Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey Accionado: Movimiento Político Colombia Humana, Consejo Nacional Electoral – CNE y la Registraduría Nacional del Estado Civil Referencia: Acción de tutela Acción de tutela.
Requisitos de procedencia. Subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia del 7 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró improcedente el amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Rubén Fernando Morales Rey, en nombre propio1, presentó escrito en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, a la igualdad y no discriminación, a la participación política, al debido proceso administrativo y al derecho de defensa, que consideró vulnerados por el Movimiento Político Colombia Humana, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. 2.
Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica2: 2.1. El actor manifestó que actualmente es militante activo del Movimiento Colombia Humana y que, con ocasión de las elecciones territoriales de 2023, participó en la consulta interna del movimiento para la selección del candidato a la Alcaldía de Bucaramanga, siendo ganador único, lo cual fue certificado por el Comité de Garantías Electorales en Resolución núm. 100 de 2023, en el que se acreditó el cumplimiento de 1 Índice 00003 expediente primera instancia aplicativo SAMAI con certificado núm. BFC2FF67E8ACA620 1951E3D38609DA56 FA80A4A8CA232638 D83F7A50BB4DF9A3. 2 Ibidem.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey los requisitos legales, estatutarios y ético-políticos para ostentar tal condición, lo que conllevó a que quedara en firme su precandidatura. 2.2. Expuso que la Junta Nacional de Coordinación del movimiento decidió negar su aval, dado el presunto incumplimiento de los criterios ético-políticos, sin que se haya adelantado investigación, decisión ni pronunciamiento del Consejo Nacional del Control Ético, el cual tampoco se conformó ni registró en debida forma ante el Consejo Nacional Electoral. 2.3.
Agregó que, esta situación de vulneración está vigente y, ante la convocatoria de elecciones atípicas para la Alcaldía de Bucaramanga, derivada de la nulidad judicial de la elección del alcalde Jaime Andrés Beltrán Martínez, como precandidato único elegido democráticamente por la militancia y con acto de firmeza en su favor, la negativa de otorgarle el aval constituye una forma de discriminación y desconocimiento de la democracia interna del partido. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, al mérito y al trabajo en condiciones dignas. En consecuencia, pidió al juez de tutela: “(…) “PRIMERO. TUTELAR mis derechos fundamentales a ELEGIR Y SER ELEGIDO, A LA IGUALDAD Y A LA NO DISCRIMINACIÓN, A LA PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA, AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y AL DERECHO DE DEFENSA; vulnerados por el movimiento político COLOMBIA HUMANA, el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL y la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.
SEGUNDO. ORDENAR en el término improrrogable de 48 horas siguientes, al movimiento político Colombia Humana, en cabeza de su representante legal, que me expida y otorgue el correspondiente aval que tengo por derecho propio y ejercicio democrático como candidato único a las elecciones atípicas de la alcaldía de Bucaramanga, periodo 2024-2027.
TERCERO. ORDENAR al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil como órganos de control de los partidos políticos, ejercer la vigilancia y tomar las medidas administrativas correspondientes para garantizar que el Movimiento Colombia Humana dé estricto cumplimiento a sus estatutos, con el fin de que realice el respectivo acompañamiento para que se me respeten mis derechos fundamentales CUARTO. SE ORDENEN las demás órdenes, que el despacho considere pertinentes.”.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey 3.2. Como fundamento de la solicitud manifestó que, esta actuación desconoció los estatutos internos del movimiento y la autonomía funcional del Comité de Garantías Electorales, lo que configuró una vulneración al principio de non venire contra factum proprium, toda vez que el partido contradijo sus propios actos administrativos previos. 3.3.
De otro lado, indicó que la actuación del movimiento desconoció el debido proceso administrativo y los principios de transparencia y participación democrática que deben regir la vida interna de los partidos políticos. 4. Trámite de tutela e intervenciones en primera instancia 4.1. El Tribunal Administrativo de Santander mediante auto del 29 de septiembre de 20253 admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada por el actor y requirió a la parte accionada para que se pronunciara acerca de los hechos origen de la acción. 4.2.
El Consejo Nacional Electoral4 expuso que no es la autoridad competente ni la responsable de la presunta vulneración de las garantías fundamentales del actor, dado que no participó en los hechos relacionados con el trámite del aval político, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto. De fondo, explicó que el aval electoral es una garantía que es otorgada directamente por los partidos o movimientos políticos en el que se certifica la seriedad de las candidaturas o para acreditar la pertenencia del aspirante al colectivo.
Por tanto, la presunta vulneración derivó de un trámite interno de su colectividad política en torno al aval para las elecciones parlamentarias, lo cual no le es atribuible en virtud de sus competencias, puesto que la decisión corresponde exclusivamente al representante legal del partido político conforme a sus estatutos. 4.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil5 destacó que la discrepancia expuesta por el actor es atribuible de forma exclusiva a la decisión autónoma del Movimiento Colombia Humana de no otorgarle el aval, materia que se encuentra bajo la órbita de control y vigilancia del Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución y el artículo 7 de la Ley 130 de 1994.
Por tanto, no posee competencia para intervenir ni en el otorgamiento de avales ni en la resolución de conflictos internos de las colectividades políticas. En ese orden, solicitó su desvinculación al trámite de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser responsable de los hechos que dieron origen a la solicitud de amparo. 3 Índice 00005 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 2D65DBEC0F1E2C8C 6F96DE82B9927E9C 0B5DD6F60D0005E7 1351A05A1EA516B9. 4 Índices 00008, expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 3748207DB2CD5C89 6F3770633A80961B DBA56C60FC26A1A3 9CCFAEDE31050800. 5 Índice 00009 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. C17D52A31A4DE74E 09B9FCF1F5CF8A91 8525B0B37CB99770 627F2999445A37DD.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey 5. Sentencia de tutela de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia el 7 de octubre de 20256, en la que declaró la improcedencia de la acción de tutela, al no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
En primer lugar, coligió que la eventual vulneración alegada por el accionante no es imputable ni al Consejo Nacional Electoral ni a la Registraduría Nacional del Estado Civil, puesto que la decisión controvertida proviene exclusivamente del Movimiento Político Colombia Humana, entidad dotada de autonomía constitucional, por lo que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de aquellas.
En segundo lugar, estimó que, la actuación que origina la inconformidad del accionante, esto es, la negativa de otorgar el aval no constituye una actuación administrativa, sino una decisión interna y autónoma de carácter político, adoptada por el movimiento en ejercicio de su libertad organizativa. Al punto, concluyó que el aval político no genera derechos adquiridos ni constituye una situación jurídica consolidada.
Por el contrario, es un acto de respaldo moral y político que puede ser modificado o revocado por la colectividad mientras se mantenga abierto el proceso electoral. Así lo ha reconocido el Consejo Nacional Electoral, al señalar que la revocatoria del aval es procedente en cualquier momento antes del cierre de inscripciones, sin requerir consentimiento del candidato ni motivación formal, en razón a su naturaleza política.
En ese orden, aclaró que, el ordenamiento jurídico prevé un mecanismo específico para controvertir las decisiones internas de los partidos: la impugnación ante el Consejo Nacional Electoral, conforme al artículo 7º de la Ley 130 de 1994, medio es idóneo para examinar la legalidad o constitucionalidad de los actos partidistas que contraríen los estatutos o la ley.
De esta forma, el actor no acreditó que hubiera acudido a este procedimiento, ni que existiera un perjuicio irremediable que sustentara la intervención del juez constitucional, ni mucho menos una afectación de los derechos invocados, pues hasta el momento solo ostenta una expectativa legítima de participación, más no un derecho subjetivo a obtener el aval. 6 Índice 00011 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. BE46E55D141856A1 D6992F87CD785404 4410F77B89E34AC0 6ABE0A61952617A4.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey 6. Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación7 en el que solicitó revocar la sentencia proferida en primera instancia, al considerar que, la autonomía de los partidos políticos no puede erigirse como pretexto para desconocer los mecanismos democráticos internos ni para apartarse de los resultados vinculantes de una consulta, que expresan la voluntad soberana de sus militantes.
Recordó que los procedimientos democráticos internos, como las consultas, son obligatorios para las colectividades que los convocan y que los resultados de tales mecanismos deben respetarse, conforme a los artículos 107 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley 130 de 1993 y el artículo 7 de la Ley 1475 de 2011. A su juicio, el desconocimiento de los resultados de una consulta interna vulneró el principio democrático, el derecho de participación y la buena fe de los militantes.
El 23 de octubre de 20258, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Santander concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Rubén Fernando Morales Rey, al ser la titular de los derechos que afirmó fueron vulnerados, dada la revocatoria del aval concedido por el Movimiento Político Colombia Humana. 2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Movimiento Político Colombia Humana, por cuanto profirió el acto de revocatoria del aval reconocido, por lo que fue su actuación a la que el tutelante atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en el escrito de la impugnación tienen el alcance para confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. 7 Índice 00015 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. A9E6F1B39DE41F43 E293B3D0A0F59EC9 3394FFE5C8F014DE E39CAC1C51C7C77A. 8 Índice 00017 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 7DC27DF6F04FD8EC 93C2189DE942EB05 83447B60354903D2 DA44B0434523567E.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general que habilitan la interposición de la tutela10, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto11.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”12. 4.1.
Subsidiariedad En relación con este requisito, resulta importante destacar que está definido expresamente en el artículo 86 superior como presupuesto general de procedencia de 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 11 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 12 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey la acción de tutela, en los siguientes términos: “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 199113.
La Corte Constitucional14 ha sostenido que es deber del accionante desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de interferir en las competencias de las distintas autoridades judiciales. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que: “Específicamente, tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.
De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”15 5. Caso concreto La Sala anuncia que confirmará la decisión de primera instancia porque la presente acción constitucional no cumple con el requisito de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1.
Al analizar el escrito de tutela, se advierte que la parte actora argumentó que la revocatoria del aval otorgado por el movimiento político para inscribirse como candidato a la Alcaldía de Bucaramanga en las elecciones atípicas del periodo 2024-2027 constituyó la vulneración de sus garantías fundamentales, toda vez que desconoció los estatutos internos del movimiento y la autonomía funcional del Comité de Garantías Electorales, lo que configuró una vulneración al principio de non venire contra factum proprium, toda vez que el partido contradijo sus propios actos administrativos previos. 5.2.
Pues bien, de la revisión de la actuación surtida y de las pruebas incorporadas al proceso, para la Subsección es claro que, lo que realmente pretende el accionante, es la declaratoria de nulidad de la decisión adoptada de manera interna en el movimiento 13“Artículo 6. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)”. 14 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 15 Sentencia T-332 de 2018. Exp T-6-583.643. M.P. Diana Fajardo Rivera. Bogotá D.C. dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey político y el cese de sus efectos, para así poder participar en las elecciones atípicas para la alcaldía de la ciudad de Bucaramanga. A partir de lo anterior, cabe denotar que este tipo de actuaciones desarrolladas en el marco de la autonomía del movimiento político, son susceptibles de controversia e impugnación ante el Consejo Nacional Electoral en virtud de lo preceptuado en el artículo 7° de la Ley 130 de 199416. 5.3.
Por ello, la Sala advierte que la parte actora incumplió el requisito de subsidiariedad, ya que contaba con otro mecanismo judicial para la protección de sus derechos fundamentales, esto es, la presentación de la impugnación de la decisión que revocó el reconocimiento del aval ante el Consejo Nacional Electoral, dentro de los veinte (20) días siguientes a la adopción de tal determinación. 5.4.
En este contexto, la acción de tutela no puede ser utilizada como un medio alternativo o sustitutivo de los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles, salvo que se demuestre su ineficacia o insuficiencia para la protección de los derechos invocados, circunstancia que no se acredita en este caso. Por ende, la Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente, pues aceptar lo contrario implicaría reemplazar los mecanismos previstos por el legislador para la protección de los derechos y suplir la inactividad de la parte que no hizo uso de estos oportunamente.
La solicitud de amparo constitucional es de carácter supletorio y residual, lo que conlleva a que no sea utilizada como un elemento alternativo de aquellos a los que el legislador ha determinado para solución de conflictos, por cuanto estos mecanismos establecen las pautas conforme deben debatirse y darles solución a las controversias suscitadas. 5.5.
Tampoco procede la solicitud de amparo como mecanismo transitorio de protección, ya que la parte actora no acreditó un perjuicio irremediable que justifique la flexibilización de la regla de subsidiariedad, pues no basta con la sola mención de este, sino que debe demostrarse, sin que la parte accionante cumpliera con tal carga probatoria. 16 Ley 130 de 1994.
Artículo 7. Obligatoriedad de los estatutos. La organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos se regirá por lo establecido en sus propios estatutos. Cualquier ciudadano, dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo las mismas normas.
Los partidos y movimientos inscribirán ante el Consejo Nacional Electoral los nombres de las personas que, de acuerdo con sus estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente.
Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la misma, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas ante él. Radicado: 68001-23-33-000-2025-00601-01 Accionante: Rubén Fernando Morales Rey La mera inconformidad con lo decidido en la decisión adoptada no faculta al juez constitucional para examinar los cargos y pruebas que la autoridad contra la que se dirige la acción consideró o no al resolver el asunto.
En este sentido, compete al interesado demostrar, conforme los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, que la actuación de aquella fue consecuencia de una afectación al debido proceso. Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, aspecto que la torna en improcedente y, en ese orden, confirmará la decisión impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró improcedente la acción de tutela que formuló Rubén Fernando Morales Rey en contra del Movimiento Político Colombia Humana, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado LMMT