1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024)1 Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: disponibilidad presupuestal de las entidades y el cumplimiento de acreencias laborales. Subtema 2: aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de aportes. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 27 de mayo de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora María del Carmen Escobar Jorge, en condición de juez de la República, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico; y la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 27 de abril de 20162, la señora María del Carmen Escobar Jorge, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan3. 1 Expediente Híbrido. 2 Expediente físico, folio 1. 3 Expediente físico, folios 1 a 15.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones (i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 15-5046 del 6 de agosto de 2015, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia negó a la señora María del Carmen Escobar Jorge, la reliquidación de su salario y prestaciones sociales, tomando como base para la liquidación el 100% del sueldo básico, más el 30% de la prima especial de servicios.

(ii) Declarar la nulidad del acto ficto negativo mediante el cual se negó el recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior. (iii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a favor de la accionante la reliquidación del salario básico y las prestaciones sociales, desde el año 2013 teniendo como base para la liquidación el 100% del sueldo básico mensual, incluido el 30% por concepto de prima especial.

(iv) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas y pague los intereses moratorios a que haya lugar. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora María del Carmen Escobar Jorge ha prestado sus servicios como juez de la República desde el año 2013, y a la fecha de presentación de la demanda continuaba desempeñando dicho cargo.

No obstante, según lo narró, desde su vinculación la entidad accionada redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial, y omitió incluir como factor salarial de las prestaciones sociales el 30% correspondiente a la prima especial de servicios. (ii) El 17 de julio de 2015 le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia la reliquidación del salario y de las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% que corresponde a la prima especial.

(iii) Mediante la Resolución DESAJMR 15-5046 del 6 de agosto de 2015 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, se negó la reliquidación del salario y las prestaciones sociales. Contra dicha decisión interpuso recurso de apelación, pero a la fecha de presentación de la demanda no se había dado respuesta. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La parte demandante citó como normas violadas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 13, 53, 150 y 189; y la Ley 4 de 1992. 4. Afirmó que la entidad accionada vulneró las normas antes mencionadas, pues en lugar de efectuar a favor de la demandante el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial, lo redujo de la asignación básica, en igual porcentaje.

Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sobre el 70% del salario básico, y no en un 100% como correspondía, vulnerando con ello el principio de progresividad y no regresividad. 5.

Indicó que el Consejo de Estado, en la sentencia del 2 de abril de 2009, dentro del proceso con radicado número 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), definió que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye un incremento a la remuneración de los servidores públicos beneficiarios de esta. A su vez, en la sentencia del 19 de mayo de 2010, radicado número 25000-23- 25-000-2005-01134-01 (0419-07), determinó que el referido emolumento tiene carácter salarial. 2.2.

Contestación de la demanda 6. La entidad accionada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «ausencia de causa petendi y prescripción trienal». Adujo que la prima especial de servicios, por mandato expreso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no tiene carácter salarial. Dicho criterio fue confirmado por la Corte Constitucional, quien en sentencia C-279 de 1996, declaró la exequibilidad del aparte «sin carácter salarial» que prevé taxativamente la norma4. 7.

Resaltó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos en los años 1993 a 2007, a través de los cuales se reglamentó la prima especial de servicios; pero, no se pronunció acerca de las disposiciones contenidas en los decretos posteriores, esto es, de 2008 a 2014, por lo que son de obligatorio cumplimiento. 8.

Señaló que el Gobierno nacional tiene la facultad para expedir los decretos salariales de los servidores públicos y en esa medida, disponer que el 30% de la remuneración mensual se considere prima especial sin carácter salarial. 9. Adujo que no es viable reliquidar las prestaciones de la accionante con la inclusión de la prima especial y disponer el pago de las diferencias surgidas a partir de la interpretación que realiza la peticionaria del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los decretos salariales anuales, pues ello implicaría desatender el ordenamiento legal vigente. 10.

Destacó que la entidad ha liquidado y pagado la remuneración mensual y las prestaciones sociales de la demandante, en su calidad de juez, considerando como prima especial sin carácter salarial el 30% del salario, en tanto así lo ordena la Ley 4 de 1992 y las normas que regulan el reconocimiento de esas acreencias laborales. 2.3. Sentencia de primera instancia 11.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 27 de mayo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y además resolvió lo siguiente5: 4 Expediente físico, folios 57 a 69. 5 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020160106600, índice 48.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 […] Cuarto. A título de restablecimiento del derecho se condena a la RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: i) reliquidar las prestaciones sociales de MARIA DEL CARMEN ESCOBAR JORGE, desde el 18 de febrero de 2013, y hasta que permanezca en el servicio devengando la denominada prima especial, teniendo en cuenta como factor salarial el 30% de su salario básico al que se le dio la denominación de prima especial, esto es, realizando la liquidación de sus prestaciones sobre el 100% del salario; ii) reconocer y pagar a la señora MARIA DEL CARMEN ESCOBAR JORGE la prima especial de servicios como adición al salario, desde el 18 de febrero de 2013, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente; y iii) realizar los descuentos de ley y aportes propios para el sistema general de seguridad social, en las proporciones correspondientes, respecto de las diferencias ordenadas y no cotizadas, conforme lo expuesto.

Las sumas de dinero cuyo reconocimiento se ordena en esta sentencia a favor de la demandante se actualizarán en su valor, conforme lo expuesto en esta sentencia. […] Sexto. No condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. […]. 12. Afirmó que de acuerdo con la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación, el Gobierno nacional año tras año, al establecer el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de quienes tienen derecho a tal emolumento.

Por ende, les ha quitado la posibilidad de que ese porcentaje sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales. 13. Sostuvo que, por razón de lo anterior, como la demandante desempeñó el cargo de juez de la República desde antes el 18 de febrero de 2013, tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales sobre ese 30% del salario que se descontó por el concepto de prima especial, es decir, a la reliquidación de sus prestaciones teniendo en cuenta el 100% del salario, por los periodos reclamados.

Aclaró que en ningún caso podría superarse el tope máximo fijado por el Gobierno nacional, y que la prima especial solo constituye factor salarial para efectos pensionales. 14. Señaló que en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se precisó que el derecho a la prima especial se hizo exigible a partir del 7 de enero de 1993, momento en el que entró en vigor el Decreto 57 de 1993 que la reglamentó por primera vez.

Así, el término de prescripción se comienza a contabilizar a partir de la fecha en la que se haya presentado la solicitud ante la administración. 15. Definió que, en atención al anterior precedente, en el caso particular como la reclamación administrativa se presentó el 17 de julio de 2015, se configuraría la prescripción trienal de los derechos reclamados antes del 17 de julio de 2012; no Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 obstante, como la accionante se vinculó al servicio el 18 de febrero de 2013, no operó prescripción alguna. 2.4.

Recurso de apelación 16. La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones6. 17. Trascribió apartes de la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2019 por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, según la cual los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base del 100% del salario básico mensual; y el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4 de1992, sin carácter salarial. 18.

Mencionó que de acuerdo con el Decreto 272 de 2021, desde el mes de abril de 2021, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2021, se procedió al pago por nómina mensual de la prima especial del 30% como valor adicional a la asignación básica. No obstante, adujo que es presupuestalmente inviable cancelar las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, toda vez que no se cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que permita cubrir el reconocimiento de las acreencias laborales. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 19. Mediante auto del 9 de abril de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 20217. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 21. De acuerdo con el recurso de apelación, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en la alzada, corresponde a la Sala definir si: 22. ¿La accionante tiene derecho a la prima especial de servicios y a la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el Tribunal, solo hasta el 31 de diciembre 6 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020160106600, índice 51. 7 Samai, índice 04.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de 2020, con ocasión de la expedición del Decreto 272 de 2021? 23.

¿Procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la Rama Judicial argumentó la imposibilidad presupuestal para darle cumplimiento? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 24. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 25.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar […]. 26.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27. En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 28. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad solicitada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 29.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 30.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 31. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»12.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 32. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»14.

En este escenario, estableció unos criterios de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 13 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969 (sic). 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 33. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 34.

En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala 35. Previo al estudio del asunto particular, se aclara que de conformidad con el artículo 328 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 3.4.1. Del pago de la reliquidación de las prestaciones sociales con ocasión a la expedición del Decreto 272 de 2021 36.

La entidad accionada manifestó que de acuerdo con el Decreto 272 de 2021, desde el mes de abril de 2021, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2021, se procedió al pago por nómina mensual de la prima especial del 30% del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como valor adicional a la asignación básica. 37. En concreto, se tiene que en la sentencia de primera instancia se reconoció el derecho de la accionante a la prima especial como una adición al salario y a la reliquidación de sus prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario base, Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sin descontar de este el 30% por concepto de prima especial.

Dicho reconocimiento se ordenó a partir del 18 de febrero de 2013, «hasta que permanezca en el servicio devengando la denominada prima especial». 38. Por consiguiente, la Sala definirá si la accionante tiene derecho al pago de la prima especial y a la reliquidación reconocida, hasta el 31 de diciembre de 2020, con ocasión de la expedición del Decreto 272 de 2021.

Al respecto, se aclara que la entidad accionada en el recurso de alzada no discute ni reprocha los derechos reconocidos a la demandante, sino que, por el contrario, los aceptó según se sintetizó en los antecedentes de esta sentencia. En consecuencia, no se hará análisis alguno sobre los derechos reclamados, y el estudio del asunto se dirige a lo que atañe en específico al recurso de apelación. 39.

Ahora bien, se destaca que el Gobierno nacional, mediante el Decreto 272 de 202115, estableció una prima especial equivalente al 30% del salario básico, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a favor de los jueces de la República, entre otros servidores públicos, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2021. Esta, se dispuso, será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, pagadera mensualmente; y únicamente constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 40.

En este orden de ideas, precisado que la señora María del Carmen Escobar Jorge tiene derecho a la prima especial como una adición al salario y a la reliquidación de las prestaciones sociales, desde el 18 de febrero de 2013, según lo decidió el juez de primera instancia, se advierte que en cumplimiento del Decreto 272 de 2021 la Rama Judicial manifestó que efectuó el pago de la prima especial de servicios como un adicional al 30% de la asignación básica a los servidores públicos beneficiarios de tal emolumento a partir del 1 de enero de 2021. 41.

En tal sentido, comoquiera que revisada la documental allegada al plenario, no se observa que a la señora Escobar Jorge se le hayan liquidado, con posterioridad al 1 de enero de 2021 (día a partir del cual surtió efectos fiscales el Decreto 272 de 2021), sus prestaciones sociales sobre el 70% del salario básico, dada la disminución del 30%, que se efectuaba por concepto de la prima especial, ni que su asignación básica se haya disminuido, se estima que hay lugar a modificar el fallo de primera instancia, en cuanto a señalar que el reconocimiento ordenado se debe realizar hasta el 31 de diciembre de 2020. 3.4.2.

De la procedencia del restablecimiento del derecho a favor de la demandante, ante la imposibilidad presupuestal manifestada por la Rama Judicial 42. En el recurso de apelación, la Rama Judicial sostuvo que no había lugar a conceder el restablecimiento del derecho porque era presupuestalmente inviable acceder a lo pretendido por el accionante, en la medida que no contaba con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cubrir el reconocimiento de acreencias laborales y, en particular, de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la consecuente reliquidación. 15 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 43. En este orden de ideas, corresponde a la Sala definir si procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la entidad demandada argumentó la imposibilidad presupuestal para darle cumplimiento. 44.

Sobre el particular, se precisa que la jurisprudencia constitucional ha indicado que «la situación económica del empleador, sea este público o privado, [así como] los argumentos económicos, presupuestales o financieros, no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores»16, ni que se omita el deber de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el cese en los pagos salariales, en la medida en que este tipo de conductas desconocen los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familias17. 45.

Adicionalmente, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó, de manera clara, la obligación de que se efectúe el reconocimiento y pago de la prima especial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que aquella haría parte del ingreso base, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 46.

En tal sentido, se considera que la alegada imposibilidad de asumir el restablecimiento del derecho en el caso concreto por falta de presupuesto, además de vulnerar el derecho establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, supone la afectación en el pago de los aportes que, por mandato legal, se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por su carácter irrenunciable e imprescriptible. 47.

Por consiguiente, se desestima el reparo formulado en el recurso de alzada. 3.4.3. Consideraciones adicionales. De la procedencia del pago de los aportes a Seguridad Social en Pensiones 48. La Sala reitera que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye un factor a tener en cuenta para liquidar la pensión, y que los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones son irrenunciables18 e imprescriptibles19.

Esta circunstancia supone el deber en cabeza de los jueces de instancia, de ordenar su reconocimiento, en consonancia con el restablecimiento del derecho al que haya lugar en un determinado caso, para efectos de evitar que se vulnere el derecho fundamental a la seguridad social, y las garantías constitucionales que lo protegen. 49. En ese sentido, se advierte, por un lado, que el Tribunal Administrativo de 16 Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: SU-995 de 1999, T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998. 17 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998 y SU-484 de 2008. 18 Constitución Política, artículo 48. «En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, rad. núm. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Antioquia condenó a la entidad demandada a «realizar los descuentos de ley y aportes propios para el sistema general de seguridad social, en las proporciones correspondientes, respecto de las diferencias ordenadas y no cotizadas».

Por otro, que la demandante se desempeñó como juez municipal en propiedad desde el 18 de febrero de 2013, conforme la certificación expedida en esa misma fecha por la Oficina de Administración Documental de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia20. 50. De acuerdo con lo anterior, la Subsección estima que, en consideración a la naturaleza irrenunciable e imprescriptible de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, se debe adicionar la parte resolutiva de la sentencia para precisar los términos en los que estos deben efectuarse, teniendo en cuenta que la orden del Tribunal en dicho aspecto fue general. 51.

Así las cosas, en el presente asunto, hay lugar al pago de los aportes a pensión desde el 18 de febrero de 2013, y hasta la fecha en que la demandante ocupe un cargo que dé lugar al pago de la prestación, sobre el 100% de la remuneración básica mensual y el 30% por concepto de prima especial. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.  52.

Por tal motivo, se adicionará el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo impugnado, atinente a las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social a cargo de la demandada, lo siguiente: La accionada deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la señora María del Carmen Escobar Jorge durante su permanencia en los cargos que le otorgaron el derecho a este reconocimiento, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación, el 100% del salario básico mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 53.

Asimismo, se adicionará en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad accionada previamente. Por lo tanto, concierne a esta hacer la verificación correspondiente. 3.5.

Conclusión de la decisión 54. La Sala concluye que, la demandante tiene derecho a la prima especial como adición al salario y a la reliquidación de las prestaciones sociales, según lo ordenó el Tribunal, hasta el 31 de diciembre de 2020, dada la expedición del Decreto 272 de 2021, que reconoció la prima especial como un emolumento adicional al salario.

A su vez, se estima que la Rama Judicial no se encuentra exonerada de asumir el cumplimiento del restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia impugnada, ante la falta de presupuesto alegada para ello. 20 Expediente físico, folio 120. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 55.

Por lo expuesto, se confirmará parcialmente el fallo impugnado. En tal sentido, se modificará y adicionará el numeral cuarto, para definir la fecha hasta la cual se pagará la prima especial y la reliquidación ordenada; y precisar, por un lado, que el restablecimiento del derecho es procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado previamente por la entidad; y por otro, los términos en que la Rama Judicial deberá realizar las cotizaciones a pensión. 3.6.

Costas 56. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario21 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 27 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR Y ADICIONAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la anterior la sentencia, que quedará así: A título de restablecimiento del derecho se condena a la RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: (i) reliquidar las prestaciones sociales de MARIA DEL CARMEN ESCOBAR JORGE, desde el 18 de febrero de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2020, dada la 21 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-01066-02 (6012-2024) Demandante: María del Carmen Escobar Jorge Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 expedición del Decreto 272 de 2021, teniendo en cuenta como factor salarial el 30% de su salario básico al que se le dio la denominación de prima especial, esto es, realizando la liquidación de sus prestaciones sobre el 100% del salario;

(ii) reconocer y pagar a la señora MARIA DEL CARMEN ESCOBAR JORGE la prima especial de servicios como adición al salario, desde el 18 de febrero de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2020, dada la expedición del Decreto 272 de 2021, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.

En tal sentido, se condena a la entidad demandada a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema de Seguridad Social en Pensiones en favor de la señora María del Carmen Escobar Jorge durante su permanencia en los cargos que le otorgaron el derecho a este reconocimiento, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación, el 100% del salario básico mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Las sumas de dinero cuyo reconocimiento se ordena en esta sentencia a favor de la demandante se actualizarán en su valor, conforme lo expuesto en esta sentencia. Lo reconocido con ocasión del proceso en referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.

TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx