CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia con las dos terceras partes del tiempo de servicio.

Carga de la prueba parte demandante. Aplicación de sentencias de unificación por importancia jurídica del 29 de mayo y 9 de julio de 2024. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ 1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 29 de agosto de 2019 emanada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda; anunciando desde ya que dicha decisión se revocará. I.

ANTECEDENTES Demanda 2. El señor Jairo Gómez Gordillo formuló demanda con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 018900 del 16 de mayo y RDP 028642 del 4 de agosto, ambas emitidas por la UGPP en el 2016, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la entidad de previsión a reconocerle la referida pensión, sin que se aplique la prescripción trienal de las mesadas causadas por su situación de invalidez. 4.

Como fundamento fáctico de lo anterior, el actor indicó que se vinculó durante 30 meses al servicio de la educación estatal mediante contrato de prestación de servicios con el Instituto Técnico Industrial Antonio José Camacho, el cual tiene carácter municipal. A su vez, señaló que a partir de 1981 se desempeñó como docente nacionalizado en el Instituto Técnico Industrial Humberto Raffo Rivera del municipio de Palmira (Valle del Cauca) por un término de 144 meses, hasta que fue pensionado por invalidez mediante la Resolución 0037 del 12 de enero de 1994. 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo 5.

Explicó que los documentos aportados al expediente administrativo evidencian que acumuló 174 meses de servicio que son suficientes para reconocer la pensión gracia habida cuenta que su desvinculación obedeció al otorgamiento de la pensión de invalidez. 6. Por último, señaló que, en casos similares al presente, la jurisprudencia ha expresado que para acceder al derecho pensional basta con demostrar las 2/3 partes del servicio, esto es, 160 meses, los cuales supera en 14 meses.

Contestación de la demanda 7. La UGPP2 se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior teniendo en cuenta que el actor no demostró haberse desempeñado durante 20 años como profesor departamental, distrital o municipal. Además, aclaró que el demandante tiene la condición de docente nacional. 8.

Por otro lado, reveló que el actor no allegó copia de los contratos de prestación de servicios que pretende hacer valer para demostrar que ingresó al magisterio oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y que el tiempo laborado tampoco está certificado en el formato que expide el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio - FOMAG. 9.

Propuso las excepciones de fondo que denominó «inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido», «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados» y «prescripción». II. SENTENCIA APELADA 10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 29 de agosto de 20193, accedió a las pretensiones de la demanda argumentando que el actor laboró como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y mantuvo esa calidad durante 14 años, 6 meses y 11 días. 11.

De igual modo, estimó que el Consejo de Estado ha indicado que un educador en condición de invalidez, como es el caso del demandante, puede acceder a la pensión gracia si demuestra 2/3 partes de los 20 años de servicio requeridos, esto es, 13,33 años, exigencia que cumple el interesado. 12. Tales motivaciones sirvieron para declarar la nulidad de los actos acusados y condenar a la UGPP a reconocer la pensión gracia al actor desde el 26 de febrero de 2002 y a pagar el retroactivo a que haya lugar desde el 26 de febrero de 2013 por prescripción trienal.

Condenó en costas al ente demandado. 2 Folios 121 a 126. 3 Folios 354 a 359. 3 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo III. RECURSO DE APELACIÓN 13. La UGPP presentó recurso de apelación4 solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia. Al respecto, precisó que la Ley 114 de 1913 dispuso que la pensión gracia se reconoce a los docentes territoriales que cumplen 20 años de servicio y 50 de edad, teniendo en cuenta que buscó compensar a esos servidores por la desigualdad salarial que tenían frente a sus homólogos nacionales. 14.

Por ende, los actos administrativos enjuiciados se encuentran ajustados a la legalidad toda vez que los documentos aportados por el accionante no demuestran el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado, el cual exige acreditar la condición de docente territorial o nacionalizado y el ingreso al servicio educativo antes del 31 de diciembre de 1980, sumado a que las certificaciones laborales aportadas no dan cuenta del tipo de vinculación del actor ni la fuente de financiación de sus salarios como tampoco se expidieron en el formato único de historia laboral que emite el FOMAG. 15.

Por último, agregó que se debe disminuir la condena en costas impuesta en primera instancia, teniendo en cuenta que el proceso se tramitó con celeridad. Además, explicó que esta afecta directamente el patrimonio del Estado por cuanto la UGPP es una entidad pública. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 8 de abril de 20215 se admitió el recurso de apelación, el cual fue notificado a las partes por estado del 23 del mismo mes y año. Posteriormente, a través de providencia del 1 de julio de 20216 se concedió traslado por diez (10) días para presentar alegatos de conclusión y se puso el expediente a disposición del Ministerio Público para que, si lo estimaba pertinente, emitiera concepto. 17.

En atención a lo anterior, tanto el actor7 como la UGPP8 reiteraron los planteamientos expuestos a lo largo del proceso. No obstante, el Ministerio Público se abstuvo de pronunciarse. V. CONSIDERACIONES Competencia 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente 4 Folios 374 a 379. 5 Folio 393. 6 Folio 395. 7 Índices 14 y 17 de SAMAI. 8 Índices 15 y 16 ibidem. 4 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 19. Corresponde a esta Sala determinar si el señor Jairo Gómez Gordillo tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber completado las 2/3 partes de los 20 años de servicio exigidos, debido a su condición especial de invalidez; con la claridad que la jurisprudencia había reconocido después que realmente debían acreditarse las 3/4 partes del tiempo de servicio que equivalen a 15 años9. 20.

Igualmente, se constatará si resulta o no procedente la condena en costas en primera instancia de conformidad al reparo efectuado por la recurrente frente a ese tópico. Solución del caso concreto 21. Para desatar tales cuestionamientos, la Sala parte de la base que para gozar de la pensión gracia los docentes deben acreditar los requisitos establecidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; y iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 22.

Así pues, esta Subsección verificará los periodos traídos a juicio por el demandante para al cumplimiento del requisito de los 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado (en este caso las 3/4 partes de ese interregno), para lo cual tendrá como probado lo siguiente: i) El 22 de marzo de 2012, el rector y la secretaria general de la Institución Educativa Técnica Industrial Antonio José Camacho de Cali certificaron que el actor laboró como docente de tiempo completo, en la modalidad de contrato, desde el 11 de octubre de 1977 al 30 de abril de 1980, aclarando que los contratos se realizaban cada 10 meses.10 ii) No obstante, el 17 de febrero de 2016, la referida Institución Educativa certificó que el actor laboró como docente de tiempo completo en dicha entidad, en la modalidad de contrato, desde el 11 de octubre de 1977 al 15 de octubre de 1980, aclarando nuevamente que «los contratos se realizaban cada 10 meses, con una intensidad de 24 horas semanales».11 9 Ver sentencia del 6 de mayo de 2022, proferida en el expediente 05001-23-33-000-2014-01327-01 (1735-2017). 10 Folio 61. 11 Folio 47. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo iii) De igual modo, se aportó el Certificado de Tiempo de Servicio Departamental del 10 de noviembre de 2014, a través del cual se señaló que el accionante prestó sus servicios en el Colegio Humberto Raffo Rivera durante 12 años y 7 días, comprendidos así: a) del 1 de abril al 30 de junio de 1981, como docente interino (durante 3 meses); b) del 25 de marzo de 1982 al 31 de diciembre de 1993, como profesor en propiedad.12 23.

El actor sostuvo que estuvo vinculado como docente antes del 31 de diciembre de 1980 mediante contratos de prestación de servicios por un lapso de 30 meses, equivalentes a dos años y 6 meses en el Instituto Técnico Industrial Antonio José Camacho de Cali. 24. Por su parte, el a quo estimó que el vínculo se extendió entre el 11 de octubre de 1977 y el 15 de octubre de 1980, estimándolo en 2 años, 6 meses y 4 días con base en las certificaciones aportadas, en las que se indicó que el actor laboró durante «10 meses cada año».

Sin embargo, esta conclusión carece de respaldo probatorio suficiente en razón a que los documentos expedidos por el rector y la secretaría del plantel presentan discrepancias sobre la fecha de finalización: uno menciona el 30 de abril de 1980 y el otro el 15 de octubre. 25. Además, si bien ambos coinciden en que los contratos «se realizaban cada 10 meses» esta expresión no permite afirmar de forma clara e inequívoca que cada uno tuvo ese alcance temporal.

En 1977, por ejemplo, el contrato inició el 11 de octubre cuando restaban apenas 2 meses y 21 días del año; y en 1980, según las constancias, pudo haber concluido en abril o en octubre, lo que implicaría una duración de solo 4 meses o, en el mejor de los casos, de 9 meses y 15 días. Por tanto, no puede tenerse por demostrado que el demandante trabajó 10 meses por anualidad en el periodo referido. 26.

En todo caso, junto con los alegatos de conclusión de primera instancia el actor allegó unos desprendibles de nómina del citado período; empero, tales documentos no fueron estudiados por el a quo pues se aportaron con posterioridad al cierre de la etapa probatoria. Por lo tanto, como en esta instancia no se solicitó su incorporación, la Sala se abstendrá de valorarlos en garantía de los derechos de contradicción y defensa de las partes. 27.

De igual manera, conviene aclarar que en el expediente no obran los contratos de prestación de servicios ni otros documentos que permitan establecer con certeza el tiempo durante el cual se verificó la vinculación del actor mediante dicha modalidad contractual, ni las autoridades que los suscribieron y demás elementos necesarios para verificar si el docente tuvo la condición de nacional, territorial o nacionalizado. 28.

Además, en una de las certificaciones se señaló que la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio José Camacho tenía carácter municipal desde su fundación el 12 Folio 48. 6 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo 13 de noviembre de 193313. No obstante, esta anotación no puede predicarse de la vinculación del actor ya que para ello es necesario conocer la forma en que se contrató, las autoridades que intervinieron o los recursos con los que se sufragaron sus salarios, pues estos insumos son indispensables para establecer con certeza el tipo de plaza docente que ocupó. 29.

En casos similares al presente, esta Corporación ha explicado que estas falencias probatorias solo generan una serie de interrogantes como los siguientes: ¿el cargo desempeñado fue financiado directamente por la entidad territorial, por la Nación, fue cofinanciado, o su origen era del entonces situado fiscal?; ¿el nombramiento fue realizado por el ente territorial de manera autónoma o en representación del Ministerio de Educación Nacional?;

¿cuáles fueron las fechas exactas de inicio y terminación del presunto vínculo laboral?; ¿por qué las autoridades territoriales no reconocen ni tienen soportes de los contratos o nombramientos realizados, de los pagos efectuados o de la forma en que culminó la alegada relación laboral?.14 30. Bajo este contexto, en el asunto bajo examen no existe prueba inequívoca, suficiente ni conducente que permita afirmar que el señor Jairo Gómez Gordillo prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizado entre el 11 de octubre de 1977 y el 30 de abril de 1980 o 15 de octubre de 1980 en el municipio de Santiago de Cali, ni puede concluirse que tal período puede computarse para efectos pensionales como equivalente a 2 años, 6 meses y 4 días, como se sostuvo en la providencia apelada. 31.

Cabe recordar que es al accionante a quien les corresponde probar los supuestos de hecho en que se basa la censura que pretenden hacer valer para echar abajo la presunción de legalidad del acto acusado15. Esta afirmación se apoya en la regla contenida en el Código General del Proceso, según la cual «incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»16. 32.

En consecuencia, los elementos de juicio allegados a este proceso impiden establecer de manera cierta e inequívoca la prestación del servicio docente en una plaza territorial o nacionalizada entre los años 1977 a 1980. De este modo, no es posible computar ese tiempo para reconocer la pensión gracia reclamada, cuyo carácter especial y excepcional exige que el fallador tenga certeza plena de dichos aspectos, conforme lo ha manifestado esta Subsección en casos análogos.17 13 Cfr. Folio 47.

Certificación del 17 de febrero de 2016. 14 Ver las siguientes sentencias: i) 25 de julio de 2024, radicado 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021); ii) 29 de agosto de 2024, radicado 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023); iii) 23 de octubre de 2024, radicado 52001 23 33 000 2020 01019 01 (6451-2022); iv) 30 de octubre de dos 2024, radicado 52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515- 2019). 15 Sentencia del 16 de febrero de 2006, Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante.

Radicación número: 25000-23-25-000-2002-08208-01(2485–04). 16 Artículo 167 del CGP. 17 Ver las siguientes sentencias: i) del 11 de mayo de 2023, radicado 23001 23 33 000 2015 00228 01 (1011–2018); ii) del 22 de junio de 2023, radicado 50001 23 33 000 2015 00110 01 (3048-2019); iii) del 21 de marzo de 2024, radicado 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016); y iv) del 25 de julio de 2024, radicado 13001-23-33-000-2015-00509- 01 (3303-2021). 7 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo 33.

En ese orden, el accionante no cumplió los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, toda vez que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 34. Ahora, aún en el evento de tener en cuenta dicha vinculación y sumarla a las otras dos que tuvieron lugar entre el 1 de abril y el 30 de junio de 1981 y luego del 25 de marzo de 1982 al 31 de diciembre de 1993 —las cuales se certificaron como nacionalizadas y equivalentes a 12 años, y 7 días—, se concluiría que el señor Jairo Gómez Gordillo ejerció la profesión docente durante 14 años, 6 meses y 11 días, esto es, un tiempo inferior a los 20 años exigidos para acceder a la pensión gracia pretendida. 35.

Sobre el particular, cabe aclarar que el Consejo de Estado había admitido la procedencia de la pensión gracia, incluso su sustitución, i) cuando el docente acumulaba al menos 15 años de servicio y se retiraba por causas ajenas a su voluntad, como una invalidez sobreviniente18; y ii) cuando había laborado al menos 18 años y fallecía, aplicándose el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que permitía una pensión post mortem equivalente al 75 % para sus beneficiarios19, posiciones que se fundaban en la necesidad de protegerles el derecho a la seguridad social por sus condiciones de salud, en armonía con los principios de proporcionalidad, progresividad y confianza legítima, tomando como base lo establecido en la sentencia C-794 de 2009 de la Corte Constitucional. 36.

Sin embargo, en los fallos emitidos por importancia jurídica el 29 de mayo20 y 9 de julio de 202421, la Sala Plena de la Sección Segunda revaluó estos precedentes argumentando, frente al primer caso, que la sentencia C-794 de 2009 no era aplicable al caso de los docentes que aspiraban al reconocimiento de la pensión gracia pues esta se refería al régimen pensional de aviadores civiles.

Además, tras un análisis integral de la Ley 114 de 1913, esta colegiatura estimó que dicha prestación no puede otorgarse sin cumplir los 20 años exigidos, incluso si el retiro obedeció a invalidez o muerte, dado que la norma es clara, sin excepciones y no se deriva el sistema general de seguridad social. 37. En cuanto al segundo escenario, se determinó que el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 no regula este tipo de prerrogativas, por lo que no puede aplicarse analógicamente y se recordó que los riesgos de invalidez y muerte ya están cubiertos por otras figuras pensionales.

Por consiguiente, se concluyó que la pensión gracia, por su carácter gratuito, meritorio y personal, exige una vinculación mínima de 20 años en plazas oficiales. 38. Finalmente, la Sección afirmó que este nuevo criterio no vulnera los principios de igualdad, progresividad ni equidad e hizo énfasis en que, dado su respaldo exclusivo en 18 Ver las siguientes sentencias: i) del 30 de septiembre de 2010, radicación: 17001-23-31-000-2007-00187-01 (1067- 09); ii) del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00360-01 (5006-14); iii) del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030-01 (2681-15); iv) del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42- 000-2013-04847-01 (0229-15); v) del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33-000-2014-01327-01 (1735-2017). 19 Ver las siguientes sentencias: i) del 28 de enero de 2010, radicado 05001–23–31–000–2004–05315–01 (1026–07); y ii) del 18 de noviembre de 2020, radicado 11001032500020180116900 (4045-2018).

De la Corte Constitucional puede consultarse la Sentencia T-586 de 2010. 20 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 21 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014). 8 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo el tesoro nacional y la desaparición de las causas que motivaron su creación, la pensión gracia requiere una interpretación estricta, lo que significa que para su reconocimiento se deben reunir los 20 años de servicio previstos por la Ley 114 de 1913. 39.

Así las cosas, en este caso debe acogerse la postura vigente de la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con la materia debatida dado su carácter vinculante y la obligación del juez de aplicar uniformemente el derecho22, de manera que ante circunstancias fácticas y jurídicas similares se garantice un trato igualitario. 40.

En conclusión, bajo la valoración probatoria explicada líneas atrás y conforme al criterio jurisprudencial sostenido recientemente por esta Sección23, se revocará la providencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. En consecuencia, por sustracción de materia, no será necesario pronunciarse sobre la solicitud de la UGPP relativa al reexamen de la condena en costas impuesta en primera instancia habida cuenta que la decisión recurrida se revocará en su totalidad.

Condena en costas en segunda instancia 41. En paralelo con lo anterior, realizada la valoración preceptuada en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se advierte la carencia de fundamento legal en las actuaciones surtidas en ambas instancias por la parte demandante habida cuenta que expuso argumentos de derecho razonables en defensa de sus intereses.

Por ende, la Sala se abstendrá de condenarlo en costas. VI. DECISIÓN 42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de agosto de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, de acuerdo con lo motivado en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias. 22 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 18 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020); y ii) del 24 de junio de 2021, radicado 25000-23-42-000- 2017-04492-01 (5833-2019). 23 Esta posición se ha aplicado en las siguientes sentencias de Subsección: i) 20 de junio de 2024, radicados 25000- 23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) y 25000-23-42-000-2016-04509-01 (3884-2018); ii) 30 de octubre de 2024, radicado 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024). 9 Radicación: 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020) Demandante: Jairo Gómez Gordillo TERCERO: En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.