Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Demandante: José Úlder Burbano Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. No se analiza falsedad de documentos, sino su idoneidad y conducencia. Condena en costas en primera instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor José Úlder Burbano instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 000531 del 10 de enero de 2019, y (ii) RDP 008418 del 15 de marzo de 2019; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación respectivamente. 1 Ver expediente digital en el índice 13 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 11 de septiembre de 2011, junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que no se disponga ningún descuento de aportes para salud respecto de los valores objeto de condena. Que se ordene el pago de las costas conforme al artículo 188 del CPACA.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el accionante nació el 10 de mayo de 1957. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del municipio de Tumaco (Nariño) como docente oficial con unas vinculaciones legales y reglamentarias sostenidas durante los siguientes períodos: (i) del 15 de septiembre de 1980 al 30 de junio de 1984, (ii) del 26 de septiembre de 1995 al 7 de septiembre de 2014, y (iii) del 1.º de enero de 2015 al 31 de marzo de 2021.
Que, el 14 de septiembre de 2018 radicó ante la autoridad demandada una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la referida entidad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 000531 del 10 de enero de 2019, aduciendo que no se había demostrado adecuadamente el vínculo laboral como docente antes del 31 de diciembre de 1980.
Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 008418 del 15 de marzo de 2019, ello en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes el acto inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121, 209 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1993; 4 de la Ley 4.ª de 1966; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; 1.º de la Ley 33 de 1985; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Que, si bien la UGPP había formulado denuncia penal contra el reclamante por la supuesta comisión del delito de fraude procesal, lo cierto es que dicho proceso fue archivado en el mes de octubre de 2014, ya que no se encontraron pruebas que pudieran corroborar que se incurrió en esa conducta punible, más aún porque el docente se ha desempañado en toda su vida laboral con idoneidad y buena conducta.
Que la entidad demandada al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el acto inicial, negó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia, pero esta vez con argumentos diferentes, aludiendo que el accionante no cumplía con todos los requisitos para ser beneficiario de dicha prerrogativa, aun habiendo sido aportadas las pruebas requeridas por la entidad, lo que implicó el desconocimiento de la oportunidad de contradicción y defensa, y vulnerando de esta manera el principio de confianza legítima que se manifiesta en situaciones donde la expectativa de un sujeto por la conducta de otro genera un grado de certeza sobre la creación de la situación jurídica.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de junio de 2021 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, en el expediente pensional obra el informe investigativo 3232/2013 del 2 de diciembre de 2013, expedido por la Subdirección de Normalización de Expedientes Pensionales de la entidad, el cual concluye en rojo - inconforme que, con base en los elementos de juicio, el acta de posesión del 15 de septiembre de 1980 de la Alcaldía Municipal de Tumaco, la cual fue aportada por el docente reclamante para la solicitud de pensión gracia, no reúne las condiciones necesarias que permitan considerarlo documento idóneo para ser tenido en cuenta como soporte para otorgar esta prerrogativa, ello por tratarse de una reproducción obtenida mediante el proceso de montaje, razón por la cual se denunció al accionante.
Que, en todo caso, si se llegara a aceptar la vinculación a partir del 26 de septiembre de 1995, se debe tener en cuenta que el tiempo de servicio prestado por el actor en el departamento de Nariño a partir de 1995, no puede computarse para el reconocimiento de la pensión solicitada por ser de carácter nacional. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, y (iv) genérica.
El 1.º de marzo de 20224 se celebró la audiencia inicial en la que se definió que no 2 Ver el mismo índice. 3 Ver el mismo índice. 4 Ver el mismo índice. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) había excepciones previas pendientes de resolver, se fijó el litigio conforme a los hechos, pretensiones y argumentos de defensa, se indicó que no hubo ánimo conciliatorio, y se decretaron las pruebas solicitadas.
El 21 de abril de 20225 se llevó a cabo la audiencia de pruebas donde se recaudaron y practicaron los medios de convicción que estaban pendientes. En esta misma diligencia se prescindió de la audiencia de juzgamiento, por lo que se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 3 de marzo de 2023, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados, y ordenar a la UGPP que reconociera la pensión gracia a favor del reclamante desde el 10 de mayo de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 14 de septiembre de 2015 por la excepción de prescripción trienal de mesadas que fue igualmente decretada por haber superado los 3 años entre la fecha de adquisición del derecho y la presentación de la petición en 2018.
Finalmente, condenó en costas a la parte pasiva por haber resultado vencida en juicio. Que a partir de los certificados de tiempo de servicio se desprende que el accionante laboró como docente del 15 de septiembre de 1980 al 30 de junio de 1984, del 26 de septiembre de 1995 al 7 de septiembre de 2014, y del 1.º de enero de 2015 al 12 de octubre de 2018, ello con vinculaciones que fueron de carácter territorial, pues los nombramientos provinieron del municipio de Tumaco.
Que, en tal sentido, el actor acreditó haber prestado servicios por 26.6 años con una naturaleza de la relación legal compatible con la pensión gracia, por lo que, contrario a lo afirmado por la entidad demandada, aquel sí cumplió con el requisito de tiempo de labor oficial educativa, y también con la exigencia de demostrar un período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Que, si bien en la contestación de la demanda se indicó que existe controversia respecto de un acta de posesión que aportó el educador dentro del trámite administrativo para acreditar tiempos servidos con anterioridad al 30 de diciembre de 1980 por ser presuntamente falsa, lo cierto es que esta nunca se individualizó, y, adicionalmente, la entidad demandada no tachó de falsos ninguno de los documentos que obran en el presente proceso, razón por la que no surge cuestionamiento adicional respecto de los lapsos computados.
Que, frente a la conducta del demandante debe tenerse en cuenta que si bien se 5 Ver el mismo índice. 6 Ver el índice 16 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) habían iniciado diligencias en su contra por la presunta comisión del delito de fraude procesal, también obra en el expediente una certificación laboral expedida por el secretario de educación de Tumaco que aseguró el vínculo del maestro porque en el archivo de la entidad reposa su hoja de vida en la que se observan copias auténticas del acto de nombramiento y el acta de posesión respectivas, tanto así que se archivaron las diligencias en su contra al no encontrar mérito para imputarle delito alguno. Que, al cumplir con los demás presupuestos normativos, es claro que el reclamante sí tenía derecho al pago de la pensión gracia desde la fecha en que adquirió el estatus jurídico respectivo, pero sin el reconocimiento de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, pues la sentencia fue la que constituyó el derecho a su favor, y, sin ordenar abstenerse de realizar descuentos para salud ya que estos aportes son obligatorios sobre cualquier ingreso del trabajador, sin distinción sobre dicha clase de prerrogativas.
EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones del reclamante. Para ello adujo que las normas que regulan la pensión gracia no permiten la sumatoria de los tiempos de vinculación como docente nacional y los que eventualmente se hubieran consolidado como docente nacionalizado al servicio del departamento, del distrito o del municipio, ya que la naturaleza de dicha prerrogativa implica que su consolidación es solo para los educadores del orden territorial, condición que no demostró el actor.
Que no le asiste el derecho al demandante, toda vez que contrario a lo señalado en la sentencia de primera instancia, este no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, porque se determinó que el acta de posesión del 15 de septiembre de 1980 de la Alcaldía Municipal de Tumaco, aportada por el docente para la solicitud pensional, no reúne las condiciones para ser considerada una prueba idónea y creíble.
Que, si bien obra en el expediente administrativo un certificado de información laboral del 12 de octubre de 2018, expedido por la secretaría de educación de dicha entidad territorial, en el que consta que el accionante laboró al servicio de esta autoridad como educador con vinculación de carácter municipal desde el 15 de septiembre de 1980 hasta el 2 de octubre de 2005, también lo es que reposa el informe investigativo 3232 del 2 de diciembre de 2013, elaborado por la empresa de seguridad CYZA, en virtud del cual se efectuó el estudio de los documentos en mención, determinándose que se evidenciaron inconsistencias por la posible existencia de un montaje realizado sobre dicho medio de convicción, situación que 7 Ver el índice 17 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) no fue analizada de fondo por el tribunal de origen, lo que vulnera el principio de unidad de la prueba. Que en la actuación administrativa no se encontró original ni copia auténtica de todos los actos administrativos de nombramiento para los tiempos de servicio del docente, documentos que son indispensables para el reconocimiento de la prerrogativa, pues son estos lo que permitirían corroborar el tipo de vinculación, y la procedencia de los recursos por medio de los cuales se ejecutó el pago del cargo del reclamante.
Que, de cualquier modo, debe tenerse en cuenta que lo que sí quedo demostrado en la causa judicial, es que los recursos con los que se pagaron los salarios del maestro reclamante provienen del Situado Fiscal, es decir con dineros de transferencias de la Nación, por lo que es claro que en la vinculación intervino el Ministerio de Educación Nacional, lo que hace inviable computar los tiempos laborados para tal autoridad, al margen de que haya sido incorporado en virtud del proceso de descentralización de la Ley 60 de 1993, ya que este no implicaba el cambio de la naturaleza jurídica de la relación legal.
Que, pese al hecho de que la parte vencida en el proceso tendría que ser condenada en costas, es claro que en el trámite no se evidenció actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal, por lo que no es procedente la imposición de aquella carga económica, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en sentencia del 6 de julio de 2016 dentro del Radicado número 25000233700020120017401 (20486).
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 23 de agosto de 20238 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
El Ministerio Público9 presentó concepto en este caso, solicitando que se confirme el fallo impugnado al asegurar que, el argumento presentado por la entidad recurrente, con el que insiste en que el acta de posesión expedida por la Alcaldía Municipal de Tumaco el 15 de septiembre de 1980, obedece a un documento con posible montaje, no debe prosperar en el entendido de que no le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo realizar un juicio de valor para determinar la falsedad de esta clase de medios de convicción, máxime si se tiene en cuenta que dichos actos administrativos se presumen legales, y no obra prueba de que los documentos aportados por la parte demandante hayan sido tachados de 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver índice 9 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) falsos. Que, sin perjuicio de lo anterior, no hay duda de que a pesar de que los recursos del Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones) provienen de la Nación, una vez integran el presupuesto de los entes territoriales cambian su naturaleza para pasar a hacer parte de los recursos propios de las entidades territoriales, de manera que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo determinante es la vinculación del docente (departamental, municipal o distrital) antes del 31 de diciembre de 1980 y no el origen remoto de los dineros con que esa relación legal se financió. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Igualmente se estudiará si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la entidad demandada. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, es de destacar que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, el accionante aseguró que su primera vinculación como educador oficial fue a través de un nombramiento del orden territorial efectuado por el municipio de Tumaco durante un período comprendido entre el 15 de septiembre de 1980 y el 30 de junio de 1984. Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en los siguientes documentos: (i) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 12 de octubre de 2018,14 emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco, en el que se señala que el actor tuvo una vinculación del orden territorial por el lapso bajo estudio, nombrado en virtud del Decreto 075 del 15 de septiembre de 1980.
(ii) Certificado del 18 de octubre de 201315 suscrito por el secretario de educación del municipio de Tumaco, por medio del cual se aseguró que: «[…] revisada la Hoja de vida del señor BURBANO JOSE ULDER, identificado con cedula de ciudadanía numero 12.908.166 expedida en Tumaco (Nariño), que se encuentra en la Oficina de Hojas de Vida y Archivo de la Secretaria de Educación se pudo constatar dentro de su expediente, reposan copias auténticas del Acta de Posesión y oficio de Notificación como soportes del Acto Administrativo de Nombramiento, Docente en propiedad con Decreto número 075 de fecha 15 de septiembre de 1980, emanado de la Alcaldía Municipal de Tumaco […]».
(iii) Oficio del 15 de septiembre de 1980,16 por medio del cual el alcalde municipal de Tumaco le notificó al reclamante su designación como docente de dicha entidad 14 Ver expediente digital en el índice 13 de SAMAI - Tribunales. 15 Ver el mismo índice. 16 Ver el mismo índice. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) territorial en virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 075 de la misma fecha.
(iv) De igual forma, con la demanda se aportaron una copia compulsada del referido acto administrativo,17 así como del acta de posesión18 respectiva para este interregno bajo estudio. Pues bien, la parte activa a lo largo de su demanda afirmó que los aludidos medios de convicción eran suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, para lo cual precisó además que la negativa por parte de la UGPP se fundamentó esencialmente en que dicha entidad les restó valor probatorio a estos últimos dos documentos al dudar de su autenticidad, al punto de que denunció al educador ante la Fiscalía General de la Nación por la posible comisión del delito de fraude procesal.
En efecto, al verificar el contenido de la Resolución RDP 000531 del 10 de enero de 2019,19 se observa que la parte pasiva inició un proceso penal contra el demandante por la referida conducta punible que le endilga, ello basándose principalmente en el informe investigativo de veracidad20 realizado por la firma CYZA Outsourcing S.A. (que es la compañía encargada de la seguridad documental de la mencionada autoridad),21 según el cual, luego de efectuar un análisis técnico de la copia del Decreto 075 del 15 de septiembre de 1980 y de la correspondiente acta de posesión, concluyó que: «[…] con base en los elementos de juicio que el acto de posesión de fecha 15 de septiembre de 1980, de la Alcaldía Municipal de Tumaco Nariño, aportada por el docente JOSE ULDER BURBANO para la solicitud de Pensión Gracia, no reúne las condiciones necesarias que permitan considerarlo documento idóneo para ser tenido en cuenta como soporte para un reconocimiento pensional, por tratarse de una reproducción obtenida mediante el proceso de montaje. […]» Aun así, lo cierto es que, en este caso particular del demandante también se allegó la providencia del 26 de octubre de 201422 con la que se resolvió archivar las diligencias adelantadas por parte de la Fiscalía General de la Nación contra el referido docente respecto de la investigación por el delito de fraude procesal.
Con fundamento en esta decisión, tanto el actor como el juez de primera instancia, al igual que el Ministerio Público en su concepto han asegurado que se demostró que la documentación aportada por el educador ante la UGPP no era falsa, razón por la cual debía asumirse de manera automática que este sí había acreditado el 17 Ver el mismo índice. 18 Ver el mismo índice. 19 Ver el mismo índice. 20 Ver el mismo índice. 21 Ver el mismo índice. 22 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) cumplimiento del tiempo de servicio antes del 31 de diciembre de 1980, lo que le permitía acceder a la pensión gracia solicitada. Sin embargo, del mismo proveído en mención se observa con claridad que el archivo de las diligencias obedeció al hecho de que no se configuró el tipo penal objeto de denuncia, solamente porque las pruebas allegadas por el demandante a la actuación administrativa eran las mismas que reposaban en el archivo de la Secretaría de Educación de Tumaco, esto es, unas copias simples del acto de nombramiento y del acta de posesión, ya que, tal como se determinó en el informe de CYZA, dicha autoridad no tenía en su poder las versiones originales de tales documentos al haber desaparecido el libro de nombramientos luego de un hecho criminal sucedido en las instalaciones de la alcaldía. Es decir, la conclusión del ente acusador fue que, no se encontraron elementos materiales probatorios que indicaran que el actor había adjuntado a su solicitud pensional unos medios de convicción falsos o alterados por él mismo, pues no existían sus pares originales para cotejarlos, sino unas copias que eran las mismas que tenía el ente territorial en mención. Por esa razón sostuvo que, si bien la administración tiene la posibilidad de valorar si tales documentos son idóneos o no para acreditar el requisito exigido normativamente (esto es, sin restarle valor al informe pericial en comento), lo cierto es que el accionante había acudido con sus únicas pruebas a solicitar un derecho legítimamente, lo que no constituía conducta punible alguna para continuar con el proceso penal.
Al respecto, basta con leer el análisis de la fiscalía sobre los hechos y el informe investigativo de las copias en comento, del cual se desprenden los siguientes extractos que aclaran el contexto anterior: «[…] En desarrollo de la investigación, se tomó diligencia de entrevista al técnico GUSTAVO MORA CARDOZO, en la cual manifestó que en la revisión documental que realiza el OUTSOURCING CYZA S.A.A en la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, se valida la documentación aportada por los solicitantes de la prestación que para este caso es pensión gracia en las cuales se observa por parte de los peritos en grafología forense inconsistencias en la documentación presentada que en determinados casos genera una labor de campo en la entidad que expide dichos documentos con el fin de establecer su autenticidad y procedencia. Que para este caso se procedió a ordenar el desplazamiento del perito grafólogo forense a la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco Nariño. Una vez en el área se atiende la visita por parte de la jefe encargada del archivo de la Secretaría de Educación Señora ANA LIDIA OCAMPO, a quien se le informa los motivos de la visita, quien informa que debido a los actos delictivos que se presentaron en el año 1979 y 1981 no existen libros de decretos de nombramiento y actas de posesión de los docentes, manifestando que la única documentación que obra en las hojas de vida de los docentes son copias del acto administrativo de posesión que los mismos docentes han aportado a la secretaría. Ante esta situación y por no ser el único caso Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) que se está validando, se procede a revisar las hojas de vida para validar la copia del acta de posesión que en el momento de la radicación de la solicitud prestacional aportó el solicitante como soporte de su posesión, procediendo a tomar copias de los soportes documentales que obran en la hoja de vida del docente, lo que se hizo con los demás casos a validar en esta visita, encontrando que estos documentos se encuentran en FOTOCOPIAS SIMPLES, las cuales fueron aportadas por los mismos solicitantes a la Secretaría de Educación según lo manifestado por la señora ANA LIDIA OCAMPO.
Con todo este material obtenido en la labor de campo se procede por parte del perito a confrontarlos unos con otros y es así que al asociarlos se evidencia los montajes en los mismos, como queda demostrado en el informe rendido y sobre el cual se ratifica. Por otra parte, como de estos documentos solo existen fotocopias simples, fue que se procedió a validar varios casos para poder demostrar el proceso de foto montajes en las actas de posesión que obran en la Secretaría de Educación de Tumaco.
Igualmente y con el fin de poder tener conocimiento de los períodos de los Alcaldes que desempeñaron el cargo hasta el año 1980, se ofició a la Gobernación de Nariño recibiendo respuesta y poder demostrar que para la fecha de septiembre de 1980, el señor alcalde Francisco Chávez no desempeñaba el cargo de alcalde, por lo tanto no podría o no debería estar firmando un acta de posesión de esta fecha, pues en el oficio se informa que empezó a desempeñar hasta octubre de 1980, presentándose ANACRONISMO, pues para la fecha septiembre de 1980 el alcalde era HIRMAN MILTON PAREDES, lo cual quedó consignado en el respecto informe.
Que se evidencia el foto montaje porque al asociar cinco (5) actas de posesión de las encontradas en las hojas de vida de los docentes que se encuentran en la Secretaría de Educación se pudo evidenciar que tanto el sello como la firma del Alcalde Municipal se encuentran en la misma ubicación, al igual que los trazos de la firma que atraviesan los textos mecanográficos y sellos siempre ocupan el mismo lugar y como quedó ilustrado en el informe suscrito por el perito, igual actuación se presenta al asociar la firma del secretario general de la Alcaldía donde los trazos de esta firma siempre se ubican dentro de un mismo rango de los textos mecanográficos, situación aun es bastante evidente para demostrar el proceso de montajes. […]» En virtud de este fundamento es que la Fiscalía General de la Nación concluyó expresamente lo siguiente: «[…] se tiene entonces, que el hecho endilgado al señor JOSÉ ULDER BURBANO de haber anexado o su solicitud de pensión de gracia una fotocopia auténtica de un acta de posesión que no reúne las condiciones necesarias que permitan considerarlo documente idóneo para ser tenerlo en cuenta como soporte para un reconocimiento pensional, por tratarse de una reproducción obtenida mediante el proceso de montaje, es un hecho que en manera alguna puede ser corroborado por el ente fiscal, teniendo en cuenta que en la Secretaría de Educación de Tumaco, no existe el documento original, el cual es esencialmente necesario para la elaboración de los respectivos cotejos técnicos a fin de determinar la existencia tanto de la uniprocedencia o no de las firmas de quienes fungieron como Alcalde y Secretario así como el presunto foto montaje del documento.
Lo único cierto en el caso que nos ocupa, es que los documentos allegados a la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia peticionada por JOSE ULDER Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) BURBANO, no eran idóneos para inducir en error al funcionario público para obtener de él un acto administrativo contrario a derecho, tal conto lo mencionó el investigador GUSTAVO MORA CARDOZO, ya que no reúnen estos documentos las condiciones necesarias que permitan considerarlos documentos idóneos para ser temidos en cuenta como soportes para un reconocimiento pensional.
La situación planteada hace alusión o un asunto de carácter netamente administrativo que corresponde resolver al propio interesado y/o al ente administrativo ante quien se hace la solitud de reconocimiento de pensión, el cual cuenta con personal idóneo, expertos en grafología, dactiloscopia y otras especialidades que realizan los estudios pertinentes que permitan determinar si los documentos allegados cumplen o no con los requisitos para otorgar el derecho solicitado, decisión que debe tomarse por el ente correspondiente a través de un acto que otorga o niega el derecho, según se compruebe si reúne o no los requisitos establecidos por la ley, […]» Visto lo anterior, para la Sala, los mencionados documentos con los que la parte activa pretendía demostrar la prestación del servicio docente durante el interregno comprendido entre el 15 de septiembre de 1980 y el 30 de junio de 1984, no lograron acreditar de manera fehaciente ese mismo hecho, pero no por considerarlos falsos o carentes de autenticidad, sino porque de su contenido no es posible extraer con certeza y claridad los aspectos esenciales para tener comprobada la labor desarrollada durante ese tiempo mediante un vínculo docente de carácter territorial como el alegado.
Al respecto debe precisarse que en esta causa judicial no es dable emitir pronunciamientos sobre la validez o no de los mencionados medios de prueba en lo relacionado con juicios sobre su veracidad, pues ello es propio del escenario penal donde precisamente ya se resolvió archivar las diligencias contra el denunciado, pero no por haber determinado que los aludidos documentos no eran falsos, sino porque era imposible cotejarlos con sus versiones originales, lo que implicaba que no se había configurado el tipo penal de fraude procesal, sin que se le haya restado validez al informe pericial que determinó la falta de idoneidad de los mismos, tanto así que convalidó la tesis de que era la propia UGPP la que tenía que valorarlos para estimar si se tenía o no demostrado uno de los requisitos para acceder a la pensión gracia. Como se observa, sin perjuicio de lo resuelto en el proceso penal que es relevante desde el punto de vista de la responsabilidad del accionante frente al delito por el que fue denunciado, lo cierto es que, cuando en dicha actuación tampoco se haya definido la legalidad de los medios de convicción, o esta haya quedado indeterminada como sucedió en el presente asunto, ello no implica que el análisis y valoración probatoria que se haga de los elementos examinados en dicha especialidad tenga que ser igual o sometida necesariamente al mismo criterio al que haya llegado el ente acusador, pues en esta causa judicial de carácter contencioso administrativo no se analizará la autenticidad del documento, sino su idoneidad para demostrar el hecho que se aduce está relacionado con esa prueba.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Por tal motivo, sin que se discuta en esta oportunidad la originalidad o no del Decreto 075 del 15 de septiembre de 1980, del acta de posesión o de las certificaciones laborales basadas supuestamente en los referidos documentos, deberá tenerse en cuenta que el estudio que tiene que realizarse para definir el derecho reclamado consiste, no en descartar tales pruebas del acervo general, sino precisamente en valorarlas desde un enfoque de la sana crítica a fin de determinar si permiten tener satisfecho el requisito de la prestación del servicio del accionante como educador oficial antes del 31 de diciembre de 1980.
Para el efecto, lo que debe preguntarse la Subsección respecto a la idoneidad de la prueba es, en esencia, si el medio de convicción aportado es adecuado para demostrar el punto que las partes colocan de presente, esto es, no solo que esté relacionado con el objeto de la controversia y que se encuentre permitido por la ley, sino que además tenga la viabilidad de generar certeza sobre su contenido, o lo que es igual, que de su estudio no se creen dudas, sino respuestas a un interrogante, tanto por su credibilidad sustancial como formal, es decir, por la fiabilidad de lo que se consigna y se extrae de dicho material probatorio, así como por la forma en la que lo hace.
En tal sentido, los documentos bajo examen no cumplen con las referidas condiciones debido a una falta de capacidad probatoria originada en que, en razón a este último postulado (el de la credibilidad formal), se generan una serie de cuestionamientos sobre el sustento de lo allí manifestado,23 tales como: Si en el archivo del municipio de Tumaco no reposan las versiones originales del Decreto 075 del 15 de septiembre de 1980 y de la correspondiente acta de posesión por haber desaparecido, ¿por qué la parte activa aseguró que los documentos aportados eran copias auténticas de sus versiones originales?, ¿cómo es posible compulsar copias de un documento que no tiene su versión auténtica?, ¿por qué el ente territorial tuvo unas copias aportadas por los mismos docentes como pruebas plenas de la vinculación sin hacer verificación de este hecho con otros medios de convicción?, ¿cuándo y con base en qué fueron expedidas tales copias?, ¿por qué el actor no promovió un proceso de reconstrucción del expediente de su hoja de vida ante la Alcaldía Municipal de Tumaco?.
Surgen también estas preguntas: ¿por qué en el informe investigativo se indica que se presenta un anacronismo, basado en que el alcalde que asegura haber posesionado al demandante no ejercía tal cargo para el 18 de septiembre de 1980, pues solo empezó a ocupar tal posición desde el 17 de octubre de 1980?, ¿cómo es posible que un alcalde cuyo nombramiento (para la época) ocurrió en octubre de 1980, pudo expedir y firmar válidamente un acto administrativo de vinculación y un acta de posesión antes de esa fecha, puntualmente en septiembre del mismo año?, 23 A esta misma conclusión llegó esta Subsección en un caso similar al presente, específicamente en sentencia del 1.º de agosto de 2024, dictada en el radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) ¿en realidad los documentos aportados corresponden a fotomontajes como se indica en el informe pericial? Incluso, respecto de las certificaciones laborales que respaldaban el hecho de la designación del demandante para el período bajo análisis, también se generan ciertas preguntas.
Por ejemplo, ¿cómo un secretario de educación puede certificar el tiempo de servicio, la calidad del vínculo y el origen de los recursos con que se pagó a un docente después de más de 35 años sin mencionar con qué pruebas fundamentó estas afirmaciones, más allá de la hoja de vida que para el año 1980 supuestamente no existe?, ¿el sustento de estos certificados fueron las mismas copias del acto de nombramiento y del acta de posesión que ahora resultan cuestionadas?, ¿acaso reposan otros documentos diferentes a estos últimos como constancias de pago, examen de ingreso, licencias, permisos o actos que hayan concedido otras situaciones administrativas que no fueron anunciados en este proceso?, de ser así, ¿por qué no se aportaron ni se mencionaron en la actuación?, ¿por qué no se solicitaron y practicaron testimonios, informes o cualquier otro medio de prueba diferente que pudiera corroborar la prestación del servicio del reclamante entre 1980 y 1984? Como se observa, tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la credibilidad de las aludidas pruebas documentales y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por el accionante, pues tanto las copias del decreto de nombramiento y la posesión, como los certificados expedidos por la autoridad nominadora con base en dichos elementos y después de más de 35 años desde la ocurrencia de los hechos, no hacen ninguna alusión a mínimo un soporte documental o testimonial diferente y contundente para poder confirmar lo propio.
Es de destacar que, como aquellas certificaciones de tiempo de servicio emitidas en 2013 y 2018, básicamente respaldan su contenido en las mencionadas copias que generan incertidumbre, es decir, no se basan en hechos nuevos o en material probatorio incuestionable que permita convalidar el supuesto que se quiere demostrar, necesariamente también debe restárseles credibilidad, no por considerarlas falsas, sino por su falta de idoneidad, pues correrían la misma suerte respecto de la ausencia de vocación probatoria explicada anteriormente, es decir, que tampoco son medios inequívocos para poder establecer con precisión la labor educativa presuntamente desarrollada por el recurrente.
Lo anterior crea un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuestos en la demanda, pues se evidenció que las únicas pruebas con la que se buscaba acreditar la actividad desempeñada por el reclamante antes del 31 de diciembre de 1980 son en esencia inconducentes24 y, por tanto, incumplen con uno 24 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través de los mencionados certificados laborales verificados en comparación con los demás elementos probatorios, es que el actor fue nombrado como docente del municipio de Tumaco en virtud del el Decreto 193 del 1.º de septiembre de 1995;25 y que prestó el servicio tal como se desprende de los reportes de pago de nómina del docente entre 2006 y 2007,26 ello para establecer con certeza que aquel sí se desempeñó como educador oficial, pero solo desde 1995, por lo menos hasta el 12 de octubre de 2018; es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente oficial, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título 25 Ver el expediente digital en el índice 13 de SAMAI - Tribunales. 26 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176. Por eso, para demostrar la prestación del servicio del reclamante durante un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, aquel, en principio, debió aportar, como en efecto lo hizo, el acto de nombramiento y el acta de posesión y las certificaciones de tiempo de servicio.
Sin embargo, debido a que la propia entidad demandada le negó su derecho al restarle credibilidad a tales documentos y en razón a que ese sería el eje de discusión en la presente causa judicial, lo cierto es que la parte activa también pudo haber aportado un certificado laboral expedido directamente por su empleador, pero soportado en otro material de archivo creíble que acreditara lo propio de manera indiscutible, lo cual no ocurrió con los únicos documentos allegados al expediente, pues lejos de ser contundentes y precisos en su información, lo que en realidad generaron fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se exige jurisprudencialmente para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente un error al momento de valorar la prueba y de determinar como probado un supuesto fáctico tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. Bajo dicho contexto, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, o por la carencia de vocación probatoria de los mismos por falta de credibilidad como sucedió en este caso, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, y no solo ni estrictamente a la prueba supletoria de que trata la Ley 50 de 1886, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez, lo cual no ocurre en este caso.
Además, sin tales documentos, el demandante igualmente pudo haber aportado, incluso: constancias de pago de salarios como lo hizo para el período de 1996 en adelante, actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, licencias o cualquier otra situación administrativa, certificaciones laborales emitidas por los directores de las instituciones educativas donde trabajó, informes escritos de la autoridad nominadora, o además, testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, el accionante no ejerció una diligencia mayor que la de aportar los mismos documentos a los que la UGPP les restó valor, por lo que se configuró el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal27 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda28.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar en el caso bajo estudio que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido entre 1995 y 2018, se concluye que el actor no satisfizo la exigencia de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En tal sentido, contrario a lo manifestado por el docente en su demanda y en su recurso, la UGPP estudió adecuadamente las únicas pruebas aportadas para demostrar un supuesto de hecho que no pudo ser corroborado ni en sede administrativa ni judicial. 27 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. 28 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) En consecuencia, contrario a lo indicado por el Ministerio Público en su concepto, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda, en el entendido de que no se trataba de un tema de autenticidad de las pruebas, sino de valoración probatoria, pues no era dable asegurar en que los documentos aportados por la parte activa no eran veraces, sino que generaban dudas imposibles de resolver a su favor.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga solo por el hecho de ser vencido en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.
Teniendo en cuenta que se está revocando la sentencia de primera instancia que había accedió a las pretensiones de la demanda, y como ello implica que la parte vencida fue la actora y no la accionada, resulta evidente que debe revocarse también la condena impuesta contra esta última. Ahora bien, en lo que respecta a este punto, la Sala en el caso particular analizará la situación del demandante, y por tanto, acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (3 de marzo de 2023).
Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023) Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: Ahora, pese a que se está revocando la decisión del tribunal de origen, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP,29 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la improcedencia del derecho reclamado, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas al demandante según lo manifestado en las consideraciones de este fallo.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como apoderado general de la UGPP al abogado Edgar José Polanco Pereira, y como su sustituto a John Edison Londoño Hernández, ambos portadores de las tarjetas profesionales 140.742 y 383.443 respectivamente, ello en los términos y para los fines de los poderes que obran en el índice 14 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 29 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00140-01 (4685-2023)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente