CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 7600-12-333-000-2017-00819-01 (2256-20231) Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998) Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Once (11) de noviembre de Dos Mil Veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda3. 1.1. Pretensiones. La señora Lilia Estela Hincapié Rubiano por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los actos administrativos: 1 Expediente hibrido 2 Se deja constancia que, en anteriores oportunidades, el ponente informó a la Sala sobre su impedimento para conocer procesos provenientes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los cuales participara el magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat.
No obstante, mediante providencia del 18 de septiembre de 2024, dentro del proceso con número interno 0264-2023, dicho impedimento fue declarado infundado. 3 Folio 1-29 cuaderno principal 2 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación (i) Oficio SG No. 003837 del veinte (20) de agosto de Dos Mil Catorce (2014)4 y ii) Resolución No. 303 del doce (12) de mayo de Dos Mil Quince (2015)5, proferidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales, se negó la reliquidación de la remuneración y el pago de la diferencia por concepto de bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, a la que tiene derecho desde el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008) hasta el veintiséis 26 de enero de Dos Mil Doce (2012).
A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) Ordenar la reliquidación de la remuneración y el pago de la diferencia generada en la cancelación de la bonificación por compensación, conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1998, en armonía con lo dispuesto en el Decreto 1239 del mismo año, la ley 10 de 1987 y 63 de 1968, y el artículo 280 de la Constitución Política, por el ejercicio del cargo de Procuradora Judicial II, desde el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008) hasta el veintiséis (26) de enero de Dos Mil Doce (2012).
(ii) Pagar el valor de las diferencias salariales dejadas de percibir, equivalente a $188.472.709, y liquidar la incidencia de dicha suma en sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías y demás emolumentos inherentes al cargo. Estos valores deberán actualizarse conforme a lo establecido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
(iii) Ordenar los descuentos correspondientes para efectos pensionales6. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes7: La señora Lilia Estela Hincapié Rubiano se encuentra vinculada a la Procuraduría General de la Nación en calidad de Procuradora 20 Judicial II Administrativo de Cali, código 3PJ, grado EC, desde el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008)8, cargo que, a la fecha de presentación de la demanda, aún ejercía. Su nombramiento se efectuó mediante Decreto 2216 de 2008. 4 Folio 33-37 cuaderno principal 5 Folio 38-39 del cuaderno principal- Resolución que resolvió el recurso de reposición 6Folio 2-4 del cuaderno principal. – se cita conforme se relacionan las pretensiones en la demanda 7 Folio 4-18 cuaderno principal- Se cita como se relatan los hechos en la demanda 8 Esta fecha fue citada en los hechos de la demanda, día en tomo posesión del cargo. 3 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Afirma que, el Diecisiete (17) de julio de Dos Mil Catorce (2014), radicó reclamación administrativa ante la Procuraduría General de la Nación, solicitando la reliquidación de la remuneración y el pago de la diferencia generada en la cancelación de la bonificación por compensación, conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1998.
La entidad mediante Oficio SG No. 003837 del veinte (20) de agosto de Dos Mil Catorce (2014)9 niega la solicitud. Inconforme con esta decisión, interpuso el recurso de ley correspondiente, el cual, fue resuelto mediante Resolución No. 303 del 12 de mayo de 2015, confirmando la decisión recurrida. La demandante señala que, a partir del veintisiete (27) de enero de Dos Mil Doce (2012), la entidad procedió a pagar una remuneración equivalente al ochenta por ciento (80%) de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012.
Finalmente, la demanda fue presentada el Dos (2) de marzo del Dos Mil Diecisiete (2017)10. 1.2. Concepto de violación. La actora considera que los actos acusados vulneran la Ley 4ª de 1992, artículo 15 y el Decreto 610 de 1998. Manifiesta que la entidad infringe normas constitucionales, legales y precedentes jurisprudenciales que garantizan el goce y disfrute de sus derechos fundamentales, al desconocer las obligaciones contenidas en dichas disposiciones respecto a la protección de la remuneración por el trabajo.
Aduce que el acto administrativo contenido en el Oficio SG No. 003837 del 20 de agosto de 2014, así como la Resolución No. 303 del 12 de mayo de 2015, fueron expedidos con una protuberante desviación de las atribuciones de la entidad, al no aplicar correctamente la norma que rige la materia ni otorgar el alcance correspondiente a los efectos de la declaratoria de nulidad, basándose indebidamente en el Decreto 1102 de 2012. 9 Folio 33-37 cuaderno principal 10 Folio 189 cuaderno principal- acta de reparto 4 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Evidencia una contradicción en la posición de la Procuraduría General de la Nación, toda vez que, inicialmente reconoce la existencia de derechos adquiridos de carácter laboral en lo relativo a la remuneración de la demandante, pero en los actos administrativos demandados decide negarlos, invocando argumentos que adolecen de falsa motivación, al supeditar el reconocimiento de derechos laborales a la existencia de partidas presupuestales para cancelar las obligaciones económicas.
Advierte que el Decreto 1102 de 2012, que dispuso un ajuste a la bonificación equivalente al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes, no estableció retroactividad respecto del derecho reclamado, fijando los efectos de la sentencia de nulidad desde su ejecutoria, esto es, desde el 27 de enero de 2012 y no desde el momento en que fue expedido el decreto anulado, lo cual considera ilegal e inconstitucional.
Concluye que, si la Ley 4ª de 1992, en su artículo 15, y el Decreto 610 de 1998 definieron la remuneración de los magistrados de tribunal y agentes del Ministerio Público Procuradores Judiciales II a partir del año 1999, y establecieron como base para su cálculo el ingreso laboral de los magistrados de las altas cortes, la administración no puede restar valor alguno, suprimir factores que lo conforman, ni desconocer la vigencia de dichos elementos o la fecha a partir de la cual entraron a regir y regularse. 2.
Contestación de la demanda11. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que las resoluciones cuestionadas fueron expedidas en cumplimiento de las normas constitucionales y legales vigentes. Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de entidad nominadora, no posee facultades constitucionales ni legales para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, ya que dicha competencia corresponde al Gobierno Nacional, conforme a lo establecido en la Constitución Política y en la Ley 4ª de 1992.
Además, señaló que, es el Gobierno quien determina anualmente los montos 11 Folio 206-213 cuaderno principal 5 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación del presupuesto asignado a cada entidad para cubrir los costos de administración de los recursos humanos. Respecto a la reliquidación de las prestaciones sociales reconocidas y pagadas a la peticionaria, con inclusión de la bonificación por compensación como factor salarial, indicó que, si bien el Decreto 610 de 1998 alude en su parte motiva al reconocimiento de la bonificación en una suma equivalente al 80% de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a partir del año 2001, en su parte resolutiva no contempla expresamente ese aspecto.
Por tanto, no se constituyó un título jurídico ni presupuestal que permita reconocer y pagar esa prestación económica en el porcentaje señalado antes del veintisiete (27) de enero de Dos Mil Doce (2012). En consecuencia, no procede incluirla como factor para la reliquidación de las prestaciones sociales causadas con anterioridad a la presentación del derecho de petición. Solicitó que, en caso de emitirse sentencia desfavorable para la entidad, se fije en el fallo una fecha cierta de pago, posterior a seis meses contados desde la ejecutoria de la sentencia, con el fin de realizar los trámites administrativos correspondientes.
Asimismo, expuso la necesidad de vincular al proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que se dispongan los rubros presupuestales necesarios que permitan a la Procuraduría efectuar el pago que eventualmente se ordene. Finalmente, formuló las siguientes excepciones: «no procedencia de la inaplicación de normas vigentes por la vía administrativa, nulidad de los actos administrativos generales y situaciones jurídicas consolidadas, prescripción extintiva del derecho». 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el Once (11) de noviembre de Dos Mil Veintiuno (2021)12, accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas a la demandante: El A quo estimó que, conforme a la normatividad vigente y a los documentos aportados al proceso, era claro que, ante la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, resultaba aplicable a favor de la demandante en calidad de Procuradora Delegada ante el Tribunal el régimen salarial contemplado en el Decreto 610 de 1998.
El citado decreto 12 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 37. 6 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación creó la bonificación por compensación, entre otros funcionarios, a favor de los Magistrados de Tribunal, extensiva a los Agentes del Ministerio Público delegados ante el Tribunal, de conformidad con el artículo 280 de la Constitución Política.
Por tanto, se concluyó que a la demandante se le debía cancelar el equivalente al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes, desde el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008) hasta el veintiséis (26) de enero de Dos Mil Doce (2012). En consecuencia, el despacho ordenó la nulidad de los actos administrativos que negaron el derecho reclamado por la señora Lilia Estela Hincapié Rubiano, y condenó a la entidad demandada a ajustar y pagar las diferencias de las prestaciones causadas entre el 1 de octubre de 2008 y el 26 de enero de 2012, por concepto de bonificación por compensación, conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1998.
Esto implica tener en cuenta el ochenta por ciento (80%) de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, con los respectivos descuentos de ley, en tanto sobre las acreencias no operó el fenómeno de la prescripción trienal. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reclamación fue presentada dentro del término de tres años desde la fecha en que se causaron las prestaciones, es decir, el 17 de julio de 2014, lo que interrumpió el término de prescripción. La demanda fue interpuesta el 2 de marzo de 2017, dentro del término legal de tres años contados desde la reclamación. En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente «PRIMERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. SG 003837 del 20 de agosto del 2014 y en la Resolución No. 303 del 12 de mayo de 2015, proferidos por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales se negó a favor de la actora, el reajuste del salario percibido desde el 01 de octubre de 2008 hasta el 26 de enero de 2012, por las diferencias surgidas por concepto de bonificación por compensación, teniendo en cuenta el 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes, en virtud del cargo desempeñado como Procuradora Judicial II Delegada ante Tribunal.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se declara que la señora LILIAN ESTELLA HINCAPIE RUBIANO, tiene derecho a percibir un salario igual al 80% de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de las Altas Cortes, desde el 01 de octubre de 2008 hasta el 26 de enero de 2012, por concepto de bonificación por compensación de acuerdo con el régimen salarial contemplado en el Decreto 610 de 1998.
TERCERO: Condenar a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION a reliquidar y pagar a favor de la señora LILIAN STELLA HINCAPIE, las diferencias salariales en su remuneración mensual y prestaciones sociales entre el 01 de octubre de 2008 al 26 de enero de 2012, por concepto de bonificación por compensación, con los respectivos descuentos de Ley. 7 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación CUARTO: ORDENAR: a la entidad demandada, que dé cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente fórmula.
R= Rh Índice Final Índice Inicial QUINTO: no hay lugar a condena en costas procesales en esta instancia.» Corrección de la sentencia13 La sentencia de primera instancia fue objeto de corrección por errores formales, mediante providencia del Veintiséis (26) de enero de Dos mil Veintitrés (2023). Puntualmente se corrigió el nombre de la demandante en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva, en el siguiente sentido: «SEGUNDO: A título de restablecimiento del Derecho, se declara que la señora LILIA ESTELA HINCAPIE RUBIANO, tiene derecho a percibir un salario igual al 80% de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de las Altas Cortes, desde el 01 de octubre de 2008 hasta el 26 de enero de 2012, por concepto de bonificación por compensación de acuerdo con el régimen salarial contemplado en el Decreto 610 de 1998.
TERCERO: Condenar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar y pagar a favor de la señora LILIA ESTELA HINCAPIE RUBIANO, las diferencias salariales en su remuneración mensual y prestaciones sociales causadas entre el 01 de octubre de 2008 al 26 de enero de 2012, por concepto de bonificación por compensación, con los respectivos descuentos de Ley.» 4.
El recurso de apelación14 La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, función que corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Afirmó que, el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 ha sido reproducido en los decretos anuales que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Procuraduría General de la Nación, por lo que, resulta jurídicamente imposible que, cualquier otra autoridad administrativa efectúe reconocimientos laborales distintos o con 13 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 49 14 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 39 8 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación montos diferentes a los establecidos por los órganos competentes.
En ese sentido, los emolumentos reconocidos por la ley tienen carácter de orden público y no pueden ser modificados por vía administrativa. Otro de los argumentos expuestos en el recurso de alzada versa sobre la improcedencia de reconocer la bonificación por compensación en los términos del Decreto 610 de 1998, dado que, conforme a lo dispuesto en su artículo primero, dicha bonificación no tiene efectos para la reliquidación de prestaciones sociales distintas a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones.
En ese sentido, se destaca que el Decreto 610 de 1998 establece de manera expresa que la bonificación por compensación solo incide en los aportes al sistema pensional. Además, la entidad ha cancelado los salarios de la demandante conforme a los montos y cuantías previstas en la ley para los Procuradores Judiciales II, por lo que no resultaría procedente ninguna pretensión adicional en ese aspecto.
Tanto desde la perspectiva conceptual del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), como desde la jurisprudencia del Consejo de Estado, es claro que la bonificación por compensación no constituye un factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, aunque sí se reconoce como factor salarial para efectos de liquidación de pensiones de vejez e invalidez total o parcial.
La parte demandada solicitó que, en caso de fallo desfavorable en segunda instancia, se establezca una fecha de pago posterior a seis meses de la ejecutoria, para facilitar los trámites administrativos. Además, reiteró la pretensión de vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al proceso, con el fin de garantizar la asignación presupuestal necesaria para cumplir con una eventual condena. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)15, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. 6. Concepto del Ministerio Público 15 Samai, índice 21 9 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación El Ministerio Público recomendó confirmar la sentencia de primera instancia, en defensa del interés general y los derechos fundamentales, al considerar que la demandante tiene derecho al pago de las sumas reclamadas por la inaplicación de la bonificación por compensación. Además, señaló que el recurso de apelación no argumentó sobre la prescripción extintiva, y que, según la jurisprudencia de unificación, el derecho fue exigible solo a partir del veintiocho (28) de enero de Dos Mil Doce (2012), fecha de ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 4040 de 2004.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)16, el Juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problemas jurídicos. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se formulan los siguientes problemas jurídicos i) ¿La falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para establecer el régimen salarial y prestacional impide la reliquidación de la bonificación por compensación del demandante, conforme a lo dispuesto por el juez de primera instancia? ii) En caso de proceder la reliquidación de la bonificación por compensación, ¿es jurídicamente viable establecer una fecha cierta para el pago correspondiente? 16 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 10 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación iii) ¿Resulta procedente, en esta etapa procesal, vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como parte dentro del proceso? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial- Bonificación por compensación, 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la Bonificación por compensación El 26 de marzo de 1998, en uso de la facultad otorgada por la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 199817, a través del cual, se creó la bonificación por compensación a favor de los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los abogados auxiliares del Consejo de Estado; a los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; a los fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito18.
La norma estableció que la citada bonificación se debía pagar de forma permanente y mensualmente a partir del 1 de enero de 1999, la cual tendría carácter salarial solo para efectos pensionales, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las Altas Cortes. Adicionalmente, se estableció que aquella, sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales, debía corresponder, para el año 1999, al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura; sin embargo, se precisó que el citado porcentaje tendría un incremento gradual, así para el año 2000 correspondería al setenta por ciento (70%), y para el año 2001 y sucesivos sería del ochenta por ciento (80%).
El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por medio del Decreto 2668 de 1998, generando ello que anualmente se dictaran una serie de decretos que regularon la 17 Publicado en el Diario Oficial No 43.268, de marzo 30 de 1998, momento a partir del cual empezó a regir. 18 Posteriormente, mediante el Decreto 1239 de 1998 fueron también beneficiarios de la citada bonificación los secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura 11 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación bonificación por compensación de los magistrados de tribunales y otros funcionarios, entre ellos, los decretos 664 del 13 de abril de 1999, derogado por el Decreto 2738 del 27 de diciembre de 2000, derogado por el Decreto 1476 del 19 de julio de 2001, este a su vez derogado por el Decreto 2726 del 17 de diciembre de 2001, este derogado por el Decreto 663 del 10 de abril de 2002, este derogado por el Decreto 3570 del 11 de diciembre de 2003, este a su vez derogado por el Decreto 4040 de 2004.
El Decreto 2668 de 1998 fue demandado en acción de nulidad ante el Consejo de Estado, y declarado nulo mediante sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente Nº 395-99, con efectos «ex tunc». Ante ello, el Decreto 610 de 1998 recobró su vigencia y debe entenderse que las normas posteriores al acto anulado perdieron su fuerza ejecutoria y son inaplicables, entre ellas el Decreto 664 de 1999 y los que se expidieron con posterioridad y que regularon la bonificación por compensación de los magistrados de tribunales, partiendo de la base que el Decreto 610 de 1998 había desaparecido del orden jurídico.
Luego, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040 de 2004, que creó la «bonificación de gestión judicial», a favor de los mismos funcionarios que eran beneficiarios de la bonificación por compensación; indicando que la bonificación creada, sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales no podía superar el setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes; precisando que, aquella sería incompatible con la bonificación por compensación; además, se adujo que los citados funcionarios podían cobijarse por la bonificación de gestión judicial siempre y cuando cumplieran con alguna de las siguientes situaciones: «a).
Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b). Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación» Quienes deberían antes del 31 de diciembre de 2004, por escrito manifestar dicha intención ante la entidad empleadora.
El Decreto 4040 de 2004 fue declarado nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia expedida por la Sala de Conjueces el 14 de diciembre de 2011, expediente No. 11001-03-25-000-2005-00244-01, ejecutoriada el 27 de enero de 2012. 12 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación En esa providencia la Sala de conjueces precisó que, para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían dos regímenes vigentes, el Decreto 610 de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones.
En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. Entonces, en virtud del Decreto 4040 de 2004, y durante el tiempo en que estuvo aquel vigente, para esos funcionarios hubo una duplicidad de normas, las cuales otorgaban el derecho al pago de una bonificación; ello generó diversas acciones judiciales por parte de los beneficiarios de la citada prestación; así como, dificultades a la hora de determinar la prescripción de los derechos laborales que en virtud del Decreto 610 de 1998 surgían para sus beneficiarios.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 18 de mayo de 201619 concluyó que, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes no era posible dar plena aplicación a las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 en materia de prescripción; precisando que la exigibilidad del derecho otorgado por el Decreto 610 de 1998 surgió a partir de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012 -día siguiente a la ejecutoria del referido fallo.
Luego, la misma corporación, también a través de decisión proferida por la Sala de Conjueces, esta vez de fecha 2 de septiembre de 201920, estableció sobre el fenómeno jurídico de la prescripción, esta vez para los casos de las reclamaciones de la bonificación por compensación causadas entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, indicando que durante este tiempo no hubo dualidad de normas; por tanto, aquí sí operó el fenómeno de la prescripción conforme las disposiciones de los decretos 3135 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, expediente 250002325000201000246-02, C.P. JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000- 2016-00041-02 (2204-2018), C.P. CARMEN ANAVA DE CASTELLANOS 13 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación de 1968 y 1848 de 1969; salvo que se demuestre en el expediente que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
Finalmente, tras la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1102 de 2012 «Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios» el cual en su artículo 1 dispuso: «ARTÍCULO 1°. A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. » Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Mediante decreto No. 2216 del veintidós (22) de septiembre de Dos Mil Ocho (2008), fue nombrada la señora Lilia Estela Hincapié Rubiano en el cargo de Procurador 20 Judicial II Administrativo de Cali, código 3PJ, grado EC.21 Tomando posesión del cargo el 1 de octubre del 2008.22 b) Oficio SG No. 003837 del veinte (20) de agosto de Dos Mil Catorce (2014), 21 Folio 31 cuaderno principal 22 Folio 32 cuaderno principal 14 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación mediante el cual la Procuraduría General de la Nación niega la petición de reconocimiento de bonificación por compensación23. c) Resolución No. 3033 del doce (12) de mayo de Dos Mil Dieciséis (2016) a través de la cual se resuelve recurso de reposición confirmando la decisión recurrida24 d) Obra en el plenario certificado del veinte (20) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018) que relaciona los salarios y prestaciones devengados por la actora, durante el periodo comprendido entre el primero (1) de octubre de 2008 y el veintiséis (26) de enero del 201225 2.3 Caso concreto.
Según lo acreditado en el plenario, la señora Lilia Estela Hincapié Rubiano se vinculó a la Procuraduría General de la Nación, en calidad de Procurador 20 Judicial II Administrativo de Cali, código 3PJ, grado EC desde el primero (1°) de octubre del Dos Mil Ocho (2008) y conforme al reporte expedido por el grupo de nómina de la Procuraduría, entre los años 2008 a 2012 devengó la bonificación judicial.
Asimismo, está probado que la demandante presentó la reclamación administrativa el Diecisiete (17) de julio de Dos Mil Catorce (2014)26, solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias presentadas por concepto de bonificación por compensación, prevista en el Decreto 610 de 1998 desde el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008) hasta el 26 de enero de 2012.
Dicha petición fue negada por la entidad demandada, mediante Oficio SG No. 003837 del veinte (20) de agosto de Dos Mil Catorce (2014)27. Contra dicho acto administrativo, la actora presentó el recurso de reposición siendo desatado de forma contraria a las suplicas, mediante resolución No. 303 del doce (12) de mayo de Dos Mil Quince (2015) 28.
Aclarado lo anterior, se pasa a resolver los puntos de inconformidad formulado por la entidad demandada. 23 Folio 33-37 cuaderno principal 24 Folio 38-39 cuaderno principal 25 Folio 281-282 cuaderno principal, se relaciona este certificado al ser el mas reciente 26 Folio 1, 4 del cuaderno de antecedentes administrativos. En la ficha técnica de la conciliación extrajudicial la Procuraduría detalla la radicación del derecho de petición ante la entidad, el cual se efectuó el 17 de julio del 2014. 27 Folio 33-37 cuaderno principal 28 Folio 38-39 cuaderno principal 15 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación i) La falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para establecer el régimen salarial y prestacional, impide la reliquidación de la bonificación por compensación del demandante, conforme a lo dispuesto por el juez de primera instancia A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala resalta que en el sub lite no existe discusión respecto de la vinculación de la señora Lilia Estela Hincapié Rubiano a la Procuraduría General de la Nación, en calidad de Procuradora Judicial II, desde el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008); como tampoco frente al derecho que le asiste a percibir la bonificación por compensación. La disyuntiva con el fallo de primera instancia, radica en la imposibilidad de la entidad demandada de fijar el régimen salarial y prestacional del personal de la Procuraduría General de la Nación, lo cual, impide la reliquidación de la bonificación por compensación en los términos dispuestos por el A quo, pues debe ceñirse a los montos expresamente definidos por el Ejecutivo.
Así las cosas, en el presente asunto, la discusión no se sustrae a la creación de un nuevo emolumento, ni sobre la fijación de un beneficio no previsto por el legislador o el Gobierno, sino sobre la correcta liquidación de la bonificación por compensación dispuesta en el Decreto 610 de 1998. Es decir, se trata de determinar cuál es la normatividad vigente aplicable al periodo reconocido, comprendido entre el primero (1°) de octubre de Dos Mil Ocho (2008) y el veintiséis (26) de enero de Dos Mil Doce (2012), teniendo como referente la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004.
Sobre la competencia otorgada al Gobierno para la fijación del régimen salarial y prestacional, alegada por la Procuraduría General de la Nación, es preciso señalar que, conforme al artículo 150, numeral 19, de la Carta Política de 1991, corresponde al Congreso de la República por medio de las Leyes, dictar normas generales, y señalar en estas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Ejecutivo para fijar los emolumentos de los servidores públicos y bajo esas competencias, se expidió la Ley 4 de 1992, y, en virtud de ella, la autoridad nacional creó un derecho laboral denominado bonificación por compensación contenido en el Decreto 610 de 1998-.
En consecuencia, la orden judicial de reliquidar la bonificación por compensación en favor de la demandante, emanada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se 16 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación circunscribe al marco definido por la jurisprudencia y no constituye extralimitación de competencias ni creación de un régimen salarial distinto, sino el restablecimiento del derecho frente a la negativa de la entidad de reconocer y pagar la diferencia a que tiene derecho la demandante.
Vistas, así las cosas, es claro para la Sala que el cargo formulado no tiene vocación de prosperidad. Sin perjuicio de lo anterior, debe precisarse que, la bonificación por compensación constituye base para la liquidación de aportes pensionales. Por esta razón, de oficio esta Sala debe pronunciarse al respecto, dada la naturaleza irrenunciable e imprescriptible de dichos aportes, como lo ha expuesto esta Subsección en otras providencias donde se ha indicado: «frente a estos aportes al sistema general en pensiones, no aplica bajo ninguna circunstancia, este fenómeno jurídico»30.
Así las cosas, como en la sentencia proferida en primera instancia, no se ordenó el pago de los aportes pensionales correspondientes al período en que se reconoció el reajuste salarial y prestacional esto es, entre el primero (1) de octubre de Dos Mil Ocho (2008) y el veintiséis (26) de enero de Dos Mil Doce (2012), se adicionará un segundo inciso al ordinal tercero en aras de dar claridad a la orden del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el que se ordene el pago de los aportes pensionales conforme a lo anteriormente expuesto.
Finalmente, se precisa que, el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada -Procuraduría General de la Nación- no haya realizado otro pago a la parte demandante, por los mismos conceptos aquí reconocidos y, en ese sentido se adicionará la decisión de primera instancia. ii) En caso de proceder la reliquidación de la bonificación por compensación, ¿es jurídicamente viable establecer una fecha cierta para el pago correspondiente? Conforme a lo expuesto en los párrafos anteriores, está plenamente demostrado que la demandante tiene derecho a recibir el pago correspondiente por concepto de bonificación por compensación. En este sentido, es pertinente señalar que la Ley 1437 del 2011, 17 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación dispuso en el artículo 192 los términos para el cumplimiento de las sentencias judiciales por parte de las entidades públicas.
Dicho artículo dispone que, cuando se condena a una entidad pública al pago o devolución de una suma líquida de dinero, ésta deberá cumplirse en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. Este término es de carácter imperativo y no puede ser modificado por el juez, quien está sometido al principio de legalidad y, por tanto, debe acatar y ordenar el cumplimiento de lo dispuesto por la ley, sin que le sea permitido conceder plazos especiales o adicionales.
Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-034 de 2018, ha reiterado que el cumplimiento íntegro de las providencias judiciales ejecutoriadas, constituye una obligación ineludible para las autoridades, como expresión del respeto al Estado Social de Derecho, al derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.
En consecuencia, la orden impartida por el A-quo en el numeral cuarto de la sentencia apelada, se ajusta plenamente a los parámetros establecidos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, y refleja el deber legal de las entidades públicas, de cumplir con las condenas impuestas dentro del término previsto, sin que exista facultad judicial para modificar dicho plazo.
Por tal razón, tampoco prospera esta petición de la parte demandada. iii) Resulta procedente, en esta etapa procesal, vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como parte dentro del proceso La parte demandada, en su defensa, insiste en la solicitud de vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No obstante, esta pretensión fue resuelta por el A-quo, en la audiencia inicial celebrada el cuatro (4) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018)29, en la cual, se concluyó que dicha entidad no ostenta legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, no existe una relación jurídica directa entre su conducta y las pretensiones formuladas en la demanda.
Las pretensiones que se debaten en este proceso están 29 Folio 272-276 cuaderno principal 18 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación orientadas exclusivamente al reconocimiento y reajuste salarial, competencia que recae de manera exclusiva en el nominador.
De igual forma, el Consejo de Estado ha sido claro al señalar que, la legitimación en la causa por pasiva constituye un requisito esencial para que una entidad pueda ser vinculada válidamente al proceso. En ese sentido, reiteró que la incorporación de una entidad debe estar sustentada en una relación jurídica sustancial con los hechos y pretensiones de la demanda.30 En virtud de lo anterior, no resulta procedente reiterar esta solicitud, y menos aún en esta etapa procesal, cuyo objeto no contempla la adición de nuevos sujetos procesales.
Hacerlo implicaría una transgresión al debido proceso y al derecho de defensa, vulnerando el trámite previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala comparte los argumentos expuestos por el Tribunal, confirmando la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que conduce a que, tampoco prospere este planteamiento del recurso de alzada. 2.4 Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Once (11) de noviembre de Dos Mil Veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que 30 Sentencia de 28 de enero de 2021, Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejera ponente Cesar Palomino Cortes, radicado. 11001-03-25-000-2012-00744-00(2499-12) 19 Número Interno: 2256-2023 Demandante: Lilia Estela Hincapie Rubiano Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación accedió a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Lilia Estela Hincapié Rubiano contra la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: ADICIONAR un segundo inciso al ordinal TERCERO el cual, quedará así: «:
TERCERO: Condenar a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION a reliquidar y pagar a favor de la señora LILIA ESTELA HINCAPIE, las diferencias salariales en su remuneración mensual y prestaciones sociales entre el 01 de octubre de 2008 al 26 de enero de 2012, por concepto de bonificación por compensación, con los respectivos descuentos de Ley.
La entidad demandada deberá reliquidar y pagar a favor de la demandante, las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo en cuenta el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado, durante el tiempo reconocido en la presente providencia, conforme las pretensiones de la demanda, sin aplicar el fenómeno de la prescripción y sin superar los topes establecidos por el Gobierno Nacional.
Lo ordenado en la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante, por los mismos conceptos aquí reconocidos» TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con Aclaración de Voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.