CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00646-00 Accionante: Castañeda y Téllez Limitada Accionado: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción incoada por la Sociedad Castañeda y Téllez Limitada, en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión ANTECEDENTES Solicitud de tutela La Sociedad Castañeda y Téllez Limitada, por intermedio de apoderado solicitó el amparo constitucional de su derecho fundamental al debido proceso, que, en su sentir, fue vulnerado con ocasión del fallo de segunda instancia proferido por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el 30 de septiembre de 2021, que confirmó la sentencia que emitió el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira el 20 de mayo de 2020, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número de radicación 66001-33-33-751-2015-00322-00/01.
Hechos La demandante, en su solicitud de amparo, narró, en síntesis, que: 1.2.1. El municipio de Pereira adelantó el Proyecto de Vivienda de interés social denominado ciudadela el Remanso. Para tal fin la Curaduría Urbana le concedió licencia urbanística de construcción de 774 viviendas. 1.2.2. Teniendo en cuenta la modalidad jurídica de ejecución del proyecto, la sociedad Castañeda y Téllez Limitada suscribió con 14 beneficiarios del proyecto contrato de construcción. 1.2.3.
En la cláusula segunda del contrato se pactó entre las partes que la interventoría del contrato sería ejercida por el municipio de Pereira. 1.2.4. El 16 de febrero de 2012 se suscribió acta de inicio para la construcción de tres de las viviendas, ejecución durante la cual, por decisión unilateral del municipio de Pereira el día 5 de marzo de 2012, se suscribió acta de suspensión. 1.2.5.
El 8 de noviembre de 2012, a través del interventor, el municipio solicitó suscribir nueva acta de suspensión con fecha de 5 de marzo de 2012, en la que se indicara como motivos de la suspensión la inexistencia de acometida de acueducto y alcantarillado de los lotes ubicados en la manzana 46 L3A y manzana 29 casa 13 y en los sectores B y C del Remanso pues no se ha terminado de construir la infraestructura de los servicios públicos, lo que impide la construcción de 11 viviendas que se tenían previstas y que se encuentran amparadas por la póliza. 1.2.6.
La parte actora sostuvo que, como consecuencia de lo anterior, faltaban 11 contratos por ejecutar, entonces el 4 de julio de 2013 presentó escrito ante la Secretaría de Gestión Inmobiliaria solicitando la reanudación, sin embargo, el municipio indicó que se encontraba realizando obras de descole de alcantarillado en el sector B y C del Remanso, para habilitar la construcción de las viviendas y según el actor, de ahí en adelante se guardó silencio respecto al tema por parte de la entidad. 1.2.7.
Por lo anterior, la sociedad Castañeda y Téllez Limitada, presentó demanda de reparación directa en contra del municipio de Pereira en la cual solicitó se declarara responsable patrimonialmente a la entidad de los perjuicios causados por la falta de reanudación de las obras descritas. 1.2.8. El conocimiento de la demanda le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Pereira, que mediante sentencia del 20 de mayo de 2020 negó las pretensiones.
Lo anterior, fundado en que no existió daño antijurídico imputable al municipio de Pereira, pues el tiempo que se demoró en adecuar el terreno para el desarrollo del Remanso B y C Etapa I no se constituyó en fuente de perjuicios resarcibles del caso bajo estudio. Adicionalmente sostuvo que, en el evento de avizorarse responsabilidad alguna que sea indemnizable a favor de la parte accionante, esta devendría del incumplimiento de un contrato de obra o de construcción privado y los presupuestos a analizar serían totalmente diferentes a los que en el asunto se revisaron. 1.2.9.
La parte actora resaltó que en el trámite procesal de primera instancia se pudo establecer que los 11 contratos habían sido ejecutados y terminados por personas distintas a la sociedad accionante. 1.2.10. La Sociedad Castañeda y Téllez Limitada, inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda quien mediante sentencia del 30 de septiembre de 2021 la confirmó. Pretensiones de tutela Como única pretensión de su petición de amparo, la Sociedad Castañeda y Téllez Limitada solicitó que se “edifique una providencia que materialice el incumplimiento por parte del Municipio, al haber entregado un contrato ya celebrado, a una persona jurídica diferente”.
Argumentos de la solicitud de tutela La parte actora como sustento de sus pretensiones sostuvo que en la providencia cuestionada no fueron valoradas adecuadamente las pruebas que aportó al expediente. Sostuvo que no se podía predicar que el contrato no se había celebrado con la administración municipal, cuando el proyecto era del Municipio de Pereira, la licencia era también del municipio y absolutamente todo lo desarrollado, incluido la interventoría y la adjudicación de subsidios provenía de dicho ente territorial.
Trámite de tutela e intervenciones El despacho del magistrado ponente con auto del 28 de enero de 2022, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó como terceros interesados a quienes habían participado en el proceso de reparación directa con radicado número 66001-33-33-751-2015-00322-01, para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran en el trámite constitucional. 1.5.1.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira rindió el correspondiente informe y solicitó se declarara la improcedencia de la acción, toda vez que de la lectura de la solicitud de amparo era claro que lo que pretendía la parte actora era revivir un debate jurídico que ya fue resuelto. Aseveró que en la providencia objeto de la presente acción, se realizó una valoración juiciosa de las pruebas y un estudio debidamente fundado en relación con el daño y la carga de la prueba del demandante, de tal forma que la decisión no obedeció a un ejercicio de improvisación, sino a la correcta administración de justicia, sin que sea al menos razonable pensar que, por negar las pretensiones de la demanda, se estuviera vulnerando derecho alguno de la parte demandante.
Adicionalmente puso de presente que la parte actora no discutía un asunto de relevancia constitucional, en cuanto no demuestra la trascendencia de un conflicto legal a una relación de contenido constitucional, pues simplemente la acción en comento se propuso buscando ampliar las dos instancias que ya fueron surtidas, como se desprende del escrito de tutela en el que se refutan posiciones asumidas sobre todo en segunda instancia. Actuaciones en las que, en sentir de la autoridad judicial, de manera fundamentada y de acuerdo con el haber probatorio se tomó la decisión que resultaba procedente. 1.5.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda afirmó que la acción de tutela debía declararse improcedente o en su defecto ser negada en la medida que la providencia en reparo no adolecía de vicio alguno que hiciera preciso dejar sin efecto la misma. Para el tribunal, en el fallo objeto de debate constitucional, se analizaron y confrontaron las posiciones asumidas por el Consejo de Estado en relación con la responsabilidad administrativa en los contratos de obra, lo cual le permitió concluir que la parte demandante no acreditó el daño que dijo haber sufrido, pues no se logró demostrar que haya tenido que soportar la suspensión de las obras de construcción pactadas con los beneficiarios del subsidio de vivienda, lo que descarta la ocurrencia del daño. Consideró que, contrario a lo señalado por la parte accionante, en la providencia objeto de estudio se concluyó que el juez de primera instancia analizó en debida forma las pruebas allegadas al proceso; situación diferente fue que no se hayan aportado elementos materiales probatorios que permitieran dar cuenta del daño por el que se demandó, carga que correspondía al actor. 1.5.3.
La Previsora S.A. Compañía de Seguros se opuso a las pretensiones de la acción invocada. Consideró que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en la violación al debido proceso, y además que la acción constitucional no podía ser el instrumento para reabrir un debate ya resuelto por los jueces de instancia del proceso ordinario. 1.5.4.
El municipio de Pereira a pesar de haber sido notificado en debida forma, allegó de manera extemporánea su informe, en este solicitó rechazar la solicitud de amparo. Para el efecto expuso que en las sentencias objeto de estudio se realizó una valoración de cada uno de los elementos probatorios obrantes en el proceso, por lo que no observaba la existencia de una vía de hecho judicial que se derivara de la violación al debido proceso.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción La doctrina constitucional ha establecido que, en los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues, únicamente cuando ha verificado el cumplimiento de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea; en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De conformidad con lo anterior, una vez verificada la legitimación en la causa en el presente trámite constitucional, se efectuará el examen correspondiente a los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción. 2.2.1. Legitimación en la causa La Sociedad Castañeda y Téllez Limitada fungió como demandante en el proceso de reparación directa en el que, afirma, se desconocieron sus derechos fundamentales, por ende, está legitimada por activa para solicitar su protección. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, fueron las autoridades que profirieron las decisiones cuestionadas, por lo que están legitimados por pasiva. 2.2.2.
Requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales En función del requisito de inmediatez, esta acción fue presentada dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto y que esta Corporación ha interpretado de manera general en seis meses. En efecto, el fallo cuestionado fue dictado el 20 de noviembre de 2021 y notificado mediante mensaje de correo electrónico del 5 de octubre de 2021.
A su vez, la tutela bajo estudio fue radicada el 25 de enero de 2022. Así las cosas, la solicitud de amparo fue presentada dentro del plazo razonable que está dentro de los seis meses indicados líneas arriba. El requisito de relevancia constitucional exige al actor que la acción de tutela se dirija a exponer una valoración, en sentido negativo, de la actuación judicial que reprocha, en clave de los defectos previstos como causales específicas de procedencia de la acción de tutela y en la forma como estos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional.
Así, son improcedentes las argumentaciones que tienen como objeto proponer fórmulas alternativas de resolución del proceso ordinario, esto es, fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en dicho proceso, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
De la argumentación del escrito de tutela, se infiere que la accionante manifiestó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto fáctico, pues en su sentir, los fallos aludidos no valoraron las pruebas adecuadamente, en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. La parte actora sostuvo que no se podía predicar, como lo hicieron las autoridades judiciales demandadas, que el contrato de obra no había sido celebrado con el municipio de Pereira “cuando el proyecto era del Municipio (El Remanso), la licencia de la curaduría era del Municipio, todo, absolutamente todo lo que se desarrolló (sic) la interventoría, la adjudicación de subsidios, proviene de dicho ente Municipal”.
El accionante pone de presente que tanto la providencia de primera instancia como la de segunda instancia concluyen que “si bien el informe presentado por la Secretaría de Vivienda de interés Social y la Dirección Operativa de Promoción de la Vivienda de Interés Social del Municipio de Pereira en relación con el desarrollo del proyecto de vivienda ciudadela el Remanso, da cuenta que éstas 11 unidades de vivienda se encuentran ejecutadas por un constructor diferente al demandante, se desconocen las razones de ello, siendo ajeno a esta litis si hubo incumplimiento de las partes respecto de dicho contrato privado”.
Al respecto aduce que a pesar de que de la lectura del argumento se debía colegir el incumplimiento deprecado, se profiere una conclusión contraria al decir que “siendo ajeno a esta litis si hubo incumplimiento de las partes respecto de dicho contrato privado”. Pues bien, de lo expuesto la Sala destaca que las protestas de la Sociedad Castañeda y Téllez Limitada no están dirigidas al contenido de la sentencia objeto de tutela, sino a plantear de nuevo sus argumentos en relación a si el contrato había sido celebrado o no entre el municipio de Pereira y la sociedad demandante.
Es decir que expone nuevamente su teoría del caso, pero sin plantear en términos de defectos, las falencias en que incurre la autoridad accionada y que desconocen sus derechos fundamentales. El escrito de tutela constituye una reproducción del contenido del recurso de apelación que se interpuso en contra de la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario, para el efecto se cita: “Ahora claramente la interpretación del juzgado está de espaldas a la realidad, puesto que no valora siquiera las pólizas otorgadas, por cuantos contratos y en favor de quien, interpretación que, de ser de acuerdo con las reglas de la sana crítica, esas pruebas debían de ser valoradas conforme están constituidas.
(…) Lo que se solicita en la apelación es una valoración distinta del material probatorio, que se ocupe el fallador no en desvirtuar las pruebas, sino en tenerlas como lo que son y lo que de ellas fluye”. El Tribunal Administrativo de Risaralda al analizar el acervo probatorio, consideró “Ahora, aunque mediante petición radicada el 4 de julio de 2013 el representante legal de la sociedad actora solicitó ante el municipio de Pereira que se precisara la fecha en que se reanudaría el contrato para la ejecución de 11 viviendas de interés social, aduciendo que dichos contratos fueron suspendidos desde el 5 de marzo de 2012, a lo cual el municipio dio respuesta a través de Oficio No. 21545 del 25 de julio de 2013 informándole que se encontraba desarrollando obras de descole de alcantarillado en el sector B y C para habilitar la construcción de las viviendas objeto de los contratos suscritos con cada uno de los beneficiarios de los subsidios familiares, lo cierto es que de dicha comunicación, no puede derivarse el daño que invoca el actor como sufrido, cuando en esta ni siquiera se especifica los contratos que fueron suspendidos, ni mucho menos ha quedado acreditado que se suscribió la respectiva acta de inicio pese a afirmarse su existencia en el hecho 17 de la demanda, lo que descarta como daño la falta de ejecución de los contratos tendientes a la construcción de las 11 viviendas, pues como se señaló anteriormente, ninguna prueba obra en relación con el inicio de los mismos, y aunque reprocha el libelista que se le causó un daño por la no ejecución ante el retraso del municipio en la adecuación del terreno, considera la Sala que como lo estimó la juez de instancia, ni siquiera está probado cuando debían iniciarse, por ende no hay lugar predicarse un retraso en su ejecución (sic), lo que deja sin sustento el daño por el que se demanda De otra parte, insiste el actor en el recurso de apelación que para la suscripción de los contratos de construcción contrató pólizas de cumplimiento y responsabilidad civil extracontractual y que por tanto está acreditado el negocio jurídico suscrito entre ambas partes, en este punto debe señalarse que la celebración del contrato de construcción no fue desconocido por el Despacho de instancia, como tampoco por esta Sala de decisión, pues lo que realmente resulta relevante en el sub judice es que a pesar de haber sido suscritos dicho (sic) contratos con las 11 personas beneficiadas con los subsidios de vivienda, al no conocerse la fecha de su suscripción, ni de la de su inicio a través de las respectivas actas, no puede determinarse si en efecto el plazo pactado se prolongó, y si bien el informe presentado por la Secretaría de Vivienda Social y la Dirección Operativa de Promoción de la Vivienda de Interés Social del Municipio de Pereira en relación con el desarrollo del proyecto de vivienda ciudadela El Remanso, da cuenta que estas 11 unidades de vivienda se encuentran ejecutadas por un constructor diferente al demandante, se desconocen las razones de ello, siendo ajeno a esta litis si hubo incumplimiento de las partes respecto de dicho contrato privado”.
Aunado a lo anterior el Tribunal destacó que tampoco acreditó el demandante el daño que dijo haber sufrido, pues no logró demostrar que haya tenido que soportar la suspensión de las obras de construcción pactadas con los beneficiarios de vivienda, lo que descarta la ocurrencia de dicho daño, que lo hacía consistir en la mora o falta de ejecución de los contratos que presuntamente le generó una afectación patrimonial.
Adicionalmente la autoridad judicial puso de presente que contrario a lo señalado por el actor en su recurso de apelación, se evidenció que el a quo sí analizó en debida forma las pruebas allegadas al proceso, situación diferente es que no hayan aportado elementos materiales probatorios que permitieran evidenciar el daño por el que se demanda, carga que le correspondía a los actores.
Al respecto, la Sala observa que la actora pretende revivir un debate probatorio en un proceso de reparación directa, pues el juez de instancia ya resolvió este reparo y analizó el material probatorio correspondiente. Adicionalmente, la sociedad demandante, en sus alegatos de conclusión de segunda instancia en el proceso ordinario, reprodujo lo mismo del recurso de apelación y planteó los mismos reparos probatorios que aquí se reprochan en sede de tutela.
Pues en su sentir del análisis de todo el acervo probatorio se podía colegir que existió un contrato entre el municipio y el accionante. Visto lo anterior, para esta Sala los planteamientos expuestos por la accionante, lejos de presentar una exposición de los hechos y argumentos que soporten alguno de los defectos invocados, en la providencia cuestionada, pretenden, en realidad, reabrir el debate probatorio de manera tal que prime la consideración que ha expuesto a lo largo del debate ordinario y ahora en tutela, en relación con las pruebas aportadas que en su sentir fueron valoradas contrario a su tesis.
Así las cosas, la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, en cuanto el accionante omitió exponer los argumentos que cuestionen los fundamentos de la providencia objeto de la presente acción e individualizar los medios de prueba que, en su criterio, dejó de valorar el juez en la sentencia, ya que en tratándose de defecto fáctico no basta con afirmar que del análisis conjunto de la prueba se podía colegir una consecuencia diferente, para el caso, que estaba demostrado el daño del cual derivar la responsabilidad y el consecuente pago de perjuicios.
En este orden, es claro que la actora, más allá de buscar la protección de sus derechos fundamentales, pretende reprochar la conclusión a la que llegó el juez en la decisión como si se tratara de una tercera instancia. Por esta razón, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a un fallo incompatible con la Constitución”, y que el escrito de tutela no refleja una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, ni graves falencias en la sentencia cuestionada que haga que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario, y requiriera la intervención del juez constitucional, la solicitud debe ser declarara improcedente.
Ahora bien, la sala observa que la pretensión de tutela fue formulada así: “que se edifique una providencia que materialice el incumplimiento por parte del Municipio, al haber entregado un contrato ya celebrado, a una persona jurídica diferente”. Al respecto, es importante poner de presente que, las pretensiones elevadas en el proceso de reparación directa, en el que se profirieron las sentencias que se reprochan en la presente acción constitucional, no van encaminadas a solicitar que se declare un incumplimiento, sino a procurar la reparación administrativa derivada de la falta de reanudación de las obras.
En consecuencia, se advierte que el pedimento incumple también el requisito de la subsidiariedad, pues la pretensión de incumplimiento no fue elevada ante la autoridad judicial y no puede pretender el accionante por vía de tutela subsanar tal omisión. Todas las falencias argumentativas descritas en esta providencia llevan a que los cargos de la acción queden huérfanos de relevancia constitucional, pues la parte actora, lejos de exponer las circunstancias en que la sentencia del 7 de julio de 2021 vulneró sus derechos fundamentales, pretende utilizar este mecanismo para plantear debates del orden legal y probatorio que ya fueron abordados y definidos en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho.
De igual manera en esta instancia constitucional planteó argumentos nuevos, relacionaos con el incumplimiento contractual, que no fueron objeto de pretensión principal ni subsidiaria en el trámite ordinario, por lo que tampoco cumple la presente solicitud con el requisito de subsidiariedad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00