Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 (6626-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ.
Demandado: Clarissa Maquilón García Temas: Lesividad. Pensión gracia. Fraude global. Devolución de dineros obtenidos de mala fe. Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ, por 2 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP conducto de apoderado, formuló demanda, en la modalidad de lesividad, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 16199 del 10 de abril de 2006, por medio de la cual, en cumplimiento de una sentencia de tutela, se reconoció una pensión gracia de jubilación en favor de la señora Clarissa Maquilón García. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó que se ordene a la demandada: (i) devolver, debidamente indexados, todos los dineros que le fueron pagados por concepto de pensión gracia;
(ii) pagar los intereses causados sobre el valor de la condena; y (iii) condenarla al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Clarissa Maquilón nació el 25 de marzo de 1950 y laboró como docente del departamento del Chocó entre el 24 de abril de 1971 y el 14 de junio de 1975 y como maestra nombrada por el Ministerio de Educación Nacional del 12 de junio de 1975 al 30 de septiembre de 2001. ii) El 7 de octubre de 2002, la extinta Caja Nacional de Previsión Social le reconoció profirió la Resolución 28654, en la que le negó a la accionada el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, al considerar que no cumplía con el requisito de 20 años de servicio como docente del orden municipal, departamental o distrital.
La anterior posición que fue reiterada en las Resoluciones 4082 y 2493 del 3 y 24 de marzo de 2003, respectivamente, en las que se desataron, en su orden, los recursos de reposición y apelación propuestos por la señora Maquilón García. iii) El 24 de febrero de 2006, el Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena, profirió sentencia de tutela en la que ordenó a la administradora de pensiones reconocer, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa decisión, la pensión gracia 3 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP de jubilación en favor de la hoy demandada, decisión que fue acatada a través de la Resolución 16199 del 10 de abril de 2006. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 13, 48, 53, 83, 95 y 128 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la entidad manifestó que una vez revisados los documentos que soportaron el reconocimiento de la pensión gracia se observa que la accionada laboró como docente nacional desde el 12 de junio de 1975 hasta el 30 de septiembre de 2001, lo que quiere decir que no tiene derecho a devengar una pensión gracia de jubilación, pues no desempeñó sus funciones como docente de carácter municipal, departamental o distrital, a quienes está dirigido el beneficio prestacional en comento.
Al establecerse que la señora Clarissa Maquilón no tiene derecho a percibir la pensión que le fue concedida en cumplimiento de una orden de tutela, es claro, no solo que debe declararse la nulidad del acto demandado, sino que, además, deben reintegrarse las sumas pagadas indebidamente, pues se incurrió en un pago de lo no debido. 1.2.
Contestación de la demanda1 La señora Clarissa Maquilón, por medio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los siguientes argumentos: i) Es cierto que Cajanal negó el reconocimiento del derecho pensional en dos oportunidades, pero llama la atención que, a pesar de tener una serie de 1 Folios 263 al 276 4 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP argumentos jurídicos para adoptar dicha posición, una vez se interpuso la acción de tutela para solicitar el reconocimiento pensional, «se quedó inmóvil a las resultas del proceso» y no «utilizó las herramientas jurídicas que antes utilizaron para repeler el fallo», sino que se limitaron a cumplir la orden de tutela. ii) La señora Clarissa Maquilón nunca conoció al abogado que interpuso la acción de tutela ni a la juez que tomó la decisión, ni conoce los argumentos que se utilizaron para lograr el reconocimiento de la mesada pensional.
Además, en el año 2007, la Corte Constitucional profirió la sentencia T-307 del 2 de mayo de ese año, en el que revisó una serie de decisiones en sede de tutela de los juzgados Séptimo Laboral y Séptimo de Familia de Cartagena y se revocaron las decisiones adoptadas por esas autoridades judiciales. Aún así, Cajanal, en una actitud «permisiva y culposa» siguió pagando la mesada pensional de la señora Clarissa Maquilón, por lo que no es admisible que ahora se quiera responsabilizar a la accionada por su inoperancia. iii) La señora Ana Bolena Pabón Camacho, en representación de la UGPP, radicó una denuncia por presunto fraude procesal en contra del abogado Manlio Aristio Barrios Buelvas y la entonces juez séptima laboral de Cartagena por las aparentes irregularidades en el reconocimiento de derechos pensionales por vía de tutela. iv) La señora Clarissa Maquilón simplemente atendió el consejo de una amiga que le recomendó al abogado que tramitó el reconocimiento de la pensión gracia a la que, en todo caso, considera tener derecho, por lo que no puede afirmarse que haya actuado de manera fraudulenta ni que «haya tenido un acuerdo previo posterior ni con la juez que falló la acción de tutela, ni mucho menos con el abogado, a quienes no conocía». 5 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP 1.3.
La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 29 de marzo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues declaró la nulidad del acto administrativo demandado, pero negó lo relativo a la devolución de los dineros pagados por concepto de pensión gracia. Las consideraciones fueron las siguientes: i) De acuerdo con los certificados laborales aportados al proceso, se advierte que la señora Clarissa Maquilón prestó sus servicios como docente de la Escuela Anexa al Integrado de Quibdó entre el 24 de abril de 1971 y el 12 de junio de 1975; y luego, del 12 de junio de 1975 hasta la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión, en la Escuela Anexa al Instituto Integrado Femenino de Quibdó, nombrada en este último cargo a través de la Resolución 2973 del 28 de mayo de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. ii) A pesar de que la demandada cuenta con una vinculación a la docencia oficial del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980, la gran mayoría de su tiempo de servicio, esto es, desde el año 1975 en adelante, fue de carácter nacional, según la designación efectuada directamente por el Ministerio de Educación Nacional en una institución educativa del mismo nivel. iii) De acuerdo con lo consignado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la señora Clarissa Maquilón no tiene derecho a percibirá una pensión gracia de jubilación, toda vez que ni siquiera podría afirmarse que contaba con una expectativa legítima frente a un eventual reconocimiento de la referida mesada, en tanto su tipo de vinculación laboral no satisface las exigencias previstas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. iv) A pesar de que a la demandante no le asiste el derecho en comento y que, en consecuencia, deberá declararse la nulidad del acto que lo concedió, no puede 2 Folios 482 al 487. 6 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP afirmarse que haya utilizado documentación fraudulenta para obtener el pago de la pensión durante el trámite administrativo, por lo que tampoco puede entenderse desvirtuado el principio constitucional de buena fe ni ordenarse el reintegro de dineros pretendido por la Unidad. 1.4.
El recurso de apelación3 La UGPP presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que debe accederse a la pretensión de restablecimiento del derecho, es decir, ordenar la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, pues el reconocimiento del derecho obedeció al cumplimiento de una orden de tutela, sin que en realidad tuviera derecho a percibir la mencionada mesada.
A pesar de que la accionante no aportó documentación falsa sí se rompió el principio de buena fe, pues aun cuando la extinta Cajanal ya había revisado y adoptado una decisión en sede administrativa, la accionada acudió a la acción de tutela, la cual fue radicada en un distrito judicial ajeno al de su residencia y a donde prestó sus servicios como docente. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Solo la parte demandante se pronunció en esta instancia, en el sentido de reiterar los argumentos propuestos en el recurso de apelación.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 3 Folios 493 al 494 reverso. 4 Índice 27 del portal Samai. 5 Constancia en el folio 557. 7 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación,6 a la Sala le corresponde establecer si dentro del presente asunto está acreditada la mala fe por parte de la señora Clarissa Maquilón García en el reconocimiento de la pensión gracia, de modo que deba ordenarse la devolución de las sumas percibidas por tal concepto. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la 6 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […] De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de 9 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].7 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.9 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.2.2.
El principio de la buena fe La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.». Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C–840 de 2001, se pronunció de la siguiente manera: La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones.
Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico. Configurándose así la presencia de la mala fe.
De igual forma, esta Corporación ya se ha referido frente a la aplicación del principio de la buena fe en el derecho administrativo así: El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera 12 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.10 Para casos como el que hoy nos ocupa, en cuanto a la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.2.3.
El fraude global La jurisprudencia, en coherencia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. Así, esta Sección en la sentencia de 1º de septiembre de 2014 estudió la legalidad de un reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden de tutela, aplicando como precedente la sentencia T-218 de 2012 en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el fraude procesal en la obtención del reconocimiento y pago de una pensión gracia, al respecto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, indicó lo siguiente: […], en un caso similar en sentencia T- 218 de 20 de marzo de 2012, pues en su entender se configuran para el sub lite elementos de identidad frente a las condiciones de formulación de la acción de tutela, que llevan a colegir un fraude como es: instaurarla en un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar.11 10 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23- 25-000-2002-13188-01 (0807 –2008). 11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 1º de septiembre de 2014. Radicado: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). 13 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP Al resolver el problema jurídico planteado en el mencionado proceso contencioso, la Sala de decisión tuvo en cuenta las circunstancias que llevaron al reconocimiento de una pensión gracia a favor de una docente que no cumplía con los 20 años de servicio docente en el orden territorial, esto es, haber recibido una negativa de la administración para el reconocimiento y, posterior a ello, acudir junto con un grupo de personas, ante un juez diferente al de su circunscripción territorial quien en orden de tutela le concedió la prestación. El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen entre dicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional.
En sentencia de 26 de noviembre de 2011 esta Sala indicó: De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.12 2.3.
El caso concreto. Análisis de la Sala La UGPP promovió el presente medio de control con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución 16199 del 10 de abril de 2006, por medio de la cual le reconoció una pensión gracia de jubilación a la señora Clarissa Maquilón, en cumplimiento de una orden de tutela; además, pidió que como restablecimiento del derecho se ordene a la demandada la devolución de las sumas pagadas por ese concepto. 12 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03 (1024-2016). / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 50001 23 33 000 2013 00060 01 (3336-2018) / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 52001-23-33-000-2014-00202-02 (4818-2019). 14 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP En la sentencia de primera instancia, objeto de apelación en esta oportunidad, el Tribunal Administrativo del Chocó consideró que, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente,13 la señora Clarissa Maquilón García laboró como docente del departamento del Chocó entre el 24 de abril de 1971 y el 12 de junio de 1975, temporada en la que prestó sus servicios en la Escuela Anexa al Integrado de Quibdó; posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional la nombró como docente de la Escuela Anexa al Instituto Femenino de Quibdó, a través de Resolución 2973 del 28 de mayo de 1975.
A partir de lo anterior, el a quo concluyó que la accionada laboró como educadora departamental durante 4 años, 1 mes y 18 días, mientras que fungió como docente nacional desde el 12 de junio de 1975 hasta la fecha de retiro del servicio, circunstancia por la que dio por probado que no cumple con el requisito de contar con 20 años de servicio en el nivel territorial, pues el tiempo acreditado con posterioridad al año 1975 no es computable para efectos del reconocimiento de una pensión gracia. Con fundamento en el citado análisis, el juez de primera instancia declaró la nulidad del acto administrativo demandado, pero negó lo relativo al restablecimiento del derecho al estimar que no se probó que la señora Maquilón García haya actuado con mala fe para obtener el reconocimiento de la referida mesada pensional, análisis con el que la UGPP se encuentra en desacuerdo y que resulta ser el único reparo propuesto en el recurso de alzada.
Pues bien, en cuanto al restablecimiento del derecho deprecado por el apelante, vale la pena resaltar que el reconocimiento de la pensión gracia se produjo en cumplimiento del fallo de tutela dictado el 24 de febrero de 2006 por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, Bolívar,14 en donde se accedió a las pretensiones de un grupo significativo de personas, entre ellas la señora Clarissa Maquilón García, con la que se ordenó a CAJANAL el reconocimiento y pago de la 13 Expediente administrativo en el CD visible en el folio 75. 14 Folios 148 al 153 reverso. 15 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP pensión gracia a cada uno de los accionantes.
La citada administradora de pensiones profirió la Resolución 16199 del 10 de abril de 2006, en la que, en cumplimiento del citado fallo de tutela, reconoció una pensión de jubilación gracia en favor de la accionada a partir del 25 de marzo del año 2000. En el aludido acto se incluyó un recuento de los actos administrativos por los cuales se negó, en sede administrativa, el reconocimiento de la mesada en discusión, correspondientes a las Resoluciones 28654 del 7 de octubre de 2022 y 4082 del 3 de marzo y 2493 del 24 de marzo de 2003, en las que se indicó que la razón de la negativa es el carácter de docente de la demandada.
Atendiendo lo descrito, para la Sala es claro que se configura la mala fe de la señora Clarissa Maquilón García bajo la figura del fraude global, toda vez que habiendo obtenido la negativa de la administración en más de una oportunidad respecto del reconocimiento de la pensión gracia, presentó, a través de apoderado, una acción de tutela, junto con otras personas, en la ciudad de Cartagena, Bolívar, es decir, en un distrito judicial que no coincidía con su lugar de residencia, tampoco con el último lugar de prestación del servicio, ni con el lugar en donde se expidieron los actos que previamente le habían negado el derecho, lo cual ocurrió en la ciudad de Quibdó, Chocó, elementos que ha tenido en cuenta la jurisprudencia para arribar a la conclusión del fraude global, y que tal como se ilustró, se configuran en el presente asunto.
De manera que, las actuaciones que rodearon el reconocimiento de la pensión gracia llevan a demostrar que los dineros se percibieron de mala fe por parte de la demandada, en la medida que conociendo las razones que llevaron a CAJANAL a negar en varias oportunidades lo pedido, presentó acción de tutela, por intermedio de abogado, en un municipio distante a su domicilio, con el fin de obtener, sin el lleno de requisitos legales, una sentencia judicial favorable, como finalmente ocurrió; 16 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP circunstancia que, en casos similares15, ya ha sido analizada y definida de la siguiente manera: […] se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado16 asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó17.18 15 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.
Sección Segunda: Radicado: 68001-23-33-000-2013- 00231-03(1024-2016) Sentencia de 26 de noviembre de 2020 / Radicado: 15001-23-33-000-2014- 00301-01(4976-2018). Sentencia de 11 de marzo de 2021. / Radicado: 52001-23-33-000-2014- 00371-02 (6522-2022) Sentencia de 30 de noviembre de 2023. 16 «Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».
Y, artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 «para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos…» 17 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, Radicación: 3130-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
En dicha providencia se analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL contra la señora Luz Mery Melo Melo, quien figura como una de las 140 personas al igual que el señor Jairo Eduardo Nieto Rodríguez, quienes impetraron acción de tutela cuyo radicado corresponde al 0063- 06, para concluir que «Además, si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiere investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no es óbice para desconocer las evidentes irregularidades surtidas en este caso, que es análogo al examinado por la Corte Constitucional, por lo que ante la concurrencia de las demás situaciones se advierte la mala fe de la señora Luz Mery Melo Melo.
En este sentido se le ordenará, la devolución de los dineros que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia a ella reconocida, sumas que deberá indexar, conforme a lo señalado por el artículo 178 y s.s. del Decreto 01 de 1984, como se pidió en la demanda, previa certificación que expida la entidad al efecto» 18 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Radicado: 73001-23-31-000-2011-00228-02 (1186-2016). Sentencia de 22 de febrero de 2018. 17 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP En tal sentido, al advertirse la ocurrencia de las situaciones fácticas que dan paso el fraude global, se impone el deber legal de adicionar la sentencia de primera instancia en el sentido de acceder a la pretensión de restablecimiento del derecho pedida por la UGPP, es decir, ordenar el reintegro de los dineros pagados a la accionada por concepto de pensión gracia. 2.4.
De la condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala concluye que en el asunto objeto de análisis debe adicionarse la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar la devolución de las sumas pagadas a la señora Clarissa Maquilón García por concepto de pensión gracia, al encontrarse demostrado que fueron percibidos de mala fe por parte de la demandada.
Los valores adeudados serán actualizados de acuerdo con la siguiente fórmula: 18 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP R= Rh X Índice final _____________ Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago).
Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 192 del C.P.A.C.A. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada prestacional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Adicionar la sentencia de primera instancia del 29 de marzo de 2019, objeto de apelación, en el sentido de ordenar a la señora Clarissa Maquilón García devolver a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ las sumas pagadas por concepto de la pensión gracia reconocida a través de la Resolución 16199 del 10 de abril de 2006 declarada nula.
Las sumas resultantes a favor de los demandantes se ajustarán en su valor, en aplicación de la fórmula indicada en la parte considerativa de la presente decisión. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia del 29 de marzo de 2019, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. 19 Radicación: 27001 23 33 000 2015 00098 01 Demandante: UGPP Tercero. Sin condena en costas.
En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.