Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Actora: Central Mayorista de Alimentos - MERCASA P.H. Demandados: Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y Municipio de Pereira Coadyuvante: Cotty Morales Caamaño1 Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE PEREIRA2 contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda3.

I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Central Mayorista de Alimentos – MERCASA PH4 presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el MUNICIPIO y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA - CARDER5, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del ambiente sano, la moralidad administrativa, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y 1 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 2ED_Sentencia(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 2 En adelante el MUNICIPIO. 3 En adelante el TRIBUNAL. 4 En adelante MERCASA. 5 En adelante la CARDER. 2 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevención de desastres previsibles técnicamente, previstos en los literales a, b, h y l del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19986.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones7: “[…] PRIMERA: Que se declare que el Municipio de Pereira, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y la Empresa Aguas y Aguas de Pereira8 han vulnerado los derechos e intereses colectivos descritos en los hechos de la demanda, toda vez que son las entidades llamadas no solo a responder por el riesgo y la amenaza descrita en el acápite de los hechos de la presente acción, sino también atender de manera inmediata y urgente con acciones y obras, el requerimiento efectuado por la Central Mayorista de Alimentos Mercasa.

SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al Municipio de Pereira, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y a la Empresa Aguas y Aguas de Pereira, cada una dentro del ámbito de sus competencias, la protección inmediata de los derechos e intereses colectivos vulnerados. TERCERA: Que se ordene a quien corresponda, lo siguiente: elaboración de estudios geotécnicos con diseño, planteamiento, desarrollo y ejecución de obra civil para que se mitigue la acción de socavación del rio Consotá, se activen los comités de Gestión del Riesgo a fin de prevenir un desastre con pérdida de vidas y bienes por deslizamiento y pérdida total de la vía […].

Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que los derechos e intereses colectivos indicados supra fueron vulnerados, en síntesis, por la socavación de la ladera del margen derecho del río Consotá, lo que afecta una de las vías internas de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH, situación que supone un inminente peligro de ocurrencia de deslizamiento, principalmente en épocas de invierno y con ocasión de los fuertes cambios climáticos. 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 7 Cfr. Índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 2_002DEMANDA(.pdf) NroActua 1 […]”. 8 El TRIBUNAL profirió auto de 1.º de junio de 2023 mediante el cual, entre otras cosas, rechazó la demanda frente a la empresa de Aguas y Aguas de Pereira y admitió la demanda respecto del MUNICIPIO y la CARDER. Cfr. índice 12 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 14_014AUTOADMITEDEMANDAYRECHAZAFRENTEAAGUASYAGUASDEPEREIRA(.pdf) NroActua 12(.pdf) NroActua 12 […]”. 3 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la demanda 3.

El MUNICIPIO9 contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Señaló que no ha amenazado ni vulnerado ninguno de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. Adicionalmente, afirmó que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que le correspondía. 4. La CARDER10 allegó escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en que no es la entidad competente para realizar obras civiles o de infraestructura cuando se trata de riesgos de desastres naturales.

Asimismo, destacó que el riesgo advertido en la demanda no es consecuencia de alguna actuación de la CARDER, sino que es causado por la dinámica natural del afluente y, en todo caso, destacó que siempre ha actuado dentro de sus competencias, de manera diligente y ha emitido conceptos técnicos en el área objeto de protección constitucional. 5.

La señora COTTY MORALES CAMAÑO presentó escrito en el que coadyuvó las pretensiones de la demanda. Otras actuaciones 6. El TRIBUNAL profirió auto de 26 de julio de 202311 mediante el cual decretó medida cautelar consistente en ordenar al MUNICIPIO adelantar un estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil para mitigar la socavación frente al galpón “P” a la altura de la Zona Forestal Protectora del río Consotá en la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H. Asimismo ordenó a la CARDER ejercer su función de control, vigilancia y de asesoría como autoridad ambiental en la Zona Forestal Protectora y a MERCASA, se le impartió la orden, entre otras, de retirar el material vegetal que se encontraba colapsado en la base del talud. 7.

El MUNICIPIO interpuso recurso de apelación contra el auto de 26 de julio de 2023, el cual fue resuelto mediante providencia de 13 de diciembre de 202312 proferida por esta Sección, en el sentido de confirmar la medida cautelar decretada. 9 Cfr. índice 26 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 18_018CONTESTACIONMPIOPEREIRA(.pdf) NroActua 26(.pdf) NroActua 26 […]”. 10 Cfr. índice 27 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 19_019CONTESTACIONCARDER(.pdf) NroActua 27(.pdf) NroActua 27 […]”. 11 Cfr. índice 29 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 9_009AUTODECRETAMEDIDASCAUTELARES(.pdf) NroActua 29(.pdf) NroActua 29(.pdf) NroActua 29(.pdf) NroActua 29 […]”. 12 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.pdf) NroActua 4 […]”, número único de radicación: 66001-23-33- 000-2023-00026-01. 4 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. El TRIBUNAL celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 25 de junio de 202413, la cual se declaró fallida porque las partes no llegaron a ninguna fórmula de acuerdo. 9.

El TRIBUNAL profirió auto de 3 de diciembre de 202414 mediante el cual corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 10. La CARDER15 y el MUNICIPIO16 presentaron escritos en los que reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda. 11. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en esta etapa procesal.

Sentencia de primera instancia 12. El TRIBUNAL profirió sentencia el día 9 de mayo de 2025, en la que resolvió lo siguiente17: “[…] 1. Declarar no probada la excepción propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Amparar los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

Como consecuencia de lo anterior, se disponen las órdenes concretas en los siguientes numerales: 3. Ordenar al municipio de Pereira, lo siguiente: 3.1. Adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la Zona forestal protectora del río Consotá en la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H., para lo cual contará con el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el cual se incluye el proceso de contratación que para tal efecto deba llevar a cabo. 3.2.

Una vez realizado el estudio mencionado anteriormente, presentar el estudio geotécnico y planteamiento de obra civil ante la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder dentro de los quince (15) días siguientes contados a partir de la realización del estudio mencionado, con el fin de obtener los correspondientes permisos de ocupación de cauce, de ser del caso, y en consecuencia realizar las obras civiles recomendadas en el estudio geotécnico dentro de los seis (6) meses siguientes a la obtención de los permisos ambientales. 3.3.

Realizar, en conjunto con la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H., las obras definitivas para mitigar el riesgo y proteger el talud afectado, las cuales 13 Cfr. índice 72 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 35_035ActaAudienciaPactoDeCumplimiento(.pdf) NroActua 72(.pdf) NroActua 72 […]”. 14 Cfr. índice 86 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 44_044AutoOrdenaTrasladoParaAlegarRechazaSolicitudes(.pdf) NroActua 86(.pdf) NroActua 86 […]”. 15 Cfr. índice 91 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 46_046AlegatosCarderpdf(.pdf) NroActua 91 […]”. 16 Cfr. índice 92 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 47_047AlegatosdeConclusionMunicipioPereira(.pdf) NroActua 92 […]”. 17 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 8ED_SentenciaPrimeraInst(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2. 5 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se traducen en el retiro del material vegetal que se encuentra colapsado en la base del talud, que amenaza represamiento y formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre de estrangulamiento o es más angosto, para lo cual se concede el término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia. 4.

Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - Carder, lo siguiente: 4.1. Suministrar el material vegetal (maní forrajero o vetiver) una vez Mercasa PH tenga el terreno listo para el establecimiento del mismo, lo cual implica el retiro de los postes del cerramiento contiguo, para lo cual se le concede un término de quince (15) días calendario, contados a partir del recibo de la comunicación por parte de Mercasa PH, donde informe la viabilidad del terreno para el cubrimiento vegetal. 5.

Ordenar a la Central Mayorista de Alimentos Mercasa P.H., lo siguiente: 5.1. Retirar los postes de cerramiento y de conducción de energía que estén en riesgo de colapso o no estén funcionando, para lo cual se le concederá un término de quince (15) días calendario, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia. 6. Se recuerda que las decisiones que se adoptan en el presente asunto, no obstan para que las entidades demandadas continúen llevando a cabo una adecuada vigilancia y control de la zona afectada. 7.

Para efectos de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la presente providencia se nombrará un comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por este Tribunal, por la entidad actora popular, el alcalde del municipio de Pereira, el director de la CARDER o la persona que sea designada por dicho funcionario para tal fin.

El Comité de Verificación deberá rendir a esta Corporación informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión. 8. Se NIEGAN las demás súplicas de la demanda, por lo considerado en la parte motiva de este proveído. 9. El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 10.

Condenar en costas de primera instancia a favor de la parte demandante y a cargo de las entidades demandadas, únicamente en cuanto a agencias en derecho, las cuales se fijan en 1 salario mínimo mensual legal vigente. 11. En firme esta decisión, archívese el expediente […]”. 13. El TRIBUNAL consideró que de conformidad con las pruebas allegadas al proceso era posible concluir que en la zona objeto de protección se han presentado deslizamientos que han puesto en riesgo a las personas que circulan por la Central Mayorista de Alimentos MERCASA y por las zonas aledañas, por la existencia de grietas en el suelo. 14.

Asimismo, puso de presente que las pruebas demostraban el riesgo de movimientos en masa por la inestabilidad del terreno, lo cual se agrava por las precipitaciones, la pendiente del terreno y la poca vegetación existente. En consecuencia, consideró que existe una amenaza geotécnica en la zona del talud ubicado en MERCASA, toda vez que la estructura comprometida genera 6 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inestabilidad del terreno y la vegetación de la Zona Forestal Protectora del río Consotá produce cambio de dinámica, morfología y dirección del cauce, así como socavación lateral y profunda en la base de la ladera, y pérdida de suelo. 15.

Determinó que atendiendo a los conceptos técnicos realizados por la CARDER era necesario adelantar un estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación. Recurso de apelación 16. El MUNICIPIO presentó escrito de 14 de mayo de 202518 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: Falta de competencia del MUNICIPIO para ejecutar obras en un predio privado 16.1.

Afirmó que el MUNICIPIO no era competente para ejecutar obras en un predio privado. Sostuvo que no existe en el ordenamiento jurídico una norma que habilite a una entidad territorial a disponer de recursos públicos para realizar obras de mitigación del riesgo en un predio de propiedad privada, salvo en casos excepcionales, como en la declaratoria de calamidad pública. 16.2.

Señaló que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado los riesgos que no trascienden a la comunidad en general no son objeto de la acción popular. 16.3. Adujo que la eventual ejecución de obras físicas en un terreno privado por parte de la autoridad municipal podría implicar la afectación del derecho de propiedad y de autonomía del titular del predio. 16.4.

Indicó que la orden impartida al MUNICIPIO para realizar obras en un predio privado vulnera el principio de legalidad de la función pública y podría comprometer la responsabilidad de los funcionarios por extralimitación de funciones. 18 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 3ED_Impugnacion(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 7 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La gestión del riesgo es una responsabilidad compartida con el propietario 16.5.

Sostuvo que la sentencia pasó por alto que de acuerdo con la Ley 1523 de 2012 la gestión del riesgo es un deber compartido entre las autoridades públicas y los particulares. 16.6. Destacó que tratándose de riesgos que recaen sobre una propiedad privada, el deber principal de intervención recae en el propietario o en quienes detentan derechos sobre el bien, quienes son los primeros llamados a tomar medidas de autoprotección y mitigación. En consecuencia, sostuvo que en el caso concreto correspondía a MERCASA la realización de las obras de mitigación en cumplimiento del principio de autoconservación sin que pudiera trasladarse esa obligación al MUNICIPIO.

La inexistencia de omisión o incumplimiento de un deber legal por parte del MUNICIPIO 16.7. Afirmó que el MUNICIPIO no ha incurrido en una omisión ilegítima en relación con el predio de propiedad de MERCASA. Por el contrario, señaló que el MUNICIPIO realizó evaluaciones de rigor, se incluyó la zona en los instrumentos de planificación territorial con la respectiva clasificación de amenaza y se activaron los mecanismos de coordinación con las instancias del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. 16.8.

Asimismo, adujo que no se identificó ningún mandato legal que ordenara al MUNICIPIO ejecutar directamente obras de mitigación en el inmueble de MERCASA. Ilegalidad de las órdenes impartidas al MUNICIPIO – violación del principio de legalidad y del adecuado uso de recursos públicos 16.9. Afirmó que la orden impartida al MUNICIPIO para realizar estudios técnicos y ejecutar obras de mitigación del riesgo en un predio particular, resulta contraria al principio de legalidad y a las normas que rigen la administración de los recursos públicos. 16.10.

Alegó que destinar dineros públicos a obras en predios privados podría implicar un desvío de recursos y una infracción al régimen fiscal, a menos que tales obras estén justificadas por un interés público predominante y se efectúen bajo 8 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co figuras jurídicas que permitan dicha inversión, lo que a juicio de la entidad, no ocurre en el caso concreto. 16.11.

Sostuvo que las órdenes impartidas al MUNICIPIO desconocen los principios de autonomía y descentralización territorial, toda vez que corresponde a las entidades territoriales definir sus prioridades de gasto dentro del marco legal y los planes de desarrollo, sin que pueda imponérsele al MUNICIPIO una carga financiera no prevista. En este punto, señaló que se vulneró el artículo 345 de la Constitución que prohíbe efectuar gastos públicos sin apropiación presupuestal previa. 16.12.

Adujo que el TRIBUNAL debió resolver el caso concreto en el sentido en que lo hizo el Consejo de Estado en el predio La Granada en Manizales, en donde se negaron las pretensiones de la demanda frente a la administración y únicamente se exhortó a la entidad territorial y a la autoridad ambiental a brindar apoyo técnico, pero no se ordenó al municipio ejecutar obras en terrenos privados.

No obstante lo anterior, en el recurso de apelación no se identificó la providencia a la que hizo referencia. 16.13. En conclusión, afirmó que lo procedente era requerir a MERCASA como propietaria del bien para que adopte las medidas necesarias y al MUNICIPIO para que actúe en su rol de asesoramiento técnico y de autoridad policiva para hacer cumplir dichas obligaciones. 16.14.

Finalmente, realizó las siguientes peticiones: “[…] Por las anteriores razones, el Municipio de Pereira solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado que: Primero: Revoque parcialmente la sentencia del 9 de mayo de 2025 en lo referente a la declaratoria de responsabilidad y órdenes impartidas al Municipio. En su lugar, se pide disponer que no hay mérito para declarar la responsabilidad del Municipio de Pereira en los hechos materia de la acción popular, ni para exigirle la realización de estudios u obras sobre el predio de MERCASA P.H., dada la ausencia de omisión alguna imputable y la falta de competencia legal para ejecutar directamente las medidas pretendidas.

Segundo: Que, de encontrarse probada la existencia de la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres, se ruega al fallador de segunda instancia que oriente la protección de dicho derecho en concordancia con el principio de coordinación y concurrencia de la gestión del riesgo: esto es, con exhortación al propietario privado para que ejecute las acciones de mitigación correspondientes.

Tercero: Exonerar al Municipio de Pereira de órdenes que no le competen, garantizando a la vez la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos de conformidad con la ley y la jurisprudencia aplicable […]”. 9 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concesión del recurso de apelación 17.

El magistrado sustanciador del TRIBUNAL profirió auto de 29 de mayo de 202519, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por el MUNICIPIO contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 18. El Despacho sustanciador profirió auto de 9 de junio de 202520 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO contra la sentencia proferida en primera instancia. Asimismo, se advirtió al procurador delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que podía emitir concepto y a las partes procesales que podían solicitar el decreto de pruebas y pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto admisorio. 19.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 20. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 21. De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201921, sobre la distribución de asuntos entre 19 Cfr. índice 103 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.

Archivo denominado: “[…] 55_055AutoConcedeApelacionSentencia(.pdf) NroActua 103(.pdf) NroActua 103 […]”. 20 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 9Autoqueadmite_APa20232602CentralMa(.pdf) NroActua 4 […]”. 21 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 10 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las secciones del Consejo de Estado; y en el 15022 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 22.

Asimismo, de conformidad con los artículos 32023 y 32824 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201225, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el MUNICIPIO. 23. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Problemas jurídicos 24. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 24.1. Si el MUNICIPIO es competente para cumplir las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia de primera instancia. 24.2. Si las órdenes impartidas al MUNICIPIO en la sentencia de primera instancia son proporcionales y se ajustan al ordenamiento jurídico. 25.

Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 9 de mayo de 2025 proferida por el TRIBUNAL. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 26. De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos 22 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 23 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 24 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 25 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 11 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 27.

El artículo 2.° de la Ley 472 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 28.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 29. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 30.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”26. 31.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 12 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el procurador general de la nación, el defensor del pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias 32. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 33.

El medio ambiente es entendido como un bien jurídico superior que se analiza desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades, así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 34.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197327 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 27 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 13 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 197428, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 35.

La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 36.

Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional29 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 37. De conformidad con lo previsto en los artículos 1, 2, 5, 8, 9, 12, 13, 14 y 18 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201230, sobre la definición de gestión del riesgo de 28 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 29 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 30 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 14 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desastres, la responsabilidad, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, integrantes del Sistema Nacional, instancias de dirección, gobernadores y alcaldes, gobernadores en el Sistema Nacional, alcaldes en el Sistema Nacional, y las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 38.

La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.

PARÁGRAFO 2 o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 39. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 40. La Ley 1523 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”. 41.

Asimismo, la precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan dentro de su misión y responsabilidad, la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y 15 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos de inversión y en el marco de los principios desarrollados en el artículo 3 de la precitada ley, en especial, los de igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, entre otros.

Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 42. Según lo previsto en la Ley 1523 de 2012, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 43.

Los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, establecen: 44. Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 45.

Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento 16 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 46.

En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 47.

Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199731, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 48.

Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo 31 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 17 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”.

Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 49. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 50.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200132 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201433, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas 32 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 33 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 18 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 51.

Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.

Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 52. Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 53.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 54.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201634, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y 34 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 19 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 55.

Se debe resaltar que la normativa, en especial, los artículos 73, 74 y 76 de la Ley 715, en los que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y, en especial, las competencias de la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. Análisis del caso concreto 56.

El TRIBUNAL profirió sentencia de 9 de mayo de 2025 en la que resolvió amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Asimismo, impartió órdenes a las entidades accionadas y a la parte actora con el objeto de garantizar los derechos colectivos vulnerados. 57.

El MUNICIPIO interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que expuso los siguientes argumentos: 57.1. Afirmó que carecía de competencia para cumplir las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia, toda vez que no puede ejecutar obras en un predio privado, lo que a juicio del MUNICIPIO, vulneraría el principio de legalidad, el derecho de propiedad y podría comprometer la responsabilidad de los funcionarios municipales por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 57.2.

Señaló que la gestión del riesgo es una responsabilidad compartida con el propietario del predio privado, por lo que la principal obligada a adoptar las medidas de autoprotección para mitigar el riesgo de desastre es MERCASA. 57.3. Manifestó que el MUNICIPIO no ha incurrido en omisiones ni ha incumplido algún deber legal que le imponga la obligación de realizar obras de mitigación en el predio de propiedad de MERCASA. 57.4.

Adujo que las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia de primera instancia violan los principios de legalidad, autonomía y descentralización territorial. 20 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, sostuvo que las órdenes impartidas contrarían las normas que rigen la administración de los recursos públicos. 58.

La Sala precisa que en el recurso de apelación no se cuestiona la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados, toda vez que los argumentos expuestos por el MUNICIPIO giran en torno a la imposibilidad de cumplir las órdenes judiciales que le fueron impartidas por el TRIBUNAL, sin que en el recurso de apelación se indique que no existe vulneración de derechos colectivos. 59.

La Sala procederá a resolver los problemas jurídicos formulados supra, teniendo en cuenta los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 anteriormente indicados y los límites de los recursos de apelación. Solución a los problemas jurídicos Sobre la falta de competencia del MUNICIPIO para ejecutar obras en un predio privado 60. El MUNICIPIO sostiene que no es competente para cumplir la orden que le fue impartida, toda vez que se le está imponiendo ejecutar obras en un predio privado, sin que exista en el ordenamiento jurídico una norma que habilite a una entidad territorial a disponer de recursos públicos para realizar obras de mitigación del riesgo en un predio de propiedad privada, salvo en casos excepcionales, como en la declaratoria de calamidad pública, lo cual no sucede en el caso concreto. 61.

Por lo anterior, advirtió que la eventual ejecución de obras físicas en un terreno privado por parte de la autoridad municipal podría implicar el desconocimiento del derecho de propiedad, del principio de legalidad de la función pública, de las normas que rigen la administración de los recursos públicos y comprometería la responsabilidad de los funcionarios por extralimitación de funciones. 62.

Asimismo, señaló que los riesgos que no trascienden a la comunidad en general no pueden ser objeto de protección mediante la acción popular. 63. Por su parte, el TRIBUNAL consideró lo siguiente: “[…] los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la 21 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la Administración Municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388 de 18 de julio de 199735, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200136 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201437, la obligación de: i) “…promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua…”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. […] De acuerdo con el acápite anterior, las autoridades administrativas no pueden eximirse de su deber de adoptar todas las medidas necesarias para la reducción del riesgo en materia ambiental, bajo el pretexto de una problemática al interior de un predio particular, ya que es evidente que en muchísimos casos pese a tratarse de afectaciones a bienes inmuebles de personas privadas esa circunstancia no le resta per se su impacto en el medio ambiente como derecho colectivo.

Se resalta que, de acuerdo con el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el Estado en cabeza de todas las autoridades en todos los niveles que cumplan una función pública, y que tengan relación con el siniestro, deben proteger a las personas de los desastres que sean técnicamente previsibles, siendo el municipio la entidad principal con el deber de protección de acuerdo con sus competencias generales y específicas. […] Por lo tanto, la Administración está llamada a la aplicación del criterio de anticipación, a través de herramientas técnicas para el conocimiento, manejo y control del riesgo o amenaza, pues el alcance del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está orientado a la reacción de manera previa y efectiva a la protección de los derechos constitucionales.

Adicionalmente se recuerda que el deber del municipio no se agota con reglamentar, controlar y vigilar el uso del suelo, sino que también tiene un deber general de protección a la población en el artículo 2 de la Constitución Política, con competencias desarrolladas en la Ley 715 de 2001, Decreto 919 de 1989 y la Ley 388 de 1997, por lo que existiendo un riesgo para la comunidad es un deber inevitable prevenir la ocurrencia del riesgo. 35 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 36 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 37 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 22 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así entonces, la normatividad y la jurisprudencia traída a colación son claras en determinar que al municipio le asiste el deber de dirigir sus acciones en el sentido de evitar o minimizar los daños ambientales, a la luz del principio de prevención, según el cual, ante la posible producción de daños o de la constatación de la existencia de riesgos frente al medio ambiente, debe adoptar decisiones con antelación a la concreción del riesgo o a la causación del daño. En el presente caso, pese a las múltiples peticiones por parte de la administradora de MERCASA PH hacia diferentes autoridades, en las cuales informa la socavación y deslizamientos en la ladera del río Consotá, no se han tomado las medidas pertinentes y eficaces para lograr mitigar el riesgo, escudándose el municipio de Pereira en que el predio es privado y que corresponde al particular efectuar los estudios y las obras correspondientes.

Sin embargo, existen responsabilidades de las autoridades ambientales y municipales que no pueden soslayarse con tal pretexto, pues están llamadas a la aplicación del criterio de anticipación en un asunto en el que está demostrada la afectación, que ha persistido en el tiempo, y que no se limita a intereses particulares, toda vez que las medidas para contrarrestarlas redundan en la seguridad de las personas que transitan por el lugar y la afectación del río Consotá, concretamente en la formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre de estrangulamiento o es más angosto.

En consecuencia, la Sala considera que de acuerdo con el marco normativo referido supra corresponde a los alcaldes en materia de gestión del riesgo, como jefes de la Administración Local, responder directamente en la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. En igual sentido, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que fueron referidos supra, es posible que el municipio pueda acudir a otros niveles de la Administración Pública para realizar, en colaboración con otras autoridades, las acciones tendientes a la gestión del riesgo de desastres en su territorio, cuando la entidad territorial requiera de esa concurrencia […]”.

(Destacado fuera de texto). 64. Tal como se desprende de la anterior transcripción, el TRIBUNAL expuso con claridad las razones por las cuales el MUNICIPIO estaba obligado a responder frente a la vulneración de los derechos colectivos con ocasión del riesgo de desastres que se presenta en el talud que se ubica en la margen derecha del río Consotá, en la zona de forestal protectora, a la altura de MERCASA, situación que no solo pone en riesgo a los trabajadores de la central de alimentos sino a las personas que concurren a ese lugar y, adicionalmente, tiene efectos en la dinámica hidrológica del río, lo que pone en riesgo a la población aguas abajo del área objeto de amparo constitucional. 65.

Esta Corporación precisó la diferencia entre los derechos e intereses colectivos y subjetivos en materia de gestión del riesgo, de la siguiente manera38: 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de mayo de 2023, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 17001-23-33-000-2021-00195-01.

Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de octubre de 2024, CP. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 17001-23-33-000-2022-00102- 01. 23 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] la Ley 472 catalogó la seguridad y la prevención de desastres como un derecho de carácter colectivo, es decir, como aquel que se proyecta de manera unitaria sobre toda una comunidad.

Esta indivisibilidad o colectivización del derecho (y de las obligaciones correlativas) se presenta justamente en la medida en que la manifestación de uno o más eventos amenazantes tienen la potencialidad de afectar diversos bienes o intereses amparados por el ordenamiento. 44. Sin embargo, la Ley 1523 de 2012 también aclaró que el derecho a la seguridad y la prevención de desastres puede tener una connotación personal y subjetiva cuando el evento peligroso no cuenta con la virtualidad de afectar a la comunidad de forma física, económica, social, ambiental o institucional.

En tal escenario, prima el principio de autoconservación, en virtud del cual los ciudadanos deben adoptar las medidas necesarias para salvaguardar su ámbito personal. 45. Ahora bien, en la práctica, los efectos de una amenaza de origen personal pueden tornarse en colectivos cuando el riesgo deja de afectar a quien lo generó o a quien sufre individualmente, y se traslada -por diversos factores- a la comunidad en general. 46.

Por esta razón, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 9 de marzo de 202339, explicó que el juez popular debe evaluar en cada caso el material probatorio a efectos de determinar si la acción riesgosa de origen particular está o no incrementando el nivel de vulnerabilidad de la población […]”. 66. Asimismo, tal como lo destacó el TRIBUNAL, esta Sección profirió sentencia de 12 de diciembre de 2019, en la que se consideró lo siguiente40: “[…] Es por esta razón que la Sala estima que no se trata exclusivamente de una problemática al interior de un predio particular, como lo concluyó el a quo, sino que en realidad existen unas responsabilidades de las autoridades ambientales y municipales que no pueden soslayarse con el pretexto de que se estarían amparando por vía de la acción popular unos “intereses particulares”.

Debe tenerse en cuenta que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se rige por el principio de prevención, en virtud del cual si el riesgo puede ser conocido anticipadamente es imperativo que se adopten medidas para mitigarlo. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: «[…] El principio de prevención es el que debe aplicarse tratándose de la posible producción de daños o de la constatación de la existencia de riesgos respecto de los cuales resulta posible conocer las consecuencias que podría tener sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de manera que la autoridad competente cuenta con la posibilidad fáctica real de adoptar decisiones con antelación a la concreción del riesgo o a la causación del daño, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas; para ello, según se indicó, el principio de prevención subyace a institutos jurídicos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, instrumentos cuya operatividad precisa de la posibilidad 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de marzo de 2023, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 17001-23-33-000-2017-00321-01. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de diciembre de 2019, CP. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 17001-23-33-000-2014-00071-02. 24 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conocer los hechos y reaccionar frente a ellos con antelación al daño ambiental […]»41 Bajo la égida de este principio, las autoridades ambientales están llamadas a la aplicación del criterio de anticipación, a través de herramientas técnicas para el conocimiento, manejo y control del riesgo o amenaza, en los términos de la Ley 1523, de manera tal que la certeza respecto de los riesgos o de su probabilidad de ocurrencia activan una cadena de causalidad que debe ser interrumpida en su curso causal, con miras a prevenir la consumación del daño. En este orden de ideas, la Sala estima que en el caso sub lite sí se encuentra acreditada la vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, no solo por la categorización de la zona objeto de controversia, sino por las afectaciones a los inmuebles que allí se ubican, la cual está ampliamente demostrada.

Ahora bien, en el caso concreto merecen destacarse dos asuntos relevantes para la decisión que la Sala adoptará. El primero es que está demostrado que la afectación de la zona, si bien es de origen geológico, no exime a las autoridades de su deber de adoptar todas las medidas necesarias para conocer, reducir y manejar su impacto. Y el segundo es que debe hacerse claridad en que las afectaciones no se limitan a intereses particulares, pues si bien la más importante la recibe el inmueble conocido como La Bendecida, lo cierto es que las medidas para mitigar el riesgo redundan en la seguridad de otras viviendas y pobladores del sector, máxime si se tiene en cuenta que las obras de estabilización que en el pasado se efectuaron necesitan ser actualizadas, debido a la persistencia de la socavación lateral […]”.

(Destacado fuera de texto). 67. Teniendo en consideración las anteriores referencias jurisprudenciales, la Sala destaca que el TRIBUNAL al momento de impartir la orden al MUNICIPIO consideró lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta que una parte de la margen derecha del río Consotá constituye espacio público de la ciudad de Pereira, según la Ley 9 de 1989 arts. 5 y 56, y Acuerdo 028 de 2011 de la Carder arts. 3 y 5, se ordenará que el ente territorial en lo de su competencia, realice, dentro del término de 1 mes, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, las obras definitivas para mitigar el riesgo y proteger el talud afectado, las cuales se traducen en el retiro del material vegetal que se encuentra colapsado en la base del talud, que amenaza represamiento y formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre de estrangulamiento o es más angosto […]”.

(Destacado fuera de texto). 68. Adicionalmente, la Sala resalta que las pruebas allegadas al proceso permiten concluir que el riego de desastre se expande a la comunidad y no solo se refiere a un predio privado. Así, se destaca el concepto técnico 1502 del 1.º de junio de 2022 realizado por la CARDER, en el que se concluyó que “[…] se requiere de la tala de la vegetación que se encuentra afectada por socavación frente al Galpón P-Servientrega a la altura de la Zona Forestal Protectora del río Consotá en la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H, como es la guaduilla junto a los 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, providencia de 4 de noviembre de 2015, número único de radicación 76001 23 31 000 2005 04271 01 (37603), CP: Hernán Andrade Rincón (E). 25 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co árboles y postes del cerramiento que se localizan en la corona del deslizamiento […]”, por lo que el área de riesgo que fue objeto de amparo en la sentencia de primera instancia recae sobre la zona forestal protectora del río Consotá a la altura de MERCASA, en consecuencia, como lo destacó el TRIBUNAL, el asunto no se limita a la protección de intereses particulares de un predio privado, sino que el amparo constitucional es necesario para proteger la situación de riesgo en la seguridad de las personas que transitan por el lugar y la afectación del río Consotá, concretamente en la formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre el estrangulamiento o es más angosto. 69.

Asimismo, la Sala destaca que el TRIBUNAL precisó en la sentencia de primera instancia que la protección de los derechos colectivos tiene por objeto una zona que compromete derechos de la comunidad y no simplemente derechos particulares del propietario del predio privado. Al respecto, el TRIBUNAL consideró lo siguiente: “[…] de las pruebas documentales aportadas al proceso se logra extraer que existe una amenaza geotécnica en la zona del talud ubicado en la Central Mayorista MERCASA P.H., toda vez que la estructura comprometida genera inestabilidad del terreno y la vegetación de la zona forestal protectora del río Consotá produce cambio de dinámica, morfología y dirección del cauce, socavación lateral y profunda en la base de la ladera, así como pérdida del suelo.

En igual sentido, se puede determinar que los problemas erosivos como la socavación lateral de la base del talud a partir del río Consotá, presentan características retrogresivas, y en varias ocasiones se han presentado deslizamientos que han sido informados a las autoridades. Por todo lo anterior, se puede asegurar que existe amenaza de deslizamiento en la zona, que hace necesaria la intervención de este juez constitucional, en procura de proteger el derecho colectivo al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”.

(Destacado fuera de texto). 70. Con fundamento en lo anterior, es claro para la Sala que la vulneración a los derechos colectivos al goce del ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en el caso concreto, compromete los intereses de la comunidad y no exclusivamente de los particulares. 71. Ahora bien, la Sala reitera que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su 26 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 72.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200142 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201443, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 73.

Así las cosas, no es de recibo el argumento expuesto por el MUNICIPIO en el recurso de apelación relacionado con su falta de competencia para cumplir con lo ordenado por el TRIBUNAL, que no es nada diferente a cumplir la normativa en materia de gestión del riesgo, por lo que no es cierto que con la orden judicial se desconozcan los principios de legalidad, autonomía y descentralización territorial, como tampoco es de recibo el argumento relacionado con la imposibilidad de cumplir la orden judicial por vulnerar las normas que regulan la administración de recursos públicos.

Sobre la responsabilidad compartida con el propietario del predio privado en materia de gestión del riesgo 74. El MUNICIPIO afirmó que la sentencia proferida en primera instancia pasó por alto que de acuerdo con la Ley 1523 de 2012 la gestión del riesgo es un deber compartido entre autoridades públicas y particulares, por lo que destacó que 42 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 43 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 27 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tratándose de riesgos que recaen sobre una propiedad privada, el deber principal de intervención recae en el propietario o en quienes detentan derechos sobre el bien, quienes son los primeros llamados a adoptar medidas de autoprotección y mitigación. En consecuencia, sostuvo que en el caso concreto correspondía a MERCASA la realización de las obras de mitigación en cumplimiento del principio de autoconservación sin que pudiera trasladarse esa obligación al MUNICIPIO. 75.

En este punto, el TRIBUNAL consideró lo siguiente: “[…] en lo que tiene que ver con la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H., debe tenerse en cuenta que la Ley 1523 de 2012 en su artículo 2° establece la responsabilidad de los privados en la gestión del riesgo, así: “De la responsabilidad. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades”. Así mismo, como principios generales la misma Ley en su artículo 3°, dispone, entre otros, los siguientes: “[…] 4.

Principio de autoconservación: Toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse, que es condición necesaria para el ejercicio de la solidaridad social. […] 7. Principio del interés público o social: En toda situación de riesgo o de desastre, el interés público o social prevalecerá sobre el interés particular.

Los intereses locales, regionales, sectoriales y colectivos cederán frente al interés nacional, sin detrimento de los derechos fundamentales del individuo y, sin demérito, de la autonomía de las entidades territoriales. 8. Principio de precaución: Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo. […] 11.

Principio sistémico: 28 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias.

Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración. […] 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente.” Ahora bien, en lo que tiene que ver con los análisis específicos de riesgo y planes de contingencia, la mencionada Ley ha dispuesto en su artículo 42, la ejecución de obras tanto a cargo de las entidades públicas como privadas encargadas de la prestación de servicios públicos en los siguientes términos: “Análisis específicos de riesgo y planes de contingencia. Todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la sociedad, así como las que específicamente determine la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberán realizar un análisis específico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos naturales sobre la infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los daños de la misma en su área de influencia, así como los que se deriven de su operación. Con base en este análisis diseñará e implementarán las medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia que serán de su obligatorio cumplimiento”.

En igual sentido, el parágrafo del artículo 44, dispone: “Todas las entidades públicas, privadas o comunitarias velarán por la correcta implementación de la gestión del riesgo de desastres en el ámbito de sus competencias sectoriales y territoriales en cumplimiento de sus propios mandatos y normas que los rigen”. De acuerdo a lo expuesto, es posible advertir que tanto las entidades públicas como privadas serán responsables de implementar medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia que serán de su obligatorio cumplimiento, siendo coherentes con los principios de precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.

En razón a lo aquí expuesto y ante las facultades y obligaciones de las entidades privadas frente a la reducción del riesgo, será del caso ordenar que la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H. en conjunto con el municipio de Pereira, realice, dentro del término de 1 mes, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, las obras definitivas para mitigar el riesgo y proteger el talud afectado, las cuales se traducen en el retiro del material vegetal que se encuentra colapsado en la base del talud, que amenaza represamiento y formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre de estrangulamiento o es más angosto […]”.

(Destacado fuera de texto). 29 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76. La Sala considera que el TRIBUNAL no pasó por alto la responsabilidad en materia de gestión del riesgo que tienen los particulares y, en el caso concreto MERCASA, tanto así que se le impartió la siguiente orden en conjunto con el MUNICIPIO: “[…] 3.3.

Realizar, en conjunto con la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H., las obras definitivas para mitigar el riesgo y proteger el talud afectado, las cuales se traducen en el retiro del material vegetal que se encuentra colapsado en la base del talud, que amenaza represamiento y formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre de estrangulamiento o es más angosto, para lo cual se concede el término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia […]”. 77.

La Sala considera que no le asiste razón al MUNICIPIO en este punto, toda vez que el TRIBUNAL si analizó la responsabilidad de los particulares en materia de gestión del riesgo e impartió las órdenes necesarias para proteger los derechos colectivos vulnerados, por lo que el argumento relacionado con la necesidad de exhortar al propietario del predio carece de fundamento, cuando en la sentencia se le impartieron órdenes judiciales concretas.

Sobre la inexistencia de omisión o incumplimiento de un deber legal por parte del MUNICIPIO 78. El MUNICIPIO afirmó que la parte actora no demostró la existencia de una omisión ilegítima del ente territorial en relación con el predio de propiedad de MERCASA. Por el contrario, precisó que el MUNICIPIO realizó evaluaciones de rigor, incluyó la zona en los instrumentos de planificación territorial con la respectiva clasificación de amenaza y activó los mecanismos de coordinación con las instancias del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. 79.

Asimismo, adujo que no se identificó ningún mandato legal que ordenara al MUNICIPIO ejecutar directamente obras de mitigación en el inmueble de MERCASA. 80. La Sala considera que el MUNICIPIO tiene obligaciones contenidas en el marco normativo desarrollado en esta providencia en materia de gestión del riesgo, que permiten afirmar que la orden impartida por el TRIBUNAL es proporcional por las siguientes razones: i) se fundamenta en el marco del Sistema de Gestión del Riesgo, en el que el municipio tiene competencia directa y principal; ii) el estudio se ordenó sobre la “[…] zona forestal protectora del Rio Consotá [,] [a la altura de] […] la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H. […]”; iii) las obras definitivas que 30 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe ejecutar, de acuerdo con los resultados del estudio y previo el trámite de los permisos ambientales, las debe hacer en conjunto con MERCASA y la orden se fundamenta en la protección de los derechos e intereses colectivos amparados y en la normativa que regula la gestión del riesgo y la responsabilidad de los municipios en esa materia, razones suficientes para desvirtuar el argumento expuesto por el apoderado del municipio sobre la imposibilidad de cumplir la orden judicial. 81.

Por otro lado, respecto del argumento relacionado con que el TRIBUNAL debió resolverse el caso concreto en el sentido en que lo hizo el Consejo de Estado en el predio La Granada en Manizales, en donde se negaron las pretensiones de la demanda frente a la administración y únicamente se exhortó al MUNICIPIO y a la autoridad ambiental a brindar apoyo técnico, pero no se ordenó a la entidad territorial ejecutar obras en terrenos privados, la Sala pone de presente que el apoderado del MUNICIPIO omitió identificar la providencia de esta Corporación a la que hizo referencia en el escrito de apelación, lo que hace imposible que se analice el argumento, toda vez que la carga argumentativa está en cabeza de la entidad apelante, deber que no cumplió en este punto en particular, por lo que el argumento de la apelación no prospera.

Sobre la supuesta ilegalidad de las órdenes impartidas 82. La Sala precisa que tampoco le asiste razón al apoderado del MUNICIPIO al afirmar que las órdenes impartidas por el TRIBUNAL son ilegales y que violan el principio de legalidad por el inadecuado uso de recursos públicos. 83. Al respecto, se reitera que el MUNICIPIO tiene específicas funciones en materia de gestión del riesgo en su jurisdicción, tal como se prevé en el numeral 76.9 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, en el que se dispuso que corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer sus competencias en materia de prevención y atención de desastres. 84.

Asimismo, la Ley 1523 de 2012, dispuso que los alcaldes, como jefes de la administración local, representan el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y son los responsables directos de la implementación de los procesos de 31 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gestión del riesgo, incluyendo el conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 85.

Lo anterior permite concluir a la Sala que las órdenes impartidas al MUNICIPIO por parte del TRIBUNAL tienen por objeto amparar, entre otros, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con ocasión de la situación de riesgo por deslizamiento del talud en la zona forestal protectora a la altura de MERCASA, situación que fue probada en el proceso y cuya existencia no fue cuestionada por el MUNICIPIO en el recurso de apelación, por lo que las órdenes resultan proporcionales y se ajustan a las competencias de la entidad territorial.

Así las cosas, el argumento analizado en este acápite no tiene vocación de prosperidad. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 86. Atendido a que el TRIBUNAL, en la sentencia apelada, omitió precisar que el magistrado sustanciador preside el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, la Sala modificará el ordinal séptimo de la parte resolutiva, en el sentido de precisar que el magistrado sustanciador presidirá el comité. 87.

Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el TRIBUNAL, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia Conclusiones 88.

La Sala considera que el MUNICIPIO es competente para cumplir las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia de primera instancia, las cuales son proporcionales y se ajustan al ordenamiento jurídico. 89. La Sala modificará el ordinal séptimo de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de precisar que el magistrado sustanciador del TRIBUNAL preside el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia. En lo demás, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia. 32 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.

Finalmente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal séptimo de la sentencia proferida el 9 de mayo de 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…] 7. Para efectos de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la presente providencia se nombrará un comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por el magistrado sustanciador del Tribunal, quien lo presidirá; por la entidad actora popular; el alcalde del municipio de Pereira; el director de la CARDER o la persona que sea designada por dicho funcionario para tal fin.

El Comité de Verificación deberá rendir a esta Corporación informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión. En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el TRIBUNAL, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 9 de mayo de 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley. 33 Núm. único de radicación: 66001-23-33-000-2023-00026-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.