CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Referencia: Acción de tutela Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL ACTOR PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, TRABAJO, MÍNIMO VITAL Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA1.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR, actuando en nombre 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL, al haber proferido la providencia de 17 de julio de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00158-01.
I.2.- Hechos Manifestó que ejecutó actividades como instructor agrícola en el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)2, en observancia de múltiples contratos de prestación de servicios llevados a cabo entre 2009 y 2019. Precisó que la modalidad contractual a través de la cual fue vinculado al SENA encubrió una verdadera relación laboral, con la finalidad de evadir el pago de las prestaciones sociales que le correspondían, máxime cuando los contratos ejecutados excedieron los 10 meses 2 En adelante el SENA. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previamente establecidos.
Comentó que el 12 de noviembre de 2020, solicitó al SENA el reconocimiento de la relación laboral, así como el pago de las prestaciones correspondientes, no obstante, a través de Oficio núm. 05-2-2020-032666 de 12 de ese año, le fue negada tal reclamación. Informó que, en consecuencia, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidad aludida, el cual fue identificado con el número único de radicación 2021-00158-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TURBO3 que, a través de sentencia de 30 de mayo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Refirió que la parte allí demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 17 de julio de 2025, revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, denegó las súplicas de la demanda, bajo el argumento que no existía el requisito de continuidad suficiente del servicio. 3 En adelante el JUZGADO. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, habida de cuenta que no valoró debidamente las pruebas obrantes en el proceso ordinario, las cuales evidenciaban la prestación ininterrumpida del servicio.
Indicó que el TRIBUNAL incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las sentencias SU-917 de 16 de noviembre de 20104 y T-168 de 2021, en las que se determinó que, al encontrarse probado los requisitos de subordinación y remuneración continua, debe declararse la existencia del contrato realidad reclamado.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…]8. Que se tutele mi derecho fundamental al debido proceso, igualdad, trabajo digno, acceso a la justicia y mínimo vital. 9. Que se deje sin efectos la sentencia proferida en 17 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el SENA. 4 M.P Jorge Iván Palacio Palacio. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
Que, en su lugar, se mantenga o restablezca la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Administrativo de Turbo, que reconoció la existencia del contrato realidad entre 2009 y 2019 (o, en su defecto, desde 2013 a 2019). 11. Que se ordene al SENA realizar los ajustes laborales y prestacionales correspondientes, según lo reconocido en primera instancia […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL, a pesar de ser notificado en debida forma, guardó silencio. I.6. Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO desarrolló un resumen de las actuaciones adelantadas en primera instancia y precisó que respetó los derechos y garantías de las partes involucradas. Además, solicitó ser desvinculado del presente mecanismo constitucional.
I.6.2.-el SENA, a pesar de estar notificado en debida forma, guardó silencio.. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa La Sala advierte que el JUZGADO formuló petición de desvinculación de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva. Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que el JUZGADO conoció en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto del presente estudio, la Sala concluye que le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denegará la solicitud de desvinculación como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se deje sin efecto la providencia de 17 de julio de 2025, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00158-01.
La controversia tiene origen en el hecho de que el actor ejecutó actividades como instructor agrícola del SENA, con fundamento en diferentes contratos de prestación de servicios, situación frente a la cual reclamó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas de tal situación. El disenso del actor radica en que, en su sentir, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, habida de cuenta que no valoró debidamente las pruebas obrantes en el proceso ordinario, las cuales evidenciaban la prestación ininterrumpida del servicio. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que también incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las sentencias SU-917 de 16 de noviembre de 20105 y T-168 de 2021, en las que se determinó que, al encontrarse probado los requisitos de subordinación y remuneración continua, debe declararse la existencia del contrato realidad reclamado.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados, por presuntamente haber incurrido en el defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, al haber proferido la sentencia de 17 de julio de 2025 aludida.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. 5 M.P Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser 6 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, [9] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregório Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la parte actora respecto de los defectos alegados implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. Efectivamente, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que trae la accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas por el TRIBUNAL, al realizar un análisis del asunto, así: “[…]Así mismo, en los informes de resultados del análisis de necesidades para la contratación de instructores que reposan 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el plenario, en específico el que corresponde al año 2011, se advierte que allí se plasmó como justificación la falta de personal de planta para atender las necesidad y requerimientos de formación. A su vez, se observa que la duración de los contratos correspondía a un aproximado de diez meses, desde febrero hasta diciembre, lo que corresponde al periodo de los cursos ofrecidos por la entidad; aunque algunos contratos se suscribieron por menos tiempo, 4 y 5 meses, o por número de horas De lo anterior, se hace evidente que a pesar de ser cierta la afirmación contenida en la defensa de la entidad, sobre la interrupción en los contratos por periodos superiores a los 30 días, ello no es suficiente para desvirtuar el carácter permanente de la contratación o de la prestación del servicio por parte del demandante, en tanto dichos periodos obedecían simplemente a un asunto referido al calendario académico.
Correspondería entonces el estudio del último elemento característico de la relación laboral, referido a la subordinación, frente al que se advierte, radica principalmente el recurso de apelación objeto de decisión. Se reitera entonces que este elemento, ha sido entendido como la aptitud que tiene el empleador de impartirle órdenes al trabajador y exigirle su cumplimiento, dirigir su actividad e imponerle los reglamentos internos de trabajo, de forma que termina exigiéndose del contratista el desempeño de su función en las mismas condiciones previstas para cualquier otro servidor público.
Frente a este punto, consideró el a quo que la subordinación se configuró en razón de la supervisión del contrato por parte del coordinador académico, la imposición de horarios para la prestación del servicio, así como de los lugares para su ejercicio y la solicitud de informes, situaciones que consideró estaban acreditadas a partir de la documentación allegada.
Así las cosas, sea lo primero indicar que sobre la exigencia en la presentación de informes durante la ejecución del contrato, ha explicado reiteradamente el Consejo de Estado, que no puede considerarse por sí sola como un elemento de la subordinación laboral “toda vez que hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación, propias del contrato de prestación de servicios”11.
Aunado a lo anterior, es necesario tener en cuenta que la exigencia en la presentación de dichos 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informes no provenía de quien pareciera considerarse el superior jerárquico del demandante, esto es, el coordinador académico, puesto que dicho compromiso se plasmó expresamente dentro de las obligaciones adquiridas por el contratista en cada uno de los contratos suscritos.
De otro lado, de los testimonios practicados en el proceso se desprende que, Primo Palacios Mosquera, Israel Viedes Cuesta y Leany Lucía Pernett, se desempeñaron como contratistas del SENA al igual que el demandante, y también incoaron demanda contra la entidad solicitando el reconocimiento del contrato realidad, quienes manifestaron en sus declaraciones que, la entidad les proporcionaba insumos o elementos mínimos para impartir el proceso de formación, que el coordinador académico eran quien daba las instrucciones y el cronograma de trabajo a cada instructor, y se debían rendir informes, además, que el horario se asignaba de acuerdo con las necesidades de la población, afirmando que existían instructores vinculados directamente con la entidad que cumplían con las mismas funciones de los contratistas.
En este punto, se advierte que no es posible concluir con certeza de las manifestaciones de los testigos, información precisa sobre la imposición de horarios o la exigencia en el cumplimiento de una jornada laboral; así como tampoco de la exigencia de permisos para ausentarse del lugar de trabajo. Teniendo en cuenta los argumentos del juez de primera instancia, conforme los cuales se tuvo por probado que el demandante debía cumplir horario en las mismas condiciones de los servidores de planta, se advierte que la prueba documental aportada y que corresponde a los informes mensuales que el mismo demandante presentaba, contraría dicha situación, si se tiene en cuenta que la jornada mensual de la generalidad de los empleados públicos corresponde a 190 horas mensuales, lo que se evidencia es que el demandante no sobrepasó esa jornada, de acuerdo con los reportes suministrados.
Es así que, lo que se logró probar dentro del proceso, es que el demandante en cada mensualidad cumplía con jornadas de labor diferentes, lo que se desprende de las diferencias en las horas reportadas mensualmente, y adicionalmente, la distribución de sus funciones también era diferente para cada mensualidad; de donde se hace imposible arribar a la conclusión que pretende el demandante, sobre la imposición de horarios laborales para dictar los cursos, aunado a que, no obra en el plenario material probatorio que permita acreditar dichas situaciones. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, no obra en el expediente prueba alguna de requerimientos, llamados de atención, órdenes o directrices, de donde sea posible inferir una relación más allá de la coordinación propia de este tipo de contratos.
De acuerdo con lo expuesto, en consideración de la Sala no se logró probar la existencia del elemento de subordinación en relación con la labor ejecutada por el demandante como formador del SENA, razón por la que siendo necesario este requisito para declarar la configuración de la relación laboral pretendida por el demandante, a quien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, le “incumbe (…) probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”; lo que procede es negar las pretensiones de la demanda y declarar la prosperidad del recurso de apelación presentado por la entidad demandada.[…]”.
De los apartes transcritos de la providencia cuestionada, se advierte que el TRIBUNAL realizó un análisis exhaustivo de las pruebas obrantes en el expediente, entre estos, documentos, los contratos de prestación de servicios suscritos, informes y testimonios practicados, del cual logró inferir que el actor no cumplía un horario en las mismas condiciones de los servidores de planta, no se le exigía el cumplimiento de una jornada laboral, ni tampoco permisos para ausentarse del lugar de trabajo.
Al respecto, el TRIBUNAL señaló que el accionante no logró acreditar que la prestación de sus servicios se hubiera realizado de manera subordinada, contario a lo afirmado por el actor en el escrito de tutela que indicó que se despacharon desfavorablemente las 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones por cuanto no se demostró que la prestación del servicio hubiera sido continua.
Corolario de lo anterior y con base en los elementos de juicio allegados al expediente, que fueron apreciados de forma conjunta y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la autoridad accionada concluyó que no se encontraban plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes.
De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que alude la parte actora, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria a sus derechos fundamentales o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que la parte actora se encuentre en desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada, dicha circunstancia no implica por sí sola que se desconozcan los derechos fundamentales alegados, pues en el plenario no se encontró demostrada la existencia de una relación laboral, razón por la que tampoco se 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidencia desconocimiento alguno de la normativa y jurisprudencia que rigen tal materia, así como de la Constitución Política.
Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201716, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201817, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 2016-03249-00, M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 2018-02380-00, M.P: María Elizabeth García González. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga una nueva valoración de los elementos que configuran una relación laboral y, por ende, se declare la existencia del contrato realidad que reclama, pues a su juicio, no se valoraron en debida forma las pruebas, situación que, como quedó visto, ya fue analizado dentro del proceso ordinario cuestionado, en el que se arribó a la conclusión que el elemento de subordinación o dependencia, no se probó. Cabe anotar que la presunta configuración del defecto del precedente judicial tampoco cumple con la carga argumentativa que fundamente 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha afirmación, porque la parte actora se limitó a citar a partes jurisprudenciales que hacen alusión a las reglas del contrato realidad, sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esas oportunidades.
Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta Sala18 ha indicado: “[…] Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple […]”.
(Resaltado fuera del texto). En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15- 000-2022-04407-01. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, sino una divergencia que obedece a la interpretación que la parte actora espera se le dé a su caso y la aplicación de la ley que el juez natural ha dado a este, por lo que el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A: 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06737-00 Actor: RAÚL TOMSON SALAS BEYTAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TURBO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.