Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada por el demandante, contra la Directiva Ministerial 14 del 14 de agosto de 2003 proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el demandante solicitó la declaratoria de nulidad de la Directiva Ministerial 14 del 14 de agosto de 2003 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, por medio de la cual, se dan las directrices en lo referente a las «Competencias de la nación y de las entidades territoriales para el pago de primas extralegales con recursos del sistema general de participaciones, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia y la ley 715 de 2001».
Solicitud de medida cautelar En escrito separado, el demandante solicitó decretar la suspensión provisional de la Directiva Ministerial 14 del 14 de agosto de 2003, para lo que adujo, de manera confusa, que hubo una irregularidad en su aplicación, toda vez que, su aplicación empezó en julio del 2003, aun cuando esta nació el 14 de agosto de 2003.
También, que hubo una falsa motivación, una violación al principio de legalidad y de «no suplantación del Congreso en la función de interpretar la ley», así como, una desviación de las atribuciones propias del Consejo de Estado. Oposición a la medida cautelar A través de apoderado judicial, el Ministerio de Educación Nacional, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, para lo que argumentó que, la parte actora no ha acreditado la apariencia de buen derecho y el peligro en la mora.
Manifestó que, las apreciaciones del demandante son subjetivas, sin soporte factico ni probatorio y que, por el contrario, de la argumentación jurídica aducida y de la simple confrontación entre las normas demandadas y las supuestamente vulneradas, no se infiere la trasgresión de la Constitución Política o vulneración de derechos fundamentales.
Concluyó que, la simple lectura de la directiva da cuenta de su fundamentación, amparada en lineamientos jurisprudenciales, lo que contradice el dicho del demandante. II. CONSIDERACIONES Competencia Este Despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-523 de 2009 señaló que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).
Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que es controvertido dentro de ese mismo proceso, en atención al inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).
Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).
El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
(Negrillas fuera de texto). La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.
Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).
Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.
Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.
En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla.
Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.
En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado.
Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Caso concreto En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales se considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.
Dicha carga argumentativa y probatoria garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la valoración, sin necesidad de desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia. En el caso concreto, la parte demandante, en la solicitud de medida provisional, introdujo argumentos confusos que contienen apreciaciones subjetivas y que se limitan a referenciar un supuesto desconocimiento e incumplimiento del artículo 115 de la Ley 115 de 1994, sin concretar o sustentar dicha vulneración. Es así como, en el presente asunto, no se aportaron elementos argumentativos que sustenten mínima y adecuadamente la solicitud de medida cautelar en punto de demostrar los elementos necesarios para su decreto (apariencia de buen derecho, peligro de la mora y ponderación de intereses), por lo que, no hay lugar al decreto de la misma.
Se concluye, entonces, que la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte actora no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que, se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe dicha violación. Con el acervo probatorio allegado en este momento, no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar.
En consecuencia, el Despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Reconocimiento de personería El abogado Luis Enrique Galeano Portillo, identificado con cédula 88.215.518 y T.P. No. 89.705 del C.S. de la J., presentó renuncia al poder otorgado como apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la cual, se aceptará en la presente providencia. Igualmente, el Despacho observa que el abogado Edgar Fabian Garzón Buenaventura, identificado con cédula 1.032.375.416 y T.P. 182. 292 del C.S. de la J., aportó poder para actuar en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Sin embargo, no se adjuntaron los documentos que acreditan la representación legal de la entidad en cabeza de quien otorgó el poder. De acuerdo con lo anterior, en garantía del derecho al debido proceso y principio de defensa técnica, se concederá el término de cinco (5) días al demandado para que subsane los defectos evidenciados en el poder aportado a este proceso.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Directiva Ministerial 14 del 14 de agosto de 2003 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ACEPTAR LA RENUNCIA al poder presentada por el abogado Luis Enrique Galeano Portillo como apoderado del Ministerio de Educación Nacional.
TERCERO: CONCEDER el término de cinco (5) días al abogado Edgar Fabian Garzón Buenaventura, con el propósito que aporte los documentos que acrediten la representación legal de la entidad en cabeza de quien otorgó el poder.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.