CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. Óscar Arias Piedrahita, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo SDIBS 280-643 del 9 de septiembre de 2016, mediante el cual el municipio de Sevilla, Valle del Cauca (en adelante Sevilla) le negó el reconocimiento de ciertos factores salariales establecidos en la convención colectiva de trabajo correspondiente al periodo 1996-1997. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad territorial reconocer y pagar, debidamente indexados, los factores salariales convencionales con incidencia en la pensión, a saber: vacaciones equivalentes a 20 días de salario; prima extralegal de junio (18 días); prima extralegal de diciembre de 1997 (21 días); y prima extralegal de antigüedad (30 días), esta última por haber laborado más de 26 años al Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita Demandado: Municipio de Sevilla Tema Decisión:: Reliquidación pensión de jubilación Confirmar sentencia de primera instancia. Los factores salariales cuya inclusión en la liquidación pensional reclama la parte demandante no se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994, norma que regula el ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, no resulta jurídicamente procedente su incorporación, con independencia de que el actor haya sido o no destinatario de la convención colectiva invocada. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita 2 servicio del municipio. En consecuencia, pidió ajustar la mesada pensional, con la respectiva indexación. 3.
El demandante afirmó haber prestado servicios al municipio de Sevilla por más de 26 años. Indicó que entre dicha entidad territorial y el Sindicato de Trabajadores de Sevilla (Sintramusevilla) se suscribió una convención colectiva de trabajo para el periodo 1996- 1997, en la cual se pactaron beneficios específicos a favor de los servidores públicos vinculados a la planta de cargos de la entidad. 4.
Señaló que, mediante Resolución 585 del 22 de diciembre de 1997, el municipio le reconoció una pensión de jubilación en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Para su liquidación se incluyeron las primas de servicios, de navidad y vacacional, así como los viáticos correspondientes al año 1997, arrojando una mesada de $ 834.660.
No obstante, afirmó que se omitió la inclusión de los factores extralegales pactados en la mencionada convención colectiva. Por tal razón, el 7 de septiembre de 2015 solicitó su reconocimiento, pretensión que fue negada a través del acto administrativo acusado, con fundamento en que la liquidación de la pensión se ajustó a derecho. Contestación de la demanda. 5.
La entidad demandada se opuso a las pretensiones, argumentando que los beneficios convencionales únicamente son aplicables a los trabajadores oficiales y no a los empleados públicos sindicalizados, en virtud de que la competencia para fijar su régimen salarial, prestacional y demás emolumentos corresponde exclusivamente al legislador y al Gobierno nacional.
Añadió que la convención colectiva solo tuvo vigencia durante los años 1996 y 1997. 6. Precisó que, mediante la Resolución 585 de 1997, se reconoció al demandante la pensión de jubilación en su calidad de empleado público, dado que desempeñó el cargo de tesorero pagador. En consecuencia, sostuvo que no procede el pago de las prestaciones extralegales reclamadas. 7.
Señaló, además, que la mesada pensional ha sido pagada en debida forma, con los incrementos legales correspondientes, por lo cual no se configuran los requisitos para acceder al reconocimiento de los factores extralegales invocados. II. SENTENCIA APELADA. 8. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda al concluir que le asistía razón al municipio de Sevilla, en tanto los beneficios convencionales solo pueden extenderse a los trabajadores oficiales, conforme a las normas vigentes y a la jurisprudencia1 reiterada sobre la materia.
Determinó que el actor ostentaba la calidad de empleado público, y no de trabajador oficial, circunstancia que lo excluye del ámbito subjetivo de aplicación de la convención colectiva de trabajo invocada, 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 9 de mayo de 2013, Rad. No. 25000-23- 25-000-2009-00147-01.
Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita 3 la cual, además, solo tuvo vigencia durante los años 1996 y 1997, sin que obre prueba de su prórroga. 9. Sostuvo que la entidad territorial acreditó haber reconocido correctamente la pensión del demandante, conforme a los parámetros legales aplicables, incluyendo los factores salariales pertinentes para su liquidación. Así mismo, constató que el pago de las mesadas se ha efectuado en debida forma, con los incrementos legales respectivos.
Por consiguiente, consideró que no hay lugar al reconocimiento de los factores extralegales reclamados, al derivarse de una convención colectiva sin vigencia y que no resultaba aplicable al actor. 10. Finalmente, concluyó que el reconocimiento de prestaciones extralegales resulta jurídicamente improcedente, dado que la facultad para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde de manera exclusiva al legislador y al Gobierno nacional, en los términos establecidos por el ordenamiento jurídico.
El Tribunal se abstuvo de imponer condena en costas, al estimar que no se configuraban los presupuestos para ello. III. RECURSOS DE APELACIÓN. 11. Contra la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando lo siguiente: (i) se desconoció el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo al afirmar erróneamente que la convención colectiva mixta solo tuvo vigencia durante los años 1996 y 1997;
(ii) se restringió indebidamente el derecho de negociación colectiva al sostener que únicamente los trabajadores oficiales pueden beneficiarse de la convención, en contravía del artículo 3 del Convenio 87 de la OIT, incorporado al bloque de constitucionalidad; y (iii) se inaplicó el acuerdo colectivo suscrito entre empleados públicos, trabajadores oficiales y la administración municipal, desconociendo los principios de libertad sindical y negociación colectiva.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Mediante auto proferido el 18 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. 13. Durante la oportunidad procesal, no hubo manifestación alguna por la parte accionada ni por el Ministerio Público. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita 4 sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 15. De conformidad con los argumentos expuestos en la sentencia apelada y los cargos formulados en el recurso de apelación, correspondería establecer si el actor era o no destinatario de la convención colectiva suscrita entre el municipio de Sevilla y el Sindicato de Trabajadores de Sevilla (Sintramusevilla), para efectos de determinar la procedencia de incluir determinados factores salariales en su mesada pensional. 16.
Sin embargo, antes de abordar dicho punto, la Sala estima necesario resolver una cuestión jurídica previa: si es procedente, en el marco del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de factores salariales de origen convencional. Solo en caso de ser jurídicamente viable dicha inclusión, resulta pertinente analizar si el actor tiene o no derecho a los beneficios convencionales reclamados.
Análisis 17. Conforme al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de dicho régimen tienen derecho a pensionarse con arreglo a los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas de cotización, y con la tasa de reemplazo del régimen anterior. No obstante, el ingreso base de liquidación (IBL) debe determinarse según lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 ibidem o, en su defecto, conforme al artículo 21 de la misma ley. 18.
Esta corporación2 ha precisado que la determinación del IBL involucra dos elementos: (i) el período sobre el cual se calcula el promedio de ingresos, y (ii) los factores salariales que lo integran. En lo relativo a este último aspecto, solo pueden incluirse aquellos factores que tengan respaldo legal expreso y respecto de los cuales se hayan realizado los aportes correspondientes. 19.
Para los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, el Decreto 1158 de 1994 establece de manera taxativa los factores computables dentro del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. Entre otros se encuentran: la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica (cuando sea factor de salario), la prima legal de antigüedad, la bonificación por servicios prestados y la remuneración por trabajo suplementario, dominical o nocturno. 20.
Por tanto, cualquier otro concepto, incluidos aquellos de origen convencional o extralegal, carece de respaldo normativo para ser computado en el IBL de las pensiones reconocidas en el marco del régimen de transición. Esto incluye beneficios otorgados mediante convenciones colectivas, cuya fuerza vinculante no puede extenderse al punto 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 28 de agosto de 2018, Rad. No. 52001-23- 33-000-2012-00143-01. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita 5 de modificar las condiciones legales para la determinación del ingreso base de liquidación. 21. En el presente caso, el demandante solicita la inclusión de ciertos factores salariales con base en la convención colectiva suscrita entre el municipio de Sevilla y el Sindicato de Trabajadores de Sevilla (Sintramusevilla) para el período 1996–1997.
En concreto, pretende que se incluyan en el IBL los siguientes conceptos: vacaciones equivalentes a 20 días de salario, prima extralegal de junio (18 días), prima extralegal de diciembre de 1997 (21 días) y prima extralegal de antigüedad (30 días). 22. Dado que no está en discusión el período utilizado para establecer el IBL ni la condición del demandante como beneficiario del régimen de transición, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno sobre dichos aspectos.
En consecuencia, el análisis se limitará a verificar si los factores cuya inclusión se solicita se encuentran efectivamente previstos en el Decreto 1158 de 1994, así: FACTORES SALARIALES A INCLUIR EN LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN (Decreto 1158 de 1994) FACTORES QUE EL DEMANDANTE PRETENDE QUE LE SEAN INCLUIDOS: a) La asignación básica mensual b) Los gastos de representación c) La prima técnica, cuando sea factor de salario d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario e) La remuneración por trabajo dominical o festivo f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna g) La bonificación por servicios prestados. vacaciones equivalentes a 20 días de salario prima extralegal de junio (18 días) prima extralegal de diciembre de 1997 (21 días) prima extralegal de antigüedad (30 días) 23.
Como se observa, ninguno de los factores que pretende incorporar el actor tiene cabida dentro de la lista de conceptos autorizados por el Decreto 1158 de 1994. En particular, la denominada prima extralegal de antigüedad no puede equipararse a la prima legal del mismo nombre, ya que su naturaleza, origen y configuración normativa son distintas.
Mientras la prima legal se encuentra regulada en el ordenamiento jurídico y está sujeta a condiciones específicas, la prima extralegal proviene de un acuerdo convencional cuya fuerza obligatoria no puede alterar las reglas de liquidación de la pensión. 24. En consecuencia, la inclusión de estos factores carece de sustento jurídico, lo que torna improcedente la pretensión de reliquidación de la mesada pensional.
Aun si se aceptara —en gracia de discusión— que el actor era destinatario de los beneficios convencionales, lo cierto es que tales emolumentos no son legalmente computables para efectos de pensión, por lo que el análisis sobre la calidad del actor frente a la convención resulta irrelevante. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita 6 Condena en costas. 25.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 26. En el caso concreto, aunque el recurso de apelación presentado por la parte demandante no prosperó, lo cierto es que sus argumentos poseen razonabilidad jurídica y constituyen un ejercicio legítimo del derecho de defensa frente a la decisión de primera instancia. En consecuencia, no se impondrá condena en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia del 30 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.
TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Radicación: 76001-23-33-000-2019-00053-01 (0889-2024) Demandante: Óscar Arias Piedrahita 7 LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.