Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Demandado: Municipio de Manizales y otro Temas: Bonificación por servicios prestados - Docentes - Decreto 2418 de 2015 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, los ciudadanos Wilson García Quiceno, Adriana María Grajales Cuervo, Alberto Marulanda López, Alejandro Jaramillo Arenas, Alexa Johana Patiño Hurtado, Álvaro Rivas Cardona, Amanda Murillo Pérez, Amparo Arroyave Valencia, Amparo Giraldo Giraldo, Ana Isabel Sánchez Muñoz, Ana Rita Molina Ramírez, Ana Rubelly Arias Galvis, Andrés Felipe Olarte Zapata, Ángela María Castañeda Morales, Ángela María Henao Henao, Aster León 2 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Castaño Montoya, Bernarda Noreña Buitrago, Carlos Arturo Osorio Gómez, Cristian David Rivera, Danny Exinowerh Torres Álvarez, Davy Araly Garcés Ramírez, Delma del Socorro Sepúlveda Gómez, Diana Marcela Tangarife Quintero, Diana María Velásquez Pineda, Diana María Zapata Galindo, Dora Grajales Llano, Gonzalo Echeverry Londoño, Henry Eber Martínez Mahecha, Hernán Elías Naranjo Sánchez, Hernán Iván Moneada Ovalle, Hugo Ávila Rodríguez, Irma Cardona Ocampo, Jaime Hernán Echeverry Gómez, Janeth Cecilia Pérez Vásquez, Jenny del Carmen Farjat Gallego, John Aldery Zuluaga Agudelo, Jhon Jairo Henao García, Jhon Jairo Osorio Osorio, Jhon Jairo Valencia García, Johan David Betancur Gil, John Alexander Molano Torres, Jorge Ernesto Gallo Montes, José Albeiro Marín López, José Darío López Salgado, José Uriel Franco Valencia, Julialba Largo Hernández, María Esperanza Rendón Arias, María Mercedes Hoyos Naranjo y Wilson Rodríguez Zapata; por conducto de apoderada, formularon demanda en orden a que se declare la nulidad del acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición elevada el 5 de febrero de 2019, ante el municipio de Manizales, tendiente a que se les reconociera la bonificación por servicios prestados.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, los accionantes solicitaron condenar al municipio de Manizales a lo siguiente: i) reconocer la bonificación por servicios prestados, establecida en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015; ii) reliquidar las primas de navidad, servicios y vacaciones con inclusión de la bonificación por servicios prestados; iii) ajustar el valor de las condenas con base en el IPC,1 como lo dispone el artículo 188 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso en los términos del artículo 192 ibidem; y v) sufragar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de los demandantes señaló: 1 Índice de Precios al Consumidor. 3 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros i) Los actores han prestado sus servicios por más de un año en la Secretaria de Educación de Manizales. ii) Desde el momento en que los docentes fueron incorporados a la entidad se les debieron reconocer las mismas asignaciones de los demás empleados públicos de régimen general. iii) Los accionantes, a diferencia de los demás servidores del orden territorial y nacional, no han recibido la bonificación por servicios prestados. iv) Los interesados elevaron la reclamación con miras a recibir el citado emolumento, pero fue negada a través del acto acusado. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 1 de la Ley 4 de 1992; 1, 2, 3,4 y 6 de la Ley 60 de 1993; 5, 6, 7 y 9 de la Ley 715 de 2001; 1 y siguientes del Decreto 2418 de 2015. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de los demandantes expuso: i) La bonificación por servicios prestados se reconoce a todos los empleados del país, salvo a los docentes oficiales.
Esta situación quebranta los derechos al trabajo y a la igualdad, sin que exista una justificación objetiva y razonable para dicho trato discriminatorio. ii) Las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 incorporaron los docentes a los departamentos, distritos y municipios, lo cual presupone una homologación en la denominación del cargo, funciones, responsabilidades, así como del régimen salarial y prestacional de los servidores «incorporados del orden nacional con los departamentales». 4 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros iii) El Decreto 2418 de 2015 creó la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial y también debe pagarse a los docentes, pues se encuentran dentro del rango de destinatarios de la norma, esto es, tienen el carácter de servidores de la rama ejecutiva de dicho orden. iv) Al tenor de la Sentencia SU-336 de 2017,2 el Decreto 2418 de 2015 cobija a los docentes territoriales, pues se trata de empleados públicos, cuyos derechos salariales y prestacionales son iguales a los de la generalidad de los servidores oficiales.3 v) El régimen especial del que gozan los docentes solamente encuentra justificación en tanto sea más beneficioso.
De manera que la aplicación de la normativa especial no puede oponerse como excusa para restar beneficios laborales al ramo de los educadores, en tanto ello desconoce el principio de favorabilidad que ampara a los trabajadores. vi) La bonificación por servicios prestados fue creada para las entidades territoriales en virtud de un acuerdo suscrito el 11 de mayo de 2015 entre la Central Unitaria de Trabajadores - CUT y el Gobierno nacional; sin embargo, se excluyó de su ámbito de aplicación a los docentes sin que existiera una razón válida. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. El municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda en estos términos: i) Operó la caducidad de la acción, ya que la solicitud presentada por los demandantes ante la administración fue resuelta mediante Oficio SE- UAF del 25 de febrero de 2019, pero la demanda no se radicó dentro de los 4 meses siguientes. 2 Proferida por la Corte Constitucional. 3 El actor invocó también las Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016, proferidas por la Corte Constitucional. 5 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros ii) El ente territorial accionado carece de competencia para fijar un régimen salarial o prestacional y mucho menos puede crear bonificaciones ocasionales; por el contrario, estas atribuciones le corresponden al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en virtud de la delegación del Ministerio de Educación Nacional y al tenor de la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005. iii) El Decreto 2418 de 2015 se originó en el Acuerdo Único Nacional suscrito entre el Gobierno y diversas asociaciones sindicales, en el cual se convino que la bonificación por servicios prestados se reconocería a empleados públicos de la rama ejecutiva del orden territorial, incluyendo expresamente al personal administrativo del servicio educativo, pero no a los profesores. iv) El ramo docente cuenta con un régimen especial en materia salarial y por ello, mediante los Decretos 123 de 2016 y 983 de 2017, se creó una bonificación mensual para ese específico sector, financiada por el sistema general de participaciones. v) El municipio de Manizales carece de legitimación en la causa y, ante una eventual condena, debe asumirla el Ministerio de Educación Nacional. 1.2.2.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional, vinculada por el a quo como litisconsorte necesaria, solicitó que se negaran las súplicas de la demanda, por los razonamientos que ahora se resumen: i) La cartera ministerial carece de legitimación en la causa, ya que no expidió el acto acusado, tampoco tuvo injerencia en los hechos que fundamentan las pretensiones de los actores y dentro de sus competencias no se encuentra el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a los docentes; por el contrario, dicha atribución le corresponde al FOMAG, cuyos recursos los administra la Fiduprevisora S.A. ii) El Decreto 2418 de 2015 determinó que la bonificación por servicios prestados no cobija a los docentes, en tanto estos gozan de un régimen especial, previsto en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001 y en el Decreto 1850 de 2002.
En 6 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros consecuencia, no son asimilables en materia salarial a los demás empleados públicos de la rama ejecutiva de los niveles nacional y territorial. iii) La normativa especial contempla iguales o mejores condiciones laborales que las reconocidas a la generalidad de los servidores públicos, conforme lo reflejan la jordana de trabajo, los períodos vacacionales y los sistemas de carrera y salud. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 26 de febrero de 2021, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Los demandantes, en su calidad de docentes, no tienen derecho al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados creada en el Decreto 2418 de 2015, por cuanto tienen un régimen salarial y prestacional especial que consagra unos beneficios laborales diferentes al ordinario y responden a los requerimientos específicos de esa profesión, tal como lo ha expresado el Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional.5 ii) Conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ2 del 14 de abril de 2016, en armonía con las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001, la prestación del servicio educativo se encuentra descentralizado en las entidades territoriales, pero el régimen salarial y prestacional de los docentes se encuentra centralizado, pues se equiparó al de los empleados públicos del orden nacional. iii) El régimen especial de los docentes ha consagrado beneficios que no poseen otros servidores, ejemplo de ello son los Decretos 1272 de 2015 y 2354 de 2018, que crearon una bonificación para docentes y directivos docentes, así como una bonificación pedagógica. 4 Sección Segunda, Subsección A, radicado 08001-23-33-000-2016-00545-01 (1452-18). 5 Sentencias C-566 de 1997 y C-402 de 2013. 7 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros iv) La exclusión de los docentes contenida en el Decreto 2418 de 2015 también constaba en el Decreto 1042 de 1978 en el nivel nacional y la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-566 de 1997, declaró su exequibilidad, en razón a que resulta conforme a la Carta el establecimiento de regímenes laborales especiales, en cuanto garantizan un nivel de protección igual o superior a los regímenes generales. 1.4.
El recurso de apelación Los demandantes interpusieron recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los argumentos que se resumen, a continuación: i) El Decreto 160 de 2014 incorporó las actas de los acuerdos suscritos entre el Gobierno nacional y los sindicatos a la legislación colombiana, lo cual no los convierte en leyes, pero sí les concede una fuerza creadora de derechos que puede aplicarse o inaplicarse por los jueces.
Por ello, en el sub lite es procedente inaplicar el acuerdo alcanzado entre el ejecutivo y la CUT, en tanto excluyó a los docentes como beneficiarios de la bonificación por servicios prestados. ii) De acuerdo con la jurisprudencia,6 los profesores se asemejan a los empleados públicos de la rama ejecutiva del sector central de la administración y, por lo tanto, son destinatarios de la bonificación por servicios prestados creada por el Decreto 2418 de 2015, máxime cuando ellos fueron incorporados a las plantas de personal de las entidades territoriales certificadas en educación, según lo ordenaron las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. iii) Los regímenes especiales deben contener una regulación más favorable; de lo contrario, prevalece la normativa general.
Además, los docentes son empleados 6 Los apelantes invocaron las siguientes sentencias: - Consejo de Estado: del 8 de febrero de 2018 [sin indicar el radicado]; SUJ-01-S2 del 18 de julio de 2018; SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, radicado 2013-04683-01 (3805-2014). - Corte Constitucional: C-486 de 2016, SU-336 de 2017, SU-098 de 2018. 8 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros públicos departamentales, distritales o municipales «con características especiales, pero no con un régimen especial». iv) La negativa de reconocer la bonificación por servicios al sector docente vulnera el derecho a la igualdad, el principio de favorabilidad y los mínimos laborales, ya que la generalidad de los empleados públicos sí tienen garantizado ese beneficio. v) «Finalmente quiero resaltar que, con la presentación de los alegatos ante el tribunal de Caldas, la suscrita realizó solicitud DE PRUEBAS DE OFICIO con respecto a los siguientes documentos con el fin de esclarecer ciertas situaciones y circunstancias de mis mandantes al momento de ser vinculados por ente el territorial, ante esta petición el Tribunal de Caldas no se pronunció al respecto». 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Los accionantes, la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales se abstuvieron de intervenir ante esta corporación. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si los demandantes, en su condición de docentes del municipio de Manizales, tienen derecho al reconocimiento de la 9 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros bonificación por servicios prestados establecida en el Decreto 2418 de 2015. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Régimen salarial y prestacional de los docentes La Ley 43 de 1975 consolidó el proceso de nacionalización de la educación, encaminado a que la Nación asumiera el costo de la prestación de dicho servicio. Por su parte, el artículo 11 ibidem otorgó facultades al presidente para establecer el régimen salarial y prestacional del personal docente, pero estas no se desarrollaron.7 Poco tiempo después, se expidió el Decreto Ley 715 de 1978,8 por el cual se fijaron las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las distintas categorías del magisterio.
Más adelante, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 dispuso que los docentes nacionalizados vinculados al 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrían el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Por su parte, los docentes nacionales y los que se vincularan a partir del 1 de enero de 1990, se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, entre las que destacó los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 7 En sentencia de unificación del 29 de mayo de 2024, radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018), el Consejo de Estado expresó que «[…] a pesar de haber sido facultado el Ejecutivo por la Ley 43 de 1975 (Art. 11 literal b) para expedir el régimen salarial y de prestaciones sociales de los docentes, desafortunadamente las facultades extraordinarias vencieron sin que se hubiera hecho uso de ellas.
Significa esto, que ante la ausencia de norma especial los docentes nacionalizados quedaron sometidos al régimen prestacional de los docentes nacionales (…) Y es que se aplica el régimen de los docentes nacionales, por cuanto la nacionalización implica igualmente para la Nación el asumir el pago de salarios y de prestaciones sociales de quienes antiguamente eran empleados del orden Local.
A partir de la Ley 43 dichos empleados docentes dejaron de pertenecer a los entes locales y pasaron a depender de la nación». La providencia citó el Concepto 071 del 13 de noviembre de 1986, expedido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 8 «Por el cual se fijan las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las distintas categorías del magisterio y se dictan otras disposiciones» 10 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Luego, la Ley 60 de 1993 descentralizó la prestación del servicio educativo y encargó a los entes territoriales de su cobertura, administración y calidad.
Para el efecto, se dispuso el traslado del personal docente a los departamentos y distritos, principalmente. En cuanto al régimen prestacional de dichos servidores, el artículo 6 ibidem indicó: Artículo 6. Administración del personal. […]. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […] El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4ª de 1992. [Resalta la Sala]. Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 2001 con el fin de conjurar «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y «pasar a una nueva etapa de la descentralización», en la cual las entidades territoriales consolidarían «su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación».9 El artículo 34 ibidem reafirmó que los docentes serían incorporados, sin solución de continuidad, a las plantas de personal de los departamentos, distritos y municipios.
Conforme lo ha explicado esta Subsección,10 la normativa citada implicó que las plantas de personal docente comenzarían a formar parte de las entidades territoriales. Para ello, era necesario que se adelantara un trámite de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados debían 9 Apartes extraídos de la exposición de motivos de la Ley 715 de 2001. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de abril de 2024, radicado 05001-23-33-000-2019- 02526-01 (0364-2022). 11 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros migrar a los entes territoriales y el régimen prestacional que regiría tanto a los que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior sería el establecido en la Ley 91 de 1989.11 Asimismo, los artículos 115 y 175 de la Ley 115 de 1994 preceptuaron que el régimen prestacional de los educadores estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal «es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley».
Mientras que su régimen salarial «se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4 de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen». Sin embargo, el Decreto Ley 2277 de 1979 no reguló la materia salarial y tampoco lo hizo la Ley 4 de 1992, pues, aunque esta se refirió al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, tan solo estableció lineamientos generales que debían concretarse por el Gobierno nacional mediante la expedición de decretos reglamentarios.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de abril de 2016,12 al unificar jurisprudencia en relación con el reconocimiento de la prima de servicios a los docentes oficiales, sentó las siguientes reglas frente al régimen salarial y prestacional aplicable a este personal: 6.4. Por disposición de la Ley 91 de 1989, artículo 15, a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción […]. 6.5.
Por orden de la Ley 91 de 1989, artículo 15, a los docentes nacionales vinculados antes o con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción […]. 11 Artículo 115. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33-33-010-2013-00134-01 (3828-14)CE-SUJ2-001-16. 12 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros En la citada providencia se expresó que el Decreto Ley 1278 de 2002 y la Ley 812 de 2003 también se refirieron al régimen salarial de los educadores.
El primero dispuso que «el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados».13 La segunda determinó: Artículo 81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. […] El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo. […].
A partir del anterior recuento, esta corporación ha concluido que «el régimen de los educadores estatales vinculados a partir del 1 de enero de 1990 se encuentra contenido en la Ley 91 de 1989, que a su vez, remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 para determinar cuáles son los beneficios adicionales al salario a los que este grupo de servidores tiene derecho.
Por su parte, el Gobierno Nacional se ocupa de definir anualmente la remuneración de estos servidores públicos, con base en los lineamientos de la Ley 4.ª de 1992».14 2.2.2. Generalidades de la bonificación por servicios prestados El artículo 45 del Decreto Ley 1042 de 197815 creó la bonificación por servicios prestados, en los siguientes términos: 13 Artículo 46. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017- 00791-00 (4203-17). 15 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 13 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Artículo 45.
De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. […] La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.
La bonificación por servicios prestados constituye factor salarial16 y su cuantía ha sido objeto de modificación por parte de los decretos anuales salariales que expide el Gobierno nacional, «en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992».17 La aludida bonificación inicialmente se creó para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, salvo las excepciones que establece el artículo 104 del Decreto 1042 de 1978, dentro de las que se encuentra el «personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva».
La referida exclusión fue declarada exequible por la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-566 de 1997, por considerar que «persigue el respeto de ciertas conquistas laborales de este sector de trabajadores, que se erigen en derechos adquiridos, aparte de reconocer que las peculiaridades del ejercicio de la docencia ameritan la consagración de un estatuto laboral, salarial y prestacional adecuado a las particularidades de este servicio».
Ahora bien, el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos nacionales a sus homólogos territoriales. Textualmente, el artículo 1 ibidem preceptuó: 16 Artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. 17 A modo de ejemplo, ver los Decretos 199 de 2014, 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019, 304 de 2020, 961 de 2021, 473 de 2022, 905 de 2023 y 301 de 2024. 14 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Artículo 1.
A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. La citada disposición ha sido analizada por esta corporación, de la siguiente forma:18 No se discute que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 se extendió a todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Instituciones de Educación Superior del mismo orden, la aplicación del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional contempladas en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, lo que permite afirmar en principio que a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002, resultarían aplicables a los empleados de las Instituciones de Educación Superior del nivel territorial los regímenes prestacionales de los empleados del orden nacional.
Sin embargo, es necesario decir que -aún con la equiparación realizada por el artículo 1º del Decreto 1919- la bonificación por servicios y la prima de antigüedad constituyen factores de salario conforme se deriva de los literales a) y g) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, y corolario de ello no podrían regirse por el Decreto 1919 de 2002, por cuanto lo único que extendió éste al orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales del nivel nacional. [Resalta la Sala].
De acuerdo con lo anterior, la expedición del Decreto 1919 de 2002 no implicó que la bonificación por servicios prestados se extendiera a los empleados públicos territoriales de la Rama Ejecutiva y, por lo tanto, aún en vigencia de esta norma dichos servidores seguían sin percibir ese factor de salario, pues el Decreto 1042 de 1978 lo creó exclusivamente para el sector nacional y esta previsión legal fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-402 de 2013. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de febrero de 2018, radicado 73001-23-33-000- 2013-00367-01 (2167-14). 15 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Entonces, era necesario que el Gobierno nacional implementara el aludido beneficio en el sector territorial, pues el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 lo facultó para señalar «el límite máximo salarial» y fijar el «régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales […] con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley».19 En ese contexto, en el año 2015, con fundamento en el Convenio 151 de la OIT,20 la Ley 411 de 1997 que lo incorporó al orden jurídico interno y el Decreto 160 de 2014, reglamentario de esta última, se adelantó un procedimiento de negociación entre el Gobierno nacional y varias organizaciones sindicales de empleados públicos.
En virtud de dicho acercamiento, el 11 de mayo de 2015 se suscribió un acta final de acuerdo en la que las partes convinieron que el «Gobierno Nacional expedirá un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, con excepción del personal administrativo y docente del Sector Educación».
En razón al anterior pacto, se expidió el Decreto 2418 de 2015, que reguló la bonificación en comento de la siguiente forma: Artículo 1. Bonificación por servicios prestados para empleados del nivel territorial. A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
La bonificación será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica y los gastos de representación, que correspondan al empleado en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020, radicado 08001-23-33-000- 2016-00545-01 (1452-2018). 20 Organización Internacional del Trabajo. 16 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a un millón trescientos noventa y cinco mil seiscientos ocho pesos ($1.395.608) moneda corriente, este último valor se reajustará anualmente. en el mismo porcentaje que se incremente la asignación básica salarial del nivel nacional.
Para los demás empleados, la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los dos factores de salario señalados en el inciso anterior. La citada disposición fue expresa en excluir al personal docente del derecho a percibir la bonificación por servicios prestados, «bajo el entendido de que cuentan con un sistema especial de remuneración».21 Además, la norma guarda armonía con lo convenido entre el Gobierno nacional y las organizaciones sindicales, entre las que se encontraba FECODE22 y cuyos objetivos son los de formular un nuevo proyecto sindical, responder las demandas de los afiliados a partir de la articulación de los diferentes intereses en juego, construir una estrategia amplia de comunicación, fortalecer los sindicatos del magisterio y posicionarse como la organización que defiende la educación pública.23 2.3.
Hechos probados24 - El 11 de mayo de 2015, el Gobierno nacional y varias organizaciones sindicales de empleados públicos,25 entre ellas FECODE,26 suscribieron el «Acta final de acuerdo de la negociación colectiva pliego de solicitudes de las organizaciones sindicales de empleados públicos». En lo que respecta a la bonificación por servicios prestados, las partes convinieron: El Gobierno Nacional expedirá un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017- 00791-00 (4203-17). 22 Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación. 23 https://www.fecode.edu.co/index.php/quienes-somos/objetivos.html 24 Las pruebas aportadas al plenario se encuentran en el expediente digital enviado por el Tribunal Administrativo de Caldas, visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 25 En el acta se mencionó a las siguientes asociaciones: CUT, CGT, CTC, FECODE, UTRADEC, FENALTRASE, FECOTRASERVIPUBLICOS, UNETE y FENASER. 26 Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación. 17 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, con excepción del personal administrativo y docente del Sector Educación, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, el cual entrará a regir en la vigencia presupuestal de 2016 y su pago estará sujeto a la disponibilidad de recursos de las entidades del orden territorial y a los lineamientos de la Ley 617 de 2000.
El personal administrativo del Sector Educación del nivel territorial que, en la actualidad, percibe la bonificación por servicios prestados la seguirá percibiendo. - El 5 de febrero de 2019, los accionantes le solicitaron al municipio de Manizales el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados establecida en el Decreto 2418 de 2015. - El 25 de febrero de 2019, por oficio SEM-UAF-502, la Secretaria de Educación de Manizales se pronunció frente a la anterior petición en los siguientes términos: Los docentes relacionados en su reclamación, se encuentran vinculados bajo el régimen del Estatuto Docente Decreto 2277 de 1979 y decreto 1278 de 2002, Decretos de régimen especial para el pago de las prestaciones sociales, los cuales no contemplan el pago de la bonificación por servicios prestados.
A partir del 16 de junio de 2017, el Gobierno Nacional y FECODE suscribieron un acuerdo disponiendo en el numeral 3 la creación de una bonificación pedagógica para el personal docente y directivo docente, el cual fue reglamentado por el Decreto 2354 del 19 de diciembre de 2018, esta Bonificación pedagógica se asemeja a la bonificación por servicios prestados, se reconoce y paga cuando el docente y directivo docente cumpla un (1) año continuo de servicios efectivamente prestados […].
En virtud de lo anterior este Despacho elevará consulta a la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación nacional, para que se pronuncie al respecto. Una vez se reciba respuesta se le será notificada. [Resalta la Sala]. 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala Para desatar la presente controversia, la Sala tomará como referente la sentencia del 6 de mayo de 2021,27 proferida por esta Subsección, pues ambos casos tienen en común el reparo frente al hecho de que los docentes hayan sido excluidos como destinatarios de la bonificación por servicios prestados que, por regla general, se reconoce a los empleados públicos territoriales. 27 Radicado 11001-03-25-000-2017-00791-00 (4203-17). 18 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros En efecto, en esa oportunidad se demandó la expresión «administrativo» contenida en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, con miras a que ese factor cobijara a todo el personal del sector educación y no solamente al administrativo, es decir, que se incluyera también a los docentes.
Al respecto, el demandante alegó que la expresión acusada discriminó injustificadamente a los docentes oficiales como beneficiarios de la bonificación por servicios prestados que consagró el Decreto 2418 de 2015 para los empleados públicos territoriales, a pesar de que, con ocasión del proceso de descentralización de la educación (introducido por la Ley 60 de 1993), todos los docentes tienen la calidad de servidores públicos del nivel territorial.
De ahí que, no existe justificación para que los docentes oficiales sean los únicos empleados de la rama ejecutiva a los que no se les reconoce la bonificación por servicios prestados. La sentencia en comento concluyó que la norma acusada era respetuosa del ordenamiento legal y constitucional. A continuación, se estudiarán los motivos de inconformidad del recurso de apelación interpuesto en el sub lite, en armonía con las premisas que adoptó la Sala en dicha providencia. 2.4.1.
Inaplicación del acuerdo del 11 de mayo de 2015 El Convenio 151 de la OIT consagra los derechos de sindicalización y de negociación colectiva de los empleados públicos. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-377 de 1998, declaró exequible ese instrumento y la Ley 411 de 1997 que lo aprobó como legislación interna. Por su parte, el Decreto 160 de 2014, incorporado al Decreto 1072 de 2015 (Único Reglamentario del Sector Trabajo), desarrolló la mencionada ley y en su artículo 14, antes de la modificación efectuada por el Decreto 243 de 2024, dispuso que para el cumplimiento e implementación de los acuerdos colectivos alcanzados entre las autoridades y las asociaciones sindicales, «la autoridad pública competente, dentro 19 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros de los veinte (20) días hábiles siguientes a la suscripción del acta final, y con base en ésta, expedirá los actos administrativos a que haya lugar, respetando las competencias constitucionales y legales».
En este caso, los actores solicitan la inaplicación del acuerdo colectivo celebrado el 11 de mayo de 2015 entre el Gobierno nacional y varios sindicatos de empleados públicos, por considerar que quebranta el derecho a la igualdad de los docentes, en la medida en que los excluyó como beneficiarios de la bonificación por servicios prestados.
No obstante, como dicho acuerdo fue plasmado en el Decreto 2418 de 2015, la Sala entiende que la inaplicación en realidad sería predicable de esta norma, pues goza de fuerza vinculante y delimita con precisión el contenido y alcance de la bonificación por servicios prestados en el sector territorial; por ende, la exclusión que hace de los docentes como destinatarios de ese beneficio es la que en concreto podría vulnerar el derecho a la igualdad, conforme lo alegan los actores.
Estos reparos serán estudiados con detenimiento más adelante. 2.4.2. Desconocimiento de la condición de empleados territoriales que tienen los docentes Los actores afirmaron que excluir a los docentes como beneficiarios de la bonificación por servicios prestados desconoce su condición de empleados públicos territoriales, pese a que adquirieron tal calidad en virtud del proceso de descentralización de la educación implementado por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
De este modo, los accionantes concluyen que, si se les reconociera tal calidad, sin duda alguna se les pagaría el referido factor salarial. La Sala se aparta del anterior entendimiento, pues el Decreto 2418 de 2015 no desconoce que los docentes hacen parte de las plantas de personal de los entes territoriales, sino que excluyó a ese sector de su ámbito de aplicación en razón a 20 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros que existen normas especiales que regulan la materia salarial y prestacional de dicho ramo.
La anterior conclusión encuentra fundamento en la Sentencia C-566 de 1997, la cual estudió idéntica exclusión del sector docente en el nivel nacional y sus análisis pueden extrapolarse a la actual diferenciación que se hace para el sector docente, pero ya en el orden territorial. Al respecto, esta corporación expresó:28 […] el artículo 104 del mencionado [Decreto Ley 1042 de 1978], en su literal b), excluyó expresamente al personal docente de su aplicación, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-566 de 1997 pues, en realidad, «[…] persigue el respeto de ciertas conquistas laborales de este sector de trabajadores, que se erigen en derechos adquiridos, aparte de reconocer que las peculiaridades del ejercicio de la docencia ameritan la consagración de un estatuto laboral, salarial y prestacional adecuado a las particularidades de este servicio […]». […] Así pues, de conformidad con el ámbito de aplicación de aquel decreto [Decreto 2418 de 2015], que además guarda armonía con lo convenido con las organizaciones sindicales, el personal docente del sector educación quedó excluido del derecho a la referida bonificación por servicios prestados, bajo el entendido de que cuentan con un sistema especial de remuneración. […] Por su pertinencia para dirimir la presente controversia, a continuación, la Sala se refiere a las sentencias proferidas por el máximo juez constitucional, que constituyen el fundamento central de la mencionada postura, algunas de las cuales ya han sido mencionadas en precedencia. Sentencia C-566 de 1997.
Para concluir que la exclusión de los docentes de la aplicación del Decreto 1042 de 1978 se ajusta al ordenamiento jurídico, sostuvo que tal medida tenía como propósito (i) la salvaguarda de derechos adquiridos por los maestros oficiales en materia laboral; y (ii) el reconocimiento de las especificidades de la profesión docente, en razón de las cuales se precisa un estatuto laboral, salarial y prestacional especial. […] Así, el Decreto 1278 de 200229 hace referencia al personal docente30 y a los directores docentes31, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores32, bajo el entendido que ejercen la función docente.
De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que si bien no fue definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017- 00791-00 (4203-17). 29 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 30 Artículo 5 del Decreto 1278 de 2002. 31 Artículo 6 del Decreto 1278 de 2002. 32 Artículo 4 del Decreto 1278 de 2002. 21 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros administrativa de aquel sector.
En línea con ello, por disposición del artículo 6733 ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales.
De acuerdo con el citado criterio interpretativo, la Sala no desconoce el proceso de territorialización de la educación, ni que los docentes fueron incorporados a las plantas de personal de los distritos, departamentos y municipios; sin embargo, tal situación no es suficiente para que sean destinatarios de la bonificación por servicios prestados, creada por el Decreto 2418 de 2015 para los empleados públicos territoriales.
En efecto, los educadores constituyen un grupo de servidores que ha sido sujeto de un tratamiento diferenciado en materia salarial y prestacional, dentro del marco de una discriminación positiva tendiente a visibilizar y reconocer la importante labor que cumplen, dado que el ejercicio de la profesión «no solo se limita a la transmisión del conocimiento o la instrucción al estudiante en determinadas áreas, sino que encierra la formación moral, ética, intelectual y física de la persona en aras de cimentar los valores que le permitirán desenvolverse de la mejor manera posible en los diferentes ámbitos de su vida y proponerse alcanzar el ideal de nación que proclama nuestra Constitución Política».34 2.4.3.
Desconocimiento del derecho a la igualdad y el principio de favorabilidad Los demandantes sostuvieron que los regímenes especiales deben contener una regulación más favorable, pues, de lo contrario, prevalece la aplicación la normativa 33 «Artículo 67. Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten.
El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.» La constitucionalidad de este artículo ha sido estudiada por la Corte Constitucional, por cargos distintos, en dos oportunidades.
En ambas se declaró la exequibilidad de la norma. Mientras que la Sentencia C-068 de 2003, analizó el artículo frente al cargo de violación del principio de unidad de materia, la C-623 de 2003 se ocupó de definir si la expresión «salarial» contenida en aquel vulneraba el principio de autonomía de las entidades territoriales y sus competencias para definir emolumentos y escalas salariales. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 22 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros general.
Además, dichos servidores tienen características especiales, pero no un régimen especial. En consecuencia, la negativa de reconocerles la bonificación por servicios prestados quebranta el derecho a la igualdad, el principio de favorabilidad y los mínimos laborales, ya que la generalidad de los empleados públicos sí tienen garantizado ese beneficio.
Los anteriores razonamientos fueron desvirtuados por esta Subsección, al analizar la legalidad del Decreto 2418 de 2015, bajo las siguientes consideraciones:35 La jurisprudencia constitucional ha sentado como regla la improcedencia general de aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y prestacionales disímiles de los servidores públicos.
Este criterio, que ha sido aceptado por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación36, señala que la existencia de estatutos laborales especiales puede justificarse en diferentes motivos constitucionalmente aceptables entre los que, a título enunciativo, pueden identificarse: requerimientos específicos del orden o tipo de entidad empleadora; la calificación exigida para el desempeño del cargo; el grado de responsabilidad del empleado; la naturaleza de las funciones asignadas al empleo; la modalidad de la relación laboral; las limitaciones presupuestales; y las condiciones en las que se debe prestar el servicio.
Además, indica que la diferencia entre regímenes conduce a que no puedan equipararse. […] El anterior estudio da cuenta de la línea que ha trazado la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, la presencia de alguno de los factores que constitucionalmente justifique la diferenciación entre regímenes laborales, como ocurre en el caso de los docentes oficiales, inhibe la promoción de un juicio de igualdad. […] el primer asunto que se debe analizar si en una determinada circunstancia se presenta un trato discriminatorio se refiere al carácter relacional del derecho a la igualdad.
En otras palabras, determinar si existe igualdad entre una y otra situación fáctica supone la realización de un ejercicio comparativo, a efectos de definir, según el nivel de discrepancia o semejanza, si las cuestiones objeto de análisis son comparables entre sí, es decir, si existe un tertium comparationis. En el caso subexamine, el demandante denuncia la existencia de un trato desigual porque a la generalidad de los empleados públicos les es reconocida la bonificación de servicios, salvo a los docentes oficiales.
A su juicio, para enderezar dicha irregularidad, resulta necesario que a estos últimos les sea aplicable el Decreto 2418 de 2015. […] 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017- 00791-00 (4203-17). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33-33-010-2013-00134- 01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 23 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad. Como en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y jurídicamente similares, el reproche por desconocimiento del artículo 13 Superior no tiene vocación de prosperidad. [Resalta la Sala].
De acuerdo con el lineamiento jurisprudencial transcrito, no es posible realizar un juicio de igualdad en aras de comparar la situación de los docentes territoriales con los demás empleados públicos de ese nivel, para determinar si los primeros fueron excluidos injustificadamente como destinatarios de la bonificación por servicios prestados.
En efecto, se trata de dos grupos de servidores diferentes, con disímil normativa en el ámbito salarial, prestacional y de carrera; por lo tanto, no existe un tertium comparationis que habilite el agotamiento de las etapas propias del test. Es más, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han explicado que resulta constitucional y legal la creación de regímenes o normas que diferencien a los servidores en atención a las especiales calidades requeridas para desempeñar determinados empleos públicos, en armonía con las funciones asignadas y la misión de la institución a la cual pertenecen.
En esa línea de intelección, se ha afirmado que no es posible predicar una discriminación irregular por la sola razón de que se presente una diferenciación normativa en materia salarial y prestacional, ni mucho menos puede hacerse una comparación a partir de un solo emolumento que esté consagrado en uno y no en otro estatuto, pues los regímenes especiales y generales se componen de diferentes elementos, los cuales, estudiados en su conjunto, permiten concluir que en muchas ocasiones la legislación especial representa mayores beneficios para 24 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros sus destinatarios, respecto de la establecida para la generalidad de los servidores oficiales.
De esta manera, se ha sostenido:37 La Sección Segunda del Consejo de Estado, ya ha tenido la oportunidad de analizar, bajo los principios de favorabilidad e inescindibilidad y la protección de los derechos adquiridos, asuntos en los que un cambio de régimen salarial y prestacional implica la pérdida de una prima específica o de unos beneficios laborales pero, al mismo tiempo implica la ganancia de otros beneficios. […] En virtud del principio de inescindibilidad de la Ley no es jurídicamente viable conceder beneficios de uno y otro régimen para obtener de cada uno lo mejor […].
El establecimiento de cargos y la determinación de su remuneración y beneficios prestacionales no es facultativo de los funcionarios y empleados a quienes se aplica, por el contrario, su determinación es normativa, por ello se habla de vinculación legal y reglamentaria. El acceso a un determinado cargo lleva implícitas unas consecuencias que previamente están reguladas y deben ser acatadas en su integridad. […] Adicionalmente, debe señalarse que el régimen del nivel ejecutivo en su integridad, es más beneficioso que el de los Agentes. […]. [Resalta la Sala].
En consonancia con el referido lineamiento, se encuentra la Sentencia C-313 de 2003, cuyas conclusiones principales apuntaron a determinar que «(i) la sola existencia de regímenes jurídicos diferentes en materia laboral no apareja la violación del principio de igualdad pues el juicio o test que se realice en ese sentido tiene como premisa que la equiparación que pretenda realizarse se predique de sujetos en una misma situación;
(ii) los beneficios particulares contemplados en los estatutos laborales especiales no pueden examinarse en forma aislada para confrontarse con otros regímenes diferenciados; (iii) en armonía con ello, el sometimiento a un régimen de excepción es integral, de manera que no puede fraccionarse para acudir también a los beneficios del régimen general».38 Así las cosas, la vulneración al derecho a la igualdad en los términos propuestos por los actores carece de vocación de prosperidad, pues pasan por alto que los educadores históricamente han gozado de normas específicas en materia salarial y 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de mayo de 2016, radicado 25000-23-25-000-2012- 00108-01 (3396-2014).
Ver también la sentencia del 5 de junio de 2014, radicado 25000-23-25-000-2012-00168-01 (1726- 13). 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017- 00791-00 (4203-17). 25 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros prestacional y, además, los demandantes predican una discriminación respecto de un solo factor salarial, a pesar de que era necesario demostrar que el estudio integral de su régimen resulta más desfavorable que el previsto para la generalidad de los empleados públicos territoriales.
El trato diferencial que han recibido los docentes en el ordenamiento superior se ha inspirado en la necesidad de corresponder a las especiales condiciones del ejercicio de la profesión docente, al punto que cuentan con un sistema específico de carrera39 y, en armonía con tal circunstancia, se han expedido varias normas tendientes a regular de manera particular su sistema de remuneración, como quedó consignado en acápites precedentes.
En consecuencia, debe atenderse al criterio que ha mantenido la jurisprudencia en el sentido de que no es viable trasladar los efectos de una norma general a un sector de servidores que cuenten con una regulación especial, porque ello conduciría al rompimiento de la especialidad. De ahí que las diferencias entre regímenes laborales se justifican «en razones objetivas basadas en la singularidad de los diversos vínculos laborales, los cuales están equilibrados prestacionalmente por diversas prerrogativas».40 Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que «no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen».41 Para el caso de los docentes se observa que, aunque no perciben la bonificación por servicios prestados, cuentan con otros beneficios.
A modo de ejemplo, se encuentra la asignación básica acorde con el nivel ocupado en el escalafón docente 39 Ver artículo 3 de la Ley 909 de 2004. 40 Corte Constitucional, Sentencia C-592 de 2014. 41 Sentencias C-080 de 1999. 26 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros y el reconocimiento de emolumentos exclusivos para dicho sector como la bonificación para docentes y directivos docentes, bonificación pedagógica, asignaciones adicionales para directivos docentes, asignación adicional para docentes de preescolar, estímulos e incentivos para profesores asignados a zonas de difícil acceso y reconocimiento adicional por gestión.42 De otra parte, en cuanto a la afectación al principio de favorabilidad en materia laboral, esta Subsección, al estudiar el alcance del Decreto 2418 de 2015, expresó:43 En materia laboral, el principio constitucional de la situación más favorable se ha entendido como la obligación que tiene todo operador jurídico de, ante la duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, optar por la opción que resulte más beneficiosa para el trabajador.
De acuerdo con ello, la Corte Constitucional ha señalado que este principio puede operar bajo dos hipótesis44: (i) cuando existiendo varias normas se debate cuál de ellas debe aplicarse al caso; y (ii) cuando existe una sola norma, pero múltiples interpretaciones sobre su contenido o alcance. En el último caso, para poder acudir a la favorabilidad se exige además: […] (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonalibidad [sic] argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para el caso concreto, es decir, deben ser aplicables a los supuestos fácticos concretos de las disposiciones normativas en conflicto […]45 En el caso enjuiciado, el estudio que propone el demandante se basa, no en la existencia de dos o más normas que resultarían aplicables sino en la presunta controversia frente a las múltiples interpretaciones que puede suscitar la aplicación del Decreto 2418 de 2015, demandado en esta oportunidad.
A su juicio, debe preferirse la lectura de aquel decreto que entienda que su ámbito de aplicación se extiende para cobijar también a los docentes oficiales. Para la Sala, ese razonamiento está llamado a fracasar porque no encuentra acreditada la existencia de controversia o interpretaciones disímiles sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente.
Según se ha explicado, la lectura del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, al igual que los antecedentes administrativos que condujeron a su expedición, no dan cabida a una duda seria y objetiva que permita si quiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados. 42 Ver, entre otros, los Decretos 1075 de 2015, 1272 de 2015, 2354 de 2018, 298 de 2020, 966 de 2021 y 284 de 2024. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017- 00791-00 (4203-17). 44 Corte Constitucional, sentencia T-981 de 2012. 45 Ib. 27 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Conforme al anterior razonamiento, en este caso no es posible aplicar el principio de favorabilidad, ya que no existe duda en la aplicación de una norma; por el contrario, el Decreto 2418 de 2015 no incluyó expresamente a los docentes como destinatarios de la bonificación por servicios prestados.
Bajo este contexto, la Sala no cuenta con fundamentos suficientes para extender dicho emolumento a los demandantes, motivo por el cual se confirmará el proveído apelado que negó las súplicas de la demanda. 2.4.4. Cuestión final La apoderada de los accionantes culminó su escrito de apelación indicando que «con la presentación de los alegatos ante el tribunal de Caldas, la suscrita realizó solicitud DE PRUEBAS DE OFICIO con respecto a los siguientes documentos con el fin de esclarecer ciertas situaciones y circunstancias de mis mandantes al momento de ser vinculados por ente el territorial, ante esta petición el Tribunal de Caldas no se pronunció al respecto».
La citada afirmación no corresponde a un argumento que se oponga a la sentencia apelada, por lo que no es posible estudiarla en esta instancia. Además, la mandataria de los actores no indicó a cuáles pruebas se refería ni los hechos que pretendía demostrar con ellas. Adicionalmente, no estamos frente a una solicitud probatoria en segunda instancia, en los términos del artículo 212 del CPACA.
De manera que la Sala se abstendrá de hacer análisis adicionales frente a ello. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 28 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,46 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
Por su parte, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe confirmarse. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 29 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00549-01 (2609-2021) Demandante: Wilson García Quiceno y otros En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 26 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por los señores Wilson García Quiceno y otros contra la Nación - Ministerio de Educación y el municipio de Manizales.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg