Expediente: 23001-23-33-000-2017-00248-01 (30236) Demandante: Petrex S.A. – Sucursal Colombia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 23001-23-33-000-2017-00248-01 (30236) Demandante: Petrex S.A. – Sucursal Colombia Demandada: Municipio de Pueblo Nuevo (Córdoba) Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por Petrex S.A. – Sucursal Colombia contra el auto del 26 de julio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba2, que rechazó parcialmente la reforma de la demanda.

ANTECEDENTES 1. En ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó la nulidad de las Resoluciones 054 del 29 de septiembre de 20163 y 001 del 25 de enero de 20174, expedidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pueblo Nuevo (Córdoba), por medio de las cuales se impuso sanción a la demandante por no declarar el impuesto de industria y comercio -ICA- del año 2014 y se resolvió el recurso de reconsideración, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reliquidara la sanción con fundamento en el artículo 427 del Estatuto Municipal de Pueblo Nuevo. Como argumentos de la demanda señaló que el municipio de manera errada impuso la sanción con base en el artículo 643 del ET, en lugar de seguir el régimen sancionatorio propio del ICA previsto en el artículo 427 del Acuerdo Municipal, lo que desconoció el principio de legalidad tributaria.

Adicionalmente, alegó que el municipio no distinguió los ingresos obtenidos en jurisdicción del municipio de San Marcos, de los obtenidos en su propio territorio. 2. Previa subsanación de la demanda5, por auto del 31 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho6. 3.

El 11 de mayo de 20187, la parte demandante presentó reforma a la demanda, en la cual adicionó pretensiones de restablecimiento del derecho, pruebas, hechos y argumentos de nulidad que desarrollan la pretensión concerniente a la procedencia del silencio administrativo positivo frente a la resolución sanción, en razón a que la Resolución 001 del 25 de enero de 2017 que resolvió el recurso de reconsideración no se notificó personalmente ni por edicto dentro de los 3 meses que prevé el artículo 378 del Acuerdo 153 de 2012, sino de manera irregular y anticipada por correo.

Además, cuestionó la configuración del hecho generador del impuesto, toda vez que el demandante presta servicios de perforación y mantenimiento de pozos petroleros exclusivamente en San Marcos, como contratista de la sociedad Geoproduction; por tanto, no desarrolló en Pueblo Nuevo 1 Samai CE índice 2, folios 191 a 199. 2 Samai CE, índice 2, folios 1 a 5.

Auto proferido de ponente. 3 Samai CE índice 2, folios 42 a 43. 4 Samai CE índice 2, folios 48 a 49. 5 Por auto del 12 de diciembre de 2017 se inadmitió la demanda con el fin de que se aportara el poder conferido al apoderado para actuar. 6 Samai CE índice 2, folios 69 a 70. 7 Samai CE índice 2, folios 79 a 105. Expediente: 23001-23-33-000-2017-00248-01 (30236) Demandante: Petrex S.A. – Sucursal Colombia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ninguna actividad sujeta al impuesto.

En lo demás, reiteró los argumentos expuestos en el texto original de la demanda. 3. El 26 de julio de 20188, el Tribunal admitió parcialmente la reforma de la demanda en lo referente a las pruebas, y la rechazó frente a las pretensiones y cargos nuevos al considerar que había operado la caducidad frente a estos, pues conforme con el auto de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado9, las pretensiones adicionales al escrito inicial deben cumplir con dicho presupuesto procesal; luego, a la presentación la reforma del 11 de mayo de 2018 ya habían transcurrido más de 4 meses desde la notificación de la Resolución 001 del 25 de enero de 2017 y por ende fueron rechazadas por caducidad. 4.

El 1° de agosto de 201810, la demandante interpuso recurso reposición y en subsidio de apelación contra la anterior providencia. Advirtió que el Tribunal interpretó de manera errónea la caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA al aplicarla a las nuevas pretensiones incluidas en la reforma de la demanda. Señaló que la caducidad es un requisito que opera sobre la demanda en su conjunto, y que, conforme al artículo 94 del CGP, dicha caducidad se interrumpe con la presentación oportuna del escrito inicial.

Por lo tanto, al haberse presentado la demanda dentro del plazo de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo, no cabe predicar caducidad sobre las pretensiones subsidiarias que se relacionan directamente con los actos inicialmente impugnados. Por otro lado, cuestionó que el Tribunal haya recurrido a la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual es competente en procesos de reparación directa y asuntos agrarios, para fundamentar el rechazo de nuevas pretensiones fiscales, cuando por competencia funcional, corresponde aplicar los criterios de la Sección Cuarta en materia tributaria.

Finalmente, alegó que el artículo 173 del CPACA no impone requisitos adicionales de procedibilidad ni prevé caducidad separada para la reforma de la demanda, y que la pretensión de nulidad por silencio administrativo positivo deriva del mismo acto y de los mismos hechos de la demanda inicial. En consecuencia, sostuvo que la reforma debía admitirse íntegramente, tanto en lo relativo a las pruebas como a las pretensiones de restablecimiento del derecho. 5.

El recurso de apelación fue concedido por el a quo mediante auto del 29 de abril de 202511. CONSIDERACIONES Problema jurídico   1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra el auto que rechazó parcialmente la reforma de la demanda. De manera preliminar se advierte que, aunque la reforma de la demanda comprende pretensiones, hechos y concepto de violación, el auto apelado sustentó el rechazo parcial de la reforma de la demanda en la caducidad de las pretensiones, y en su parte resolutiva admitió la reforma solo en lo referente a las pruebas y rechaza en los demás aspectos, de allí que la Sala pone de presente que el estudio de 8 Samai CE índice 2, folios 1 a 5. 9 Auto del 26 de mayo de 2016 (exp. 66001233100020090005601 - 40077, MP.

Danilo Rojas Betancourth) 10 Samai CE índice 2, folios 191 a 199. 11 El recurso de reposición fue resuelto por el Tribunal mediante auto del 3 de diciembre de 2024; posteriormente el mismo fue dejado sin efectos mediante auto del 29 de abril de 2025 y en su lugar concedió el recurso de apelación interpuesto. Samai CE índice 2, folios 1 a 4.

Expediente: 23001-23-33-000-2017-00248-01 (30236) Demandante: Petrex S.A. – Sucursal Colombia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad no solo concierne a las pretensiones, sino a los hechos y argumentos que fueron desarrollados en la reforma y están íntimamente ligados a estas.

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si es procedente el rechazo parcial de la reforma de la demanda en lo referente a las pretensiones de la demanda, los hechos y concepto de violación que están sujetos a las pretensiones adicionadas, por haber operado el fenómeno de la caducidad de estas. 2. Para resolver, la Sala precisa que de conformidad con el artículo 164 numeral 2 literal d) del CPACA, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo, la demanda deberá presentarse dentro de los 4 meses siguientes al día siguiente de la notificación, publicación o ejecución del acto administrativo definitivo.

Sin embargo, el presupuesto de caducidad no es exigible cuando se dirija contra actos producto del silencio administrativo positivo, caso en el cual la demanda pueda ser presentada en cualquier tiempo. En el caso concreto, las pretensiones de la demanda inicial perseguían la nulidad de: (i) la Resolución 054 del 29 de septiembre de 2016, por medio de la cual se impuso a la demandante sanción por no declarar ICA del año 2014, y (ii) la Resolución 001 del 25 de enero de 2017, que resolvió el recurso de reconsideración. Y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se reliquidara la sanción con fundamento en el artículo 427 del Estatuto Municipal de Pueblo Nuevo.

Con ocasión de la reforma a la demanda, la parte actora mantuvo la pretensión de nulidad contra los mismos actos, y adicionó a título de restablecimiento del derecho las siguientes pretensiones: (i) que se declare que operó el silencio administrativo positivo por la indebida notificación de la Resolución 001 del 25 de enero de 2017, (ii) que Petrex no está obligada a pagar la sanción por no declarar impuesta en los actos, y la condena en costas a cargo del municipio; y (iii) como pretensiones subsidiarias, mantuvo las inicialmente propuestas en la demanda concernientes a la reliquidación de la sanción, con fundamento en el artículo 427 del Acuerdo 081 de 2008.

De cara a lo anterior, para la Sala es claro que las pretensiones que fueron objeto de la reforma de la demanda se desprenden de los mismos actos demandados, de donde se concluye que no versan sobre nuevos actos administrativos que requiera la verificación del término de caducidad. Si bien el numeral 3 del artículo 173 del CPACA prevé que no pueden sustituirse la totalidad de las pretensiones, las personas demandantes o demandadas, y establece que las nuevas pretensiones deben cumplir con los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 161 y 164 del mismo código, entre ellos el término de caducidad y el agotamiento de los recursos administrativos, estos presupuestos no son exigibles en el presente caso, pues no existió una sustitución total de pretensiones, y las nuevas pretensiones concernientes a la configuración del silencio positivo y a la realización del hecho generador del ICA se desprenden de los mismos actos demandados.

Aunado a lo anterior, es importante advertir que al estar en discusión la configuración del silencio administrativo positivo por la indebida notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, no es aplicable el término de caducidad de los 4 meses conforme lo establece el literal d) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA.

La pretensión de que se declare que la parte demandante no se encuentra obligada a pagar la sanción por falta de realización del hecho generador del ICA en el municipio se deriva de la nulidad perseguida de las resoluciones demandadas, y no de nuevos actos administrativos que conlleven el estudio de los requisitos de procedibilidad en virtud del artículo 173 del CPACA.

Resulta claro que la reforma de la demanda no añade nuevos actos administrativos Expediente: 23001-23-33-000-2017-00248-01 (30236) Demandante: Petrex S.A. – Sucursal Colombia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como decisiones cuestionadas en su legalidad; por el contrario, amplía sus pretensiones y adiciona argumentos como sustento de ellas dirigidas a anular las resoluciones ya controvertidas, de modo que no hay lugar en este caso a analizar de manera separada la operancia del fenómeno de la caducidad frente a dichas pretensiones, cuando estas se derivan de los actos inicialmente discutidos.

Por último, le asiste razón a la apelante respecto a la improcedencia de aplicar el criterio contenido en el auto de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto esa providencia se expidió dentro de un proceso de reparación directa, que dista del asunto discutido de nulidad y restablecimiento del derecho. Y en todo caso, se reitera que en el presente caso no se están adicionando actos demandados dentro de las pretensiones, que exija el estudio de los requisitos de procedibilidad frente a decisiones administrativas incluidas en la reforma de la demanda como actos demandados.

Como la reforma de la demanda no sustituyó pretensiones y las adicionadas recaen sobre los mismos actos administrativos demandados, no procede su rechazo por caducidad, y en consecuencia, procede la admisión total de la reforma respecto de las pretensiones, los hechos y argumentos que las sustentan. En ese orden de ideas, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, y en su lugar, se ordenará proveer sobre la admisión de la reforma de la demanda presentada por Petrex S.A. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.

Revocar el auto del 26 de julio de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que rechazó parcialmente la reforma de la demanda. Y en su lugar, 2. Ordenar al Tribunal Administrativo de Córdoba, que provea sobre la admisión de la reforma de la demanda conforme con las consideraciones de esta providencia. Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO  La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador