Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2024-00551-01 Demandante: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Tema: Confirma decisión que accedió a pretensiones.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Relaciones Exteriores contra la sentencia del 3 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento Actuando en nombre propio, el señor Roger Adrián Villalba Ortega ejerció acción de cumplimiento contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 84 de la Ley 2136 de 20211. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «(…) Solicito amablemente que se ordené al Ministerio de Relaciones Exteriores el cumplimiento de la Ley 2136 del 2021, por tanto, se reglamente el Art 84 de la Ley 2136 del 2021». 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 19 de enero de 2024, el accionante solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores el cumplimiento del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 del 2021 en el sentido de 1 «Por medio de la cual se establecen las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano - PIM, y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que reglamentara los grados y tipos de parentesco a los que se extiende el derecho de unidad familiar en materia migratoria.
El 31 de enero de 2024, el ministerio respondió a la solicitud elevada por el señor Villalba Ortega. Al respecto, explicó que durante el 2023 se realizaron varias reuniones entre el Grupo Interno de Trabajo de Visas e Inmigración, Migración Colombia y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, -en adelante ICBF-, para revisar la propuesta presentada por esta última entidad.
Mediante correo electrónico del 16 de marzo de 2024, el actor requirió nuevamente al Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia y al ICBF, «(…) el cumplimiento del Numeral 1 del Artículo 84 de la Ley 2136 del 2021; es decir, la regulación de los grados y tipos de parentesco a los que se extiende el derecho de unidad familiar en materia migratoria».
Las entidades requeridas respondieron en los siguientes términos: - El 21 de marzo de 2024, Migración Colombia traslado la solicitud al Ministerio de Relaciones Exteriores por considerarlo como la entidad competente para pronunciarse sobre el asunto. - El 3 de abril de 2024, el ICBF contestó manifestando que había elaborado una propuesta de reglamentación del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, y que desde 2023 había acompañado las mesas de trabajo organizadas para la discusión. Explicó que no tiene la competencia para cumplir lo requerido, puesto que la facultad reglamentaria es propia del Presidente de la República y los Ministerios quienes pueden ejercerla en cualquier tiempo al no estar limitada a ninguna restricción temporal. - El Ministerio de Relaciones Exteriores le otorgó al requerimiento el radicado 911949-RA sin que le hubiese dado respuesta a la fecha de radicación de la demanda de referencia. 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sustento de la solicitud, el accionante mencionó que la competencia para cumplir la normativa invocada recae en el Ministerio de Relaciones Exteriores, aunque a la revisión del proyecto de codificación del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 puedan concurrir otras autoridades. Arguyó que, si bien el accionado indicó en la respuesta del 31 de enero de 2024 que buscaría llegar a un consenso sobre el articulado de la normativa durante la siguiente mensualidad, nada garantizaba el cumplimiento de su deber.
En este sentido, refirió que habían transcurrido cerca de tres años desde la expedición de la Ley 2136 de 2021, sin que se hubiese proferido la reglamentación requerida. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la ausencia de un término estipulado por el legislador al imponer al ejecutivo un deber de reglamentar no significa que el mandato se torne inexigible a través de la acción de cumplimiento. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión de la demanda El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 8 de abril de 2024, admitió la demanda por reunir los requisitos y formalidades de ley. Así mismo, ordenó notificar personalmente al Ministerio de Relaciones Exteriores y al agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal. 1.4.2.
Vinculación de Migración Colombia y el ICBF A través de providencias del 18 y 23 de abril de 2024, se ordenó vincular y notificar personalmente del proceso a la Unidad Especial Migración Colombia y al ICBF de la acción de cumplimiento. 1.4.3. Intervenciones La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Antioquia, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio y los autos de vinculación, surtió las notificaciones personales dirigidas a los sujetos procesales en virtud de las cuales se recibieron los siguientes escritos: 1.4.3.1.
Ministerio de Relaciones Exteriores Actuando a través de apoderado2 alegó que el accionante no había agotado el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia, pues el Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia y el ICBF habían dado respuesta a las solicitudes del actor en relación con el mandato del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, demostrando el interés y disposición de la entidad para cumplir el deber jurídico inobjetable de regulación. Narró que desde la promulgación de la Ley 2136 de 2021, el Ministerio convocó a múltiples entidades del Estado para identificar los temas que requerían desarrollo.
Reconoció que en el caso específico del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, el legislador dispuso la directriz de reglamentación, y consideró que para darle cumplimiento es necesario un proceso de articulación interinstitucional en el que se identifique lo ya regulado al respecto y se armonice el concepto de grado y parentesco en el marco de la Política Integral Migratoria.
Detalló una serie de actividades que ha liderado, coordinado y articulado la entidad para cumplir con el deber jurídico. Entre ellas, solicitó al ICBF una propuesta de 2 El abogado Jorge Enrique Barrios Suárez. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co codificación y surtió cinco reuniones entre el 17 de febrero de 2023 y el 16 de febrero de 2024 con el ICBF y Migración Colombia para consensuar el articulado.
Comentó que se habían identificado varios temas puntuales que presentaban mayor complejidad en el asunto y, teniendo esto en cuenta, se recibió concepto de la Oficina Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores respecto del contenido del texto reglamentario y el instrumento idóneo para proceder con su ejecución. Concluyó que no se debe acceder a las pretensiones de la acción de cumplimiento puesto que no se encontraba probada la renuencia en el cumplimiento del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 en vista de las distintas actuaciones que se han adelantado en conjunto con Migración Colombia y el ICBF. 1.4.3.2.
Migración Colombia En memorial allegado por la apoderada de la entidad3, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que la competencia para reglamentar el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 la ostenta el Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo cual no se encontraba legitimada en la causa por pasiva. Relató que Migración Colombia tiene funciones como autoridad de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado sin tener a su cargo la formulación, orientación, ejecución y evaluación de la Política Integral Migratoria del Estado colombiano. En este sentido, subrayó que no posee competencia funcional, ni material para cumplir con las pretensiones del actor.
Finalmente, precisó que el actor no agotó el requisito de procedibilidad de renuencia frente a Migración Colombia, por lo que alegó la improcedencia de la acción frente a la entidad. 1.4.3.3. ICBF El apoderado del ICBF4 envió escrito de contestación se opuso a la prosperidad de las pretensiones del actor frente a la entidad representada.
Consideró que, si bien el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 involucra cuestiones sobre los niños, niñas y adolescentes, no era de su competencia cumplir con tal mandato, pues este le correspondía al sector de relaciones exteriores liderado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Explicó que desde el 2023 el ICBF había acompañado las mesas de trabajo tendientes a lograr la reglamentación en comento frente a la cual la entidad había elaborado una propuesta de articulado.
En todo caso, reiteró que la entidad estaba contribuyendo para la consolidación de dicho objetivo en observancia del principio constitucional y legal de colaboración armónica, pero aclaró que no era la competente para expedir la normativa. 3 La abogada Myriam Buitrago Espitia. 4 El abogado Rodrigo Alfredo Mariño Montoya. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.4.
Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 3 de mayo de 20245, accedió a las pretensiones del medio de control y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores que en un término máximo de seis meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia diera cumplimiento al numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021.
Por otro lado, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de Migración Colombia y el ICBF. En respaldo de su decisión, consideró que el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 contiene un mandato imperativo e inobjetable de reglamentación dirigido al Ministerio de Relaciones Exteriores, quien en el escrito de contestación de la demanda reconoció que era la llamada a cumplir la normativa sobre la que se señala incumplida.
El Tribunal indicó que a pesar de que el legislador no estableció plazo para el acatamiento de la normativa, esa Corporación ha precisado que: «la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de regular determinado tema con independencia de si se impuso término o no, es decir, que la ausencia de un plazo para ejercer la facultad que se otorga para desarrollar ciertas materias no deriva en la inexigibilidad de lo dispuesto como mandato en la norma».
Advirtió que habían transcurrido tres años y ocho meses desde la expedición de la Ley 2136 de 2021, tiempo suficiente para que la entidad encargada hubiese reglamentado el numeral 1 del artículo 84. En consecuencia, encontró que no era de recibo el argumento del accionado según el cual no se había logrado la concreción de la norma por la complejidad del asunto. 1.4.5.
Impugnación Por medio de memorial radicado el 6 de mayo de 2024, el Ministerio de Relaciones Exteriores se opuso a la sentencia de primera instancia. Reiteró los argumentos presentados en la contestación de la demanda, a través del cual alegó la omisión del requisito de renuencia debido a que la entidad había dado respuesta a las peticiones presentadas por el actor, y le indicó las actuaciones adelantadas en conjunto con el ICBF y Migración Colombia tendientes a lograr lo ordenado en el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021.
Manifestó que el ministerio ha dado respuesta a las solicitudes del accionante demostrando con ello el interés y disposición de la entidad en el cumplimiento del deber jurídico inobjetable invocado, sin que hubiese incurrido en una ausencia de gestión administrativa. Sin embargo, expuso que para proferir la reglamentación es necesario un proceso de articulación de conceptos y entidades en relación con los temas sensibles e importantes implicados en este ejercicio. 5 La sentencia se notificó por correo electrónico enviado por la Secretaría General del Tribunal el 3 de mayo de 2024.
Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Observó desacertada la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del ICBF y Migración Colombia puesto que el artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 requiere un trabajo articulado con estas entidades en virtud del principio de colaboración armónica.
Finalmente, reprodujo la narración contenida en la contestación de la demanda sobre las actuaciones administrativas adelantadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en pro de cumplir el mandato estipulado en el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación que presentó el Ministerio de Relaciones Exteriores contra contra la sentencia del 3 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20116, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 3 de mayo de 2024, dictada por Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Relaciones Exteriores de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 en el sentido de que reglamente los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturaleza de la acción constitucional;
(ii) requisito de procedencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo» 7(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas 7 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)8. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. e) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Relaciones Exteriores antes de instaurar la demanda. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los fines de la acción de cumplimiento»9. La parte accionante adjuntó copia del escrito radicado el 16 de marzo de 2024, en el que solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores el cumplimiento del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 para que reglamentara los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria.
Conforme con lo anterior, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 2.3.4.
Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento del numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, que dispone: «Ley 2136 de 2021 Por medio de la cual se establecen las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano - PIM, y se dictan otras disposiciones.
Artículo84. Derechos concordantes con la PIM. Para efectos de la aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta los siguientes derechos ya consagrados en el ordenamiento jurídico colombiano: 1. Derecho a la Unidad Familiar: La familia, elemento natural y fundamental de la sociedad tiene el derecho a vivir unida, recibir respeto, protección, asistencia y apoyo conforme a lo establecido en los instrumentos internacionales.
La reglamentación de esta Ley establecerá los grados y tipos de parentesco a los que se extiende este derecho en materia migratoria. (…)» En el sub judice la parte actora solicitó que en cumplimiento de la anterior disposición para que se ordene a la entidad accionada la expedición de la reglamentación mandada por el legislador, lo que implica materializar una obligación de hacer.
Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento del precepto que se pide atender; además, la disposición es actualmente exigibles porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto no presupuestado para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección 9 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.
Procedencia de la acción de cumplimiento frente a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo10 Sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones.
La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto11 debido a que, como se explicará, la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador impone al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes12.
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.
Asimismo, es de anotar que 10 Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2022, expediente con radicado número 25000-23-41-000-2022- 00942-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000- 2015-00227 01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 12 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) MP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley.
Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse.
Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional para que proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. 2.5.
Análisis del caso concreto 2.5.1. De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes». Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera13: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, 13Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000-2022-00243- 01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»14.
En el presente asunto, es claro para la Sala que el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 el cual se pretende hacer cumplir, contiene la obligación a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, como la entidad misma lo reconoce en el escrito de contestación de la demanda, consistente en expedir la reglamentación en relación con los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria.
Si bien, el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 del 2021 no especifica a que autoridad le compete cumplir con el deber de reglamentación que contiene, esto no significa que el mandato no sea imperativo e inobjetable. En observancia de una interpretación sistemática de la normativa, se puede concluir que el Ministerio de Relaciones Exteriores es la entidad a quien está dirigido el mandato de reglamentación. Por un lado, el artículo 1.1.1.1. del Decreto el Decreto 1067 de 201515, determina que al Ministerio de Relaciones Exteriores, como organismo rector del Sector Administrativo de Relaciones, le corresponde la formulación de la política exterior de Colombia bajo la dirección del Presidente de la República.
Así mismo, el inciso primero del 2136 de 2021 estipula que el Ministerio de Relaciones Exteriores, como autoridad rectora en materia migratoria formula, orienta, ejecuta y evalúa la Política Integral Migratoria. La disposición normativa cuyo cumplimiento es demandado, guarda relación con el derecho a la unidad familiar en concordancia con la Política Integral Migratoria.
Por tal razón y en vista de las competencias anteriormente referidas del Ministerio de Relaciones Exteriores, es claro que atañe a esta entidad la reglamentación de los grados y tipos de parentesco a los que se extiende el derecho a la unidad familiar en materia migratoria. Concluir lo contrario, es suponer que la norma invocada no contiene un mandato imperativo e inobjetable por no prever expresamente la autoridad encargada de su cumplimiento, lo que equivaldría a realizar una interpretación parcial del ordenamiento jurídico, que de manera inequívoca fijó este deber de reglamentación en el Ministerio de Relaciones Exteriores. 14 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. 15 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores.” Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, se observa que en el escrito de contestación de la demanda la cartera de Relaciones Exteriores manifestó que se encuentra en proceso de atender dicha disposición. Sin embargo, precisó que, aunque ha desplegado las actividades tendientes al cumplimiento del mandato invocado, lo anterior no ha sido posible en vista de la complejidad del asunto y la articulación interinstitucional requerida.
Señaló que su implementación ha conllevado una serie de actuaciones para revisar con detalle la articulación de conceptos y entidades en temas sensibles e importantes como la soberanía y seguridad nacional, y los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Indicó que este análisis debe ser riguroso para evitar el desconocimiento de aspectos vitales para el orden público, el interés general y salvaguardar el derecho a la unidad familiar.
No obstante, lo anterior, la Sala considera, que a pesar de que se han adelantado gestiones tendientes al cumplimiento demandado contenido el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, resulta evidente que la reglamentación que prevé la norma no ha sido proferida a pesar de que fue publicada el 4 de agosto de 2021 y, si bien no se impuso un plazo para su expedición, ello no implica que el mandato no sea exigible.
En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: “[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]”.
(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que las normas analizadas contienen un mandato imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores ejercer la facultad reglamentaria sobre los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria.
Razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Finalmente, en relación con los argumentos del impugnante sobre la legitimación en la causa por pasiva del ICBF y Migración Colombia, para la Sala carecen de fundamento, en cuanto se advierte que en este caso, aunque las referidas entidades se vincularon como terceras con interés y deben actuar en observancia al principio de colaboración armónica, fueron válidamente desvinculadas del trámite constitucional debido a que el mandato imperativo e inobjetable de reglamentación está radicado en cabeza exclusiva del Ministerio de Relaciones Exteriores y de sus funciones tampoco se desprende que las aludidas entidades tengan el deber de reglamentación en relación con la Política Integral Migratoria, razón suficiente para advertir su falta de legitimación por pasiva.
Demandante: Roger Adrián Villalba Ortega Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Radicado: 05001-23-33-000-2024-00551-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Conclusión Esta Sala, encuentra que el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 2136 contiene un verdadero mandato imperativo, expreso e inobjetable consistente en ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir la reglamentación sobre sobre los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria, mandato plenamente exigible a través de esta acción, razón por la que se confirmará la sentencia del 3 de mayo de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que la entidad accionada, en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, cumplan con la prerrogativa de que trata la norma invocada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de mayo de 2024 del Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Con salvamento LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.