Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Accionante: Dora Belkis Gómez Cetina Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general.
Servidor público de elección popular Decisión: Revocar sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE REEMPLAZO ÚNICA INSTANCIA 1. En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2025, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación,1 esta Sala de Decisión procede a dictar la sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. Con la demanda se exigió anular: i) el fallo 012 de 18 de diciembre de 2017, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo sancionó a la demandante con suspensión en el ejercicio del cargo por el termino de 2 meses -sin fijación de inhabilidad-, restricción conmutable en similar número de salarios devengados para la fecha de comisión de la falta; ii) providencia 005 de 25 de abril de 2018, a través de la cual la Procuraduría Regional de Boyacá decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de formulación del pliego de cargos; iii) fallo 0003 de 30 de enero de 2019, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo sancionó a la parte actora con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 12 años y; iv) fallo 0016 de 30 de abril de 2019, a través del cual la Procuraduría Regional de Boyacá confirmó, en sede de segunda instancia, la anterior decisión. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar al ente de control eliminar de sus registros la restricción de la referencia y condenarla al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir a causa de la sanción impuesta. Así mismo, se peticionó el reconocimiento y pago de 100 SMLMV por 1 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 concepto de perjuicios morales padecidos con las decisiones sometidas a juicio. 4. Finalmente, pidió el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con los términos previstos en el artículo 192 del CPACA.
Hechos que fundamentan la demanda. 5. La demandante fue elegida por voto popular como alcaldesa del municipio de Chita – Boyacá para el periodo constitucional 2012-2015. En ejercicio de esa investidura, realizó entre los días 27 de mayo y 2 de junio de 2015 un viaje a San Andrés Islas con algunos servidores públicos y contratistas de la entidad territorial. 6.
Dicho viaje obedeció a la necesidad de capacitación de ese personal, proceso que fue pagado con dineros del rubro presupuestal de “capacitación de servidores públicos” de la vigencia fiscal del año 2015. 7. Por esos acontecimientos, la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo inició la respectiva investigación disciplinaria, la cual culminó con la sanción de suspensión para el ejercicio de cargos públicos por el término de 2 meses.
Con tal fin, se afirmó que la actora era responsable del cargo de incumplimiento del deber previsto en el numeral 1.° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa grave. 8. Sin embargo, mediante providencia 005 de 25 de abril de 2018, la Procuraduría Regional de Boyacá resolvió, en sede de segunda instancia, anular las actuaciones procesales a partir del auto de pliego de cargos y, en consecuencia, devolver el expediente a la autoridad disciplinaria de primer grado. 9.
Recibido el expediente y luego de surtirse el trámite procesal respectivo, mediante fallo 003 de 30 de enero de 2019, la señalada procuraduría provincial sancionó a la demandante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 12 años, después de hallar fundada la responsabilidad por la falta disciplinaria gravísima contenida en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa gravísima. 10.
Al resolver el recurso de apelación impetrado en contra de esa decisión, la Procuraduría Regional de Boyacá confirmó la aludida sanción. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 11. Para el abogado censor, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: • Artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. • Artículos 29 y 93 de la Constitución Política. • Artículos 4, 5, 6, 13 y 165 de la ley 734 de 2002.
Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: 13. Causa de apertura de la investigación disciplinaria.
La falta indilgada a la demandante se basó en el presunto incumplimiento del Acuerdo 01 de 5 de marzo de 2015, en tanto autorizó, celebró y pagó con cargo al rubro presupuestal de «capacitaciones de servidores públicos» una jornada académica para 10 contratistas de la entidad. 14. De acuerdo con diversos conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública, no existe ninguna prohibición en relación a que, con recursos públicos se patrocine ese tipo de eventos para contratistas, siempre y cuando sean en pro del cumplimiento de sus funciones. 15.
Adecuación típica en sede de segunda instancia. Vulneración a las garantías procedimentales y sustanciales del debido proceso. La procuraduría vulneró el debido proceso de la demandante pues, en primer lugar, desconoció el principio de congruencia que debe existir entre el pliego de cargos y el respectivo fallo disciplinario. 16. En segundo lugar, porque el operador de segunda instancia varió el pliego de cargos por fuera de la oportunidad establecida en el artículo 165 de la ley 734 de 2002, modificando la naturaleza de la falta endilgada y, junto con ello, la magnitud de la sanción a imponer.
Contestación de la demanda 17. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella incluidas. Con tales fines, argumentó que los actos demandados expedidos por esa entidad se ajustaron a la realidad probatoria existente dentro del proceso y a las disposiciones constitucionales y legales que rigen el proceso disciplinario. 18.
En cuanto a los cargos de nulidad planteados en el libelo, expresó: 19. Los conceptos emitidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública y que fueron citados como fundamento de la primera censura -causa de apertura de la investigación disciplinaria-, no son aplicables al caso de marras, en tanto no hacen referencia al reproche efectuado en los fallos demandados, esto es, a la destinación de dineros públicos para el pago de capacitaciones de contratistas. 20.
La nulidad procesal decretada en segunda instancia por la Procuraduría Regional de Boyacá se fundamentó en los artículos 143 y 144 de la Ley 734 de 2002, que faculta al operador disciplinario para decretarla de oficio siempre y cuando advierta la existencia de algunas de las causales previstas en la norma en cita. Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 21.
En efecto, eso fue lo que ocurrió en este asunto, pues se hizo visible la «existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso», por el yerro cometido en primera instancia cuando formuló el pliego de cargos, calificando erróneamente la conducta como falta grave, cuando debió ser falta gravísima, porque los hechos reprochados podían ser constitutivos de tipos penales.
Sentencia de primera instancia. 22. Mediante sentencia de 7 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Con tales propósitos, concluyó que: 23. En cuanto al primer cargo de nulidad -causa de apertura de la investigación disciplinaria y que el tribunal de primera instancia encasilló bajo la causal de falsa motivación-, el a quo, después de comparar los conceptos jurídicos tenidos en cuenta por los operadores disciplinarios para imponer la sanción que ahora se demanda frente a los invocados por la parte demandante, sostuvo que: 24.
Los primeros fueron claros al establecer la prohibición de que, con dineros públicos no pueden sufragarse capacitaciones de contratistas del Estado y; los segundos -esto es, los citados por el demandante-, no guardan relación con el objeto debatido, en tanto se refirieron al reconocimiento y pago de gastos de viáticos -transporte, alimentación, hospedaje, entre otros- previstos en los respectivos contratos de prestación de servicios.
En consecuencia, afirmó que el alegado cargo de falsa motivación no tenía vocación de prosperidad. 25. Respecto del segundo cargo de anulación -adecuación típica en sede de segunda instancia y que el a quo denominó como violación al debido proceso y al derecho de defensa-, el fallador de primera instancia, luego de reseñar la normativa que regula el pliego de cargos, concluyó que la declaratoria de nulidad realizada al interior del procedimiento sancionatorio -Resolución 005 de 25 de abril de 2018- fue improcedente, pues esa figura procesal no podía ser empleada como pretexto para validar, por fuera de la oportunidad de ley, la variación del respectivo pliego de cargos. 26.
En tal sentido, se declaró la nulidad de los siguientes actos: «[…] i) la Resolución No. 005 de 25 de abril de 2018 por medio de la cual la Procuraduría Regional de Boyacá, en sentencia de segunda instancia, resolvió decretar la nulidad de lo actuado a partir del auto de formulación de pliego de cargos; ii) la Resolución No. 003 de 30 de enero de 2019 proferida por la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo, mediante la cual se profirió fallo de primera instancia resolviendo sancionar disciplinariamente a la señora DORA BELKIS GOMEZ CETINA con sanción de DESTITUCIÓN del cargo e inhabilidad general de 12 años; y iii) la Resolución No. 0016 de 30 de abril de 2019 expedida por la Procuraduría Regional de Boyacá, por medio de la cual dicto fallo de segunda instancia en el que confirmó en todas sus partes el fallo de Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 primera instancia de 30 de enero de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.[…]» (Sic) 27.
Por último, negó el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales y morales reclamados y no condenó en costas y agencias en derecho a la demandada. Recurso de apelación. 28. Oportunamente, las partes y el Agente del Ministerio Público apelaron la sentencia de marras en los siguientes términos: 29. Parte demandante. Censuró que el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales reclamados en la demanda no hicieran parte del problema jurídico fijado en la sentencia apelada.
En tal sentido, reprochó que el a quo negara tal pedimento, pese que no se hizo un estudio adecuado del tema. 30. En consecuencia, peticiona que en segunda instancia se concedan dichos perjuicios, en razón a que, en lo que toca a los de orden material, está plenamente acreditado que, con la sanción impuesta, no pudo ejercer su profesión con el Estado -sea como empleada pública o como contratista-, pues de hacerlo, a sabiendas de la inhabilidad que pesaba sobre ella, incurriría en la falta disciplinaria prevista en los numerales 17 y 59 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Así mismo, adujo que una empresa privada le negó el empleo que requería, al advertir su inscripción en el registro de antecedentes disciplinarios. 31. Por su parte, y en cuanto se refiere a los perjuicios morales, alegó que la noticia de su inhabilidad no solo fue conocida en su círculo íntimo, sino también en todo el departamento de Boyacá, dadas las publicaciones realizadas en la prensa escrita y las redes sociales. 32.
Finalmente, manifestó su inconformismo por la no condena en costas de la entidad accionada. Sin embargo, en la sustentación de la alzada nada se dijo al respecto. 33. Parte demandada. Reprochó que el a quo haya revocado las decisiones demandadas, luego de considerar que la declaratoria de nulidad procesal decretada por el operador disciplinario de segunda instancia patrocinó la variación del pliego de cargos por fuera de la oportunidad prevista en la ley. 34.
Alegó que la reseñada nulidad procesal devino de claros mandatos contenidos en el Código Disciplinario Único, que facultan al fallador de segundo grado para emplear esa figura, siempre que advierta la configuración de alguna de las causales de nulidad contenidas en el artículo 143 ejusdem. 35. La actuación adelantada en su momento por el Procurador Regional de Boyacá, tuvo por finalidad corregir yerros sustanciales cometidos en primera Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 instancia y, en consecuencia, adecuar la conducta endilgada a la accionante a la realidad de los hechos probados en el expediente. 36.
Arguyó que con esa actuación no se vulneró el derecho al debido proceso de la hoy demandante, en tanto se le permitió adelantar las actuaciones que inherentes y posteriores al pliego de cargos. En consecuencia, pide revocar la sentencia apelada y, en su lugar, que se denieguen las pretensiones de la demanda. 37. Agente del Ministerio Publico.
Censuró que la sentencia impugnada haya anulado los actos administrativos demandados, como consecuencia de la irregularidad endilgada en contra de la resolución que declaró la nulidad procesal de la actuación disciplinaria. 38. Reiteró que la figura en referencia devino del uso de potestades conferidas al operador disciplinario, facultades que se activaron cuando el fallador de segunda instancia advirtió la configuración de la causal contenida en el numeral 3.° del artículo 143 del CDU, representada en la existencia de irregularidades sustanciales cometidas al momento de formular el pliego de cargos y endilgar la respectiva falta. 39.
Era necesaria la intervención del operador de segundo grado, en aras de garantizar el debido proceso. Así entonces, no se presentó tal vulneración a los derechos de la actora, en razón a que, con ocasión al nuevo pliego de cargos, la Procuraduría General de la Nación adelantó todas las actuaciones y etapas previstas en el procedimiento disciplinario, fases en las que se le amparó su derecho de defensa y contradicción. 40.
Con todo, pidió revocar la sentencia apelada y, consecuentemente, denegar las súplicas del libelo. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 41. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 30 de octubre de 20232, se admitió el citado recurso de apelación. 42. El pronunciamiento de las partes y del Agente del Ministerio Público.
Las partes y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 43. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código 2 Expediente digital, índice 6 del SAMAI de segunda instancia. Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,3 esta Sala de Subsección es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 44.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,4 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 45.
En el caso concreto las partes y la Agente del Ministerio Público delegada ante el tribunal de primer grado apelaron toda la sentencia, por lo que no existen restricciones para resolver la alzada. 46. Problemas jurídicos. 47. De acuerdo con los argumentos planteados por los apelantes, la Sala deberá determinar: 48. ¿La nulidad procesal decretada por la Procuraduría Regional de Boyacá a partir del pliego de cargos de fecha 30 de agosto de 2017, desconoció el derecho al debido proceso de la demandante? 49.
¿La parte actora tiene derecho a la indemnización de los perjuicios materiales y morales reclamados en la demanda? 50. Previa resolución de estos planteamientos, se rememorarán las consideraciones depositadas en la sentencia de tutela que arriba fue señalada. 51. De la decisión de tutela que ordenó emitir una nueva decisión en este asunto.
Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2024,5 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y, consecuentemente, ordenó a esta Subsección emitir una nueva decisión dentro de este asunto. 52. Con tal propósito consideró que, para las fechas en que fueron proferidas las decisiones disciplinarias cuestionadas en este proceso y, aún más, de la data de expedición de la sentencia de segunda instancia, existía una línea jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente de control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos. 3 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 4 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 5 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 53. En dichas determinaciones -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024- el alto tribunal consideró que la facultad sancionadora asignada a la procuraduría era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 40 y 93.1 de la Constitución Política. 54.
Además, recordó que, en sentir de la jurisprudencia constitucional, las normas de la citada convención no son superiores a las establecidas en la carta política, por lo tanto, la sentencia tutelada pasó por alto que esas reglas debían ser analizadas y aplicadas a partir de una interpretación sistemática, coherente y armónica con las disposiciones internas y las previstas en el resto de instrumentos internacionales que, sobre la materia, han sido suscritos por Colombia. 55.
Finalmente, en ese proveído se reafirmó el principio de cosa juzgada constitucional al exponer que, en decisión del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de esta Corporación señaló que las sentencias de constitucionalidad signadas por la Corte -entre ellas, la C-030 de 2023- son vinculantes y no admiten reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores. 56.
Por consiguiente, la Subsección resolverá los problemas jurídicos planteados. 57. Primer interrogante: ¿La nulidad procesal decretada por la Procuraduría Regional de Boyacá a partir del pliego de cargos de fecha 30 de agosto de 2017, desconoció el derecho al debido proceso de la demandante? 58. A través del proceso disciplinario se juzga la conducta de los servidores públicos y de los particulares en ejercicio de funciones oficiales de cara a una serie de reglas y disposiciones de contenido ético, cuya finalidad apunta a la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública.6 59.
También se ha señalado que el derecho disciplinario tiene por finalidad garantizar la obediencia, disciplina, rectitud y eficacia de los funcionarios estatales, de manera que se privilegie la buena marcha de la administración y, junto con ella, que las funciones encomendadas sean ejercidas en pro de la comunidad. 60. Lo anterior, para significar que «desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista externo, tiene el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la función pública».7 61.
Así entonces, es claro que en el proceso disciplinario no solo están en juego los derechos del investigado, sino también los de toda una sociedad que 6 Sentencia C-244 de 1996. 7 Sentencia C-392 de 2019. Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 demanda y anhela que los empleados oficiales cumplan cabalmente con las atribuciones que les han sido conferidas, pues con ello se satisfacen los fines y propósitos del Estado. 62.
Como se recordará, la Procuraduría General de la Nación y la Agente del Ministerio Público delegada ante el a quo, censuraron que la sentencia apelada haya anulado las decisiones demandadas, al considerar que la nulidad procesal decretada por parte de la autoridad disciplinaria de segunda instancia vulneró el debido proceso de la actora, pues con tal decisión varió el pliego de cargos por fuera de la oportunidad prevista en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002. 63.
Sin embargo, para esta Subsección, la aludida determinación no tuvo esos alcances por cuanto: 64. A través del Auto 005 de 25 de abril de 2018, la Procuraduría Regional de Boyacá no varió el pliego de cargos emitido el 30 de agosto de 2017 por la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo, sino que, por el contrario, anuló todo lo actuado a partir de aquella imputación, luego de advertir que con la errónea estructuración del ilícito disciplinario se infringieron los principios de tipicidad, especificidad y debido proceso. 65.
En los apartados de ese proveído se puede leer: «[…] La tipicidad de la conducta fue edificada a partir de las siguientes normas: […] Así las cosas, el operador disciplinario de primera instancia encontró procedente tipificar la conducta, de tal suerte que la misma tan solo tuviese el alcance de constituir el simple incumplimiento de un deber del servidor público, cuando a juicio de este despacho, la conducta tiene una relevancia e interés para el derecho penal, que en virtud del principio de especificidad, descartaría la escogencia de la estructura típica precitada.
En este orden de ideas, claramente se trata de la investigación de hechos que, de comprobarse, representarían actividades presuntamente relacionadas con la destinación indebida de recursos del erario público en favor de particulares, lo que llamaría al operador disciplinario de primera instancia a ubicar el comportamiento dentro del catálogo de conductas previstas como delito en la codificación penal y por tal vía, resultaría encuadrable dentro del numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Bajo esta perspectiva, para el despacho, aparece clara la vulneración del principio de tipicidad, elemento integrante del núcleo esencial del debido proceso, el cual debe salvaguardarse con miras al adelantamiento de un juicio justo no solo a la luz de los intereses del disciplinado, sino de la sociedad misma y de la confianza por ella depositada en el adecuado ejercicio de la titularidad de la potestad disciplinaria en cabeza del Estado y para éste caso, por conducto de la Procuraduría General de la Nación. […] Así, para el despacho se configura la causal tercera de nulidad del artículo 143, Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 toda vez que la tipicidad endilgada no atiende el principio de especificidad a que se ha venido haciendo referencia y no se vislumbra la existencia de otro medio que remedie la vulneración al debido proceso que aquí ha quedado al descubierto, toda vez que se afecta el principio de legalidad y ello es garantía del debido proceso.
Por cuenta de lo anterior, este despacho procederá a la declaratoria oficiosa de la nulidad de lo actuado, a partir del auto de formulación de pliego de cargos, inclusive, para que la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo encauce la investigación dentro de los linderos del debido proceso y lleve hasta su término el trámite de la primera instancia en debida forma, desarrollando también los criterios de ilicitud sustancial y culpabilidad de manera acorde con la tipicidad que se estructure de cara a la nulidad aquí decretada. […] En este orden de ideas y a la luz de los criterios establecidos en el artículo 310 de la Ley 600 de 200 (sic), tenemos que, la providencia de pliego de cargos dentro del presente radicado y sus actuaciones posteriores no cumplieron con su finalidad, toda vez que materializaron la imputación errónea endilgada a la disciplinada a que se ha venido haciendo referencia, en desmedro de los principios de tipicidad, especificidad y debido proceso, así como de los máximos ideales de la justicia y verdad real, al interior de un Estado Social de Derecho como el Colombiano. En este orden de ideas, tal actuación aparece insaneable e insuperable por vía de otro remedio procesal, distinto de la nulidad aquí decretada.» 66.
El uso de esa potestad se fundamentó en el artículo 144 del CDU según el cual «[e]n cualquier estado de la actuación disciplinaria, cuando el funcionario que conozca del asunto advierta la existencia de alguna de las causales previstas en la norma anterior, declarará la nulidad de lo actuado.». 67. Así las cosas, declarada esa nulidad, la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo formuló pliego de cargos en contra de la actora el 16 de agosto de 2018, a través del cual le reprochó la falta gravísima contenida en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por la presunta comisión del delito establecido en el artículo 397 del Código Penal. 68.
Esa decisión fue notificada a la investigada el 31 de agosto de 2018 quien, posteriormente, el 14 de septiembre siguiente rindió los descargos que estimó pertinentes. Luego, en Auto de 25 de septiembre de ese año se abrió la etapa de pruebas y, finalmente, mediante proveído de 9 de enero de 2009, se corrió traslado para alegatos de conclusión. 69.
Por lo que sigue, no se avizora que la nulidad procesal decretada en segunda instancia disciplinaria haya vulnerado el derecho al debido proceso de la demandante: i) pues con esa decisión no se varió el pliego de cargos, sino que se garantizó que la conducta endilgada a la actora se ajustara a la realidad procesal; ii) lo cual conllevó a la emisión de un nuevo pliego de cargos que cumpliera con esos requerimientos y; iii) además, a partir de entonces, no se evidenció que la procuraduría adelantó el trámite sancionatorio sin desconocer ninguna etapa y/o término procesal, permitiendo a la investigada rendir sus Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 descargos, aportar y pedir las pruebas que estimara pertinentes, conducentes y útiles, así como el ejercicio de todas las aristas que involucran el derecho fundamental al debido proceso. 70.
Adicionalmente, se recuerda que la referida nulidad retrotrajo las actuaciones a la etapa de «EVALUACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA» que, se repite, implicó la emisión de un nuevo pliego de cargos. En consecuencia, la aludida situación no se asemeja a la descrita en el inciso final del artículo 165 del CDU, por lo que no puede pregonarse su violación. 71.
Sobre el particular, esta Corporación ha señalado: «[…] Estima la Sala que la actuación surtida por la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, no incurrió en vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, en razón a lo siguiente: En primer término, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, establece las causales de nulidad, así: “1.
La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. Parágrafo. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento” A continuación el artículo 144 de la ley en cita dispone que “en cualquier estado de la actuación disciplinaria, cuando el funcionario que conozca del asunto advierta la existencia de algunas de las causales previstas en la norma anterior, declarará la nulidad de lo actuado”.
Al respecto es del caso señalar que la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa estimó que “el proceso adolece de incongruencia pues la conducta desplegada por el sujeto pasivo de la acción disciplinaria, no fue adecuada a las normas que describen los estadios de su actuar, lo cual vicia el cargo formulado, en su aspecto esencial, afectando el debido proceso” (fl.53), lo cual en sentir de esta Sección genera una nulidad insubsanable.
En segundo término, considera la Sala que no es incompetente la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa para decretar nulidades pues el Procurador General de la Nación mediante el Auto del 21 de abril de 2005, declaró la nulidad de la actuación a partir de la Resolución 27 del 27 de octubre de 2004, designó como funcionaria especial a la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa para que conociera y resolviera el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora; así las cosas, dicha funcionaria, tenía competencia para conocer del recurso de apelación y estaba facultada para declarar las nulidades que hubiesen dentro del proceso disciplinario tal como lo dispone el Parágrafo del artículo 171 del Código Disciplinario Único, que reza: “Artículo 171.
Trámite de la segunda instancia. El funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiese recibido el proceso. Si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto. Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 “Parágrafo.
El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación. (subraya fuera de texto) Quiere decir esta disposición que si el funcionario superior al estudiar el recurso de apelación encuentra circunstancias o hechos que impiden resolver, sin más trámites, el mencionado recurso, como por ejemplo, el decreto de una prueba que considere necesario practicarla o el decreto de una nulidad insanable, tiene todas las facultades para hacerlo porque así lo permite el artículo 171 y el 144 del Código Disciplinario Único.
De otra parte, la circunstancia por la cual se declara la nulidad de lo actuado a partir del fallo de primera instancia, en manera alguna vulnera el debido proceso del actor y, por el contrario, le está garantizando al disciplinado el ejercicio del derecho de defensa, dentro del proceso disciplinario […].8 72. En este mismo sentido, la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, manifestó: «[…] Lo anterior, teniendo en cuenta que cualquier actividad sancionatoria en un Estado Social de Derecho se acota sobre los principios de legalidad de las infracciones y de las sanciones, como parte constitutiva de la garantía de seguridad jurídica, subsistente para el operador judicial en el deber de precisar en forma concreta y clara, el cargo que se le reprocha al disciplinable, adecuando la conducta al tipo específico que habrá de aplicarse, por lo que la indebida adecuación típica surgida de la incorrecta selección del tipo disciplinario sobre el que descansa la investigación y, sobre todo, la imputación, vulnera la garantía al debido proceso, que enmarca no sólo aspectos de ritualidad y formalidad, sino verdaderas categorías sustanciales, pues no se está adelantando el juzgamiento de acuerdo con la ley aplicable, afectándose de contera, el derecho de defensa y configurándose una irregularidad sustancial que deviene necesariamente en el decreto de nulidad, la cual aquí será declarada, desde el auto en que se realizó la formulación de cargos, inclusive.
Por cuanto, al momento de elevar pliego de cargos, le asiste el deber al operador judicial disciplinario, de exponer las razones por las cuales estima, se incursionó posiblemente en determinada falta; no obstante, previo a lo anterior, se debe tener certeza que el comportamiento desplegado se adecua correctamente al tipo disciplinario endilgado, constitutivo de falta, a fin que el implicado, pueda ejercer en debida forma su derecho a la defensa.
Ello significa que los descriptores normativos del tipo disciplinario endilgado deben ser claramente expuestos en la acusación, y de conformidad con los hechos denunciados, para que así exista una correcta adecuación típica, de modo que se explique con claridad el verbo rector contenido en el deber violado o en la prohibición en que incurrió el disciplinado, cuidando de no hacer afirmaciones indeterminadas o confusas.
Así, el respeto por la correcta adecuación típica al momento de la formulación de cargos, se erige como el pilar que sostiene el proceso disciplinario, garantizándose con mayor fuerza el derecho de defensa y el debido proceso, lo cual redunda en favor del disciplinado y obliga al operador jurídico disciplinario a tener un mayor cuidado en su formulación. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, Rad. 25000-23-27-000-2005- 02126-01.
C.P Juan Angel Palacio Hincapie Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 […] Así, al no existir una correcta adecuación típica, es decir, al no concordar los hechos denunciados con la falta endilgada en el pliego de cargos, teniendo la obligación conforme al Código Disciplinario Único y la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se presentan irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, por lo que de conformidad con los artículos 143, 144 y 145 de la Ley 734 de 2.002, se procederá a decretar la respectiva nulidad. […]»9 (negrillas de la Sala) 73.
En consecuencia, ante la prosperidad de los recursos de apelación formulados por la demandada y la Agente del Ministerio Público, la Sala revocará la decisión impugnada y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 74. Esta determinación releva a la Subsección de resolver la apelación de la parte actora, pues los argumentos depositados en ella estaban destinados a obtener el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales dimanados de la nulidad decretada en primera instancia, así como la revocatoria de la “no condena en costas” dispuesta en esa providencia. Condena en costas en ambas instancias. 75.
En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 76.
Así las cosas, y aunque la demanda no salió avante, los argumentos insertos en ella no se adscriben a la condición arriba señalada, por lo que no se impondrán costas en ambas instancias. 77. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. ACATAR la sentencia de tutela de 24 de febrero de 2025, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se ordenó emitir una nueva decisión en este proceso. En consecuencia;
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 7 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada presentada por la señora Dora 9 Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Rad. 270011102000201400370 01. M.P: Carlos Mario Cano Diosa Radicado: 15001 23 33 000 2019 00639 01 (3280-2023) Demandante: Dora Belkis Gómez Cetina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Belkis Gómez Cetina en contra de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia;
TERCERO. NEGAR las súplicas de la demanda.
CUARTO. Sin condena en costas en ambas instancias conforme a lo explicado en esta providencia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.