Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 1 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00974-01 Demandante: JOSÉ WILLIAM SÁNCHEZ PÁEZ Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Tutela de fondo - Confirma improcedencia por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad – acción popular medio idóneo y eficaz para la protección del derecho a un ambiente - artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor José William Sánchez Páez contra la sentencia de 27 de abril de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente el amparo deprecado por no superar el requisito de la subsidiariedad. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor José William Sánchez Páez, en nombre propio, presentó acción de tutela1 contra la Presidencia de la República, el Congreso de la República, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos «fundamentales individuales y colectivos a la vida, salud, intimidad familiar y personal, el goce de ambiente sano, al equilibrio ecológico y la protección a la familia, adolescentes, niños y adultos mayores».
Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por el incremento de vehículos, motos y bicicletas con motor en zonas urbanas dentro del territorio nacional y, en particular, en el sector de Chapinero en la ciudad de Bogotá, situación que, a su juicio, genera contaminación del aire y auditiva. 1 El 23 de febrero de 2023 se radicó la acción de tutela en el buzón electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 2 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó: 1. Prohíbase la importación y circulación de nuevos Vehículos y Motos al territorio Nacional, con excepción de los destinados a la fuerza pública (Ejército y Policía Nacional) y Bomberos y hasta que: a. El Gobierno Nacional reconozca el ruido por fuentes móviles como problema de salud pública en las zonas urbanas y a fin que el congreso de la republica le dé prioridad en legislar sobre este tema. b. El congreso de la Republica legisle y saque normativas eficientes y eficaces para la protección a las personas por el ruido de fuentes móviles y en especial los que estamos en Zonas Urbanas y como pueden ser: (i) Prohibir y que se desmonte las cornetas de fuentes móviles (buses, camiones, volquetas, vehículos, motos y demás) y que se dé un tiempo de desmonte no superior a un año. (ii) Crear Normativa con nuevas disposiciones, al ruido Vehicular, proveniente de alarmas, pitos, bocinas, motores y demás y a fin de proteger al ser humano de estas fuentes de ruido y para que el Ministerio de Transporte, empiece a regular, limitar, controlar y medir el ruido de alarmas, bocinas, pitos, motores y demás (iii) Crear estándares ambientales de ruido y del aire, que se aplique a la importación de nuevos vehículos y motos que entren a circular al Territorio Nacional.
(iv) Crear Normativa que autorice a los Alcaldes de Zonas Urbanas a incorporar mecanismos para que cualquier persona pueda reportar contaminación auditiva de fuentes móviles (vehículos y Motos) y como puede ser: tránsito de Vehículos de Carga por zonas no autorizadas, uso de Sirenas de Ambulancias a 200 metros y cuando está llegando a un hospital, Alarmas de Vehículos que dejan en conjuntos residenciales y demás zonas y se activan automáticamente sin ninguna necesidad, entre otras.
(v) Si es el caso crear impuesto al ruido, por concepto de alarmas, bocinas, pitos, motores y demás, tanto en Motos como en Vehículos. c) Se reduzca los niveles de contaminación del aire y de ruido en zonas urbanas del territorio Nacional, a los parámetros que recomienda la Organización Mundial de la Salud, se mejore en calidad del servicio y seguridad del transporte público (buses, trenes).
Los centros de Diagnóstico empiecen a medir los niveles de ruido tanto en alarmas, pitos, bocinas, motores en estado de aceleración y demás, si estos superan los límites, impleméntese el Impuesto al Ruido y/o de acuerdo a rangos de contaminación auditiva, que implemente el Ministerio de Transporte. 3. Prohíbase la importación de partes, autopartes, piezas de vehículos y motos para la producción y/o ensamble de nuevos Vehículos y Motos, que circulen en el territorio nacional, con excepción de los destinados a la fuerza pública (Ejército y Policía Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 3 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional) y Bomberos y hasta que: ( ) Se Permita la importación de nuevos Vehículos y Motos, de partes, autopartes y piezas para nuevos vehículos y motos al territorio Nacional, únicamente por chatarrización o reposición de otro vehículo o moto, que salga de circulación del territorio nacional.
Se Prohíba la circulación de Bicicletas con Motor a gasolina, por el alto ruido que estos generan en el ser humano y que se cree si no existiera, la correspondiente infracción en el Artículo 131 de la Ley 769 de 2002, en un plazo no superior a 2 meses, para que el Ministerio de Transporte, informe con anticipación en comunicado de prensa, la prohibición de Circulación de Bicicletas con Motor a Gasolina y la proximidad de radicar el proyecto para este cumplimiento y que en un tiempo prudencial los que tienen instalado los motores a gasolina en Bicicletas, las empiecen a desmontar Se ordene a las entidades que corresponda (DIAN, Ministerio de Comercio, Ministerio de Transporte y demás) a implementar controles, para el cumplimiento de la prohibición y excepciones de las importaciones antes mencionadas.
Se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá para que visite los residentes y familias que están en la carrera 10 entre calles 64 y 69 y muy especialmente en la carrera 10 entre calles 67 y 69, Calle 67A entre carreras 9 y 10 y Calle 69 entre carreras 9 y 10 para que: Levante una encuesta y pregunte ¿Qué tanto les ha afectado el ruido vehicular, ya sea de día o de noche, sobre la vía donde tienen su residencia familiar? ¿Qué tanto les ha afectado el ruido vehicular cuando abren las ventanas, sobre la vía donde tienen su residencia familiar? Con respuestas como: Nada, Poco, o Mucho Se presente un plan de implementación a esta Comunidad y a fin de proteger la intimidad personal y Familiar, la Vida, la Salud y el Ambiente sano y como puede ser: (i) Cambiar el sentido del tránsito de los vehículos como por ejemplo en la carrera 10 que transite ahora los vehículos desde la calle 69 hasta la calle 67.
(ii) Colocar en la carrera 9A entre calles 63 y 64 Zonas de Parqueo Pago o Zonas de Estacionamiento de Bicicletas, a fin de limitar esta vía para el tránsito de vehículos y en especial de carga pesada. (iii) Aumentar los tiempos del Semáforo que esta sobre la calle 63 a la altura de la carrera 8, para que pueda fluir más los vehículos que suben por la calle 63.
(iv) Limitar e incluso disminuir las Rutas de transporte Publico que sube por la Calle 63 entre carrera 9A y 8 y Calle 66 entre Carrera 11 y 8, ya que estas vías sean, a mucho, 2 carriles. (v) Implementar señalización de “Circulación Prohibida de Vehículos de Carga” y de acuerdo a la Norma Técnica Colombiana (Laminas Retroreflectivas).
(vi) Señalización horizontal como la instalada en la carrera 20c con calles 72 y donde se observa en la mitad unos parales de color amarillo. Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 4 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (vii) Señalización horizontal como: pictograma de “Paso Peatonal”, Reducción a un solo carril sobre la carrera 10 esquina con calle 69, Pictograma de 20Km.
(viii) Señalización Vertical de “Prohibido Pitar” sobre la carrera 10 entre la calle 64 y 67, a fin de mitigar los pitos de las Sirenas de las Ambulancias que llegan al Hospital Infantil Colsubsidio.»2 1.3. Hechos Del escrito presentado por el actor, el cual no es completamente claro3, y de los documentos allegados al trámite de tutela se extraen los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión. 1.3.1.
El actor ha iniciado varias actuaciones ante diferentes entidades del orden nacional y distrital con la finalidad de mejorar la movilidad y contaminación en el sector de Chapinero (Bogotá). No obstante, a su criterio, con ninguna ha logrado su objetivo. Al respecto comentó sobre las siguientes: - En el año 2021 radicó una petición ante el Ministerio de Transporte con el objeto de incluir en la revisión técnico mecánica de vehículos y motos la intensidad de las bocinas de conformidad con la Ley 769 de 20024, sin embargo, dicha cartera le indicó que «el artículo 515 ibídem era la normativa aplicable para la revisión tecnomecánica, hasta que el Congreso de la República expidiera una nueva disposición». - En virtud de la anterior respuesta, acudió ante el Congreso de la República para solicitar crear la normativa para el tránsito de vehículos de carga liviana y pesada en zonas urbanas; asimismo, establecer un impuesto al uso de bocinas, alarmas y motores de bicicletas que superen los estándares y decibeles permitidos.
No obstante, la presidencia del Senado mediante oficio PRES-CS-CV-19-R-0000-2022 le explicó el trámite de las iniciativas legislativas. - En el año 2021 radicó una acción popular6 en contra de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, cuyo asunto conoció el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, en providencia del 2 2 Trascripción literal del original con posibles errores. 3 Es oportuno destacar que, en auto de 1º de marzo de 2023 el a quo constitucional solicitó, previo a la admisión, corregir la solicitud de amparo para que se «precisara con claridad cómo las autoridades demandadas estaban vulnerando los derechos fundamentales invocados». 4 “Por la cual se expide el código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” 5 "ARTÍCULO 51.
Revisión periódica de los vehículos. <Artículo modificado por el artículo 201 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo lo dispuesto en el artículo siguiente, todos los vehículos automotores, deben someterse anualmente a revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes. La revisión estará destinada a verificar. 6 Identificada con radicado 11001333501120210010800.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 5 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de julio de 2021, declaró aprobado el pacto de cumplimiento suscrito entre el señor José William Sánchez y la apoderada de la Secretaría Distrital de Movilidad y otros, acerca del nuevo Plan de Manejo de Tránsito y la disminución de tránsito vehicular por las vías objeto de la acción popular. - Finalmente, el 16 de agosto de 2022, instauró otra acción popular contra la Nación – Congreso de la República, y Distrito Capital – Secretaría Distrital de Movilidad, en la cual solicitó el amparo del goce a un ambiente sano. Del asunto conoce el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 28 de noviembre de 2022, negó la solicitud de medida cautelar interpuesta solicitada por el actor; decisión contra la cual interpuso recurso de apelación. 1.4.
Fundamentos de la vulneración La parte actora puso de presente que actualmente se encuentra en trámite una acción popular ante el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, pero considera que el juez constitucional también es competente «cuando no hay un ambiente sano y ya empieza a vulnerar y amenazar derechos». Luego expuso varias inconformidades frente a la cantidad de vehículos que circulan en el territorio nacional, en resumen7: • El alto ruido que generan los pitos, motores de carros y motos de todo cilindraje. • Las Bicicletas con Motor a gasolina es otra situación que está creciendo y se está viendo más a menudo y después de Pandemia.
Estas generan un ruido desesperante. Estas Bicicletas con Motor a gasolina las estamos viendo más, en zonas como Chapinero, de la ciudad de Bogotá, de Domingo a Domingo y en especial en los servicios a domicilio. • Todo esto ha llevado a tener más contaminación del aire y ruido vehicular, en Zonas Urbanas que nos afecta a nosotros como seres humanos. • El daño al ser humano por exposición al ruido son: Problemas Fisiológicos, Psicológicos, del Sueño, Cognitivos, Cardiovasculares, Metabólicos (como presión arterial, hipertensión, diabetes), Tinnitus, Resultados adversos en el Parto de Mujeres. 7 Trascripción literal del original con posibles errores.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 6 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • En Bogotá el ruido está entre 70 y 83 decibeles según informe del PNUMA; donde menciona a Bogotá, muy por encima de lo recomendado por la OMS, promedio 53 decibeles de día y 45 de noche. • La contaminación del aire en zonas urbanas, también afecta negativamente a los seres humanos, con enfermedades cardiovasculares y respiratorias.
El efecto de estas enfermedades se ve reflejado en el deterioro en la Salud Mental y Física, deterioro del Bienestar y deterioro en la Calidad de Vida, que también lo menciona el informe de la PNUMA en la página 9 como “resultados adversos”. Aseguró que lo anterior conlleva a «la vulneración de los derechos que mencionó en detalle en DERECHOS E INTERESES, INDIVIDUALES Y COLECTIVOS, VULNERADOS Y AMENAZADOS e incluyó también vulneración al artículo 1 y 2 de la Constitución Política de 1991 y Vulneración al Trabajo».
Por último afirmó: Un ejemplo grave que está pasando del ruido desesperante por Tránsito Vehicular es, sobre la carrera 10 entre calles 64 y 69, de la ciudad de Bogotá, donde pasa de todo: Camiones, Volquetas, Carros Mezcladores de Cemento, Sirenas de Ambulancias (de todos los días por la clínica que está en la Cra 10 con calle 67), Sirenas de Carros de Bomberos (Incluso en la noche no importa la hora), Buses de Transporte Especial, Motos de todo cilindraje a alta velocidad, Ahora Bicicletas con Motor a gasolina (Que generan un ruido desesperante) y los Carros y motos a alta velocidad y además los pitos de cornetas y bocinas de todo tipo de vehículo.
Yo actualmente tengo afectado mi oído izquierdo con un zumbido permanente y del que tengo que vivir toda mi vida8. 1.5. Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 1º de marzo de 2023, el magistrado sustanciador de la primera instancia requirió al tutelante para que precisara con claridad cómo las autoridades demandadas estaban vulnerando los derechos fundamentales invocados.
En virtud de lo anterior, la parte actora allegó memorial en el cual reiteró los argumentos del escrito de tutela e insistió en que existe una ausencia del Estado Colombiano para proteger la contaminación del aire y auditiva por el incremento de vehículos, motos y bicicletas con motor en zonas urbanas. Luego, a través de auto del 14 de marzo de 2023, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al demandante, a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá en calidad de demandados; asimismo, vinculó al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, al Ministerio de 8 Trascripción literal del original con posibles errores.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 7 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambiente y Desarrollo Sostenible, como terceros interesados en el resultado del proceso. 1.6. Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1.
La Presidencia de la República solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumple el requisito general de subsidiariedad en la medida que es evidente que «las pretensiones del accionante se enmarcan dentro del ejercicio de una acción popular, mecanismo del cual hizo uso y se encuentra en trámite». Explicó que las medidas que pide el tutelante son protecciones que, de implementarse tendrían efectos erga omnes, lo que implica que serían oponibles a todas las personas y autoridades públicas, y no se limitan, como debe ser en el caso de la tutela, a afectar únicamente al accionante.
Finalmente, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva porque no es la entidad responsable sobre la implementación de medidas en materia de movilidad en la cuidad de Bogotá. 1.6.2. El Senado de la República por conducto del secretario general, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela y pidió que se desvinculara del presente trámite a esa entidad por considerar que no es el competente para conocer de los requerimientos y pretensiones solicitadas.
Al respecto explicó que una vez exista por parte del gobierno la inicia legislativa por medio de la presentación de un proyecto (a nivel distrital: Secretaría Distrital de la Movilidad o del Medio Ambiente; o a nivel nacional de los ministerios de Transporte o el de Ambiente y Desarrollo Sostenible) el Congreso procederá con su función legislativa. 1.6.3.
La Cámara de Representantes a través de la jefe de División Jurídica pidió se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva habida cuenta que «la controversia suscitada en el asunto de la referencia recae exclusivamente sobre entidades que tienen a su cargo la reglamentación del transporte en Colombia». 1.6.4. El Ministerio de Transporte a través de la coordinadora del Grupo de Atención Técnica en Transporte y Tránsito adujo que esa cartera no estaba legitimada en la causa por pasiva porque no es la autoridad competente para revisar las políticas en materia de tránsito adoptadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá. Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 8 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que el Ministerio de Transporte, de conformidad con lo establecido en el Decreto 087 de 2011, tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.
Manifestó que procedió a verificar el Sistema de Gestión Documental Interno ORFEO en el cual aparece registrado una petición del actor con radicado 20213031137332 de 17 junio del 2021, donde solicitó: «Si es posible que se incluya en la revisión técnico, para dar cumplimiento al Artículo 104 de la ley 769 de 2002, que no sobrepase la intensidad provista por las entidades ambientales 2.
Si no es posible el punto anterior ¿que requiere el Ministerio de Transporte?»9. La cual le fue respondida con oficio 20214070874131 del 26 de agosto de 2021, remitido al ciudadano y recibido, como bien lo reconoce el accionante, sin que haya manifestado, en concreto, una vulneración a la garantía de su derecho de petición. Finalmente, hizo hincapié en que si bien el Ministerio de Transporte funge como autoridad suprema en materia de tránsito en el país, no es superior jerárquico de las autoridades y organismos de tránsito distritales, dado que estos son autónomos e independientes. 1.6.5.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante escrito de la coordinadora de Grupo de Gestión Ambiental Urbana solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de ese organismo dentro del trámite de la acción de tutela porque no es el llamado para atender las pretensiones de la acción de tutela. Explicó que dicha cartera es el ente rector de la política ambiental en Colombia y en tal sentido, debe expedir las regulaciones para la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación. Con todo, indicó que dicha cartera está trabajando en la formulación de una estrategia para fortalecer la gestión del ruido, que contiene un apartado de sensibilización para combatir la problemática en mención, con el fin de que, a través de un conjunto de diferentes medidas, se avance en el control de ruido que impacta a los receptores sensibles; pero que esas actuaciones no implican que sea la entidad llamada a responder por los reproches invocados en la acción constitucional. 9 Trascripción literal del original con posibles errores.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 9 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.6. La Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo por estimar que no se acredita el requisito de subsidiariedad, toda vez que el actor formuló acción popular con el mismo objeto al del presente mecanismo, que está en curso, aunado a que no se aportó prueba alguna que permita darle trámite a la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Así lo expreso: El demandante fomuló la acción de acción sin acreditar la configuración de la vulneración aludida y además solicitando el amparo de derechos colectivos. Se tiene entonces que no se cumple con este requisito en tanto que, el demandante cuenta con otros mecanismos judiciales, esto es, la acción popular, para solicitar la protección a sus derechos fundamentales.
Frente a lo cual, debe precisarse que, tal como lo indicó, ya se encuentra en curso bajo el radicado No 11-001-33.35.018-2022- 002892-00, en los que solicitó la protección a sus derechos colectivos. Asimismo, si se revisa la presente acción se puede observar que ésta no aporta prueba alguna que permita observar que en la situación traída por el accionante exista un perjuicio irremediable.
Todo lo contrario, en el proceso de acción popular No 11-001-33.35.018-2022- 002892-00, solicitó medidas cautelares y fueron negadas por el juez, tal como lo señala en el escrito de tutela, en razón de que no se evidencia la existencia de algún perjuicio irremediable. Una acción en la que se debe destacar en primer lugar, que el señor José William Sánchez Páez también es accionante de este, y en segundo lugar, que la citada acción popular tiene el mismo objeto y fines que la presente acción de tutela. 1.6.7.
El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá pese a ser debidamente notificados guardaron silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia10 En providencia del 27 de abril de 2023, el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente el amparo deprecado por el señor José William Sánchez Páez por no superar el requisito de la subsidiariedad.
El a quo refirió que, en resumen, lo pretendido por el actor era que, vía acción de tutela, se protejan los derechos a la vida, la salud, la intimidad, al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y a la protección de la familia, niños, adolescentes y adultos mayores. No obstante, «a juicio de la Sala, la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es la acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada en la Ley 472 de 1998, de la cual, no solo ha hecho uso, sino que, actualmente, está ejerciendo con el mismo propósito».
De otro lado, adujo que sumado a la clara improcedencia, si el actor considera que no se ha cumplido lo dispuesto en providencia del 2 de julio de 2021 dictada por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá donde se aprobó un pacto de cumplimiento 10 La providencia se notificó por medio de correo el 5 de mayo de 2023. Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 10 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la primera acción popular que radicó, tiene a su alcance el incidente de desacato conforme con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
Por último indicó que «no se aportó prueba que permitiera determinar que la vida o salud o del señor Sánchez Páez esté en riesgo por la problemática que plantea en el escrito inicial». 1.8. Impugnación11 Inconforme con la sentencia de 27 de abril de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, la parte actora impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque.
Reprochó que el a quo constitucional hubiese afirmado que no se allegó prueba que demostrara el riesgo por la problemática de contaminación del aire y auditiva, cuando, a su juicio, en el escrito de tutela expuso que: (i) debido a los altos ruidos «debo usar TAPA OIDOS dentro de mi apartamento y hasta hay veces que me es difícil concentrarme en cosas importantes que debo hacer»;
(ii) fue claro en señalar «lo que está pasando en la Carrera 10 entre Calles 64 y 69 (…) el salir a caminar por la ciudad es muy estresante, debemos aguantarnos el alto ruido y la contaminación del aire por las fuentes móviles, como me pasa a mí y a muchas personas, es hasta en algunos casos intolerable la situación». (iii) Se indicó que era innegable que la causa de los problemas que se expusieron son por la «AUSENCIA DEL ESTADO COLOMBIANO, que hace se vulnere y/o amenace aún más el derecho a la Vida y a la Salud de peatones, ciclistas y residentes (como yo) en Zonas Urbanas, ya que entra en circulación y sin control, más y nuevas Fuentes Móviles que aumenta la Contaminación Auditiva (ejemplo las Bicicletas con Motor a Gasolina, que emiten un ruido desesperante) y no existe entidad del Estado a donde uno pueda reclamar, y mucho menos regulación al ruido por fuentes móviles».
Por último, afirmó que la acción popular en curso no es un medio eficaz ni idóneo; luego, trajo a colación el siguiente aparte de la sentencia T-113 de 2013 de la Corte Constitucional: «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales». 11 Presentada el 9 de mayo de 2023.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 11 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual sentido, citó de la sentencia T-672 de 2014 lo siguiente: Sobre el particular es preciso recordar que los accionantes obran con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales de petición, a la salud y a la intimidad, entre otros.
Así, que lo que se pretende en este caso es la tutela de derechos fundamentales subjetivos y concretos, que obviamente no tienen la connotación de derechos colectivos a que se refieren los artículos 88 de la Carta y 4 de la Ley 472 de 1998. En este caso, el ejercicio de la acción de tutela no es incompatible con el de la acción popular, dado que un mismo hecho puede generar la vulneración de derechos colectivos y fundamentales. 1.9.
Trámite en segunda instancia Por auto de 30 de junio de 2023 se ordenó poner en conocimiento una posible nulidad saneable al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la medida que, dentro de la acción popular identificada con radicado 11001333501120210010800, aprobó con providencia del 2 de julio de 2021 el pacto de cumplimiento suscrito entre el señor José William Sánchez y la apoderada de la Secretaría Distrital de Movilidad y otros, acerca de un nuevo Plan de Manejo de Tránsito y la disminución de tránsito vehicular; supuesto sobre el cual, el a quo constitucional refiere, entre otros, la improcedencia de la acción de amparo.
Durante el término concedido en dicho proveído para que la referida autoridad judicial se pronunciara, esta guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 27 de abril de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa – solicitudes de desvinculación La Presidencia de la República, el Senado de la República y la Cámara de Representantes en los informes remitidos a la acción de tutela solicitaron se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. Esto por cuanto consideran que no tienen relación con la presunta vulneración alegada, ya que no es del resorte de sus competencias revisar las políticas de transporte del distrito capital.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 12 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala las negará porque la parte actora las señaló como las entidades vulneradoras de sus garantías fundamentales y demostró que ha llevado a cabo actuaciones administrativas ante aquellos organismos con la misma finalidad que persigue a través de la presente acción. Luego, para la Sección es necesario mantener su vinculación para decidir sobre lo alegado.
De otra parte, la misma solicitud la hizo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esto por cuanto si bien está trabajando en la formulación de una estrategia para fortalecer la gestión del ruido, ello per se no lo hace responsable de lo reprochado por el tutelante. Sobre el particular, la Sala se limitará a recordar que la vinculación de la mencionada cartera fue en calidad de tercero con interés directo y no de accionado, por lo que se negará su desvinculación. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 27 de abril de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente el amparo deprecado por no superar el requisito de la subsidiariedad. Para resolver los argumentos planteados se revisarán los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela;
(ii) el análisis de procedibilidad adjetiva en el sub lite y, de encontrarse superado; (iii) el estudio del caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un mecanismo de carácter excepcional, subsidiario y residual que permite a cualquier persona acudir ante el juez constitucional para obtener la protección de sus derechos fundamentales, cuando resultan vulnerados por la acción u omisión de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares.
Ahora bien, la prosperidad de la solicitud de amparo se supedita al cumplimiento de los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez, en virtud de los cuales se requiere que la vulneración o amenaza del derecho fundamental sea actual y, la inexistencia de otros medios de defensa judicial idóneos para obtener la protección efectiva de dichas garantías constitucionales.
Adicionalmente, la inminencia de un perjuicio irremediable habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, caso en el que los efectos futuros se limitan a la activación por parte del accionante de los instrumentos jurídicos correspondientes. Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 13 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia12.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior, como mecanismo definitivo de protección, y no transitorio, pues como se expuso, la medida tomada por el juez de tutela hace innecesario cualquier pronunciamiento del juez de lo contencioso administrativo, el cual siempre deberá proteger los derechos fundamentales en cualquier evento.
La Sala adelanta que confirmará la decisión de primer grado en la medida que, en efecto, no se cumple con el requisito de la subsidiariedad ya que, para las pretensiones descritas en la presente solicitud de amparo cuenta con la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, mecanismo que ejerció y se encuentra en trámite. 12 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 14 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, la Sala observa que el actor formuló acción popular contra el Congreso de la República y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá en la cual alegó la vulneración de los mismos derechos que invocó en el presente escrito de tutela, a saber: «a la vida, salud, intimidad familiar y personal, el goce de ambiente sano, al equilibrio ecológico y la protección a la familia, adolescentes, niños y adultos mayores»13.
De igual manera, refirió que la transgresión se origina «por la contaminación auditiva y del aire en Zonas Urbanas, generada por fuentes móviles (vehículos, motos y ahora bicicletas con Motor a gasolina), esta vulneración también se presenta en los residentes de la carrera 10 entre calles 64 y 69». Asimismo, la Sección logró evidenciar que los hechos y las pretensiones son iguales en ambas acciones.
De dicho asunto conoce el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá bajo el radicado 11001-33-35-018-2022-00292-00 y, revisado el sistema de consulta de procesos se evidencia que el pasado 15 de junio de 2023 se resolvió el recurso de reposición y se rechazó el de apelación, interpuestos contra el auto que negó la medida provisional.
Así las cosas, para esta Sección, todo lo expuesto en la solicitud de amparo se subsume en la instancia procesal de la acción popular, ya que es en ese escenario judicial donde debe surtirse el debate sobre la concreta vulneración del ambiente sano al cual apela el tutelante. Precisamente, la Constitución Política consagra, entre otras acciones constitucionales, la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 88 ibidem) y la Ley 472 de 1998 reguló el procedimiento para ajustarlo a las necesidades de garantizar tales bienes sociales.
Luego entonces, es diáfano concluir que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo para evitar un daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos al medio ambiente sano y la salud pública. De esta forma, la procedencia de la acción de tutela se supedita a la eficacia de esta acción para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable analizando las circunstancias del peticionario y los elementos de juicio obrantes en el expediente.
Sobre este último punto, pese a que en sede de tutela el accionante afirma que la procedencia de manera excepcional de la acción de tutela obedece a las afecciones a la salud, en particular de sus oídos, por tanta contaminación auditiva, esta afirmación no tiene la entidad suficiente para superar la aludida subsidiariedad, pues no se probó y no pasa de ser alegatos que en efecto cimientan, entre otros, la 13 Destacado de la Sala.
Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 15 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración al ambiente sano que está solicitando sea amparado por el juez de la acción popular. Al respecto se recuerda que el alegado quebrantamiento del derecho fundamental no debe ser hipotético, sino debe ser demostrado en el trámite de la acción de tutela, o hallarse virtualmente amenazado, pues la regla 86 de la Carta dispone «[…] cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública […]»; además, revisado el expediente no se encontró ninguna situación grave e inminente que requiera la adopción de medidas impostergables y urgentes para evitar que ocurra un daño irreparable y que amerite la intervención excepcional del juez de tutela.
En ese sentido, es oportuno recordar que la Corte Constitucional desde sus inicios ha sostenido que la tutela no procede para defender derechos colectivos. Así lo expresó la Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-254 de 1993: [E]s indudable que el bien jurídico particularmente afectado con los hechos denunciados, es el derecho a gozar de un ambiente sano, que consagra el artículo 79 y protege el artículo 88 de la Carta Política.
Esta última norma advierte que las acciones populares tienen como misión la defensa de los derechos colectivos, entre [e]llos, el del ambiente. En estas condiciones, la acci[ó]n judicial procedente, no podía ser la de tutela, porque el derecho real o presuntamente vulnerado no tiene la naturaleza de derecho fundamental, sino colectivo o difuso.
Bajo este escenario, la Sala prohíja la conclusión del a quo, en la medida que los jueces de tutela deben declarar improcedente las acciones formuladas para la defensa de intereses colectivos, salvo que se demuestre un vínculo con un derecho fundamental individual. Esto es así porque la doctrina constitucional ha reiterado esa postura en el sentido de evitar que mediante un trámite sumario, como lo es el de la acción de tutela, se tramiten pretensiones que requieren el agotamiento de varias etapas procesales para garantizar la protección de los intereses difusos en la sociedad y adoptar las correspondientes medidas, que de ser el caso, se ajusten a las necesidades de protección general14.
Sobre el punto, la Corte Constitucional en la sentencia T-196 de 2019, que la Sala trae como criterio auxiliar, explicó las pautas para delimitar la procedencia entre la acción popular y la acción de tutela. Así lo mencionó: Criterios para delimitar la procedencia entre la acción popular y la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia Desde la sentencia SU-1116 de 2001 la Corte ha enfatizado que cuando se instaura una acción de tutela para reclamar la protección de derechos o intereses colectivos conexos con un derecho fundamental, es necesario demostrar que la acción popular no es idónea para ampararlos.
Este Tribunal1 sistematizó los criterios para juzgar por 14 Sobre la materia ver sentencia de la Corte Constitucional T-065/13. Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 16 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un lado la eficacia de la acción popular y, por otro, el juicio material procedente del recurso de amparo, respecto del primero estableció: (a) la conexidad, es decir que la trasgresión del derecho fundamental sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación de una garantía colectiva.1 (b) la afectación directa, referida a que el actor acredite -y así lo valore el juez- la vulneración de su derecho fundamental -y no otro o el de otros- derivado de la acción u omisión que se invoca.1 (c) la certeza, entendido como la necesidad de que la violación al derecho fundamental sea real y cierta, no hipotética.1 (d) la fundamentalidad de la pretensión, lo cual significa que la petición de amparo debe perseguir la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado.1 Por otra parte, en cuanto a los presupuestos materiales de procedencia, la Corte estableció que es viable la solicitud de amparo cuando: (i) el trámite de la acción popular ha tardado un tiempo considerable1;
(ii) se han incumplido las órdenes adoptadas en la sentencia emitida por el juez popular1; (iii) a pesar de alegar la violación simultánea de derechos fundamentales y colectivos, se evidencia una vulneración del derecho fundamental independiente del derecho colectivo1; y (iv) existe necesidad de ofrecer una respuesta judicial eficaz por la presencia de sujetos de especial protección constitucional1.
Por el contrario, ha determinado que es improcedente cuando la controversia suscita un debate probatorio especialmente complejo, dado que el trámite popular es posible adelantarlo, enfrentando, por ejemplo, posibles dudas técnicas sobre la afectación a derechos e intereses colectivos.1 Así, con fundamento en los argumentos precedentes, esta Sala procede a analizar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto, a la luz de los criterios que componen el juicio material de procedencia del recurso de amparo y el juicio de eficacia de la acción popular.
Asimismo, en la sentencia T-065 de 2013, la Corte Constitucional refirió: De acuerdo al amparo que invoca el accionante, los bienes a proteger están asignados a toda la sociedad y no a una persona determinada o determinable. No puede identificarse a un individuo, ni siquiera al accionante, como sujeto pasivo de una violación a sus derechos fundamentales.
Sobre este punto, es de aclarar que el hecho de que el actor haya acudido individualmente y a nombre propio en acción de tutela, no es indicador de que busque el amparo de sus derechos fundamentales subjetivos. El criterio de procedencia de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales, o de la acción popular para la garantía de los intereses colectivos, no es cuantitativo, pues el número de sujetos que pretenden en una acción no es lo relevante para determinar la naturaleza de la prerrogativa que se reclama.
Es el contenido y la titularidad del derecho a proteger en cada caso lo que realmente establece su naturaleza. Si el derecho tiene un contenido indivisible y da cuenta del interés común de un grupo de personas sobre las cuales no puede identificarse una sola como titular del mismo, se puede estar frente un derecho colectivo; por otro lado, si se tiene un interés susceptible de ser Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 17 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co individualizado en una persona determinada o determinable, se puede tratar de un derecho subjetivo fundamental.
De esta forma, que L.A.M.M. haya pretendido la defensa del derecho al medio ambiente sano y la salud pública a nombre propio, no es indicador de que el interés que busca proteger sea individual, y tampoco despoja a la sociedad de el interés común que tiene sobre dichos bienes. Como se advirtió atrás, un derecho colectivo no se transforma en uno individual por el hecho de haber sido reclamado por una persona, y viceversa.
Así las cosas y bajo el entendido de que tanto la Corte Constitucional como esta Sección han reiterado que la acción de tutela no puede emplearse con el fin de reemplazar los procedimientos establecidos para obtener la satisfacción de sus derechos, se confirmará la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitudes de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por la Presidencia de la República, el Senado de la República, la Cámara de Representantes y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 27 de abril de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró improcedente el amparo deprecado por no superar el requisito de la subsidiariedad.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: José WiIlliam Sánchez Páez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00974-01 18 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Default.aspx”