50001233100020060024401 — Consejo de Estado

Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 Demandante: Inversiones Luna Roja Ltda Demandado: Municipio de Villavicencio Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 29 de octubre de 2015, proferida por la Sala de Descongestión Itinerante de Tribunal Administrativo con sede en Bogotá. I. Antecedentes 1.1.

La demanda La sociedad Inversiones Luna Roja Ltda., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), presentó demanda contra el Municipio de Villavicencio; para el efecto formuló las siguientes pretensiones: «2.1 Pretensión Primera y Principal: Que se declare la nulidad de la totalidad del Acto Administrativo de fecha Febrero 17 de 2005 (equivocadamente señalado en el acto como de 2004), expedido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, por medio del cual se dio respuesta al derecho de petición radicado el 3 de febrero de 2005 en la secretaría de Hacienda Municipal de Villavicencio por el señor Camilo Humberto Torres Orozco en su calidad de representante legal de la sociedad Inversiones Luna Roja Ltda. 2.2 Pretensión Segunda Principal: Que se declare la nulidad de la totalidad del Acto Administrativo de fecha Febrero (sic) 1° de Marzo de 2005, expedido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, por medio del cual se dio respuesta al derecho de petición radicado el 3 de febrero de 2005, en la secretaría de Hacienda Municipal de Villavicencio por el señor Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 2 Camilo Humberto Torres Orozco en su calidad de representante legal de la sociedad Inversiones Luna Roja Ltda. 2.3 Pretensión Tercera Principal: Que se declare la nulidad de la totalidad de la Resolución No. 042 del 23 de Mayo de 2005 expedida por Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. 2.4 Pretensión Cuarta Principal: Que se declare la nulidad de la totalidad de la Resolución No. 193 del 3 de Noviembre de 2005 expedida por el Alcalde del Municipio de Villavicencio. 2.5 Pretensión Quinta Principal: Que en virtud de la declaratoria de nulidad señalada en las Pretensiones Primera, Segunda, Tercera y Cuarta principal, se restablezca el derecho de la sociedad que represento, declarando expresamente que el predio identificado con el Folio de Matricula Inmobiliaria No. 230-85847 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio y la Cédula Catastral No. 00-01-0004-0259-000 no es sujeto de participación en plusvalía. 2.6 Pretensión Sexta Principal: Que en virtud de la declaratoria de Nulidad señalada en las Pretensiones Primera, Segunda, Tercera y Cuarta principal, y de la declaratoria señalada en la Pretensión Quinta Principal, se restablezca el derecho de mi representada, ordenando la devolución del dinero pagado o que se tenga que pagar por concepto de plusvalía para el predio identificado con el Folio de Matricula Inmobiliaria No. 230-85847 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio, a título de daño emergente, y se condene al pago de lo dejado de percibir por mi representada por no haber obtenido la Licencia de Urbanismo en tiempo, a título de Lucro Cesante, desde el día 17 de Febrero de 2005».

(Negrillas y subrayas de la Sala). Hechos La sociedad demandante manifestó ser la propietaria del inmueble ubicado en la zona suburbana nro. 1 del Municipio de Villavicencio, identificado con folio de matrícula nro. 230-85847 y cédula catastral nro. 00-01-0004-0259-000. Indicó que, mediante petición de 3 de febrero de 2005, solicitó a la Secretaría de Hacienda de Villavicencio una certificación en la que constara que el predio de su propiedad no era objeto de participación en plusvalía. Refirió que, en respuesta a la anterior solicitud, el director Administrativo de Planeación y Director Técnico de Desarrollo Urbano del municipio, mediante escrito de 17 de febrero de 2005, le indicó que, «de conformidad con el plano nro. 20 -Áreas beneficiadas con las acciones generadoras de la participación en plusvalía, el cual hacía parte integral del POT- el predio objeto de consulta se encuentra inmerso en esta área, razón por la que para realizar cualquier intervención se debe cancelar la plusvalía a favor del Municipio por la incorporación del suelo rural a suelo suburbano. // De acuerdo con lo anterior informo que la propiedad rural con cédula catastral no. 00-001-0004-0259- 000, matrícula inmobiliaria no. 230-85847 registro Villavicencio, si es sujeto de participación en plusvalía dado que se encuentra en un suelo con Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 3 características de suelo suburbano como se menciona en el plano no. 20 del POT y en su numeral 1 del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, una vez decidan realizar el respectivo pago de este gravamen, deben acercarse a las oficinas de DAPM donde gustosos comenzaremos con el trámite pertinente para el recaudo de esta contribución».

Manifestó que, mediante escrito de 19 de abril de 2005, interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de «los actos administrativos de fecha marzo 1 de 2005 y febrero 17 de 2005 (equivocadamente señalado en el acto como de 2004)»; como pretensiones en el recurso elevó las siguientes: «Principal: se revoque en su totalidad el acto administrativo de fecha 17 de febrero de 2005 y se certifique que el predio no es sujeto de participación en plusvalía. Subsidiaria: que en el evento de liquidarse el efecto de plusvalía para el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 230-85847 deben realizarse en condiciones de igualdad respecto de los predios que ya fueron objeto de liquidación».

(Negrillas y subrayas de la Sala). Señaló que, mediante la Resolución nro. 042 de 23 de mayo de 2005, la entidad resolvió el recurso de reposición, negando las pretensiones. Afirmó que, mediante comunicación de 1° de julio de 2005, la sociedad demandante dio alcance al recurso, solicitando que se tuviera como prueba el oficio de 4 de febrero 2005, en la que se expresó que, conforme al artículo 73 de la Ley 388 de 1997, «se infiere entonces que la contribución por efecto de plusvalía aplicaría solamente sobre el suelo urbano».

Sostuvo que, mediante comunicación de 25 de julio de 2005, nuevamente dio alcance al recurso de apelación señalando que anexaba «los documentos necesarios para la liquidación del impuesto de plusvalía, en caso de que se accediera a la petición subsidiaria del recurso». Manifestó que, a través de la Resolución nro. 193 de 2005, el alcalde del Municipio de Villavicencio confirmó lo establecido en la Resolución nro. 042 de 2005.

Normas violadas y concepto de la violación Para sustentar este punto la parte demandante expuso los siguientes acápites: «Violación en las normas en las que debía fundarse, violación directa de normas de superior jerarquía: violación directa del artículo 13 de la Constitución Política y los artículos 74 y 83 de la Ley 388 de 1997» Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 4 Consideró que el predio objeto de la litis se encontraba en un suelo con características de suelo suburbano, por lo que hacía parte del suelo rural del Municipio de Villavicencio; sin embargo, con la expedición del Decreto 353 de 2000, esto es, el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT), «se incorporó dicho terreno rural a un área de suelo suburbano, configurándose uno de los hechos generadores de la participación de la plusvalía de conformidad con los señalado en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997», ( ) «lo que quiere decir que surgió la obligación tributaria, momento que se diferencia radicalmente de su exigibilidad y cobro».

Aseguró que, de configurarse los eventos señalados en artículo 83 de la Ley 388 de 1997, surgía para el propietario del predio la obligación de pagar la respectiva participación, una vez cumplido el procedimiento para la determinación y la liquidación del efecto plusvalía. Adujo que «la participación en plusvalía se generó en el momento en que fue expedido el Decreto 353 de 2000, mediante el cual se modificó el uso del suelo del inmueble, debió iniciarse el procedimiento para la liquidación del efecto de plusvalía, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 81 del Plan de Ordenamiento Territorial».

Señaló que el POT fue modificado por el Acuerdo 021 de 2002, por lo que «desapareció el hecho generador del efecto de plusvalía para el predio señalado, pues la norma actualmente aplicable al mismo, esto es, el artículo 14 del Acuerdo 021, no generó ninguna modificación en las condiciones urbanísticas del predio, ni en la clasificación del suelo».

Sostuvo que, conforme a lo anterior, no resultaba acertado afirmar que el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 230-85847 era objeto de participación en plusvalía, por lo que los actos acusados desconocían los artículos 74 y 83 de la Ley 388 de 1997, al declarar objeto del efecto plusvalía un predio, sin existir uno de los elementos fundamentales de la obligación tributaria como lo sería el hecho generador.

Indicó que, en el presente caso, tampoco se configuraba el segundo hecho generador de la plusvalía, esto es, el establecimiento o modificación del régimen o zonificación de usos del suelo. Explicó que la totalidad de la reglamentación urbanística para el suelo suburbano estaba en el Acuerdo 21 de 2002, lo que hacía innecesaria la expedición de la reglamentación por parte del departamento administrativo de planeación municipal; sostuvo que los actos demandados vulneran las disposiciones de la Ley 388, en tanto señalan como objeto de plusvalía a un predio sin contar con el hecho generador de la contribución. «Violación al principio de igualdad de los administrados» Afirmó que las actuaciones de las autoridades urbanísticas debían ceñirse al principio de neutralidad, que no era otra cosa que la aplicación del principio de igualdad; adujo que «no se entiende entonces, por qué para algunos Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 5 casos, como el caso que nos ocupa, el efecto plusvalía en el Municipio de Villavicencio si es aplicable para los predios ubicados en el suelo suburbano del municipio, en cambio en otros, se declara expresamente que solo es aplicable para el suelo urbano».

De otro lado, indicó que, para el cobro de esta figura, era necesario que el predio efectivamente tuviera un mayor valor; en ese sentido, aun si se diera «cualquiera de las causales establecidas en la Ley sin que exista una valorización del predio, la plusvalía no se generaría». Refirió que, con el cambio del uso del suelo, no se generó un mayor valor en el predio, por lo que no podía generarse el cobro, «así se configurara cualquiera de los hechos generadores del mismo». 1.2.

La contestación El Municipio de Villavicencio, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, en síntesis, con los siguientes argumentos: Manifestó que no aparecía plenamente identificado la clase del predio, ubicación y linderos del bien objeto de la controversia, y que, cuando se trataba de inmuebles, los mismos debían ser determinados de forma clara y precisa.

Argumentó que la sociedad demandante no acreditó la calidad de propietaria o poseedora del inmueble objeto de plusvalía, pues solo la persona perjudicada tiene el interés legítimo en demandar los actos administrativos. Aseguró que la parte demandante no realizó un análisis razonado de cómo los actos administrativos demandados vulneraban la constitución o la ley.

Indicó que la demanda presentada adolece de una confrontación del acto administrativo acusado frente a las normas que se indican como infringidas, por lo que no es posible que se configuren los fundamentos fácticos y jurídicos para declarar la nulidad pedida. II. La sentencia de primera instancia El Tribunal, mediante sentencia de 29 de octubre de 2015, resolvió: «PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Por secretaría liquídense los gastos del proceso y en caso de remanentes devuélvase a la parte actora, pasado dos años sin que estos sean reclamados, se declarará la prescripción de los mismos a favor del Tesoro Nacional». Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 6 Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: Sostuvo que el problema jurídico a resolver estribaba en establecer si «¿se debe declarar la nulidad de los actos administrativos del 1 y 17 de febrero de 2005 expedidos por el director administrativo de planeación municipal, por medio de los cuales se dio respuesta al derecho de petición radicado ante la secretaría de Hacienda de Villavicencio el 3 de febrero de 2005 por el representante legal de la sociedad demandante y de la Resolución 042 de 23 de mayo de 2005 expedida por el director del departamento administrativo de planeación y resolución 193 de 3 de noviembre de 2005 expedida por el alcalde de Villavicencio, que confirmaron el cobro de plusvalía sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 230-8547 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio y cédula catastral 00100040259000 por la causal de infracción a la ley, al haberse aplicado la participación de plusvalía a un predio suburbano?».

Luego de precisar el marco normativo aplicable -artículos 74 y 83 de la Ley 388-, señaló que el Decreto 353 de 2000, por el cual se expidió el POT del municipio, establecía en el Plano nro. 19 la clasificación de las áreas suburbanas, por lo que se infería que el predio objeto de la controversia tenía clasificación de terreno con características de suelo suburbano; adujo que en el plano nro. 20 se establecieron las áreas generadoras de la participación en plusvalía; en el artículo 31 del Decreto 353 de 2000 se establecía la caracterización de las áreas de suelo suburbano, que luego fue modificado por el Acuerdo 021 de 2022.

Explicó lo siguiente: «Según la información remitida por la Secretaría de Hacienda de Villavicencio, […], mediante Resolución no. 046 de 2007 la Alcaldía de Villavicencio a petición del propietario del predio liquidó el efecto plusvalía, quien se encontraba tramitando una licencia para el proyecto de parcelación en propiedad horizontal LUNA ROJA.

Para el cálculo de dicha participación utilizó el avalúo no. 6012 realizado por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Villavicencio. […] Este perito logró establecer el precio inicial y proyectó el precio final después de ejecutado el proyecto de parcelación, lo que le permitió determinar el avalúo del precio de referencia para efectos de liquidar la plusvalía. […] Esta resolución – a la cual no hace mención el actor- demuestra que se concretó la causal del artículo 83 de la Ley 388 de 1997 numeral 1, que permite exigir el cobro de la participación de la plusvalía cuando el propietario del predio solicita una licencia de urbanización o construcción, generada por cualquiera de los hechos dispuestos en el artículo 74 de la misma ley.

En el caso que nos ocupa, el predio cambia de uso del suelo al momento de autorizarse el proyecto de parcelación en propiedad horizontal, habiendo pasado el predio suburbano a predio de expansión urbana, por el mayor aprovechamiento del suelo que eleva el índice de ocupación del predio, con lo que se desvirtúa el argumento del actor en el sentido de haberse realizado una aplicación retroactiva del Acuerdo 021 de 2002, por cuanto olvida que la participación de la plusvalía se hace exigible Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 7 solo en el momento en que el propietario del predio solicita la licencia para expansión urbano y no antes.

De otra parte, se constató según la información remitida por dicha dependencia que a dicho predio se le definieron además las normas específicas para el tratamiento urbanístico de desarrollo en suelo de expansión urbana mediante la resolución 0980 de 8 de noviembre de 2005, habiéndose presentado el hecho generador de la plusvalía por establecimiento del régimen de usos del suelo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y 83 de la Ley 388 de 1998 y por ello se le liquidó una plusvalía por un valor de $69,641,558,oo, con base en el avalúo antes citado, demostrándose así que el proyecto urbanístico en suelo de expansión urbana produce un mayor valor en el predio, debido al mayor aprovechamiento del suelo».

En ese orden, consideró que no le asistía razón al demandante al pretender la anulación de los actos a través de los cuales se le informó que el predio estaba sujeto a cobro de plusvalía, por cuanto quedó demostrado que la exigibilidad del cobro se producía cuando el propietario solicitaba licencia de urbanización o construcción, lo que en el caso concreto ocurrió en abril de 2007, cuando se tramitó la solicitud de un proyecto urbanístico de parcelación y se liquidó mediante la Resolución nro. 046 de noviembre de 2007, con base en el incremento del precio que generaría pasar de un predio suburbano a una parcelación urbana, de donde se colegía que el cobro de plusvalía resultaba ajustado a la ley.

Por otra parte, señaló que tampoco se vulneró el derecho a la igualdad por cuanto cada predio suburbano tenía un tratamiento diferenciado de acuerdos a sus especificidades y a sus usos. III.- El recurso de apelación 3.1. La parte demandante interpuso recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Luego de exponer el contexto en el que se expidieron las disposiciones demandadas, señaló que, «según el municipio, puede hacer exigible el hecho generador consagrado en el numeral 1° del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 cuando se produzca alguna de las causales para su exigibilidad. // Como consecuencia de lo anterior, mis mandantes tuvieron que pagar sesenta y nueve millones seiscientos cuarenta y un mil quinientos cincuenta y ocho pesos ($69,641,558) m/cte., por concepto de tributo de participación en plusvalía para el predio con matrícula inmobiliaria no. 230-85847».

Indicó que los problemas jurídicos que correspondían resolver el ad quem eran los siguientes: Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 8 «¿Está facultado el juez de primera instancia para proferir un fallo desconociendo las cuestiones y causales de nulidad planteadas por los sujetos procesales contra los actos administrativos demandados? ¿El predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. 230-85847 […] es sujeto de participación en plusvalía en aplicación de la causal establecida en el numeral 2° del artículo 74 de la Ley 388 de 1997? ¿Los actos administrativos acusados adolecen de nulidad al considerar que con la expedición del Decreto 353 de 2000 modificado por el Acuerdo 021 de 2002 se configuraron los hechos generadores de participación en plusvalía señalados en los numerales 1° y 2° del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 sobre el predio objeto de debate?».

(Negrillas y subrayas de la Sala). Posteriormente, propuso los siguientes argumentos: «Incongruencia en el fallo de primera instancia al pronunciarse sobre asuntos y causales de nulidad no planteadas contra los actos administrativos» Sostuvo que, en la sentencia de primera instancia, se desestimaron las pretensiones de la demanda resolviendo con fundamento en actos administrativos diferentes a los puestos en consideración. Adujo que lo anterior denotaba la trasgresión de los contenidos mínimos de la sentencia, establecidos en los artículos 304 y 305 del Código de Procedimiento Civil, lo que era una vulneración al principio de congruencia y al carácter rogado de la jurisdicción. «El a quo desconoció que la solicitud de licencia de urbanismo es considerada una actuación urbanística de conformidad con lo preceptuado en la Ley 388 de 1997» Consideró que la licencia urbanística no contemplaba un incremento en el valor para el predio, pues, de conformidad con el Decreto 1420 de 1998, el mayor valor comercial estaba representado en la acción urbanística al modificar las condiciones del uso del suelo.

Insistió en que la naturaleza de la licencia urbanística era la de ser un permiso otorgado al particular para ejecutar obras con arreglo a los usos y normas urbanísticas contenidas en el POT, lo cual no representaba un mayor valor, sino una concreción del derecho que tenía el propietario para desarrollar su predio conforme a las normas urbanísticas que lo regían.

Concluyó que resultaba palmaria la falta de fundamento del planteamiento del a quo de concebir como hecho generador del efecto de plusvalía la licencia que permitiría el desarrollo del predio incorporado al suelo urbano, sometido a tratamiento de desarrollo, pues tal hipótesis no había sido reconocida por la ley como un escenario a partir del cual se pudiera predicar la existencia y determinación de un tributo.

Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 9 «La autorización específica que concretó el cambio de zonificación de usos del suelo para el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. 230-65847 […] está contenida en la expedición del Decreto 353 de 2000 y no en la licencia urbanística solicitada por el propietario» Afirmó que el juez de primera instancia abordó de forma incorrecta la controversia en razón a que centró la litis en el momento de exigibilidad del cobro del tributo, «cuando la misma versaba sobre la inexistencia de hechos generadores de la participación de plusvalía descritos en los numerales 1° y 2° del artículo 74 de la Ley 388 de 1997».

Afirmó que, conforme al POT del municipio, era claro que el inmueble identificado con folio de matrícula nro. 230-85847 se encontraba en suelo suburbano; en ese orden de ideas, «encontramos que a partir de la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 353 de 2000) se configuró uno de los hechos generadores de la participación de plusvalía, lo que quiere decir que surgió la obligación tributaria, lo cual es distinto del momento de exigibilidad y cobro. // Sin embargo, el que se configurara un hecho generador de la plusvalía no implica que la misma sea exigible.

Solamente hasta el momento en el cual la administración liquide la plusvalía, así como cuando se cumplen los eventos consagrados en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997». Sostuvo que la modificación al POT municipal no generó ninguna alteración en las condiciones urbanísticas del predio ni la clasificación del uso, pues solamente definió las áreas del suelo suburbano y sus clasificaciones. «De la inexistencia del hecho generador dispuesto en el numeral 2° del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997» Indicó que el Tribunal se equivocó al considerar que el hecho generador del numeral 2° del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se configuró con la expedición de la Resolución nro. 090 de 9 de noviembre de 2005.

Insistió en que el Acuerdo 021 de 2002 no generó ninguna modificación en las condiciones urbanísticas del predio ni clasificación del suelo, por lo que no daba lugar al cobro de plusvalía, conforme a la Ley 388. «En el presente caso se desconoció el artículo 13 de la Constitución Política por cuanto no fueron tenidas en cuenta para el predio de mi mandante las mismas condiciones evaluadas en los predios que ya fueron objeto de liquidación de plusvalía» Argumentó que las actuaciones debían ceñirse a los postulados de neutralidad e igualdad y que estos no habían sido aplicados para los procedimientos de liquidación de la plusvalía, como se observaba en comunicación radicada el 1° de julio de 2005, en la que se señaló que «se infiere entonces que la contribución por efecto de plusvalía aplicaría Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 10 solamente sobre el suelo urbano», mientras que para el caso concreto la plusvalía era aplicable para los predios ubicados en suelo suburbano. «La causal de nulidad y los perjuicios alegados se encuentran plenamente acreditados dentro del plenario» Afirmó que, con base en dictamen pericial de 28 de octubre de 2013, el predio objeto de controversia no era sujeto de participación en plusvalía; asimismo que, «para probar los perjuicios alegados por este extremo procesal se le solicitó al perito determinara cual era el valor del inmueble con anterioridad a la entrada en vigencia del POT y cuál era el precio actual del mismo.

Así mismo, que calculara el lucro cesante en los términos expuestos en la demanda y en experticia se demostró el cambio del avalúo del inmueble pero no se esclareció lo referente al lucro cesante». Con base en los anteriores acápites, señaló que la respuesta a los problemas jurídicos planteados era negativa para las dos primeras preguntas y positiva para el tercer interrogante. 3.2.

Trámite del recurso de apelación Mediante auto de 26 de septiembre de 2017 se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado para alegar de conclusión, y al Ministerio Público para que presentara concepto de estimarlo pertinente. La parte demandante presentó escrito de alegatos reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación; por su parte, la entidad territorial reiteró, en la misma línea del Tribunal, que para el caso concreto la sociedad demandante solicitó licencia para adelantar un proyecto de parcelación en el predio con matrícula inmobiliaria nro. 230-85847, por la cual le fue liquidado el efecto plusvalía; el Ministerio Público guardó silencio.

IV. Consideraciones de la Sala 4.1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del CCA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 4.2.

Actos acusados 4.2.1. Acto Administrativo del 17 de febrero de 20041 1 Samai/ expediente digital/ índice 49/Cuaderno Tribunal 1/ pág.33 -35 Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 11 (…) Rf: Derecho de petición Inversiones Luna Roja Ltda. En respuesta a su derecho de petición concerniente al predio con cedula (sic) catastral No 00-01-0004-0259-000, matricula inmobiliaria No. 230.85847 (..) De conformidad con el plano No 20 (Áreas beneficiadas de las acciones generadoras de la participación en plusvalía, el cual hace parte integ (sic) al del POT), el predio objeto de la consulta se encuentra en esta área, razón por la cual para hacer cualquier intervención se debe cancelar la plusvalía a favor del municipio por la incorporación del suelo rural al suelo sub-urbano, la ley 388 de 1997 dice lo siguiente.

(sic).

ARTÍCULO 74. (Ley 388 del 97)

HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.

Son hechos generadores los siguientes: 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

De otro lado le informo que el decreto 1599 de agosto 6 de 1998 el cual reglamenta la participación de la plusvalía que trata la ley 388 de 1997, es muy claro y hace ciertas apreciaciones de los hechos generadores de plusvalía y en ninguno de estos casos exime del pago de este gravamen. A continuación, le adjunto el artículo 83 de la ley 388 del 97 que dice así:

ARTÍCULO 83. - EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA ARTICIPACIÓN. La participación en la plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta Ley. 2.

Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 12 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4.

Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.

PARÁGRAFO 1. - En el evento previsto en el numeral 1 el efecto plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.

PARÁGRAFO 2. - Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será necesario acreditar su pago.

PARÁGRAFO 3. - Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en los eventos previstos en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.

PARÁGRAFO 4. - Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. De acuerdo con lo anterior, le informo que la propiedad rural con cedula (sic) catastral No 00-01-0004-0259-000, matrícula Inmobiliaria No 230- 85847 registro de Villavicencio, si es sujeto de participación en plusvalía dado que se encuentra en un suelo con características de suelo sub- urbano como se menciona en el plano No. 20 del POT y en el numeral 1 del artículo 74 de la ley 388 del 97 (…)” (sic). 4.2.2.

Acto Administrativo del 01 de marzo de 20052 (…) la contradicción en su argumentación radica en el hecho de que reconoce la existencia de una norma única para los suelos sub-urbanos tipo 1 establecida en el P.O.T, pero a la vez requiere de una resolución reglamentaria… Mas bien se trata de una mala interpretación de las normas. La situación es la siguiente: En primer lugar, es cierto que los suelos suburbanos gozan a la luz no solo del P.O.T, sino de la Ley 99 de 1993 de una reglamentación general y de una complementaria tales como: Su naturaleza del suelo rural, en la cual coexisten usos campesinos y usos 2 Samai/ expediente digital/ índice 49/Cuaderno Tribunal 1/ pág.29 -32 Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 13 citadinos. Y la obligatoriedad de que no menos del 70% de los suelos suburbanos se destine a la conservación y/o recuperación de la vegetación nativa existente, de conformidad con el numeral 31 del Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, son normas de carácter general y que se cumplen en todo el territorio nacional, ya que emanan de la Ley 388 de 1997 y la referida Ley 99.

Por otra parte, el Decreto 353 de 2000 y el Acuerdo 021 de 2002, aparecen unas normas complementarias que tratan de aproximar la tipología de nuestros suelos sub-urbanos, a la noción que sobre estos se ha construido en el Pacto Colectivo de Ciudad; entre estas normas tenemos: Las densidades inmobiliarias Los usos compatibles entre otras cosas Pero la norma específica para los usos sub-urbanos las asigna el D.A.P.M, a través de los instrumentos que complementan y desarrollan el P.O.T para esta categoría de los suelos rurales.

Esas normas específicas no son otra cosa que la estructura final de la unidad predial sometida la reglamentación correspondiente. Veamos un ejemplo bien sencillo: Un predio en suelo sub-urbano tipo 1 puede tener una reglamentación de 5 viviendas /hectárea bruta, y un índice de construcción de -digamos 0.60. Pero este mismo predio puede destinarse a un claustro universitario con unos índices de ocupación y/o construcciones mucho mayores.

Recuerde que la norma general regula el índice de ocupación mas no el de construcción; esto es potestad del D.A.P.M. Entonces se tocan dos aspectos bien sensibles: Por una parte, el uso del suelo que en últimas puede definir la rentabilidad de la tierra, esto es el valor residual del suelo que depende de un porcentaje del valor /metro 2 construido proyectado; y este valor también está regulado por el uso del suelo.

Y por otra parte, ese valor residual del suelo también está ligado al índice de construcción: La tierra vale más cuando se pueden construir más m2 en ella. Entonces se llega a la conclusión -con meridiana claridad-, que la asignación de norma específica es competencia del D.A.P.M y que además, se evidencia el derecho que tiene el Municipio de Villavicencio a participar de la plusvalía que se genera con la asignación de esa norma específica, según lo establece el Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997 que taxativamente reza lo siguiente.

Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 14 ARTÍCULO 74.

De otro lado le informo que el decreto 1599 de agosto 6 de 1998 el cual reglamenta la participación de la plusvalía que trata la ley 388 de 1997, es muy claro y hace ciertas apreciaciones de los hechos generadores de plusvalía y en ninguno de estos casos exime del pago de este gravamen. (…) El parágrafo de ese Artículo 74 ya se reglamentó en el Artículo 1 del Decreto 1788 de 2004, a saber: Artículo 1°.

Para efectos de la estimación y liquidación de la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997, se adoptan las siguientes definiciones: a) Aprovechamiento del suelo. Es el número de metros cuadrados de edificación autorizados por la norma urbanística en un predio; b) Cambio de uso. Es la autorización específica para destinar los inmuebles de una zona a uno o varios usos diferentes a los permitidos bajo la norma anterior; c) Efecto de plusvalía. Es el incremento en el precio del suelo, resultado de las acciones urbanísticas de que tratan los artículos 74, 75, 76, 77 y 87 de la Ley 388 de 1997. d) Índice de ocupación. Es la proporción del área de suelo que puede ser ocupada por edificación en primer piso bajo cubierta y, se expresa por el cociente que resulta de dividir el área que puede ser ocupada por edificación en primer piso bajo cubierta por el área total del predio; e) Índice de construcción. Es el número máximo de veces que la superficie de un terreno puede convertirse por definición normativa en área construida y, se expresa por el cociente que resulta de dividir el área permitida de construcción por el área total de un predio.

Finalmente, cuando Usted alude que fueron (sic) los aprovechamientos urbanísticos de la ciudad, trata de inferir -nuevamente en forma errónea-, que no existirán los nuevos aprovechamientos y en consecuencia, no Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 15 habría lugar a la participación en la plusvalía: Se habla del Hecho Generador del numeral 2 del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y no del Numeral 3 que al parecer Usted trata de correlacionar con dicha motivación. (..)” 4.2.3.

Resolución nro. 042 de 23 de mayo de 20053 RESOLUCIÓN No 042 DE MAYO 23 DE 2005 “Por la cual se resuelve un recurso” EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL En uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO “(…) La SOCIEDAD INVERSIONES LUNA ROJA LTDA, representada legalmente por el Doctor CAMILO HUMBERTO TORRES OROZCO quien (…) presentó RECURSO DE REPOSICÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN contra los Actos Administrativos emitidos por el D.A.P.M en fechas Marzo 01 de 2005 y Febrero 17 de 2005 (…) (sic) El oficio de Marzo 01 de 2005 del D.A.P.M. se refiere básicamente a sustentar la obligatoriedad de la Contribución por Efecto Plusvalía para los predios localizados en el Suelo SubUrbano, teniendo como Hecho Generador el consagrado en el Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997, es decir el catalogado como el establecimiento o modificación del régimen o de la zonificación de usos del suelo Sobre el particular, el D.A.P.M señaló que el P.O.T contiene solamente una norma general para los suelos suburbanos y que mediante Resoluciones y/o Decretos, se establece la norma específica, que es justamente, el hecho generador a que se hace referencia. El oficio de Febrero 17 de 2005, también del D.A.P.M, se remite básicamente a señalar los alcances de los Artículos 74 y 83 de la Ley 388 de 1997 e invita (…) a realizar el pago de la plusvalía. El Doctor ARBOUIN GÓMEZ en sus argumentaciones señala que, “…como quiera que en la actualidad ya fue liquidado el efecto de plusvalía para algunos predios ubicados en el suelo rural e incorporados a suelo suburbano. En el presente caso, y en el evento de realizarse dicha liquidación se debe dar en condiciones de igualdad…” y hace alusión al Artículo 100 de la Ley 100 de la Ley 388 de 1997 que consagra los principios de concordancia, neutralidad, simplicidad y transparencia: 3 Samai/ expediente digital/ índice 49/Cuaderno Tribunal 1/ pág.46 -51 Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 16 Sobre el particular, se le informa al Doctor ARBOUIN GÓMEZ que la Administración Municipal, por intermedio del D.A.P.M y la Secretaría de Hacienda han hecho gala de la aplicación de estos principios, en especial para la aplicación de lo inherente al cobro de la plusvalía, por lo cual no se entiende la alusión que hace el Doctor ARBOUIN GÓMEZ sobre el particular, además para nadie ha sido secreto que la participación en la plusvalía por la consideración de parte del suelo rural como suburbano NO SE HA COBRADO en ninguno de los predios sujeto de esta acción urbanística, ya que no se ha dado cumplimiento al Artículo 80 de la Ley 388 de 1997; como colorario (sic), tampoco se ha dado aplicación al Artículo 81 de la misma Ley.

En este sentido se aclara -y se corrige, si es necesario-, el alcance del oficio de Febrero 17 de 2005 suscrito por el D.A.P.M. Se ha cobrado la participación en la plusvalía – para el suelo suburbano-solamente para el caso de la asignación de la norma específica que señala el Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley de Desarrollo Territorial.

De manera que se rechazan las pretensiones del demandante por tratarse de la solicitud de tratamientos de igualdad y/o neutralidad que según él han sido o serían vulnerados por la Administración, sin que exista la menor prueba de ello. Alega también el Doctor ARBOUIN GÓMEZ que tampoco se configura el Hecho Generador del Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997 ya que “Toda la reglamentación urbanística para el suelo suburbano en el Municipio de Villavicencio se estableció en el Acuerdo 021 de 2002 y en consecuencia es necesaria la expedición de reglamentación por parte del D.A.P.M…” Señala también que “El representante legal de la sociedad Inversiones Luna Roja Ltda., solicitó a través del derecho de petición presentado, un pronunciamiento sobre la determinación del instrumento de gestión idóneo para el desarrollo del predio, que para el caso concreto es la licencia de urbanismo”.

Sobre el particular, el Doctor ARBOUIN GÓMEZ, se equivoca al afirmar que el instrumento de gestión idóneo es la licencia de urbanismo: El suelo se gestiona mediante diversos instrumentos aplicables muchas veces en forma previa a la misma licencia de urbanismo; en efecto los planes parciales, los planes de implantación, las resoluciones y los decretos reglamentarios, entre otros son instrumentos que complementan y desarrollan el P.O.T, y todos ellos son previos a la emisión de la correspondiente licencia. Dicho de otra manera: El suelo se gestiona – salvo contadas excepciones que las establece y las prevé el plan-, mediante diversos instrumentos que son aplicables en forma previa, concomitante o posterior a la emisión de la licencia de urbanismo.

Los Planes de Ordenamiento Territorial y sus instrumentos que lo Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 17 complementan y/o desarrollan contienen el conjunto de Acciones Urbanísticas, la licencia de urbanismo contiene solamente el conjunto de Actuaciones Urbanísticas-y su caracterización- que es factible de aplicar en un predio o predios determinados.

De manera que la licencia de urbanismo no puede per-se por lo menos en las condiciones actuales del P.O.T-, reglamentar la totalidad de los suelos de Villavicencio; los suelos suburbanos se reglamentan por parte del D.A.P.M y ello es lo que evidencia la aplicación del Hecho Generador del Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997.

Evidentemente, la exigibilidad y el cobro de la plusvalía se debe hacer acorde con lo normado en el Artículo 83 de la citada Ley. Pero vale la pena insistir aún más en lo informado por el Doctor ARBOUIN GÓMEZ: Para el D.A.P.M es claro que el peticionario incluye (sic) en una contradicción pues en su oficio indica que: “Toda reglamentación urbanística para el suelo suburbano en el Municipio de Villavicencio se estableció en el Acuerdo 21 de 2002 y en consecuencia es necesaria la expedición de reglamentación por parte del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

(…) En primer lugar el Numeral 2° del Artículo 75 de la Ley 388 de 1997 genera la obligación de establecer una norma específica para la liquidación del efecto plusvalía por consideración de parte del suelo rural como suburbano, disposición acogida en el artículo 15 del acuerdo 012 de 2002, el Acuerdo de Plusvalías de la ciudad de Villavicencio.

(sic) En Segundo lugar las normas contenidas en el plan de ordenamiento, actualmente vigente, Decreto 353 de 2000, modificado por el Acuerdo 021 de 2002, hacen parte del componente general del POT y son las que “permiten” establecer usos e intensidad de usos del suelo, debe aclararse que las normas generales entonces son las que “permiten” establecer, y no lo son las que “establecen” pues dichas normas se generan con las normas complementarias y/o especificas expedidas mediante actos administrativos como planes parciales, resoluciones y/o decretos reglamentarios (para el caso del suelo suburbano) conforme a los parámetros definidos en las normas generales.

En el caso del suelo suburbano los municipios y distritos deberán establecer las regulaciones complementarias tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual deberán contar con la infraestructura de espacio público, de infraestructura vial y redes de energía, acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.

Es evidente entonces que el acto administrativo que se expida para la Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 18 reglamentación de la zona o subzona suburbana correspondiente deberá definir las intensidades de uso, las cuales pueden ser menores de las definidas en la norma general, definir las condiciones de autoabastecimiento de servicios, y los aprovechamientos con base en el estudio especifico y conocimiento más detallado de la zona a reglamentar.

Finalmente, dice el peticionario que no hay ultraactividad de la ley e insinúa que el Decreto 353 de 2000 fue derogado por el Acuerdo 021 de 2002. El Acuerdo 021 de 2002 modificó el Artículo 31 y asignó nuevos parámetros generales para determinar las densidades de vivienda, sin embargo, es pertinente aclarar que el plan de ordenamiento actualmente vigente es el contenido en el Decreto 353 de 2000, modificado y adicionado por el Acuerdo 021 de 2002, puesto que en Villavicencio no se ha expedido un nuevo POT sino que se ha revisado y ajustado el existente.

Que con base en lo anterior, D.A.P.M.,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °. Niéguense las pretensiones elevadas por el peticionario y aclárese que hasta la fecha en el Municipio de Villavicencio no se ha cobrado la plusvalía por la consideración de parte del suelo rural como suburbano, tal como lo caracteriza el Numeral 1° del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997. ARTÍCULO 2°. Concédase el Recurso de Apelación ante el Alcalde de Villavicencio.

(…)” 4.2.4. Resolución nro. 193 de 03 de noviembre de 20054 RESOLUCIÓN No 193 DE 2005 Por la cual se resuelve un recurso de apelación El ALCALDE DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO En uso de facultades legales que le confiere la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1052 de 1998 y la ley 810 de 2003 y CONSIDERANDO 4 Samai/ expediente digital/ índice 49/Cuaderno Tribunal 1/ pág.57 -64 Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 19 Que mediante oficio de fecha 3 de febrero de 2005, el señor Camilo Humberto Torres Orozco en su calidad de representante legal de la sociedad INVERSIONES LUNA ROJA LTDA, solicito una certificación de que el predio con M.I 230-85847 y numero catastral 00-01-0004-0259-000 no es sujeto de participación en Plusvalía. (…) Que con fecha Abril 19 de 2005, mediante Radicado No 1333, el Doctor FELIPE ARBOUIN GÓMEZ (…) en calidad de apoderado de la SOCIEDAD INVERSIONES LUNA ROJA LTDA., (…) presentó RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN contra los Actos Administrativos emitidos por el D.A.P.M (…) ARGUMENTOS DEL RECURRENTE: (…) 1-Que la participación en la plusvalía se generó en el momento en que fue expedido el Decreto 353 de 2000, mediante el cual se modificó el uso del suelo del inmueble, incorporando a suelo suburbano, momento en el cual debió surtirse el procedimiento que consagra el artículo 81 del POT y no con la expedición del acuerdo 021 de 2002. 2-Que en gracia de discusión en el evento de efectuarse la liquidación de la Plusvalía se debe dar en condiciones de igualdad, aplicando el principio de neutralidad a que hace alusión el artículo 100 de la ley 388 de 1997. 3- que el hecho generador (2) consagrado en el artículo 74 de la ley 388 de 1997, no se configura por que hace falta la reglamentación por parte del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y hace falta la realización del instrumento de gestión que para el caso es la licencia de urbanismo. 4- que las disposiciones del Decreto 353 del 2000 que fueron derogadas o modificadas por el acuerdo 021 de 2002 no pueden ser aplicadas ya que se estaría frente a la aplicación de la ultraactividad de la ley que en este caso no es procedente.

(sic) En virtud de los planteamientos expuestos, solicita se revoque en su totalidad el acto administrativo de fecha 17 de febrero de 2005 y se certifique que el predio no es sujeto de participación de plusvalía y en forma subsidiaria que en el evento de liquidarse la plusvalía se realice en condiciones de igualdad respecto a los predios que ya fueron objeto de liquidación. ANALISIS JURIDICO: (…) Al respecto hay que señalar que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 74 de la ley 388 de 1997, establece que constituyen hechos generadores de la plusvalía las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o bien a incrementar el aprovechamiento Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 20 del suelo permitido una mayor área edificada de acuerdo con lo que establezca el Plan de Ordenamiento Territorial.

La norma en cita señala que son hechos generadores entre otros “LA INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUELO DE EXPANSION URBANA O LA CONSIDERACIÓN DE PARTE DEL SUELO RURAL COMO SUBURBANO” De acuerdo con lo anterior el Departamento Administrativo de Planeación determino que acuerdo con el plano No 20 del POT que establece las áreas beneficiarias de las acciones generadoras de la participación de la Plusvalía, el predio del peticionario con la cedula catastral No 00-01-0004- 0259-000 (…) se encuentra inmerso en esta área, razón por la cual para realizar cualquier intervención debe cancelar la plusvalía al Municipio.

(sic) Tal como lo señala el recurrente en su escrito, “la participación de la plusvalía se generó en el momento en que fue expedido el Decreto 353 del 2000, mediante el cual se modificó el suelo del uso del inmueble, incorporándose al suelo suburbano” y el acuerdo 021 de 2002, que modifico algunos artículos Decreto 353 de 2000, en su artículo 31, modificó la caracterización de las áreas del suelo suburbano que es diferente al establecimiento de las zonas que hacen arte de este suelo.

(sic) Respecto al momento en que se hace exigible la participación de la Plusvalía, el artículo 83 de la ley 388 de 1997, establece que esta opera en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto plusvalía, cualquiera de las siguientes situaciones: Solicitud de licencia de urbanismo o construcción, cambio efectivo de uso del inmueble o actos que impliquen transferencia de dominio, situaciones que hasta la fecha no se ha presentado.

(sic) En virtud de lo anterior, no prospera el argumento expuesto por el recurrente por cuanto el predio de su propiedad fue incorporado al suelo suburbano con el (sic) 3- Que el hecho generador (2) consagrado en el artículo 74 de la ley 388 de 1997, no se configura por que hace falta la reglamentación por parte del Departamento Administrativo de Planeación y hace falta la realización del instrumento de gestión que para el caso es la licencia de urbanismo.

(sic) Sobre el particular, hay que ratificar lo expuesto por el Departamento Administrativo de Planeación en su resolución No 042 de mayo 23 de 2005, cuando afirmo lo siguiente: “el Doctor ARBOUN GÓMEZ se equivoca al afirmar que el instrumento de gestión idóneo es la licencia de urbanismo: El suelo se gestiona mediante diversos instrumentos aplicables muchas veces en forma previa a la misma licencia de Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 21 urbanismo; en efecto, los planes parciales, los planes de implementación, las resoluciones y decretos reglamentarios, entre otros, son instrumentos que complementan y desarrollan al P.O.T., y todos ellos son previos a la emisión de la correspondiente licencia. Dicho de otra manera: El suelo se gestiona-salvo contadas excepciones que las establece y las prevé el plan mediante diversos instrumentos que son aplicables en forma previa, concomitante o posterior a la emisión de la licencia de urbanismo”.

(sic) “De manera que la licencia de urbanismo no puede per cé- (sic) por lo menos en las condiciones actuales del P.O.T, reglamentar la totalidad de los suelos de Villavicencio; los suelos sub urbanos se reglamentan o establecer su norma específica por parte del D.A.P.M. y ello es lo que evidencia la aplicación del Hecho Generador del Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley 388 de 1997” lo anterior en virtud de lo señalado en el Numeral 2 del Artículo 75 de la Ley 388 de 1997, disposición acogida en el artículo 15 del acuerdo 012 de 2002, el Acuerdo de Plusvalías de la ciudad de Villavicencio.

(sic) Decreto 353 del 2000, el cual está vigente y constituye el Plan de Ordenamiento Territorial con las modificaciones establecidas en el acuerdo 021 de 2002. (sic) 2- Que en gracia de discusión en el evento de efectuarse la liquidación de la Plusvalía se debe dar en condiciones de igualdad, aplicando el principio de neutralidad a que hace alusión el artículo 100 de la ley 388 de 1997.

Sobre el particular hay que señalar que la Administración Municipal, por intermedio del D.A.P.M y la Secretaría de Hacienda, han dado aplicación de estos principios, para lo inherente al cobro de la plusvalía, además que la participación en la plusvalía por la consideración de parte del suelo rural como suburbano NO SE HA COBRADO en ninguno de los predios sujeto de esta acción urbanística, ya que falta cumplir con los parámetros señalados en el artículo 80 y 81 de la Ley 388 de 1997.

Tal como lo indica el Departamento Administrativo de Planeación solamente se ha cobrado la participación en la plusvalía – para el suelo suburbano- para el caso de la asignación de la norma específica que señala el Numeral 2 del Artículo 74 de la Ley de Desarrollo Territorial. (sic) Por lo expuesto, al no existir elementos de comparación frente a la aplicación en la liquidación de a Plusvalía por el concepto que cobija el recurrente, no puede prosperar este argumento, sin embargo se reitera que en el momento en que se liquide el efecto de la Plusvalía a su predio, se efectuara bajo los principios rectores que debe regir toda la actuación administrativa y en especial al de la igualdad y neutralidad hay que hace (sic) referencia al Artículo 100 de la Ley 388 de 1997.

(sic) Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 22 Por lo expuesto en el momento en que se solicite y expida la norma específica para el predio del recurrente, se configura la causal referida, razón por la que no prospera el argumento referido. (sic) 4-que las disposiciones del Decreto 353 de 2000 que fueron derogadas o modificadas por el acuerdo 021 del 2002 no pueden ser aplicadas ya se estaría frente a la aplicación de la ultraactividad de la ley que en estos casos no es procedente.

Sobre este argumento, reiteramos lo expuesto en el desarrollo del argumento primero, cuando se indicó que el Acuerdo 021 de 2002 modificó el Artículo 31 asignando nuevos parámetros generales para determinar las densidades de vivienda y la caracterización del suelo suburbano, pero la definición de las áreas que constituyen este suelo se efectuó en el Decreto 353 del 2000 el cual está vigente, con las modificaciones establecidas en el acuerdo referido.

Con base en lo expuesto, no es viable acceder a lo solicitado por el recurrente de revocar el oficio de fecha 17 de febrero del 2005. En mérito de lo expuesto (sic).

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes lo expuesto en el oficio de fecha 17 de febrero del año 2005, proferido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación por lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. (…)” 4.3. Delimitación del recurso De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, encuentra la Sala que la recurrente plantea que la sentencia de primera instancia desconoce los principios de congruencia y de justicia rogada; que el predio no era objeto de plusvalía; que la modificación realizada al POT del municipio, a través del Acuerdo 021 de 2002, no constituía un hecho generador de plusvalía; que la licencia solicitada no era un hecho generador de la plusvalía; y, finalmente, que se desconocía el principio de neutralidad en los procedimientos para la liquidación de la plusvalía. La Sala encuentra pertinente indicar que, al contrastar los actos demandados, el contenido de la demanda y el escrito de apelación, el demandante considera que, a través de los primeros se determinó que el predio de su propiedad, identificado con la matrícula inmobiliaria nro. 230- 85847, participa del efecto plusvalía, conforme al POT; sin embargo, a su juicio, por un lado, las acciones urbanísticas adelantadas por el municipio, adoptadas en el POT y en el Acuerdo 021 de 2002, no generaban una modificación en las condiciones urbanísticas ni en la clasificación del suelo que Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 23 implicara un mayor valor que justifique la configuración de un hecho generador de la participación en la plusvalía y su consecuente cobro; por otro lado, que la licencia solicitada no era un hecho generador de la plusvalía. En esa línea, consecuentemente, la parte demandante estima que no había lugar al cobro de la figura por parte de la entidad territorial, ni al pago de $69,641,558 por ese concepto, cuando la sociedad decidió solicitar una licencia para adelantar un proyecto de parcelación en esa propiedad; por lo que, a título de restablecimiento del derecho, solicita la devolución del dinero pagado.

Para resolver los reparos planteados inicia la Sala por poner de relieve, como lo ha considerado la Sección Cuarta, que, conforme a la Ley 388, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción como consecuencia de una acción urbanística que da lugar a un mayor aprovechamiento económico del predio5; de acuerdo con el artículo 74 ejusdem, son hechos generadores de la participación en plusvalía i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; y, iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Asimismo, la mencionada disposición estableció en su inciso segundo que «En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso».

Examinado el presente asunto a la luz de la anterior disposición y de acuerdo con lo probado en el expediente, advierte la Sala que el argumento del demandante referente a que el predio no es objeto de plusvalía no está llamado a prosperar, en tanto los actos demandados le señalaron conforme a la ley y el POT del municipio, que el predio de su propiedad «si es sujeto de participación en plusvalía dado que se encuentra en un suelo con características de suelo suburbano como se menciona en el Plano 20 del POT»6.

Lo anterior es así, si se tiene en cuenta que, específicamente, en el Plano nro. 20 -documento anexo del POT- se establecieron las Áreas beneficiarias de las acciones generadoras de la participación en plusvalía y se 5Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1° de septiembre de 2022, radicación nro. 25000-23-37-000-2012-00240-01 (23195), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 30 de noviembre de 2023, radicación nro. 76001-23-33-000-2018-00893-01 (26966), C.P. Milton Chaves García; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 30 de agosto de 2024, radicación nro. 25000-23- 37-000-2020-00130-01 (27409), C.P. Milton Chaves García. 6 Folio 27 del cuaderno nro. 1 del Tribunal.

Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 24 incluyó el predio del demandante, en los términos del inciso segundo del artículo 74 antes referido. En otras palabras, encuentra la Sala que la administración municipal determinó desde el POT que la zona en que se encuentra el bien inmueble de propiedad de la sociedad demandante -vereda El Cairo Alto- es beneficiaria de la acción urbanística generadora de plusvalía, como expresamente también lo reconoce la parte demandante al señalar que, «a partir de la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 353 de 2000) se configuró uno de los hechos generadores de la participación de plusvalía».

En vista de lo anterior, desde el acto de establecimiento del uso del suelo del predio objeto de la controversia se señaló que sería objeto de plusvalía. Ahora, para resolver el argumento consistente en que la modificación introducida al POT a través del Acuerdo 021 de 2002 no constituía un hecho generador de plusvalía, y al margen de tener en cuenta que el Decreto 353 de 2000 ya había establecido el hecho generador al predio, encuentra la Sala pertinente contrastar la nueva acción urbanística con el POT, específicamente, respecto de las áreas suburbanas tipo 1, en la que se categoriza al inmueble del demandante.

En ese orden, se tiene que, frente al área de la vereda El Cairo Alto, en la que se ubica el predio de los demandantes, en el numeral 1.6 del artículo 361 del POT se dispuso que se permitiría una «densidad habitacional máxima de 25 habitantes por hectárea utilizada neta», mientras que en el artículo 69 del Acuerdo 021 se amplió para el área Cairo Alto a una «densidad habitacional máxima de 10 viviendas por hectárea bruta»; contrastadas las anteriores disposiciones se advierte de manera palmaria que la nueva acción urbanística conllevó a un mayor aprovechamiento en el uso del suelo, debido al aumento del índice de edificabilidad que antes no se preveía, y como se señala en la Resolución 193 de 2005 -a través de la cual se resolvió el recurso de apelación-, esto implicó en la determinación de nuevas densidades de vivienda y la caracterización del suelo suburbano7, por lo que tampoco está llamado a prosperar.

Ahora bien, frente al argumento referido a que la solicitud de licencia no tiene la calidad de hecho generador, se precisa que, conforme a la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, esto es así, es decir, la licencia no constituye hecho generador de la participación en plusvalía, pues no se trata de una acción urbanística, sino de una actuación que comprende una forma de ejecución del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial8; en ese sentido, la solicitud de la licencia urbanística, conforme al artículo 83 de la Ley 388, constituye una situación de exigibilidad del tributo que se ha causado previamente por la configuración de alguno de los hechos generadores, previstos en el artículo 74 ejusdem. 7 Folio 57 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de marzo de 2023, radicación nro. 25000-23-37-000-2017-00405-00 (26515), C.P. Milton Chaves García. Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 25 En ese sentido, al examinar los actos demandados, específicamente, el acto que resolvió el recurso de apelación9, se tiene que, contrario a lo señalado por el demandante, en este se le indicó expresamente que el «momento en que se hace exigible la participación de la plusvalía, el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, establece que esta opera en el momento en que se presente el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, cualquiera de las siguientes situaciones: solicitud de licencia de urbanismo o construcción, cambio efectivo de uso del inmueble o actos que impliquen transferencia del dominio, situaciones que hasta la fecha no se han presentado».

En vista de lo anterior, en sede administrativa y en sede del Tribunal se le señaló que, conforme a la previsión legal, es con la solicitud de la licencia que se hace exigible el tributo, no así que el hecho generador era la licencia, por lo que tampoco este argumento está llamado a prosperar. Finalmente, frente al reparo referido al empleo de los principios de igualdad y neutralidad a la hora de la liquidación del tributo, advierte la Sala que no está llamado a prosperar, en la medida en que con los actos demandados no se está dando un tratamiento normativo diferente al propietario del predio respecto de otros que tengan las mismas condiciones urbanísticas; por el contrario, en la resolución que deja en firme la actuación administrativa expresamente se le indica que «la participación en plusvalía por la consideración de parte del suelo rural como suburbano NO SE HA COBRADO en ninguno de los predios sujeto de esta acción urbanística»10, es decir, que no se había aplicado la figura y, en esa medida, tampoco había lugar a la aplicación de los principios.

En vista de lo anterior, la Sala confirmará la decisión recurrida, pero por las razones aquí explicadas. Costas En consideración a que no se evidenció temeridad, abuso, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA. Otros pronunciamientos Finalmente, se tiene que, mediante memorial de 5 de junio de 202411, se allegó poder especial conferido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Villavicencio al abogado Mauricio Marín Monroy, en consideración a que cumple con los requisitos del artículo 74 del Código General del Proceso, se reconocerá personería a tal profesional; en virtud 9 Folio 54 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. 10 Folio 56 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. 11 Índice nro. 48 del expediente electrónico.

Radicación: 50001-23-31-000-2006-00244-01 26 de lo anterior se tendrán por terminados los poderes otorgados previamente por la entidad territorial, conforme al artículo 76 ejusdem. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia 29 de octubre de 2015 proferida por la Sala de Descongestión Itinerante de Tribunal Administrativo con sede en Bogotá, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS, por las razones expuestas.

TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Mauricio Marín Monroy como apoderado judicial del Municipio de Villavicencio en los términos del poder conferido.

CUARTO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.