19001233100020080015101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Demandante: Hospital Susana López Valencia Demandado: Departamento del Cauca – Dirección Departamental de Salud del Cauca – Liquidada Sentencia de segunda instancia La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E. en contra de la sentencia de 31 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y mediante la cual se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por configuración de una proposición jurídica incompleta I.

ANTECEDENTES 1. La demanda1 1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - CCA, el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., mediante apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca en contra del departamento del Cauca - Dirección Departamental de Salud del Cauca -liquidada-, de la Fiduciaria La Previsora S.A. -Fiduprevisora S.A-, de la Superintendencia Nacional de Salud, y de La Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: ( ) Que se declare nulo el artículo 5 parcialmente (sic) la Resolución 533 de 29 de agosto de 2007 en su artículo 5, Quinta clase de prelación # de radicación # 01-025801-02 con relación a la calificación y graduación del crédito para que sea excluido de la no masa, esto es como quirografarios dentro de la masa otorgando quinto grado de prelación, en razón a que Constitucional y legalmente las reclamaciones presentadas están excluidas de la masa de liquidación por 1 Folios 226 a 271, c.1. 2 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA corresponder a servicios prestados dentro del SGSSS por las razones que enunciare a continuación y se revoque parcialmente la misma.

El numeral 7.2 y 7.3 de la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007, consagra el privilegio de exclusión de la masa en el proceso de liquidación de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA y las obligaciones excluidas de la masa, procediendo a definirlas y en lo no regulado remitirnos al artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Extrañamente las obligaciones por prestación de servicios de salud presentadas por el HOSPITAL SUSANA LÓPEZ DE VALENCIA ESE, fueron graduadas y rechazadas como un crédito con cargo a la masa de liquidación quinta clase (Artículo QUINTO de la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007), para lo cual solicito se declare nula parcialmente la Resolución 533 de 29 de agosto de 2007 y se tenga en cuenta la naturaleza de los recursos que se le están cobrando.

Que se declare nulo el artículo primero de la Resolución 1335 de 2007, mediante el cual se acepta parcialmente la reclamación oportunamente presentada por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., y se reconozca, se restablezca el excedente de los valores reclamados, pues queda pendiente un valor por reconocer equivalente a la suma de DOS MIL SEISCIENTOS NOVENTA MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MICTE ($2.690.248. 634.oo).

Por servicios de salud que no fue reconocida en el acto demandado, y se reconozca de conformidad con la naturaleza del crédito la reclamación presentada oportunamente por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E. Correspondiente a servicios de salud. Que se declare nulo el artículo primero de la Resolución 1335 de 2007, mediante el cual se acepta parcialmente la reclamación oportunamente presentada por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., y se reconozca el pago del contrato de arrendamiento por la suma del cual fue debidamente probado y demostrado ante el ente liquidado, por la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS VEINTE MIL SEISCIENTOS PESOS $55.520.600 por concepto de arrendamiento del inmueble donde funcionaba la escuela de enfermería de la dirección departamental de salud del Cauca hoy en liquidación. Que se declare nulo el artículo primero de la Resolución 1335 de 2007, mediante el cual se acepta parcialmente la reclamación oportunamente presentada por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., y se reconozca, se restablezca el pago de cesantías retroactivas de los ex funcionarios del hospital de acuerdo a los documentos presentados en su oportunidad al ente liquidado y proceso liquidatorio valores que al concepto de cesantías retroactivas, por la suma de MIL OCHOCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS $1.823.735.267.

Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a las entidades demandadas cancelar a favor del Hospital Susana López de Valencia E.S.E el restablecimiento por ser posible in natura el pago de los perjuicios causados y como consecuencia se cancelen el daño emergente y lucro cesante que se determine dentro del proceso. EL DAÑO EMERGENTE: por todo el reproceso y gasto que tuvo que hacer el hospital para demostrar la prestación del servicio de salud, cesantías retroactivas y contratos de arrendamiento deuda que había sido demostrada ante la dirección departamental de salud del Cauca y la liquidada en su momento.

EL LUCRO CESANTE: por todo lo que ha dejado de percibir el hospital por no haber recibido a tiempo los recursos. 3 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA Se reconozca los perjuicios y se restablezca el derecho pagando los excedentes de los valores reclamados Mas los intereses de mora, y perjuicios ocasionados por el no pago oportuno a la entidad.

Que se condene a las entidades demandadas al pago de los intereses, indexación, reajustes y demás emolumentos que el demandante dejó de percibir hasta la fecha que se produzca el pago ( ) 2. Los hechos relevantes de la demanda2 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora señaló lo siguiente: i) mediante distintas ordenanzas de la Asamblea del Departamento del Cauca, se creó el Servicio de Salud del Cauca, incorporándose a él los hospitales, centros y puestos de salud existentes en el departamento, entre ellos, el Hospital Susana López de Valencia, como establecimiento público descentralizado encargado de la prestación de los servicios de salud del segundo nivel.

Posteriormente, el Servicio de Salud del Cauca cambió su denominación al de Dirección Departamental de Salud del Cauca; ii) el Gobernador del Cauca expidió el Decreto 0260 de 2007 en el que ordenó la liquidación de la Dirección Departamental de Salud, proceso que fue dirigido por la Fiduprevisora S.A. en calidad de agente liquidador; iii) El Hospital Susana López de Valencia presentó ante la Fiduprevisora S.A., las facturas, cuentas de cobro, contratos, actas de liquidación y certificaciones, a fin de que se realizara el pago de los servicios de salud prestados.

Sobre estos documentos se realizó previamente una auditoría médica la cual arrojó glosas -objeciones- del orden de $512.311.989. El resto de valores fueron aceptados; iv) la Fiduprevisora S.A., mediante Resolución 533 del 29 de agosto de 2007, determinó, calificó y graduó las acreencias, para cargarlas a la masa pasiva de la Dirección Departamental de Salud; acto administrativo en el que igualmente se resolvió excluir algunas acreencias que presentó el Hospital Susana López de Valencia por concepto de prestación de servicios de salud del orden de los $6.611.839.677; v) en contra de esta decisión, el Hospital Susana López de Valencia presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución 1335 del 7 de diciembre de 2007, en la que se aceptó la reclamación por la suma de $2.704.245.243 por concepto de servicios de salud, e, igualmente, se rechazó la suma de $55.520.600, por concepto de cánones de arrendamiento y $1.823.735.267, por concepto de pago de las cesantías retroactivas. 3.

Fundamentos de derecho y concepto de la violación3 3.1. Normas violadas por los actos acusados  Artículos 48, 49,116, 230, 295, 365 de la Constitución Política.  Artículos 152, 157, 213, 238, 242 de la Ley 100 de 1993. 2 Folios 229 a 233, c.1. 3 Folios 235 a 247, c.1. 4 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA  Decreto 530 de 1994.  Artículos 3, 43, 44, 57, 64 de la Ley 715 de 2001.  Artículo 299 del Decreto 663 de 1993 artículo 299.  Decreto 2211 de 2004.  Artículos 26, 39-42 del Decreto 0260 de 2007 expedido por el Gobernador del Cauca. 3.2.

Concepto de la violación 3. Como concepto de violación de los actos acusados la parte actora señaló lo siguiente: i) se desconocieron normas constitucionales cuando se clasificaron las acreencias del Hospital Susana López de Valencia como de quinta clase de prelación, teniendo en cuenta que la prestación del servicio de salud de la población vulnerable debía considerarse dentro de los bienes excluidos de la masa en liquidación, máxime cuando el Decreto 0260 de 2007, expedido por el Gobernador del Cauca y por medio del cual se suprimió la Dirección Departamental de Salud, consagró que iban a ser excluidos de la masa de la liquidación “los recursos que tenga la entidad suprimida y que cuenten con destinación específica en virtud de su origen”; ii) se desconoció lo establecido en la Ley 715 de 2001 cuando se rechazó el pago por los servicios de urgencias prestados con base en el argumento de que no se celebró contrato para tal fin, máxime cuando estas obligaciones debían ser asumidas por las entidades territoriales, con los recursos destinados a salud; iii) se violó el ordenamiento jurídico cuando fueron rechazadas las acreencias originadas en el contrato de arrendamiento que el Hospital suscribió con la Dirección Departamental de Salud del Cauca y al haberlas graduado como de quinta categoría de prevalencia; iv) se desestimó la sentencia C-687 de 1996 de la Corte Constitucional, el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 530 de 1994 cuando se declaró la improcedencia del pago de las cesantías retroactivas de los trabajadores del Hospital, a razón de que los “dineros del contrato de concurrencia fueron trasladados a la tesorería del Departamento mediante Resolución 052 de mayo de 2007”, sin que exista prueba que lo acredite.

II. TRAMITE PROCESAL 4. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 12 de junio de 2008, admitió la demanda4, y una vez notificada a la parte demandada, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fiduciaria la Previsora S.A. ejercieron su defensa dentro del término concedido para tal efecto. 5. El Ministerio de Salud y Protección Social5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda e indicó como excepciones las siguientes: i) “Inepta 4 Folio 274, c.1. 5 Folios 284 a 290, c.1. 5 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA demanda por la falta de agotamiento de vía gubernativa frente al Ministerio de la Protección Social”, sustentada en que los actos demandados nunca fueron conocidos por dicho ministerio; ii) “Falta de legitimidad en causa pasiva”, argumentada en que el ministerio no tuvo ninguna participación en la expedición de los actos administrativos demandados, toda vez que los mismos fueron proferidos por la Fiduprevisora S.A., en calidad de agente liquidador de la Dirección Departamental de Salud del Cauca; e iii) “inexistencia de la obligación”, amparada en la ausencia de competencia constitucional o legal del ministerio para llevar a cabo procesos de liquidación de entidades del orden departamental. 6.

La Fiduprevisora S.A., 6 se opuso a las pretensiones y declaraciones de la demanda con el argumento principal consistente en que el objeto social de dicha entidad era exclusivo de servicios financieros y que las resoluciones demandadas fueron proferidas en virtud de la calidad de agente encargado de la liquidación de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, ordenada en el Decreto 0260 del 09 de abril de 2007, expedido por el Gobernador del Cauca.

En ese orden, formuló las siguientes excepciones: i) “inexistencia de la parte demandada”, la Dirección Departamental de Salud del Cauca se extinguió jurídicamente; ii) “Incapacidad de la parte demandada: Fiduciaria la Previsora S.A. Fiduprevisora S.A. en su calidad de agente liquidador de la Dirección Departamental de Salud del Cauca”, las actuaciones desplegadas atendieron únicamente a su carácter de agente liquidador y, en ese orden, no reemplazó a la Dirección en sus obligaciones, por lo que carecía de capacidad para ser sujeto procesal; iii) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, el sucesor legal de la extinguida Dirección de Salud era el Departamento del Cauca; iv) “inexistencia de la obligación”, la Fiduprevisora S.A. nunca tuvo capacidad de adquirir obligaciones dentro del proceso de liquidación, y v) “Falta de legitimación en la causa petendi”, pues no le asiste a la Fiduprevisora S.A. relación alguna con la persona, el objeto, y la causa de la demanda. 7.

El 13 de septiembre de 2010 se abrió la etapa probatoria7; vencido dicho término, mediante auto del 9 de febrero de 20118 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión. El Hospital Susana López Valencia y el departamento del Cauca presentaron sus alegatos, así: 8. El Hospital Susana López Valencia9 manifestó que no pagar las facturas reclamadas constituye un enriquecimiento sin causa; y, en lo demás, se limitó a reiterar los argumentos expuestos en la demanda. 6 Folios 331 a 339, c.1. 7 Folios 1 a 2, Cuaderno de pruebas. 8 Folio 433, c.3. 9 Folios 442 a 445, c.3. 6 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA 9.

El departamento del Cauca10 manifestó que el artículo 26 del Decreto 0260 de 2007, expedido por el Gobernador del Cauca estableció cuáles eran los bienes excluidos de la masa de liquidación y, en virtud del mismo, se despachó desfavorablemente la pretensión del Hospital Susana López de Valencia, puesto que, tal como se expuso en la consideración tercera de la Resolución 1335 de 2007, las obligaciones que se cargaban a los recursos de destinación específica fueron asumidos por el ente departamental a través de la figura de la subrogación legal; de modo que, las otras acreencias que no se encontraban afectadas por esa categoría, debían ser incluidas dentro de la masa de la liquidación. 10.

Los recursos de salud que fueron comprometidos por la Dirección Departamental de Salud fueron incluidos en la masa pasiva de la liquidación, toda vez que en ellos aparece tal entidad como deudora; mientras que aquellos respecto de los cuales no hubo ninguna afectación, debieron ser reintegrados al Sistema General de Participaciones por orden legal, motivo por el cual son éstos los únicos que fueron excluidos de la masa de liquidación. 11.

El agente liquidador rechazó algunas de las obligaciones presentadas por el hospital, a razón de que no cumplían con los requisitos de ser claras, expresas y exigibles. Entre las solicitudes que tenían estas deficiencias, se encontraban las cuentas presentadas por conceptos de servicios de salud y el contrato de arrendamiento. En cuanto a las acreencias laborales reclamadas, este dinero ya había sido remitido a la Tesorería del Departamento del Cauca 12.

Dentro del trámite de la liquidación, se aceptó, mediante la Resolución 1335 de 2007, la reclamación presentada por el Hospital Susana López de Valencia por valor de $2.704.245.240, suma que fue cancelada en su totalidad, según se verifica en el testimonio rendido dentro del presente proceso por el señor Diego Erney Campo Sánchez, quien refirió que dicha cantidad se había pagado entre los meses de diciembre de 2007 y junio de 2010. 13.

Señaló que la demanda estaba afectada de ineptitud sustantiva, toda vez que en las pretensiones solamente se solicitó la nulidad del artículo en el que se calificaban y graduaban las reclamaciones presentadas, más no del resto de la Resolución 533 de 2007 y, en ese orden, no era posible para el juez administrativo desbordar su competencia y realizar un estudio ilimitado de los actos administrativos, puesto que el artículo acusado -en sí mismo- no permitía comprender los motivos de la decisión; situación que, además, se predica respecto de la pretensión de nulidad del artículo 1º de la Resolución 533 de 2007, en la que se aceptó parcialmente la reclamación presentada por el Hospital Susana López de Valencia, y se rechazaron las peticiones de reconocimiento de los montos de facturas glosadas, cánones de arrendamiento y acreencias laborales. 10 Folios 446 a 455, c.3. 7 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA 14.

Alegó, finalmente, que en el expediente no aparece acreditada la comprobación de los perjuicios reclamados por el Hospital Susana López de Valencia, toda vez que la única prueba obrante al respecto la constituye el testimonio del señor Diego Erney Campo Sánchez, el cual no tiene la virtualidad de demostrar los hechos alegados en la demanda. 15.

El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA11 16. El el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 31 de octubre de 2013, decidió inhibirse de pronunciamiento frente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por el Hospital Susana López de Valencia, en virtud de la ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que consideró que se elaboró una proposición jurídica incompleta por cuanto en la demanda únicamente se pretendió la nulidad del artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007, en la que, entre otros aspectos, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el artículo 4º de la Resolución 533 de 2007, modificándolo, sin que este último se hubiera demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa. 17.

Asimismo, denegó las pretensiones de la demanda relacionadas con el pago de los cánones de arrendamiento y las obligaciones correspondientes a las cesantías retroactivas, debido a la falta de respaldo probatorio que lograra desvirtuar la presunción de legalidad tanto del artículo 5º de la Resolución 533 de 2007 como del 1º de la Resolución 1335 de esa misma anualidad.

IV. RECURSO DE APELACIÓN12 18. El Hospital Susana López de Valencia E.S.E., inconforme con la anterior decisión, mediante escrito del 21 de noviembre de 2013, presentó recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria de la decisión impugnada y, en consecuencia, deprecó que se accedeiera a las pretensiones de la demanda, teniendo en consideración que efectivamente se demandó la nulidad parcial de la Resolución 1335 de 2007, así como la nulidad del artículo primero de la Resolución 1335 de 2007. 19.

El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 19 de diciembre de 201313 y admitido el 18 de noviembre de 201414 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 11 Folios 408 a 426, c.3. 12 Folios 430 a 432, c.3. 13 Folio 434, c.3. 14 Folio 7, c. ppl. 8 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA 20.

El 25 de febrero 201615, se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión y, vencido este, al Ministerio Público para que rindiera concepto. 21. La Superintendencia Nacional de Salud manifestó acogerse a la sentencia de primera instancia, ratificó no haber participado en la expedición de ninguno de los actos acusados y, por ende, alegó no tener responsabilidad alguna, ni deber legal de asumir las obligaciones del liquidador o la empresa liquidada. 22.

Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio16. V.

HECHOS DE RELEVANCIA PROBATORIA 23. La Asamblea Departamental del Cauca, con fecha 19 de noviembre de 1984, profirió la Ordenanza No. 028 a través de la cual implementó el Servicio de Salud del Cauca, como un instituto descentralizado de orden departamental cuya naturaleza fue la de un establecimiento público (fl. 39, c.1). 24. El 7 de septiembre de 1993, la misma Asamblea Departamental del Cauca modificó la estructura del Servicio de Salud Departamental del Cauca e incorporó dentro de dicha estructura a los hospitales y puestos de salud ubicados en el departamento del Cauca (fl.39, c.1). 25.

El Gobernador del Departamento del Cauca, mediante decreto No. 0808 de 2 de diciembre de 1996, cambió la denominación del Servicio de Salud del Cauca por Dirección Departamental de Salud del Cauca; no obstante, conservó su naturaleza jurídica de instituto descentralizado de orden departamental (fl. 39, c1). 26. El 13 de diciembre de 2006, la Asamblea Departamental del Cauca revistió de competencia al Gobernador del departamento para reorganizar, reestructurar, ajustar suprimir, liquidar, fortalecer y modernizar las entidades que integraban el Sistema de Seguridad Social en Salud y Protección Social del Departamento del Cauca (fl. 40, c.1). 27.

Con fundamento en las facultades otorgadas al Gobernador del Cauca expidió el Decreto No. 0260 del 9 de abril de 2007, “por el cual se suprime y liquida la Dirección Departamental de Salud del Cauca, Establecimiento Público del orden departamental y se dictan otras disposiciones”. A su vez, el Decreto 0261 del 9 de abril de 2007 “por el cual se modifica la Estructura Administrativa del Departamento del Cauca” creó la Secretaría de Salud como una dependencia del sector central de la estructura administrativa departamental cuyo objeto era dirigir, coordinar y vigilar 15 Folio 32, c. ppl. 16 Folio 35, c. ppl. 9 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el nivel seccional (fl. 41, c.1). 28.

El Gobernador del departamento del Cauca, a través del Decreto No. 0260 de 2007 del 9 de abril de 2007, no solo ordenó la liquidación de la Dirección Departamental de Salud, sino que determinó que el liquidador era la sociedad de economía mixta fiduciaria La Previsora S.A. (fl. 42, c.1). 29. El 12 de julio de 2007, el Hospital Susana López Valencia solicitó a la Dirección Departamental de Salud del Cauca en Liquidación el reconocimiento y pago de las siguientes sumas de dinero (fl. 20, c.1 –reclamación No. 01-0258): Concepto de reclamación Número de folios Del No. Número de folio Hasta el No. Valor reclamado (en pesos) Cuentas por servicios de salud 1-804 707-855 6.611.839.677 Cuentas otros servicios o suministros 708 803 55.220.600 Acreencias laborales – Cesantías Retroactivas 856 912 3.334.487.061 Valor total reclamado 10.001.547.338 30.

Previo el cumplimiento de avisos, emplazamientos y presentación de acreedores, el apoderado general de la fiduciaria La Previsora S.A. – Liquidador, expidió la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, mediante la cual decidió cuáles bienes integraban la masa de la liquidación y cuáles se encontraban excluidos, también decidió sobre las reclamaciones aceptadas y rechazadas en relación con los bienes y sumas excluidas de la masa de liquidación y su orden de restitución, los créditos aceptados y rechazados, cuantía, prelación y privilegios o preferencia de ley (fl.2 y 39, c.1 ─Resolución 1397 del 10 de diciembre de 2007).

En la resolución No. 533 de 2007 se pronunció sobre todos los acreedores y respecto al Hospital Susana López de Valencia E.S.E., consignó lo siguiente: Artículo Cuarto: ACEPTAR PARCIALMENTE las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con carga a bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN y graduadas en las siguientes clases y orden de prelación: (…) QUINTA CLASE-QUIROGRAFARIOS No. Rad.

Nombre del reclamante Valor reclamado Concepto Reconocido Rechazado Causal 01- 0258 Hospital Susana López de Valencia 6.611.839677 Cuentas por 49.085.503 6.562.754.174 178.160 10 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA servicios de salud ARTÍCULO QUINTO: RECHAZAR las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con carga a los bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN y graduadas en las siguientes clases y orden de prelación: (…) No. Rad.

El 19 de septiembre de 2007, el Hospital Susana López de Valencia E.S.E. presentó recurso de reposición contra la Resolución No. 533 de 2007 con el fin de que se variara la clasificación de las acreencias por concepto de prestación de servicios de salud ante el agente liquidador. El hospital solicitó: i) incluir el crédito presentado por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E.; ii) retirar como rechazada la reclamación No. 01-258 por la suma de SEIS MIL SEISCIENTOS ONCE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($6.611.839.677), correspondiente a servicios de salud prestados por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., iii) reconocer y pagar por concepto de servicios médicos asistenciales la suma de CINCO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($5.397.944.260); iv) reconocer y pagar la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL SEISCIENTOS PESOS ($55.220.600 m/cte), por concepto de arrendamiento del inmueble de la Escuela de Capacitación de la Dirección Departamental de Salud Pública, y v) reconocer y pagar cesantías retroactivas la suma de DIECISIETE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS M/CTE $17.537956 (fl. 98-127, c.1). 32.

La Fiduciaria la Previsora S.A., encargada de la liquidación de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, el 7 de diciembre de 2007 expidió la Resolución 1335, mediante la cual resolvió el recurso de reposición y aceptó únicamente la reclamación de la suma de $2.704.245.243 por concepto de servicios de salud, cuyo 80% de dicho valor fue pagado ese mismo día, esto es, $2.163.396.192,oo y lo demás, tal como se lee en la parte motiva de dicho acto administrativo, fue 11 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA rechazado (fl. 129-139, c.1).

La parte pertinente del acto administrativo en comento es del siguiente tenor: Artículo primero: REVOCAR el contenido el contenido de la resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, en la parte concerniente al rechazo de la reclamación oportunamente por E.S.E. HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA, la cual quedará así: ACEPTAR la reclamación oportunamente presentada por la E.S.E HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA, por concepto de servicios de salud, en la suma de DOS MIL SETECIENTOS CUATRO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($2.704.245.243), con cargo a bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN ─se destaca─ 33.

Cabe resaltar que en la parte motiva de la Resolución 1335 de 2007 se consignaron los siguientes argumentos de rechazo (fl. 133, c.1): (…) Que luego de practicada una auditoria forense ─médica a la presente reclamación, la entidad en liquidación ha podido constatar la existencia de glosas que imposibilitan cualquier reconocimiento. Que las causas de las glosas se relacionan a continuación (…).

En cuanto al reconocimiento de los cánones de una presunta prórroga automática de un contrato de arrendamiento que alguna vez se celebró entre la Dirección Departamental de Salud del Cauca en marcha con la recurrente, la entidad en liquidación considera que los contratos estatales están sujetos a un término de duración (…). Que una vez vencido el término de duración del contrato de arrendamiento inicial se generó una situación de hecho que escapa del conocimiento de un proceso ejecutivo universal como ocurre en el presente proceso liquidatorio y que deberá ser resuelto en otras instancias judicial, por cuanto a acá solo se reconocen obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de la entidad en liquidación. Que esta pretensión corresponde al conocimiento de los jueces ordinarios (…).En cuanto a que se reconozcan las acreencias laborales ─cesantías retroactivas causadas (…), la entidad en liquidación considera que tal pretensión es improcedente dentro del presente proceso liquidatorio, por cuanto los dineros afectos al convenio de concurrencia fueron trasladados a la Tesorería General del Departamento del Cauca, mediante resolución No. 052 del 26 de mayo de 2007 (…) En consonancia con lo dispuesto en la sentencia del 1º de octubre de 2007, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, dentro del proceso de acción popular instaurado por la E.S.E. Hospital Universitario San José de Popayán, en la cual se ordenó al Departamento del Cauca y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de dicha providencia procedan a liquidar el contrato interadministrativo de concurrencia No. 494 del 28 de diciembre de 1999 (…).

En conclusión, la entidad en liquidación considera que el recurrente debe atenerse a lo resuelto en la providencia. 34. En cuanto a la parte especifica de revocatoria de la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007, precisó que: “luego de practicada una auditoria técnico-médica a la presente reclamación (…) que los recursos de salud que efectivamente deben excluirse de la masa liquidatoria, según lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, en cuanto a proceso liquidatorios se trata, obedecen a aquellos recursos que no fueron afectados a determinado contrato, esto es, que esas disponibilidades presupuestales no comprometieron a determinado fin.

Por tal razón deben reintegrarse al sistema general de participaciones para que sigan cumpliendo con la finalidad o destinación que les ha impuesto la Constitución Nacional y la ley. Una 12 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA vez la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN haya comprometido esos dineros se convierte en deudora de tales compromisos, los cuales entran a conformar su masa pasiva liquidatoria.

En consecuencia, los reclamantes por esos conceptos deben ser aceptados con cargo a sumas y bienes de su masa liquidatoria” (fl. 197, c.1). Formulación del problema jurídico 35. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 1335 de 7 de diciembre de 2007, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución No. 533 del 29 de agosto de 2007 “por la cual se determina, califica y gradúan las acreencias presentadas oportunamente excluidas y cargo a la masa pasiva de la Dirección Departamental de Salud del Cauca en Liquidación, y en consecuencia se decide sobre su aceptación o rechazo”. 36.

Para ello antes de analizar los cargos formulados por el Hospital Susana López Valencia E.S.E. resulta necesario definir los límites de la apelación a partir de los motivos de disenso expuestos en el escrito elevado por el hospital ante esta Corporación. El objeto de la impugnación y el alcance de la competencia del juez de segundo grado 37.

Resulta necesario señalar que en la impugnación incoada por la parte demandante se plasmó, en concreto, que el a quo se equivocó al no decretar la nulidad parcial de la Resolución 1335 de 2007 y, específicamente, la nulidad del artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007. En ese sentido, resulta necesario hacer énfasis en que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante está enfocado a que se declare la nulidad de dicha resolución, expedida por el apoderado general de Fiduciaria La Previsora S.A. en su condición de liquidadora de la Dirección General de Salud del Cauca. 38.

Cabe resaltar que el recurso de apelación permite ejercer un derecho procesal como lo es el concerniente a impugnar una decisión judicial, con el objeto de solicitarle al juez de segundo grado que se pronuncie y resuelva los puntos o asuntos en los que esté en desacuerdo el recurrente o sobre los que considere no hubo pronunciamiento alguno, en los términos del artículo 328 del C.G.P. ─antes 357 del C. de P. C─. 39.

En este orden de ideas, para la Sala resulta diáfano que el límite material para el ejercicio de las competencias del juez de segunda instancia está alinderado por los argumentos que se consignan en el recurso de apelación contra de la decisión judicial de primer grado sin perjuicio de la garantía de la no reformatio in pejus, por lo cual es una carga procesal para los recurrentes hacer un cotejo entre los 13 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA argumentos expuestos por el juez de primera instancia con sus razones de desacuerdo, con el objetivo de solicitar ante el superior funcional que se corrijan los puntos o asuntos de disenso. 40.

Por las anteriores razones, el estudio en esta instancia se limitará a analizar los cargos expuestos y controvertidos por el apelante en relación con la Resolución No. 1335 del 7 de diciembre de 2007, relativos a los servicios de salud y, por tanto, la Sala se abstendrá de hacer alusión a otros cargos relacionados con la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007 ─cánones de arrendamiento, cesantías retroactivas, perjuicios materiales─, pues no fueron objeto del recurso de apelación ni se adujeron ante el juez de segundo grado las razones de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia del Tribunal del Cauca ni se solicitó la declaratoria de nulidad de esta última.

La ineptitud sustantiva de la demanda por la formulación de una preposición jurídica incompleta en el caso concreto: no se elevaron pretensiones de nulidad en contra del artículo 4º de la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007 41. La Sala considera pertinente establecer: i) el tratamiento jurisprudencial que se le hado al fenómeno de la proposición jurídica incompleta, y ii) evidenciar que el actor en el presente caso incurrió en la demanda en una preposición jurídica incompleta, por lo que es inexorable declarar la ineptitud sustantiva de la demanda.

Un acercamiento al tratamiento jurisprudencial de la proposición jurídica incompleta 42. La Sección Primera de esta Corporación17 ha establecido, de conformidad con los lineamientos legales para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A18, que a la parte actora le asiste la carga procesal de individualizar los actos respecto de los cuales considera que existe una lesión a sus derechos o intereses jurídicamente protegidos, a la luz de los 17 Véase: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de octubre de 2021, rad. 08001-23- 31-703-2011-00403-01, M.P. Oswaldo Giraldo López; sentencia del 14 de octubre de 2021, rad. 25000-23-31-000-2003-00877-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia del 20 de septiembre de 2021, rad. 11001-03-24-000-2020-00527-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 05001-23-31-000-2011-00601-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia del 13 de mayo de 2021, rad. 25000-23-24-000-2011-00024-01, M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 18 Articulo 85.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Ver Notas del Editor> <Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.» 14 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA presupuestos exigidos por el artículo 138 del C.C.A,19 que disponen la obligación por parte del actor de solicitar la nulidad de la totalidad de las decisiones, esto es, tanto de la decisión que modificó, creó, suprimió o alteró una situación jurídica, así como de aquellas que se hayan expedido con ocasión del agotamiento de la vía gubernativa, salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan sólo procede demandar la última decisión. 43.

Lo anterior por cuanto el objetivo consiste en preservar: i) una premisa fáctica de identidad en el contenido de los actos que se van a demandar; ii) una premisa sustancial de homogeneidad, en la coherencia de los efectos jurídicos desencadenados por las decisiones administrativas, y iii) una premisa orgánica que identifica los linderos de competencia del juez administrativo frente a la pretensión anulatoria sin la posibilidad de fragmentar el análisis de legalidad. 44.

Las consecuencias negativas, adversas e irreversibles que se producen cuando no se tiene en cuenta estos objetivos, esto es, no formular pretensiones de nulidad en contra de la totalidad del acto o los actos que definen la situación jurídica particular del interesado frente al agotamiento de la vía gubernativa se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide al juez pronunciarse de fondo y, por tanto, lo lleva a declararse inhibido para resolver el asunto. 45.

La jurisprudencia ha señalado los supuestos en los que se configura la proposición jurídica incompleta; el primero de ellos, cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi; y el segundo, cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo20. 46.

En suma, las demandas surtidas al amparo del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01/84, deben agotar el presupuesto sustancial de individualización y formulación completa de las proposiciones jurídicas, pues es obligatorio formular pretensiones de nulidad en contra de todos los actos administrativos que forman una unidad jurídica a efectos de delinear el perímetro de 19 Artículo 138, Modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 24.

Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. ( ) Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. ( ).” 20 Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, Sentencia del 18 de mayo de 2011, rad. 76001-23-31-000-2006-02409-01 y sentencia del 17 de abril de 2013, rad. 1247- 2012, M.P. Gustavo Gómez Aranguren. 15 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA competencia del juez, quien fijará el alcance y los efectos jurídicos que se producirán con la declaratoria de nulidad.

La ineptitud sustantiva de la demanda en el caso concreto 47. Teniendo en consideración que la Sala entiende que el debate central del litigio se enmarca únicamente en la pretensiones de anulación de la Resolución 1355 del 7 de diciembre de 2007, por medio de la cual la Fiduprevisora S.A., en calidad de agente liquidador de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, no le reconoció al Hospital Susana López Valencia E.S.E. la totalidad de las reclamaciones dinerarias dentro del proceso de liquidación por los servicios de salud, el problema jurídico a resolver se enfoca en determinar si, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, la Resolución 1335 del 7 de diciembre de 2007, es un acto susceptible de control judicial de manera autónoma e independiente, o si, por el contrario, resultaba indispensable demandar todos los artículos contenidos en la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007, e integrarlos en una sola unidad jurídica por ser disposiciones en las que estaban contenidos los efectos jurídicos negativos con los que está en desacuerdo el hospital demandante. 48.

Como tesis central al problema planteado, la Sala advierte que el apelante no integró debida y completamente la proposición jurídica, en tanto que si lo que el actor pretendía era que una decisión administrativa (declaración de la voluntad que busca producir efectos en derecho), como lo es la que le negó la totalidad por los servicios de salud, las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho tendrían que haberse dirigido también contra el artículo 4º de la Resolución 533 del 29 de agosto de 2007 y no exclusivamente contra el artículo 5º, que negó el reconocimiento. 49.

La Sala precisa que la demanda está afectada de una ineptitud sustantiva frente a una de las pretensiones de nulidad y su consecuente restablecimiento, tal como pasa a explicarse: 50. El Hospital Susana López de Valencia E.S.E. solicitó en la demanda que se decrete la nulidad: i) Del artículo 5º ─parcial─ de la Resolución 533 de 29 de agosto de 2007, en relación con la calificación y graduación del crédito para que sea excluido de la no masa, esto es, como quirografario dentro de la masa otorgándole a este debito quinto grado de prelación;

ARTÍCULO QUINTO: RECHAZAR las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con carga a los bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN y graduadas en las siguientes clases y orden de prelación: 16 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA No. Rad.

Nombre del Reclamante Valor reclamado Concepto Reconocido Rechazado Causal 01- 0258 Hospital Susana López de Valencia 55.220.600 Cuentas otros servicios o suministros 55.220.600 5 01-258 Hospital Susana López de Valencia 3.334.487.061 Acreencias Laborales – Cesantías Retroactivas 3.334.487.061 175.159 ii) Del artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007, mediante la cual se aceptó parcialmente la reclamación presentada por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., y se reconozca el excedente de los valores reclamados, DOS MIL SEISCIENTOS NOVENTA MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MICTE ($ 2.690,248,634.oo), por servicios de salud; iii) del artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007, mediante el cual se aceptó parcialmente el pago del contrato de arrendamiento por la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS VEINTE MIL SEISCIENTOS PESOS $55.520.600 por concepto de arrendamiento del inmueble donde funcionaba la escuela de enfermería de la Dirección Departamental de Salud del Cauca hoy en liquidación; iv) del artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007, mediante el cual se acepta parcialmente la reclamación por el pago de cesantías retroactivas de los ex funcionarios del hospital por la suma de MIL OCHOCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS $1.823.735.267; v) y solicitó, adicionalmente, que se reconozcan los perjuicios causados y como consecuencia se pague el daño emergente y lucro cesante. 51.

Tal como se evidenció en los hechos probados, el hospital demandante solicitó en el proceso liquidatorio el reconocimiento de un total de $10.001.547.338 discriminados de la siguiente forma: i) $6.611.839.677 por cuentas de servicios de salud; ii) $55.220.600 por cuentas de otros servicios o suministros ─cánones de arrendamiento adeudados, y iii) $3.334.487.061 por acreencias laborales ─ cesantías retroactivas. 52.

En función de la naturaleza de la acreencia y al tenor del grado de prelación, el agente liquidador adoptó en la Resolución 533 de 2007 una metodología con el fin de: i) excluirlas de la masa de liquidación ─artículo 2°─; ii) aceptarlas totalmente 17 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA ─artículo 3°─; iii) aceptarlas parcialmente ─artículo 4º─, o bien iv) rechazarlas totalmente ─artículo 5°─, según corresponda. 53.

En función de la anterior metodología adoptada en el acto administrativo, las acreencias solicitadas por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E., fueron incluidas dentro de la masa liquidatoria, y a cada una de ellas se le confirió un tratamiento diferente: i) en el artículo 4° de la Resolución 533 de 2007 se consignó lo siguiente: “ACEPTAR PARCIALMENTE las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con carga a bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN y graduadas en las siguientes clases y orden de prelación”: (…) No. Rad.

Nombre del reclamante Valor reclamado Concepto Reconocido Rechazado Causal 01- 0258 Hospital Susana López de Valencia 6.611.839677 Cuentas por servicios de salud 49.085.503 6.562.754.174 178.160 54. Al tenor del anterior cuadro se observa que incluyó la reclamación por $6.611.839.677 por concepto de prestación de servicios de salud, clasificada y graduada en el rango quinto de la jerarquía de prelación; y de los $6.611.839.677 reclamados solo reconoció y aceptó la suma de $49.085.503 y se rechazó la suma de $6.562.754.174. 55.

Ahora bien, en el citado artículo 5º, se relacionaron las reclamaciones por las sumas de: a) $55.220.600 por contrato de arrendamiento, y b) $3.334.487.061 por pago de cesantías retroactivas, esto es, en este acápite se rechazó de plano el pago de estos dos últimos valores, que también fueron clasificados como de quinta clase en la prelación.

ARTÍCULO QUINTO: RECHAZAR las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con carga a bienes y suma de la masa liquidatoria de la DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA EN LIQUIDACIÓN y graduadas en las siguientes clases y orden de prelación: (…) No. Rad. Nombre del Reclamante Valor reclamado Concepto Reconocido Rechazado Causal 01- 0258 Hospital Susana López de Valencia 55.220.600 Cuentas otros servicios o suministros 55.220.600 5 18 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA 01-258 Hospital Susana López de Valencia 3.334.487.061 Acreencias Laborales – Cesantías Retroactivas 3.334.487.061 175.159 56.

Respecto de la Resolución 533 de 2007, el Hospital Susana López de Valencia E.S.E. interpuso recurso de reposición con el fin de que se paguen las reclamaciones por concepto de prestación de servicios de salud, contrato de arrendamiento, pago de cesantías retroactivas de los trabajadores de esa entidad y perjuicios materiales. 57. La Fiduprevisora S.A. expidió la Resolución 1335 del 7 de diciembre de 2007, mediante la cual decidió aceptar la reclamación del Hospital Susana López Valencia, únicamente por concepto de servicios de salud, en la suma de DOS MIL SETECIENTOS CUATRO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($2.704.245.243), con cargo a bienes y suma de la masa liquidatoria de la Dirección Departamental de Salud del Cauca en liquidación. 58.

Significa lo anterior que la Fiduprevisora S.A., a través de la Resolución 1335 de 2007, modificó el artículo 4º de la Resolución 533 del mismo año, en el sentido de cambiar la suma parcialmente aceptada por concepto de servicios de salud y la aumentó de $49.085.503 ─monto aceptado en un principio por la Resolución 533 de 2007─ a $2.704.245.243; lo que implicó, según la parte motiva del acto administrativo, no solo el rechazo de un saldo insoluto por $3.907.594.434, reclamados por servicios de salud, sino también un rechazo de la sumas solicitadas por cánones de arrendamiento y pago de las cesantías retroactivas de los trabajadores del hospital demandante. 59.

En atención a las anteriores premisas, se tiene que, si bien es cierto que en las pretensiones de la demanda se solicitó la nulidad parcial de la Resolución 1335 de 2007, en cuanto incluyó parcialmente la acreencia por prestación de servicios de salud, la realidad es que en la demanda se solicitó únicamente la nulidad del artículo 5° de la Resolución 533 de 2007, pero no se deprecó la nulidad del artículo 4º del acto administrativo a través del cual la Fiduprevisora S.A. dispuso la inclusión en la masa liquidatoria y la aceptación parcial del monto reclamado por el concepto de servicios en salud y que fue finalmente modificado en la Resolución 1335 de 2007. 60.

Desde tal perspectiva, es claro para la Sala que en la demanda no se controvirtió el artículo 4º de la Resolución 533 de 2007, mediante el cual se aceptaron parcialmente las cuentas por servicios de salud. Lo anterior resulta determinante para este proceso, puesto que, de conformidad con el artículo 138 del CCA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo que fue objeto de recursos en la 19 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA vía gubernativa, también deberán ser impugnadas aquellas decisiones que lo modifiquen o lo confirmen. 61.

Esta Sección ha reconocido que, tratándose de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, promovidas en vigencia del Decreto 01 de 1984 – CCA, en las que se controvierta un acto administrativo que fue objeto del recurso de reposición en la vía gubernativa, es necesario que sea enjuiciada tanto la decisión definitiva como aquella que la confirma o modifica, para evitar así que se configure una ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta. 62.

En este orden de ideas, es claro que en el caso que nos ocupa se configuró una proposición jurídica incompleta debido a que en la demanda únicamente se solicitó la nulidad del artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el artículo 4° de la Resolución 533 de 2007, el cual fue modificado, pero no fue demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 63.

Resulta importante resaltar que el artículo 1º de la Resolución 1335 de 2007 cambió el contenido del artículo 4º de la Resolución 533 de 2007, en la medida en que varió el monto que inicialmente se había reconocido dentro del proceso liquidatorio. Por tanto, no bastaba con demandar la Resolución 1335 de 2007, que resolvió el recurso de reposición, puesto que la decisión de la administración frente a la reclamación de las acreencias por concepto de la prestación de servicios de salud se encontraba inmersa en los dos actos administrativos citados y, por tanto, ambos debían ser atacados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 64.

En efecto, en virtud del recurso de reposición presentado en vía gubernativa, la Fiduprevisora S.A., a través de la Resolución 1335 de 2007, profirió una decisión que modificó el artículo 4º de la Resolución 533 de 2007, y este último hace parte intrínseca de la decisión posteriormente adoptada, de forma que tanto el primero como el segundo, a pesar de ser autónomos, eran interdependientes y formaban una unidad jurídica inescindible que imponía una carga procesal al actor consistente en demandarlos de forma simultánea y expresa en sede de nulidad. 65.

En este contexto, es claro para la Sala que la presente demanda es defectuosa en relación con el artículo 4º de la Resolución 533 de 2007, habida cuenta que, a la luz del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, es incontestable que cuando el acto administrativo primigenio fue modificado, resultaba necesario formular pretensiones de nulidad no solo respecto del acto por medio del cual se agotó la vía gubernativa sino también respecto del primero, so pena que se configure una inepta demanda por proposición jurídica incompleta.

Conclusión de la decisión 20 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA 66. La Sala confirmará la decisión de primera instancia de declarar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CCA, pues fue acertada la decisión tomada por el a quo en la sentencia objeto de apelación, al encontrar que no se formuló adecuadamente la proposición jurídica por no haber sido demandada la nulidad del artículo 4º de la Resolución 533 de 2007, en cuanto este es el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de la suma por servicios médicos, motivo por el cual, es procedente confirmar la decisión de primera instancia que encontró probada la excepción de inepta demanda por indebida individualización del acto acusado y se inhibió de pronunciarse respecto del asunto planteado. 67.

En cuanto a las costas del proceso, la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a imponerlas cuando alguna de las partes actúa temerariamente -art. 55- y, habida cuenta de que ninguna lo hizo de esa forma, no habrá lugar a aplicarlas. 68. Por todo lo expuesto, y con fundamento en las razones precitadas la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. 69.

Por otra parte, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 y siguientes del Código General del Proceso y el artículo 5º del Decreto 806 de 2020, la Sala reconoce personería al abogado Jorge David Estrada, identificado con cédula de ciudadanía n.º 73`169.760 de Cartagena y portador de la tarjeta profesional n.º 126.095 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en representación del Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y para los efectos del poder a él conferido, el cual obra en el aplicativo para la Gestión Judicial Samai (fls. 56-61, c.p). 70.

Finamente, a folio 53 y 54 del cuaderno principal se tiene que la señora Ángela María Noguera Revelo mediante escrito manifestó al despacho conferir poder al abogado Milton Manolo Muñoz Astudillo para que actúe en el presente proceso. Al respecto, la Sala negará el reconocimiento de dicha personería jurídica por cuanto: i) se observa que no aduce la calidad en la que la señora Noguera Revelo interviene en este proceso y confiere poder; ii) no se aportó las piezas justificativas mediante las cuales el juez pueda corroborar las condiciones del poderdante para conferir representación. 21 Expediente No. 19-001-23-31-000-2008-00151-01 Actor: HOSPITAL SUSANA LÓPEZ VALENCIA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA – DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala de Decisión, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 31 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería a al abogado Jorge David Estrada, identificado con cédula de ciudadanía n. º 73`169.760 de Cartagena y portador de la tarjeta profesional n. º 126.095 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte demandada -Ministerio de Salud y Protección Social-, en los términos y para los efectos del poder conferido.

TERCERO: NEGAR el reconocimiento de personería jurídica al abogado Milton Manolo Muñoz Astudillo, identificado con la cédula de ciudadanía n. º 10.541.162 y portador de la tarjeta profesional n. º 167.946 del Consejo Superior de la Judicatura, por las razones consignadas en esta sentencia.

CUARTO: SIN CONDENA EN COSTAS.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.