”. 66.

Igualmente, en relación con las dimensiones y trayectorias de giro en la vía se establece en el literal 2.2.2.2 que “[…] [l]os radios mínimos de giro de un vehículo que se deben tener en cuenta en el diseño geométrico de las calzadas son: la trayectoria de la proyección delantera exterior del ancho del vehículo, la trayectoria de la rueda interior trasera y el radio mínimo de giro del eje central del vehículo.

Las dos primeras trayectorias (exterior e interior) definen un espacio mínimo absoluto al realizar un giro de 180°, espacio que es indispensable controlar en el diseño de las calzadas de enlace en intersecciones y retornos y en el cálculo de sobreanchos […]”. 67. De igual forma, dentro de los criterios generales para el diseño de una intersección vial indicados en el capítulo 6 del manual, se establece la visibilidad como elemento porque “[…] la velocidad de los vehículos que acceden a la intersección debe limitarse en función de la visibilidad, incluso llegando a la detención total.

Entre el punto en que un conductor pueda ver a otro vehículo con preferencia de paso y el punto de conflicto debe existir, como mínimo, la distancia de parada […]”. 68. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación62 en relación con la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de los elementos que las componen, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, se resalta que: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 26 de julio de 2007, núm. único de radicación 080012331000199902940-01(AP). 30 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]” (Destacado fuera de texto). 69.

La jurisprudencia de esta Sección, ha considerado igualmente que: “[…] es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [ ]”63 (Destacado fuera de texto). 70. De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir, por un lado, que el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros; y, por el otro, que se trata de un derecho e interés colectivo que se sustenta en el principio de primacía del interés general.

Análisis del caso concreto 63 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 26 de marzo de 2015. C.P. Guillermo Vargas Ayala. núm. único de radicación 150012331000201100031- 01. Reiterada en sentencia del 18 de mayo de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. núm. único de radicación 130012331000201100315-01. 31 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 72. La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine, que fueron valoradas en la sentencia proferida, en primera instancia, y no controvertidas por las partes, son las siguientes64: 72.1.

Copia del Contrato de Concesión bajo el esquema de APP núm. 002 de 7 de junio de 201665, suscrito entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la concesionaria Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S., el cual tiene como objeto “[…] [e]l presente Contrato de concesión bajo un esquema de asociación público privada en los términos de la Ley 1508 de 2012, tiene por objeto el otorgamiento de una concesión para que de conformidad con lo previsto en este Contrato, el Concesionario, por su cuenta y riesgo, lleve a cabo el Proyecto.

El alcance físico del Proyecto se describe en la Parte Especial y en el Apéndice Técnico 1 […]”. 72.1.1. Al respecto, en la Parte Especial del contrato se señala que el alcance del proyecto se trata de “[…] [l]os estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión del corredor Bucaramanga Pamplona, de acuerdo con el Apéndice Técnico 1 y demás Apéndices del Contrato […]”.

Asimismo, en el acápite de división del proyecto se manifiesta lo siguiente: “[…] (a) El Proyecto corresponde al corredor Bucaramanga Pamplona, el cual se divide en cuatro (4) Unidades Funcionales, las cuales se describen a continuación: UF Sector Origen (nombre, abscisa, coordenadas) Destino (nombre, abscisa, coordenadas) Longitud aproximada origen destino (Km) Intervención prevista 1 Conectante C1-C2 Floridablanca PR86+550 (45A07)=K0+000 (1270627 N 1110442 E) K13-511,57- PR8+500 (6603) 13,5 Construcción Vía Nueva, Operación y Mantenimiento […] Nota (1) Las longitudes son de referencia, así como las coordenadas indicadas, El Concesionario será responsable de ejecutar las obras correspondientes a cada Unidad Funcional según la descripción particular de cada Unidad Funcional […]”. 64 Cfr. ver Cuadernos Principales 1 al 3, expediente físico. 65 Cfr. ver folios 18 a 281 del Cuaderno Principal 1, expediente físico. 32 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.2.

Copia del documento resumen del Plan Maestro de Movilidad del Área Metropolitana de Bucaramanga 2011-203066, producto de un estudio realizado por el grupo de investigación “Geomática, gestión y optimización de sistemas” de la Universidad Industrial de Santander, en el cual se destacó que el objetivo de la gestión del tránsito urbano es hacer el uso más seguro y productivo de los recursos existentes del sistema de transporte con instrumentos como sistemas eficientes de semaforización o balancear la oferta de infraestructura a la demanda vehicular u optimizar los espacios de andenes o ciclovías. 72.2.1.

Respecto a la optimización de la infraestructura vial, en el mismo documento se planteó un conjunto de proyectos que facilitarán la integración de las zonas de producción, los equipamientos urbanos, las zonas de recreación y las zonas residenciales del Área Metropolitana. Dichos proyectos son parte de un plan de mejoras que tiene como propósito “[…] intervenir, diseñar, construir, mantener y reparar la infraestructura vial […]”, para el cual sugirieron la priorización de varios proyectos como la construcción y mejoramiento de corredores viales, entre los cuales se encuentra: “[…] Cód. mapa Corredor vial Grupo de prioridad Tipo de intervención Longitud (km) Localización principal Competencia institucional proyectada 6 Circunvalar de Mensulí Grupo 2 Construcción del corredor 13,1 Floridablanca – Piedecuesta Vía nacional […] 15 Autopista Floridablanca - Piedecuesta Grupo 2 Adecuación al perfil 13,2 Floridablanca – Piedecuesta Vía nacional […]”. 72.2.1.1.

Sobre el transporte de carga mencionó la relevancia de la conectividad y la integración a través de este servicio, por lo cual “[…] se hace inminente la necesidad de optimizar la infraestructura logística del país […] [considerando] que con la implementación de [una serie] de medidas que desarrollen la logística de distribución urbana como parte integral de los sistemas de movilidad de las ciudades, se obtendrán beneficios generales para la economía nacional y para su movilidad […]”. 66 Cfr. ver folios 282 a 473 y 546 a 551 de los Cuadernos Principales 1 y 2, expediente físico. 33 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.3.

Copia del Oficio núm. 2014-603-023816-1 de 4 de diciembre de 201467, expedido por la Agencia Nacional de Infraestructura, relacionado con el “[…] pronunciamiento sobre el trámite a seguir para el Proyecto ‘Construcción de la Conectante del Corredor 1. Vía Nacional Bogotá - Bucaramanga y Corredor 2. Vía Bucaramanga - Pamplona, en el Departamento de Santander’ […]”, en el cual se señaló lo siguiente: “[…] En el marco del contrato No. 185 de 2013, suscrito entre el FONDO ADAPTACIÓN y el Consorcio Estructuración Vial, se está desarrollando la Estructuración Integral de Proyectos de Concesiones Viales cuyo objeto es la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

Dicho contrato incluye la estructuración de seis (6) corredores viales de interés nacional, dentro de la cual se plantea la estructuración del Corredor 1. Bogotá - Bucaramanga y Corredor 2. Bucaramanga - Pamplona como proyecto de concesión vial y que incluye actividades relacionadas con la construcción de una conexión vial variante Bucaramanga en doble calzada de la vía a San Gil Bucaramanga y la carretera nacional Bucaramanga - Cúcuta.

Así pues se plantea como solución el cambio en el alineamiento de la vía actual incluyendo la construcción de una conectante que garantice mejorar las condiciones de diseño, para lo cual se plantean tres (3) alternativas. Por lo anterior y conforme a lo establecido en el Decreto 2820 de 2010, artículos 18 numeral 12 y articulo 23, numeral 1, mediante el presente oficio solicitamos comedidamente el pronunciamiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en adelante la ANLA, sobre la necesidad de Diagnóstico Ambiental de Alternativas, para las mejoras en las condiciones viales objeto del asunto dado que requieren de la construcción de un tramo de vía nueva.

En este sentido se presentan los objetivos, el alcance, la descripción, la localización y adicionalmente la información utilizada para evaluar y analizar el trazado desde el punto de vista técnico, ambiental y socioeconómico bajo el cual es posible desarrollar el proyecto mejorando las condiciones de movilidad en esta zona. Además de los respectivos insumos cartográficos para la realización del análisis de las alternativas propuestas. 1 JUSTIFICACI[Ó]N Dentro del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Nacional se plantea el mejoramiento de la vía Bogotá - Bucaramanga y Bucaramanga - Pamplona para lo cual se contempla la construcción de la conectante entre el corredor 1 y 2; con el objetivo de mejorar la capacidad de la infraestructura del transporte como un importante aporte al fortalecimiento de la competitividad y prosperidad de la Nación […]. […] 2 DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO 2.1 OBJETIVOS […] • Suministrar a la Autoridad Nacional de Licencia Ambientales -ANLA, la información utilizada en el análisis para evaluar y comparar las diferentes 67 Cfr. ver folios 474 a 545 y 1371 a 1409 de los Cuadernos Principales 1, 2 y 3, expediente físico. 34 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alternativas para la construcción de la conectante que se desarrolla entre el tramo vial LOS CUROS (PR68+500) - BUCARAMANGA (PR3 + 0400) del corredor 1.

Bogotá - Bucaramanga y el tramo BUCARAMANGA (PR3+400) - CUESTABOBA (PR67+000) del corredor 2. Bucaramanga – Pamplona. […] 2.3 LOCALIZACIÓN El área de estudio del proyecto se encuentra ubicada en jurisdicción del municipio de Piedecuesta, Floridablanca y Bucaramanga, en el Departamento de Santander. Los trazados propuestos afectan la ruta 6603 y 45407 de acuerdo con la codificación del INVIAS existente (Ver Figura 2-2), las cuales comunican el municipio de Piedecuesta hasta Bucaramanga y de Bucaramanga hasta Berlín en la Vereda Cuestaboba.

El Comedor 1 ‘Bogotá-Bucaramanga’ - correspondiente a la ruta 45, interconectando la Capital del País, los departamentos de Cundinamarca, Boyacá y Santander, este corredor en el marco del contrato se divide en quince (15) tramos y tiene aproximadamente 419 km de longitud; el Corredor 2 ‘Bucaramanga- Pamplona’ - que se divide en dos (2) tramos y tiene aproximadamente 120 km de longitud.

Para el Corredor 1, es de interés el tramo 07 de la ruta 45A (que corresponde al tramo 14 ‘Los Curos- Piedecuesta’ del contrato) y para el Corredor 2 el tramo 03 de la ruta 66 (que corresponde al tramo Tr.1 ‘Bucaramanga-Pamplona’ del contrato). Figura 2-2. Ubicación General. Área desarrollo del proyecto Fuente: Grupo estructurador, 2014.

El alcance de este proyecto es realizar los trámites ambientales para la construcción de la conectante entre el corredor 1 y corredor 2 requerido por la ANLA, en donde se realizar[á] una descripción técnica de las alternativas y ambiental de los territorios involucrados, con el fin de determinar una evaluación de los posibles efectos y una posterior comparación de la mejor alternativa para que el futuro concesionario desarrolle el proyecto. 35 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A continuación[,] se indica la localización de los corredores 1 y 2 en el contexto de la red vial de interés nacional, resaltando los tramos en los cuales se encuentran divididos en el marco del contrato FA N°185 de 2013.

(Ver Figura 2-1). Figura 2-1 Corredores viales objeto de estructuración. 2.4 DESCRIPCI[Ó]N T[É]CNICA De acuerdo al alcance del contrato, para garantizar que los flujos de tráfico liviano y pesado atraviesen el municipio de Bucaramanga logrando las mejores condiciones en términos de operación vehicular, seguridad vial e interferencia veh[í]culos-peatones, se analizaron tres (3) alternativas para la construcción de una conexión vial entre los corredores 1 y 2, que constituya una variante al municipio de Bucaramanga.

Dichas alternativas corresponden a: 1. Construcción de una vía nueva por el costado sur-oriental de la cabecera municipal de Bucaramanga, con empalme sobre el tramo 07 de la vía nacional Ruta 45A en el PR.86+130 y sobre el tramo 03 de la vía nacional Ruta 66 en el PR.8+400 - Alternativa 1. 2. Construcción de una vía nueva por el costado sur-oriental de la cabecera municipal de Piedecuesta y oriental de los municipios de Floridablanca y Bucaramanga, con empalme sobre el tramo 07 de la vía nacional Ruta 45A en 36 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el PR.76+150 y sobre el tramo 03 de la vía nacional Ruta 66 en el PR.39 - Alternativa 2. 3.

Construcción de una vía nueva por el costado sur-oriental de la cabecera municipal de Piedecuesta y oriental de los municipios de Floridablanca y Bucaramanga, con empalme sobre el tramo 07 de la vía nacional Ruta 45A en el PR.76+150 y sobre el tramo 03 de la vía nacional Ruta 66 en el PR.8+400 - Alternativa 3. En la Figura 2-4 se presenta el área de estudio donde se desarrolla el trazado de las tres alternativas de conectantes estudiadas de acuerdo a la información cartográfica disponible. 37 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se analizaron los tres corredores relativos a las alternativas: los trazados fueron geométricamente definidos sobre un modelo de terreno a curvas de nivel, la información cartográfica fue complementada con las ortofotos tomadas en la misma campaña de topografía aérea del proyecto que permitió, por nivel de detalle y fecha de actualización, corroborar mediante fotointerpretación la información proveniente de otras bases de datos.

En estos meses se adelantaron, adicionalmente a los recorridos técnicos, muchas de las actividades de campo programadas en el marco del contrato; esto permitió confirmar las informaciones secundarias reveladas y/o suministradas por las diversas entidades. Con base en datos topográficos recientes y los escenarios de tráfico actual y futuro, se definieron los alineamientos horizontal y vertical de diseño, con el fin de lograr las especificaciones de la vía de proyecto más adecuadas.

Cabe resaltar que para ambas alternativas 1 y 3, el diseño de proyecto corresponde a una vía primaria bidireccional de una calzada, con una velocidad de diseño entre 30 y 50 km/h; el ancho total de la calzada es de 7.30 m, conformada por dos carriles de 3.65 m de ancho. La sección típica está complementada por una berma en ambos costados de 1.80 m, para un ancho total de corona de 10.90 m, lo cual garantiza el cumplimiento de la Ley 105/93 (Ver Figura 2-5).

Para la alternativa 2 las características de la sección transversal se mantienen iguales pero la especificación en términos de velocidad de diseño resulta limitada a 30km/h por las condiciones topográficas generalmente menos favorables. 38 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1 Alternativa 1 Corresponde a la construcción de una vía nueva que se desarrolla por el costado suroriental de la cabecera municipal de Bucaramanga; inicia en el empalme sobre la R45A07 - localizado en el PR. 86+130 de la vía nacional (Altura 960 msnm), discurre sobre la margen oriental del límite determinado en el POT municipal como ‘área de expansión urbana’, atravesando terrenos entre ondulados y montañosos, finalizando en el PR 8+400 de la Ruta 6603 hacia Pamplona (Altura 1490 msnm).

La longitud del recorrido es de 13 km aprox., las especificaciones de la vía corresponden a una velocidad de diseño entre 30 y 50km/h, las pendientes longitudinales -caracterizadas por un promedio del 3.9% y un máximo del 7% - correspondiente a algunos tramos cortos; los empalmes con las vías menores y de acceso a las veredas de la zona se prevén a nivel (Ver Tabla 2-1).

Las especificaciones definidas, en términos de radios de curvas horizontales y pendiente longitudinal, permiten un diseño que se ajuste a la topografía de la zona, sin necesidad de estructuras especiales significativas: se proyectan viaductos para solucionar las interferencias con las quebradas que representan los cuerpos de aguas más importantes y la orografía lo necesite; la longitud total de viaductos proyectados es de 5.8 km.

Las interferencias con el retículo hidrográfico menor son solucionadas con alcantarillas y box culvert convencionales. Las secciones transversales más significativas son de terraplén y media ladera ordinarias, por lo tanto no se prevén obras de estabilización importantes. El recorrido de la nueva conectante C1-C2 (Alternativa 1) finaliza para empalmar con la ruta 6603 hacia Pamplona en una zona favorable para la realización de una intersección, siendo localizado un amplio retorno a la vía existente que se presenta en doble calzada y baja pendiente longitudinal.

Se observa que la geotecnia para la zona del proyecto presenta pocos problemas: en general se trata de relieve entre ondulado y montañoso donde se necesitan cortes y terraplenes de magnitud moderada para la construcción de la vía de proyecto. Dadas las condiciones del relieve y composición geológica, se observa que prácticamente en la actualidad no hay áreas críticas por inestabilidad del terreno, se estima que durante la construcción serán muy ocasionales los problemas críticos ya que no hay altos cortes ni grandes movimientos de tierra. 39 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La actividad sísmica se puede clasificar de tipo moderado, pues históricamente han ocurrido sismos de grado 6 en la escala de Richter, con aceleraciones entre 0.15g 0.20g, según datos de Ingeominas, correspondiente a nivel de intensidad media.

Para los detalles de diseño se remite al Anexo 5. Conformado por el reducido en planta, reducido en perfil y sección transversal típica; en la tabla a continuación se indica un resumen de las características técnicas de la vía en proyecto. Tabla 2-1. Variables de diseño Alternativa

1. VARIABLE VALOR ALTERNATIVA 1 Categoría de la carretera Primaria de una calzada Cumplimiento LEY 105 SÍ Tipo de terreno Ondulado-Montañoso Longitud 13 km Velocidad de diseño (tramo homogéneo) 30-50 km/h Radio mínimo 71 m Pendiente máxima 7,0% Pendiente promedio 3,9% Sección transversal, carril 3.65 m Sección transversal, berma 1.80 m Fuente: Grupo Estructurador, 2014. 2.4.2 Alternativa 2 Corresponde a la solución que inicia a sur-oriente de la cabecera municipal de Piedecuesta, en el empalme sobre la R45A07 localizado en el PR 76+150 de la vía nacional (Altura 1000 msnm), discurre sobre la margen oriental del límite especificado en el POT municipal como ‘área de expansión urbana’, se desarrolla hacia el oriente interesando terrenos montañosos, finalizando en el PR 39 de la Ruta 6603 hacia Pamplona (Altura 2840 msnm).

La longitud del recorrido es de 35.6 km aprox., las especificaciones de la vía corresponden a una velocidad de diseño de 30km/h, las pendientes longitudinales - caracterizadas por un promedio del 5.2% y un máximo del 8%; los tramos de pendiente máxima corresponden a una longitud total de 13 km aprox (sic) (Ver Tabla 2-2). No obstante[,] las bajas especificaciones definidas para el proyecto, en términos de radios de curvas horizontales y pendiente longitudinal, las condiciones topográficas no permiten un diseño que se ajuste a la morfología de la zona sin necesidad de estructuras especiales significativas y adecuado a las características del tr[á]fico actual y proyectado.

Se necesitan viaductos para solucionar las interferencias con las quebradas y la orografía lo necesite y algunos túneles; la longitud total de viaductos proyectados es de 9.9 km y de túneles es de 800m. Las interferencias con el retículo hidrográfico menor son solucionadas con alcantarillas y box culvert convencionales. Las secciones transversales más significativas son de media ladera con taludes importantes que podrían necesitar obras de estabilización significativas: los terraplenes son poco representativos.

El recorrido de la nueva conectante C1-C2 (Alternativa 2) finaliza para empalmar con la ruta 6603 hacia Pamplona en una zona poco favorable para la realización de una intersección, siendo localizado en una zona donde la vía existente en calzada sencilla tiene pendiente longitudinal marcada y baja visibilidad. El corredor del proyecto aprovecha parcialmente la existente ‘vía de Sevilla’; el grupo E.I. adelantó el día 7 de marzo de 2014 un recorrido técnico sobre la vía con el fin de identificar las características regionales del sector y los sitios inestables. 40 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se observó que la geotecnia para la zona del proyecto presenta algunos problemas, más específicamente en los primeros cinco kilómetros del trayecto hacia el Corredor 2 se observan pendientes escarpadas en condiciones estables y suelos residuales areno limosos muy propensos a procesos de erosión y carcavamiento profundo, los cuales en sectores (como K17+000, K19+000 y K19+500) han generado procesos de carcavamiento graves.

El tramo comprendido entre el K21 y el K25 presenta un diseño geométrico tortuoso donde será muy difícil conseguir una velocidad de diseño mayor a 30 km/h, dada la topografía existente, con pendientes escarpadas, donde las curvas son muy cerradas. Los cortes de ladera se realizarán sobre roca muy fracturada y con buzamiento desfavorable al corte, donde se pudieron apreciar caída de bloques y fallas planares y en cuña. Finalmente el tramo comprendido entre el K25 y el K31+900 es el más problemático de la variante, dado su diseño geométrico muy tortuoso, con ausencia de un ancho de vía suficiente que implicaría cortes en roca que deben ser estabilizados con cortes 0,25H:1V a 0,5H:1V, concreto lanzado, malla, pernos y tendones de anclaje.

Es un sector que presenta varios sitios inestables (K25+600, K27+400, K28+700, K29+300, K30+200 y K30+400), con deslizamientos en roca, caída de grandes bloques y avalanchas, donde su intervención requiere tratamientos como los anteriormente descritos, además de barreras dinámicas, mallas y muros de retención contra caída de rocas y puentes en zonas donde se han presentado avalanchas.

Por tanto, es un sector cuya intervención requiere inversiones altas y diseños geotécnicos de detalle. Resulta por lo tanto que en general se trata de relieve montañoso donde se necesitan cortes significativos y obras especiales para la construcción de la vía de proyecto, que además será de bajas especificaciones. La actividad sísmica se puede clasificar de tipo moderado, pues históricamente han ocurrido sismos de grado 6 en la escala de Richter, con aceleraciones entre 0.15g 0.20g, según datos de Ingeominas, correspondiente a nivel de intensidad media.

Para los detalles de diseño se remite al Anexo 5. Conformado por el reducido en planta, reducido en perfil y sección transversal típica; en la tabla a continuación se indica un resumen de las características técnicas de la vía en proyecto. Tabla 2-2. Variables de diseño Alternativa

2. VARIABLE VALOR ALTERNATIVA 2 Categoría de la carretera Primaria de una calzada Cumplimiento LEY 105 SÍ Tipo de terreno Montañoso Longitud 33+600 km Velocidad de diseño (tramo homogéneo) 30 km/h Radio mínimo 30 m Pendiente máxima 8,0% Pendiente promedio 5,2% Sección transversal, carril 3.65 m Sección transversal, berma 1.80 m Fuente: Grupo Estructurador, 2014. 2.4.3 Alternativa 3 Corresponde a la construcción de una vía nueva que se desarrolla por el costado suroriental de la cabecera municipal de Piedecuesta; inicia en el empalme sobre la R45A07 - localizado en el PR. 76+170 de la vía nacional (Altura 960 msnm), discurre sobre la margen oriental del límite especificado en el POT municipal como ‘área de expansión urbana’, atravesando terrenos entre ondulados y montañosos, finalizando en el PR 8+400 de la Ruta 6603 hacia Pamplona (Altura 1490 msnm). 41 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La longitud del recorrido es de 21.8 km aprox., las especificaciones de la vía corresponden a una velocidad de diseño entre 30 y 50 km/h, las pendientes longitudinales - caracterizadas por un promedio del 2.5% y un máximo del 7% - correspondiente a algunos tramos cortos; los empalmes con las vías menores y de acceso a las veredas de la zona se prevén a nivel (Ver Tabla 2-3).

Las especificaciones definidas, en términos de radios de curvas horizontales y pendiente longitudinal, permiten un diseño que se ajuste a la topografía de la zona, sin necesidad de estructuras especiales significativas: se proyectan viaductos para solucionar las interferencias con las quebradas que representan los cuerpos de aguas más importantes y la orografía lo necesite; la longitud total de viaductos proyectados es de 5.3 km.

Las interferencias con el retículo hidrográfico menor son solucionadas con alcantarillas y box culvert convencionales. Las secciones transversales más significativas son de terraplén y media ladera ordinarias, por lo tanto[,] no se prevén obras de estabilización importantes. El recorrido de la nueva conectante C1-C2 (Alternativa 3 y tramo común con la Alternativa 1) - finaliza para empalmar con la ruta 6603 hacia Pamplona en una zona favorable para la realización de una intersección, siendo localizado un amplio retorno a la vía existente que se presenta en doble calzada.

Se observa que la geotecnia para la zona del proyecto presenta pocos problemas: en general se trata de relieve entre ondulado y montañoso donde se necesitan cortes y terraplenes de magnitud moderada para la construcción de la vía de proyecto. Dadas las condiciones del relieve y composición geológica, se observa que prácticamente en la actualidad no hay áreas críticas por inestabilidad del terreno; se estima que durante la construcción serán muy ocasionales los problemas criticos ya que no hay altos cortes ni grandes movimientos de tierra.

La actividad sísmica se puede clasificar de tipo moderado, pues históricamente han ocurrido sismos de grado 6 en la escala de Richter, con aceleraciones entre 0.15g 0.20g, según datos de Ingeominas, correspondiente a nivel de intensidad media. Para los detalles de diseño se remite al Anexo 5. Conformado por el reducido en planta, reducido en perfil y sección transversal típica; en la tabla a continuación se indica un resumen de las características técnicas de la vía en proyecto.

Tabla 2-3. Variables de diseño Alternativa

3. VARIABLE VALOR ALTERNATIVA 3 Categoría de la carretera Primaria de una calzada Cumplimiento LEY 105 SÍ Tipo de terreno Ondulado-Montañoso Longitud 21 km Velocidad de diseño (tramo homogéneo) 30-50 km/h Radio mínimo 71 m Pendiente máxima 7,0% Pendiente promedio 2,5% Sección transversal, carril 3.65 m Sección transversal, berma 1.80 m Fuente: Grupo Estructurador, 2014. [ ] 4 CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA DE ESTUDIO El área de estudio para el desarrollo de las alternativas de conectante entre el Corredor 1 Bogotá - Bucaramanga y el Corredor 2 Bucaramanga - Pamplona, en el departamento de Santander, se encuentra ubicado en la Provincia Biogeográfica 42 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Norandina que comprende las vertientes y valles intercordilleranos interiores, encerrados por sectores septentrionales de la cordillera donde se encuentran representados todos los pisos térmicos. […] 4.3 MEDIO SOCIOECONÓMICO […] 4.3.3 Dimensión Espacial […] 4.3.3.2 Servicios Sociales 4.3.3.2.1 Bucaramanga […] Transporte y vías: Entre las problemáticas asociadas a la movilidad vial y peatonal, se señalan: Baja movilidad vehicular en la ciudad, causada principalmente por el creciente parque automotor y la divergencia existente entre la planeación del territorio y la planificación del sistema de transporte, la malla vial urbana deteriorada y la invasión del espacio público vial.

Las causas asociadas a la Movilidad Vial se fundamentan en: La subutilización del Sistema Integrado de Transporte Masivo - SITM, generado por la baja cobertura geográfica del mismo, el paralelismo del servicio de transporte tradicional incumpliendo los recorridos y planes de servicio; así como la informalidad e ilegalidad del transporte68. 4.3.3.2.2 Floridablanca […] Transporte y vías: Según el Plan Maestro de Movilidad de Floridablanca, el estado de las vías del Municipio es regular; el 5% requiere mantenimiento periódico y el 9% mantenimiento rutinario, al igual que el 50% de los puentes.

Según el Banco Inmobiliario de Floridablanca (BIF) y la Secretaría de Infraestructura, en el sector urbano hay 30 puentes vehiculares, siendo el de mayor deterioro el puente vía conexión Carmen - Vericute, el puente vía conexión Villa luz, La Esmeralda, Cerros de Villa Luz y el puente Box-Coulvert, que exigen requieren intervención inmediata.

Se concluye que es necesario construir un 52% más del total de metros de corredores peatonales y mejorar el estado de los 10 puentes peatonales. El sector rural cuenta con 9 puentes vehiculares: vía Helechales sector Puente Rojo, Altos de Mantilla, acceso al estadio- La Cidra, conexión Plaza de Toros - La Cidra, La Judía, Box-Coulvert, vía Km.19, Batea y Ruitoque Bajo (Los dos últimos necesitan reconstrucción) 69 4.3.3.2.3 Piedecuesta […] Transporte y vías: El casco urbano del Municipio de Piedecuesta, se encuentra enmarcado en dos sectores, el casco antiguo comprendido entre las calles 3 a 12 entre carreras 7 a 15 y calles 3 a 16 entre carreras 1 a 6, y otro establecido por los desarrollos urbanísticos periféricos.

La interconexión vial entre estos sectores se realiza principalmente en sentido norte sur a través de las carreras 46 y 15 (autopista a Bucaramanga) y en sentido oriente occidente a través de las calles 3, 68 Plan de Desarrollo Municipal Vigente, Bucaramanga ‘Capital Sostenible’. 69 Departamento Administrativo Nacional de Estadística. 43 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6, 7, 8, 9,10 y 17.

Las vías existentes son de impacto municipal con funciones de conexión urbana y urbano - rural sobre las que aparecen usos urbanos. Estas vías están clasificadas como interurbanas, carreteras y peatonales y ciclo vías permanentes. De estas vías, corresponden al sector rural 305 Km de vías terciarias, con un ancho de calzada promedio de 4 a 5 mts y comunican al 90% de las veredas del municipio con el casco municipal, muchas las cuales presentan serios deterioros debido a la crudeza de la ola invernal de los dos últimos años (2010-2011). […] 6 COMPARACIÓN DE ALTERNATIVAS […] […]

7. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA En la Tabla 7-1 se presenta el resumen de los resultados del análisis multicriterio de las alternativas objeto de estudio y cuál se establece cual es la más favorable. El análisis realizado para el desarrollo de la estructuración se ejecutó a través de la toma de información en campo con GPS, imágenes satelitales del sensor Rapideye de la zona del proyecto suministradas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la base cartográfica nacional.

La información fue levantada en campo, por lo que la documentación base para la toma de decisiones está actualizada y corresponde a las condiciones reales de la zona del proyecto. 44 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante la utilización de la herramienta ArcGis, se realizó el análisis inicial de posibles impactos ambientales y socioeconómicos que se podrían llegar a generar por el trazado propuesto y lo que se puede recomendar a la ANLA sobre el mejoramiento del corredor 1 y 2; los Especialistas del Grupo Estructurador determinaron que la alternativa 1 muestra mejores características técnicas, ambientales y sociales; y cuyo trazado por este costado tiene mayores facilidades topográficas, menor movimiento de tierras y menores afectaciones ambientales.

También se recomendó este trazado por ser el que mejor conecta los corredores entre sí. Realizando un análisis de las condiciones ambientales y socioeconómicas de la zona de área de estudio del trazado propuesto para la conectante, se puede señalar lo siguiente: Desde el punto de vista abiótico las variables más representativas del componente abiótico son la hidrología y la hidrogeología, puesto que definen el impacto sobre el recurso hídrico, por tal motivo, se selecciona la alternativa 1 como la más viable ya que es la que menos drenajes intersecta (sic) y su intervención contempla un menor volumen de material de excavación y relleno y por ende la amenaza de la generación de procesos de remoción en masa e inundación y colmatación de cauces es menor que en las otras dos alternativas.

En el caso del componente Biótico, en lo referente con la valoración y caracterización de la cobertura vegetal, ecosistemas y áreas prioritarias de conservación se tiene que las alternativas 1 y 3 por la remoción de cobertura vegetal podrán afectar en su mayoría coberturas de origen antrópico correspondientes a mosaico de cultivos con espacios naturales y finalmente con bosque de galería y/o ripario.

Por lo tanto[,] desde el punto de vista biótico, las alterativas 1 y 3 no representan intervenciones que afecten la vulnerabilidad del componente biótico, ya que con ellas se intervienen en su mayoría áreas de pastos, las cuales presentan una sensibilidad biótica baja, además las obras propuestas no representan afectación significativa sobre este componente.

Respecto a las áreas de protección regional las alternativas 1 y 3 atraviesan el Distrito de Manejo Integrado de Bucaramanga lo que para el proyecto representa aplicar las medidas que condicionan la construcción de la vía en esta área. Para el caso de la alternativa 2, el trazado se intercepta con el Parque Natural Regional Cerro La Judía y se encuentra en cercanías al Parque Natural Regional Bosques Andinos Húmedos El Rasgón, los cuales se encuentran inscritos en el RUNAP, por lo que presenta una alternativa con menor viabilidad.

Respecto al componente social, el trazado es viable teniendo en cuenta las variables de costos y las posibles afectaciones a unidades sociales, actividades económicas y a los asentamientos de la zona. Por otro lado, cabe resaltar que se generará progreso y crecimiento económico, se incentivará el desarrollo regional, comunicará y entrelazará regiones, unirá centros de producción, y adicionalmente el proyecto permitirá la integración nacional generando empleo en las fases de construcción y operación; aumentando la presencia institucional y dinamización de las actividades turísticas, entre otros efectos positivos.

Así mismo, durante la operación de la alternativa 1 se generarán ahorros de costos de operación de vehículos, ahorros de tiempo de viaje de los usuarios y ahorros de costos del mantenimiento de la vía. Es transcendental recalcar que la alternativa 3 tiene gran similitud en cuanto a diseños técnicos y otros aspectos con la alternativa 1 pero es importante mencionar que la alternativa 3 intercepta zonas del municipio de Piedecuesta propensas al desarrollo suburbano. Las alternativas 1 es viables (sic) desde el punto de vista Predial, ya que estas no afectan Zonas urbanas o de expansión; hay que tener en cuenta que para la alternativa 1 y 3 se deben realiza[r] algunos ajustes al trazado que minimicen la 45 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación de condominios o puntos críticos que puedan impedir futuras negociaciones o que puedan llegar a hacer inviable su construcción. Desde el punto de vista técnico cabe aclarar que las condiciones topográficas de la alternativa 2 son bastante complejas y dificultan su construcción, debido a que técnicamente el corredor tiene dificultades para cumplir con las características de diseño geométrico (radios de giro, pendientes, etc.) exigidas por las especificaciones constructivas requeridas para el proyecto y debe cruzar parte de montañas a través de túneles y viaductos debido a los precipicios que tiene la topografía de la zona, por lo tanto las alternativas 1 y 3 planteadas se encuentran en el mismo costado y son similares en su recorrido final afectando mínimamente las condiciones geográficas del sector.

Por lo anteriormente expuesto y a partir del análisis realizado, se considera que la propuesta de construcción de una nueva vía que conectará el municipio de Piedecuesta y Floridablanca con el corredor 2 a la salida oriental de Bucaramanga (alternativa 1) aliviará el tráfico vehicular nacional que actualmente tiene que cruzar por el centro de Bucaramanga y Floridablanca (ruta 45A05).

Así mismo de acuerdo con la información analizada del área de influencia de desarrollo del proyecto, se logra determinar que los posibles impactos, la sensibilidad ambiental, las condiciones de los recursos naturales, entre otros factores, permiten determinar que la propuesta corresponde a un corredor viable. 8 SOLICITUD En este sentido, atentamente solicitamos a esta autoridad pronunciamiento sobre el trámite a seguir para el Proyecto ‘Construcción de la Conectante del Corredor 1.

Vía Nacional Bogotá - Bucaramanga y Corredor 2. Via Bucaramanga - Pamplona, en el Departamento de Santander’, teniendo en cuenta que el trazado propuesto es viable técnica, ambiental y socialmente, y que involucra un beneficio para el desarrollo y movilidad vial a nivel local, regional y nacional […]” (Destacado fuera de texto). 72.4.

Copia del Oficio núm. 2014068313-2-001 de 9 de marzo de 201570, expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, relacionado con el “[…] pronunciamiento sobre el requerimiento o no de presentación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas – DAA, para el proyecto ‘Construcción de la Conectante del Corredor 1. Vía Nacional Bogotá - Bucaramanga y Corredor 2.

Vía Bucaramanga - Pamplona’, radicado 2014068313 del 9 de diciembre de 2014. NDA 1021 […]”, en el cual se indicó que el proyecto referido hace parte de la red vial nacional, por lo que tiene la competencia para adelantar el trámite para el otorgamiento de licencia ambiental. 72.4.1. En el mismo documento destacó que la alternativa 3, al ser de mayor longitud, presenta requerimientos técnicos y áreas de intervención mayores que la alternativa 1.

Las amenazas naturales son similares en las tres alternativas propuestas indicando que se ubican en una zona de amenaza sísmica alta, están en una zona de amenaza media por remoción en masa donde se presentan 70 Cfr. ver folios 552 a 569 y 1410 a 1418 de los Cuadernos Principales 2 y 3, expediente físico. 46 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos de erosión, deslizamientos, flujos de detritos e intenso carcavamiento y se ubica en una zona de amenaza de inundación baja. 72.4.2.

En ese sentido, advirtió que en estudio de la solicitud expidió el Concepto Técnico núm. 701 de 18 de febrero de 2015, concluyó que “[…] se evidencia la favorabilidad de la alternativa propuesta 1 respecto a las alternativas propuestas 2 y 3 […] se concluye que el proyecto […] requiere de la presentación de Estudio de Impacto Ambiental y no de la realización de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas […]” teniendo en cuenta que las alternativas 1 y 3 tienen presencia en áreas de protección y zonas forestales que por su interés ecosistémico deben ser objeto de evaluación ambiental. 72.4.3.

Asimismo, instó a que se evalúe la posibilidad de realizar un único trazado vial óptimo que presente los mínimos impactos ambientales potenciales y la menor afectaciones a las condiciones de estabilidad de la zona debido a que el proyecto “interconexión de la vía San Gil – Bucaramanga con la vía Bucaramanga - Cuestaboba” prácticamente coincide con el trazado núm. 1 presentado en el proyecto bajo estudio. 72.5.

Copia de la Resolución núm. 1933 de 13 de noviembre de 201571, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, por medio de la cual se declaró de utilidad pública e interés social un proyecto de infraestructura vial y, en su parte resolutiva se resolvió: “[…]

ARTICULO PRIMERO. - DECLARESE de utilidad pública e interés social el Proyecto Bucaramanga- Pamplona.

ARTÍCULO SEGUNDO. - CONSIDERESE de utilidad pública e interés social la franja de terreno del corredor vial del Proyecto Bucaramanga Pamplona, que se determina por las coordenadas geo[r]referenciadas de acuerdo al Marco Geocéntrico Nacional de referencia MAGNA- SIRGAS del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), origen Bogotá, contenidas en el Anexo No. 1, el cual forma parte integral de la presente resolución, según consta y se certifica en el Memorando No. 2015-200-011935-3 del 16 de Octubre de 2015, de la Vicepresidencia de Estructuración de la Agencia Nacional de Infraestructura, el cual forma parte integral de la presente resolución.

ARTÍCULO TERCERO. DETERMINESE como parte integral de la presente resolución, el Anexo No. 2 que contiene el shape del proyecto Bucaramanga - Pamplona.

ARTÍCULO CUARTO. -

COMUNIQUESE la presente resolución a la Agencia Nacional de Minería, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, Corporación Autónoma Regional de Santander- CAS, Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander- CORPONOR, Gobernación de Santander, Gobernación de Norte de Santander, a la Secretaria de Planeación de 71 Cfr. ver folios 882 a 883 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 47 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bucaramanga, Floridablanca, Tona, Piedecuesta, Silos, Mutiscua y Pamplona que comprenden las coordenadas mencionadas, con el fin de que adopten las medidas pertinentes para salvaguardar el interés público […]”. 72.6.

Copia de Auto núm. 1933 de 21 de septiembre de 201772, expedido por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, mediante el cual se inició un trámite de sustracción definitiva73 de un área del Distrito Regional de Manejo Integrado – DRMI – Bucaramanga. 72.7. Copia del documento denominado “ALTERNATIVA MODIFICACIÓN TRAZADO K0-K2 CONECTANTE C1-C2.

SECTOR VALLE DE MENSULI”74, expedida por la Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S., el cual “[…] recopila los análisis realizados con información secundaria recopilada por el Concesionario, referente al estado vial y predial sobre el Valle de Mensulí sobre el cual actualmente se encuentra inmerso el trazado de la Conectante C1-C2 en sus dos primeros kilómetros […]”. 72.8.

Copia de Oficio de 31 de agosto de 201775, expedido por el director de interventoría de Ingeandina Consultores de Ingeniería S.A.S., en el cual se indicó que la “[…] interventoría procede a manifestar su decisión de no objetar los estudios de detalle de la UF 1 […]”. 72.9. Acta núm. 01 de diligencia de inspección judicial de 14 de enero de 201976, elaborada por el Tribunal Administrativo de Santander, en la cual se describió la visita realizada a la vía nacional núm. 45 a la altura del puente elevado ubicado en la entrada del Hospital Internacional y la Universidad Pontificia Bolivariana, punto desde donde se observó la posible entrada a una de las alternativas, advirtiendo que hay permanente flujo vehicular, el perfil de la zona es residencial y se tiene previsto que la vía pase a 70 metros.

De allí parten hacia el Municipio de Piedecuesta, ubicándose en el sector Tres Esquinas, aproximadamente a 100 metros de la Mesa de los Santos, perímetro que se congestiona por el tránsito vehicular y desde donde se inició el recorrido por la segunda alternativa visualizando las condiciones del entorno. En esta diligencia los intervinientes indicaron que era necesario que la Agencia Nacional de Infraestructura aportara los diseños definitivos del proyecto. 72 Cfr. ver folios 884 a 888 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 73 Ver artículo 2.2.2.1.3.9.del Decreto 1076 de 26 de mayo de 2015 “[…] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. 74 Cfr. ver folios 1263 a 1274 del Cuaderno Principal 3, expediente físico. 75 Cfr. ver folios 931 a 939 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 76 Cfr. ver folios 1764 a 1767 del Cuaderno Principal 4, expediente físico. 48 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.10.

Copia de Resolución núm. 00345 de 12 de marzo de 201977, expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por la cual “[…] se otorga una licencia ambiental y se adoptan otras determinaciones […]” relacionada con el proyecto objeto de la presente acción popular. Este documento fue valorado en la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander y no fue controvertido por las partes. 73.

La Sala procederá a apreciar y a valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Solución a los problemas jurídicos 74. La Sala procederá a estudiar las consecuencias de la alternativa núm. 1 elegida para la conectante C1-C2 en la vía Bucaramanga – Pamplona, con el propósito de determinar si con la realización de dicha obra se genera una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos. En ese orden y en armonía con el problema jurídico planteado, se determinará si son procedentes o no las medidas impartidas por el Tribunal.

Análisis de los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Santander, en el caso concreto 75. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que con las pruebas aportadas por el accionante no se demostró que haya afectación a los derechos colectivos invocados; además, consideró que las entidades accionadas han actuado dentro de los procedimientos legales para la definición del trazado de la Conectante C1-C2 Unidad Funcional 1 Bucaramanga – Pamplona debido a que se evidenció que los criterios de evaluación se efectuaron de conformidad con las normas pertinentes para el licenciamiento ambiental y se cuenta con el suficiente sustento técnico para así determinarlo. 76.

Adicionó que no se logró desvirtuar que la alternativa 1 es la más viable para este proyecto, por el contrario, se observó que de los estudios presentados es la mejor opción y la más completa “[…] de perfil longitudinal, conectividad con la red 77 Cfr. ver folios 1940 a 2073 del Cuaderno Principal 6, expediente físico. 49 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vial nacional, análisis ambiental (zonas de protección) análisis predial, medio abiótico y biótico, y análisis técnico […]”.

Tampoco se acreditó que fuera necesaria la realización de nuevos estudios ni nuevos diseños técnicos. 77. La entidad apelante formuló reparo concreto en su recurso de apelación, en el que expresó que el análisis realizado por el Tribunal no incluyó las consecuencias que puede tener la construcción de la conectante C1-C2 para centros educativos que cuentan con gran afluencia estudiantil a diario y se verían afectados por un incremento de vehículos de tráfico pesado en el tránsito de dicha zona.

Además, que si el Tribunal consideraba que no hubo pruebas suficientes para acreditar la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos debió decretar pruebas de oficio supliendo la insuficiencia probatoria presentada. 78. En ese sentido, al analizar los elementos que fueron decretados como prueba en el presente proceso, la Sala encontró demostrada, en primer lugar, la relevancia de las obras de infraestructura vial a nivel nacional y, como se señaló en el Plan Maestro de Movilidad del Área Metropolitana de Bucaramanga, de forma general, “[…] se hace inminente la necesidad de optimizar la infraestructura logística del país […]”, por lo cual impera la obligación de ejecutar medidas que “[…] desarrollen la logística de distribución urbana como parte integral de los sistemas de movilidad de las ciudades, se obtendrán beneficios generales para la economía nacional y para su movilidad […]”. 79.

En ese sentido, la Sala tuvo en cuenta que el proyecto “CONSTRUCCIÓN CONECTANTE C1-C2 UNIDAD FUNCIONAL 1 BUCARAMANGA - PAMPLONA”, como mencionó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, principalmente está localizado en el Municipio de Floridablanca y que, respecto a la importancia de la obra objeto de estudio, la Resolución núm. 1933 de 13 de noviembre de 201578, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, declaró que el Proyecto Bucaramanga - Pamplona era una obra de utilidad pública e interés social. 80.

En dicha Resolución se mencionó lo siguiente: “[…] [E]n línea con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, para mejorar la infraestructura de transporte y garantizar la conectividad de las regiones, la Agencia Nacional de Infraestructura ha planteado un ambicioso programa de concesiones de carreteras compuesto por seis grupos de proyectos, los cuales impactan importantes regiones del país en materia económica, para lo cual a partir del año 2012 la Agencia Nacional de Infraestructura inició la cuarta generación de concesiones. 78 Cfr. ver folios 882 a 883 del Cuaderno Principal 2, expediente físico. 50 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en concordancia con lo anterior se expidió el Documento CONPES 3760 del 20 de agosto de 2013, para Proyectos Viales bajo esquemas de Asociaciones Público Privadas Cuarta Generación de Concesiones Viales, donde se presentan los lineamientos de política del programa de cuarta generación de concesiones viales (4G), dirigido a reducir la brecha en infraestructura y consolidar la red vial nacional a través de la conectividad continua y eficiente entre los centros de producción y de consumo, con las principales zonas portuarias y con las zonas de frontera del País. Que dentro de los Proyectos Viales bajo esquemas de Asociaciones Público Privadas Cuarta Generación de Concesiones Viales se encuentra el Bucaramanga- Pamplona.

Que en cumplimiento de sus funciones, la Agencia Nacional de Infraestructura cuenta con la estructuración en estudios de prefactibilidad y factibilidad, estructuración financiera, diseños de ingeniería y gestión ambiental, social, predial, que permitan un adecuado esquema de asignación de riesgos y responsabilidades asociadas al diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura del proyecto Bucaramanga- Pamplona [ ]” (Destacado fuera de texto). 81.

Más adelante, la Sala encontró evidenciado que la Agencia Nacional de Infraestructura realizó una serie de estudios analizando distintos factores para determinar la alternativa más favorable y, mediante Oficio núm. 2014068313-2-001 de 9 de marzo de 201579, la entidad indicó que “[d]e acuerdo al alcance del contrato, para garantizar que los flujos de tráfico liviano y pesado atraviesen el municipio de Bucaramanga logrando las mejores condiciones en términos de operación vehicular, seguridad vial e interferencia vehículos-peatones, se analizaron tres (3) alternativas para la construcción de una conexión vial entre los corredores 1 y 2, que constituya una variante al municipio de Bucaramanga […]” (Destacado fuera de texto). 82.

De lo anterior, la Sala destaca la evaluación de las tres alternativas que se ha mencionado desde la relación probatoria indicada supra, así como la claridad de que la construcción tiene la proyección de ser una variante al Municipio de Bucaramanga; lo cual hace parte de la evaluación del factor transporte que resaltó la entidad apelante.

En ese sentido, en la licencia ambiental otorgada, mediante Resolución núm. 00345 de 12 de marzo de 2019, se advirtió que “[…] [e]n lo relacionado con las características técnicas del proyecto, se considera que el corredor vial propuesto […] busca evitar el paso del flujo vehicular por la zona urbana de Bucaramanga, específicamente en relación con los vehículos de carga pesada procedentes del interior del país hacia el oriente y la zona fronteriza con la república de Venezuela […] [e]s de resaltar que el corredor se proyecta al oriente del área metropolitana de Bucaramanga […]” (Destacado fuera de texto). 79 Cfr. ver folios 552 a 569 y 1410 a 1418 de los Cuadernos Principales 2 y 3, expediente físico. 51 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83.

En el mismo documento, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales consideró que, por un lado, “[…] las zonas de mayor sensibilidad ambiental se concentran hacia las áreas colindantes con el municipio de Floridablanca, que corresponde a los primeros 5 kilómetros del corredor, a medida que el corredor se acerca al Distrito de Manejo de Bucaramanga la sensibilidad ambiental se considera menor, considerando que se califica de manera subvalorada […]”. 84.

Por otro lado, sobre el medio biótico relacionado con las coberturas vegetales y, por ende, la fauna, se afirmó que “[…] la mayor área, es decir, el 68,87% del área total se encuentra en zona de sensibilidad ambiental alta y moderada, y el 31, 13% en sensibilidad ambiental baja y sin sensibilidad, lo cual significa que el área del proyecto se encuentra en su mayoría en un estado natural, sin intervenciones antrópicas considerables, ajustándose a lo descrito en el documento de EIA de información adicional, y a lo evidenciado en la visita de evaluación para la Conectante C1-C2 Unidad Funcional 1 […]”80. 85.

Igualmente, sobre el aprovechamiento forestal adujo que “[…] las coberturas afectadas y las áreas de afectación […] así como el número de individuos a ser aprovechados, están de acuerdo con las actividades planteadas por la Concesionaria en el área de estudio. Por tal razón se considera procedente autorizar el aprovechamiento forestal un aprovechamiento forestal en un volumen total de 5.527,71 m³, en un área total de 84.59 hectáreas […]”81. 86.

Asimismo, respecto a los ecosistemas estratégicos sensibles, la licencia ambiental señaló que “[…] ‘[l]as obras de construcción de la Conectante C1-C2 de la unidad funcional 1; transcurre por algunos sectores del Distrito Regional de manejo integrado de Bucaramanga declarado mediante el Acuerdo 0839 de 1996 […]” y que mediante Acuerdo de Consejo Directivo núm. 1347 de 31 de enero de 2018, expedido por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, se sustrajeron 28,75 hectáreas del área del Distrito Regional de Manejo Integrado de Bucaramanga (DRMI) que “[…] corresponden al trazado propuesto para el proyecto [ ]”. 87.

En ese orden de ideas, de conformidad con los artículos 2.2.2.1.2.1. y 2.2.2.1.2.5. del Decreto 1076 de 2015, los Distritos Regionales de Manejo Integrado (DRMI) son una categoría en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y están 80 Cfr. ver folio 2024 del Cuaderno Principal 6, expediente físico. 81 Cfr. ver folio 2028 del Cuaderno Principal 6, expediente físico. 52 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definidos como el “[…] [e]spacio geográfico, en el que los paisajes y ecosistemas mantienen su composición y función, aunque su estructura haya sido modificada y cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su uso sostenible, preservación, restauración, conocimiento y disfrute […]”82, destacando que las hectáreas sustraídas han sido separadas de dicha clasificación facultando la realización del proyecto bajo estudio. 88.

Respecto a la comparación de las posibles alternativas para la realización de la Conectante C1-C2, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, mediante Oficio núm. 2014068313-2-001, manifestó que “[…] al ser la alternativa 3 de mayor longitud, presenta requerimientos técnicos y áreas de intervención mayores que la alternativa 1 […]”83 y expuso el ejercicio comparativo con la siguiente tabla: Tabla 2-1.

Características de diseño de las alternativas Variable Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3 Categoría de la carretera Primaria de una calzada Cumplimiento LEY 105 Sí Sí Sí Tipo de terreno Ondulado- Montañoso Montañoso Ondulado- Montañoso Longitud 13 km 33,6 km 21,8 km Velocidad de diseño (tramo homogéneo) 30 a 50 km/h 30 km/h 30 a 50 km/h Radio mínimo 71m 30m 71m Pendiente máxima 7,0% 8% 7,0% Pendiente promedio 3,9% 5,2% 2,5% Sección transversal, carril 3.65 m Sección transversal, berma 1.80 m Fuente: radicado 2014068313 del 09 de diciembre de 2014. 89.

De la tabla anterior se evidencia que, posterior al estudio de las opciones viables para la realización de esta obra de infraestructura vial en Bucaramanga – Pamplona, la alternativa núm. 1 es la más viable teniendo en cuenta la menor longitud, así como los valores registrados de la pendiente máxima y la velocidad de diseño. 90. Respecto a lo mencionado, en audiencia celebrada el 27 de agosto de 201884, se plasmó la manifestación de la gerente de proyectos de la Agencia Nacional de Infraestructura en los siguientes términos: “[…] [la directora] concluye que tienen unos recursos limitados y resalta que tienen dos proyectos para esta zona, entre ellos el que [es] objeto de litigio, buscando aprovechar el corredor existente en consideración a los recurso públicos […] refiere que se aparta del estudio realizado por la Cámara de Comercio que la concibe como una vía segundaria, cuando es una vía primaria, presenta un análisis ambiental y las zonas 82 https://codechoco.gov.co/publicaciones/3476/que-es-un-drmi/. 83 Cfr. ver folio 1411 del Cuaderno Principal 3, expediente físico. 84 Cfr. ver folios 1368 a 1370 del Cuaderno Principal 3, expediente físico. 53 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de protección (nacional y local), señala el análisis predial y las tres alternativas de los proyectos, así como el medio abiótico (matriz multicriterio), presenta una comparación de las alternativas - análisis técnico, Plan Maestro de Movilidad AMB 2011-2030, concluye que la alternativa uno es la cumple con criterios técnicos, ambientales y socio prediales, la dos presenta limitaciones y la tres requiere mayor área de intervención […] [se sostuvo en] que la conectante tiene sustento sólido para sostenerse y no se improvisó en la realización de la misma […]” (Destacado fuera de texto). 91.

La Sala destaca lo señalado por la Agencia Nacional de Infraestructura en el Oficio núm. 2014-603-023816-1, cuando realizó la caracterización del área de estudio y evaluó la condición de transporte y vías en el Municipio de Floridablanca afirmando que “[…] es necesario construir un 52% más del total de metros de corredores peatonales y mejorar el estado de los 10 puentes peatonales […]”. 92.

En ese sentido, el Apéndice Técnico 185 del Contrato de Concesión núm. 002 de 2016 establece lo siguiente: “[…] 3.5[.] Puentes peatonales Tabla 41 – Puentes Peatonales Número Unidad Funcional Ubicación Tipología 1 6 Pamplona Calzada Sencilla 1 3 Pamplonita Doble Calzada 1 6 Vereda el Diamante Calzada Sencilla 1 6 Los patios Doble Calzada La localización mostrada de puentes peatonales es referencial y estará a cargo del Concesionario la definición de su ubicación teniendo en cuenta factores como operación de la vía y seguridad vial.

El Concesionario deberá realizar una propuesta de tipo y ubicación soportada en un estudio de Análisis de Flujo Peatonal considerando las necesidades de cada población y del resultado de su interacción con las autoridades locales. La propuesta deberá ser sometida a la Interventoría para su verificación. El Concesionario deberá concertar con las respectivas alcaldías, así como con las autoridades municipales competentes de cada Municipio, la ubicación de los puentes peatonales, señalados, teniendo en cuenta para ello los planes locales de manejo del espacio público y el plan de desarrollo del municipio […]” (Subrayas dentro del texto original y destacado fuera del texto original). 93.

Al respecto, la construcción de los puentes o cruces peatonales debe ceñirse a los lineamientos de la normativa vigente -como la Norma Colombiana de Diseño de Puentes (CCP-14) y el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras86- y tendrá como fin último la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la 85 Numeral 3.5. del Capítulo III sobre “Instalaciones en el corredor del proyecto”. 86 Adoptado mediante Resolución núm. 000744 de 4 de marzo de 2009, expedida por el Ministerio de Transporte. 54 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Estos tres derechos colectivos confluyen para dar respuesta a la necesidad de los usuarios del proyecto de la Conectante C1-C2 respecto a contar con condiciones de seguridad en la vía. 94. Con relación a lo mencionado, la Ley 1702 define la seguridad vial como: “[…] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados.

Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas […]” (Destacado fuera de texto).

Se puede concluir, que la finalidad de la seguridad vial es la prevención, el control y la disminución de accidentes que ocurran sobre las vías. 95. En ese sentido, para la Sala, la seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política. A su vez el artículo 24 ibidem establece el derecho a la libre circulación, lo cual supone que el Estado debe intervenir y limitarlo con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio; por lo tanto, el cumplimiento de las especificaciones técnicas en los diseños y trazados de la vía deben traducirse en una medida idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos en la medida en que impactan en el bienestar general y facultan el logro de los fines sociales del Estado87 como garantía de protección de los derechos e intereses colectivos, entre ellos los de seguridad pública, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 87 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2010, núm. único de radicación. 190012331000200501449-01, C.P. María Elizabeth García González. 55 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.

Teniendo en cuenta el artículo 4 del Decreto 4165 de 3 de noviembre de 201188, el cual establece las funciones de la Agencia Nacional de Infraestructura, entre las que se encuentran las siguientes: “[…] 4. Definir metodologías y procedimientos en las etapas de planeación, preadjudicación, adjudicación, postadjudicación y evaluación de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. […] 6.

Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 7. Identificar y proponer, como resultado del análisis de viabilidad técnica, económica, financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos. […] 9.

Coordinar y gestionar, directa o indirectamente, la obtención de licencias y permisos, la negociación y la adquisición de predios y la realización de las acciones requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. […] 11. Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo e incorporar en todos los contratos de concesión y sus modificaciones las reglas de distribución de riesgos de forma que sea explícita la asunción de riesgos de cada una de las partes […]”. 97.

A partir de casos similares, esta Sección adoptó el concepto de “derecho al acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre” para referirse al derecho que abarca la convergencia existente entre las prerrogativas dispuestas en los literales d), j) y l) del artículo 4° de la Ley 472 en el régimen legal de transporte público y de infraestructura vial. 98.

Específicamente, la Sección Primera del Consejo de Estado utilizó este concepto en las sentencias de 5 de julio de 201989, 24 de octubre de 201990, 26 de junio de 202091, 6 de agosto de 202092, 24 de septiembre de 202093, 21 de enero 88 “[…] Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO) […]”. 89 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2019.

Radicación núm.: 150012333000201700192-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 90 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de octubre de 2019. Radicación núm.: 170012333000201700823-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 91 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de junio de 2020. Radicación núm.: 850012333000201800091-01.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 92 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de agosto de 2020. Radicación núm.: 850012333000201600235-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 93 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2020. Radicación núm.: 630013333004201700369-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 56 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 202194 y 23 de julio de 202195; para estudiar el derecho y el deber correlativo del Estado que consiste en garantizar el acceso a una infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. 99.

Así también, esta Sección96 consideró lo siguiente: “[…] La infraestructura vial, conforme a la Constitución y a las leyes 105 de 1993 y 769 de 2002[97], además de hacer parte del Sistema Nacional de Transporte, justamente está diseñada y regulada con el propósito de garantizar la materialización de los intereses de la colectividad[98] relacionados con la libre circulación por el territorio nacional, el acceso a los bienes afectados para el uso y goce público, el acceso y expansión del comercio, el desarrollo social y económico, y la prosperidad general, entre otras garantías difusas o supraindividuales.

Bajo esa perspectiva, la Ley 105 consagró el principio de “acceso al transporte”, según el cual se debe garantizar que el usuario “pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad” 99. Aunado a ello, los artículos 19 y 20 de la Ley 105 complementaron cuáles serían las entidades encargadas de garantizar en favor de los usuarios, las infraestructuras viales […]”. 100.

Se aclara que las medidas a tomar por las entidades responsables no obedecen directamente a una razón exclusiva de accidentalidad, sino al cumplimiento de sus competencias en materia de seguridad vial en los términos de la normativa aplicable. 101. Teniendo en cuenta lo anterior, no es procedente que el juez ordene la ejecución de obras sin fundamentación técnica que justifique su construcción y mucho menos cuando no se han materializado las acciones que se deben adelantar para garantizar la seguridad vial del sector; en ese sentido, como lo ha considerado la Sala en sus pronunciamientos “[…] [t]oda construcción de infraestructura debe estar motivada en aspectos e insumos técnicos, estadísticos, administrativos, estratégicos, económicos o de planeación que demuestren, con el mayor nivel de precisión posible, la necesidad y la magnitud de la medida. [En ese orden, se 94 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de enero de 2021.

Radicación núm.: 850012333000201800145-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 95 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de julio de 2021. Radicación núm.: 130012333000201800715-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 96 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de febrero de 2024. Radicación núm.: 170012333000202200071-01.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 97 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 98 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de septiembre de 2006. Radicación núm.: 250002326000200401092-01(AP). C.P. Martha Sofia Sanz Tobón. Derecho colectivo “es todo aquel que se halla en cabeza de un grupo social, que es de muchos, pero de nadie en particular, expuesto al agravio o vulnerado por la acción u omisión de la autoridad, o de los particulares en casos excepcionales, el grupo o cualquiera de sus miembros en representación legal de todos, está legitimado para reclamar ante el juez administrativo la protección de los derechos afectados, sin perjuicio de que exista o se acuda a otro medio de defensa judicial”. 99 Ley 105 de 1993, artículos 2.°, literal e., y 3.° y Ley 769 de 2002, artículos 1°. y 7.°. 57 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considera] […] inadecuado que el juez de la acción popular adopte una medida como ordenar la construcción de un ordenador vial sin contar con los fundamentos que lo justifiquen […]”100. 102.

Los estudios para la realización del proyecto de la conectante C1-C2 de la Concesión Bucaramanga – Pamplona y las demás pruebas del proceso, incluyendo la no objeción de la interventoría del Contrato de Concesión núm. 002 de 2016, no determinan con certeza que haya necesidad de realizar estudios técnicos adicionales o que se haya adoptado la alternativa incorrecta debido a que no se evidenció el riesgo con relación a los índices de accidentalidad o frente a asuntos de seguridad vial o el daño a los derechos colectivos incoados en la presente acción popular. 103.

En este punto, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472, salvo en aquellos casos en los que, por razones de orden económico o técnico, no pueda cumplirla, evento en el cual se impartirán órdenes para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir una sentencia de mérito. 104.

En el presente caso, la Sala no evidenció causal de orden técnico o económico que impidiera a la parte actora cumplir con la carga que le corresponde de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. 105. En orden a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 24 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, por considerar que no se acreditó la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos en la presente acción popular. 106.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones de la Sala 107. En suma, la Sala confirmará en lo demás la sentencia de 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander debido a que no se encontró demostrada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos y, en 100 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia del 24 de septiembre de 2020;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; NUR 630013333004201700369-01. 58 Núm. único de radicación: 680012333000201701422-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese sentido, no se demostró que las entidades accionadas hubieran incurrido en alguna acción u omisión contraria a lo que corresponde de conformidad con sus competencias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.