Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-25-000-2018-01532-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros Demandados: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional1 Temas: Extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007; reliquidación de la asignación de retiro para los años 1997 a 2004, teniendo en cuenta el incremento del IPC del año anterior; existencia de una cuestión litigiosa DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el mecanismo de extensión de la jurisprudencia referenciado, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud de extensión 1.1.1 Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia contemplado en los artículos 102 y 269 del CPACA, por intermedio de apoderado judicial, los señores Pedro Gustavo, Diana Stella y Jeannette Estupiñán Rojas, en su calidad de herederos de la señora Elsa Rojas Viuda de Estupiñán (q. e. p. d.) formularon solicitud2 en orden a que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, 1 En adelante CASUR. 2 Folios 17 al 21. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), con ponencia del Dr. Jaime Moreno García. Como consecuencia de lo anterior, hicieron, entre otras, las siguientes peticiones: i) «solicitar en calidad de herederos legítimos el pago únicamente del I. P. C., desde el primero de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2004, a que tenía derecho el señor SV.
(f) CAMPO ELÍAS ROJAS ESTUPIÑÁN GÓMEZ, hasta el día de la muerte de la señora (f) ELSA ROJAS VIUDA DE ESTUPIÑÁN (…)»; ii) «(…) se ordene el pago del reajuste únicamente de los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 que no fueron incluidos y tenidos en cuenta a la hora de liquidación de la sucesión y por ley le (sic) corresponde a mis poderdantes en calidad de herederos legítimos». 1.1.2.
Justificación razonada de la solicitud El apoderado de los convocantes señaló lo siguiente: i) CASUR, a través de la Resolución 1524 del 17 de marzo de 1969, le reconoció a la señora Elsa Rojas Vda. de Estupiñán (q. e. p. d.) una pensión sustitutiva equivalente al 70%. ii) Como herederos legítimos de la extinta señora, solicitaron ante la referida entidad el reconocimiento y pago del IPC de los años 1999 al 2004. iii) Manifestaron no haber reclamado, con anterioridad a la presente solicitud, los derechos que hoy se pretenden. iv) El reajuste reclamado, al recaer sobre la asignación de retiro que devengaba la causante, es imprescriptible y, por lo tanto, puede reclamarse en cualquier tiempo. 1.2.
Traslado de la solicitud3 Por auto del 6 de febrero de 2019, se ordenó correr traslado de la solicitud de extensión de la jurisprudencia a CASUR; a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica 3 Folio 68. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros del Estado4 y al Ministerio Público a fin de que se pronunciaran al respecto.
Para tal fin, la entidad convocada y el agente del aludido ministerio guardaron silencio; empero, la ANDJE5 se manifestó de la siguiente manera: i) La sentencia cuya extensión se depreca no es de unificación de jurisprudencia, en tanto que se profirió con anterioridad a la expedición de la Ley 1437 de 2011 y, por ende, no se expidió con el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 ibidem. ii) Sin embargo, y al margen de lo anterior, la ANDJE ha sugerido la conciliación o cualquier otra forma de arreglo directo con el fin de reconocer el reajuste de la asignación de retiro de los ex miembros de la Fuerza Pública conforme al IPC. 1.3.
Alegatos de conclusión 1.3.1. La solicitante6 La parte actora, por conducto de apoderado, y a través de mensaje de datos, reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio. 1.3.2. La entidad convocada No hizo manifestación alguna. 1.3.3. ANDJE7 Precisó que, si la solicitante tiene derecho a la extensión de los efectos de la sentencia invocada, se le debe aplicar la prescripción cuatrienal vigente para las mesadas cuyo reajuste deprecan. 1.3.4.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 4 En adelante ANDJE. 5 Folios 80 al 87. 6 Memorial allegado de manera digital a través de la ventanilla de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, índice 16. 7 Memorial allegado de manera digital a través de la ventanilla de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, índice 13. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa 2.1.1. Transición normativa Antes de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia, conviene precisar que, si bien el asunto que hoy ocupa la atención de la Sala se presentó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 20218, el trámite por el cual se rige el proceso deberá atender las modificaciones que introdujo la aludida norma a los artículos 102 y 269 del CPACA, toda vez que el expediente ingresó al despacho para resolver lo pertinente en vigencia del cambio legislativo. 2.2.
Aspectos generales del mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 ibidem, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, prevé el trámite según el cual los ciudadanos pueden acudir ante la Administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido decidida mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, la cual deberá resolverse en un término de 30 días, contados a partir de su presentación. No obstante, al citado plazo deberán sumársele los 30 días que prevé el artículo 614 del Código General del Proceso.
En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone que debe ser proferida por el Consejo de Estado con el fin de unificar la jurisprudencia y que, a su vez, reconozca un derecho subjetivo. Así mismo, el convocante deberá acreditar identidad fáctica y jurídica con el demandante de la providencia deprecada.
Sobre este punto, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido diáfano en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, sino que también 8 25 de enero de 2021. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros lo son las que se expidieron con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador.9 Una vez concluida la etapa administrativa del presente mecanismo, el artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, señala que negada la solicitud de extensión o si la entidad guarda silencio, el interesado deberá acudir ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta de la petición o, en caso de silencio, al vencimiento de los 60 días que dispone la Administración para resolverla. 10 A su turno, la precitada norma establece un procedimiento sumario en el que, una vez radicada la demanda, se verificará el cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud y si se presenta alguna o varias de las causales de rechazo de plano que se introdujeron con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021.
Luego, y si es del caso, se correrá traslado a las partes por el término de 30 días para que se pronuncien sobre el libelo introductorio y aporten las pruebas que consideren pertinentes. Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene.
Luego, se decidirá de fondo si hay lugar a la extensión de la sentencia de unificación invocada. De acuerdo con lo expuesto, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y expedito, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya aplicación se solicita. 9 Ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consejero ponente: William Zambrano Cetina. Concepto del 10 de diciembre de 2013, dentro del proceso 11001-03-06-000-2013-00502-00 (Número interno: 2177). 10 Ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 8 de julio de 2021, proferido dentro del proceso 11001-03-25-000-2021-00260-00 (1516-2021), a través del cual se esbozó la manera en la que se deben contabilizar los términos para interponerse el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros Así mismo, de las normas que contemplan el aludido mecanismo, se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas, ni de cuestiones litigiosas que impidan la decisión de fondo, ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso- administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. 2.3.
La sentencia objeto de extensión: fundamentos fácticos y jurídicos La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 17 de mayo de 2007, dentro del proceso 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), con ponencia del Dr. Jaime Moreno García, en la que desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo de primera instancia emitido el 8 de abril de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
En la referida providencia se estudió el caso del señor José Jaime Tirado Castañeda, un ex coronel de la Policía Nacional, que laboró por más de 36 años y se retiró del servicio activo el 11 de marzo de 1987. En dicha oportunidad, el actor solicitó el reajuste de su mesada pensional11 para los años comprendidos entre 1996 y 2003, con base en el incremento anual establecido en la Ley 238 de 1995 y el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, teniendo en cuenta el IPC del año inmediatamente anterior, por ser más favorable que el sistema de oscilación que contemplan los artículos 151 del Decreto 1212 de 1990 y 13 de la Ley 4.ª de 1992.
Con base en lo anterior, la Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen: a. La Ley 4.ª de 1992, expedida por mandato de los artículos 217 y 218 de la Constitución Política de 1991, es una ley marco que estableció el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos, el de los miembros de la Fuerza Pública, que, en su artículo 13 estableció «el principio de NIVELACIÓN e IGUALDAD entre la remuneración del personal activo y el personal retirado, esto es, 11 Concedida mediante la Resolución 0645 de 1987. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros que las asignaciones de retiro se reajustarán en la misma proporción en que se incrementen los sueldos del personal activo».
De igual forma, indicó que el artículo 10 ibidem dispone que «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones establecidas en la presente ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma (sic) carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos». b. Luego, se expidió la Ley 100 de 1993 que, en su artículo 279, excluyó de su aplicación a los miembros de la Fuerza Pública, en razón a que cuentan con un régimen especial prestacional, que, para la fecha, estaba establecido en el Decreto 1212 de 1990.
Por tal motivo, el referido personal no era acreedor del incremento de sus asignaciones de retiro conforme al artículo 14 de la precitada Ley 100, esto es, teniendo en cuenta el IPC certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. c. No obstante, dicha situación cambió con la expedición de la Ley 238 de 1995, que adicionó el precitado artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en el siguiente sentido: «Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados». d. Por lo tanto, la Sala analizó la aplicación de la Ley 238 de 1995, de connotación ordinaria, frente a la Ley 4.ª de 1992, catalogada como «ley marco», y concluyó que la primera resultaba ser más favorable para los intereses del demandante, en concordancia con el artículo 53 de la Constitución. Lo anterior, bajo el argumento de que «(…) solo podría dejar de aplicar una ley ordinaria posterior, especial y mas (sic) favorable, (…), en lugar de una ley marco anterior y su decreto 1212 de 1990 que la desarrolla, bajo la condición de que aquella fuera incompatible con la Constitución Política, debido a que esa es la única hipótesis constitucional para dejar de aplicar una ley que no ha sido declarada inexequible». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros e. En consecuencia, estimó que le asistía el derecho al señor José Jaime Tirado Castañeda de que su mesada pensional se reajustara conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, fijando como límite la entrada en vigor del Decreto 4433 de 2004, que dispuso que el incremento anual de las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública y de las Fuerzas Militares se debía hacer en atención al sistema de oscilación salarial con el que cuenta el personal activo. f. De igual modo, estableció que dicho reajuste estaba sujeto al fenómeno de la prescripción cuatrienal, dispuesta en el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990. 2.3.1.
Reglas jurisprudenciales objeto de extensión Corolario de lo expuesto, la Sala estima que las reglas jurisprudenciales objeto de extensión para el presente caso son las siguientes: i) El estatus pensional y el reconocimiento de la pensión o de la asignación de retiro se debió configurar con anterioridad al 31 de diciembre de 2004 (fecha en la que fue publicado y entró a regir el Decreto 4433 de 2004). ii) Para los años comprendidos entre 1997 y 2004, las pensiones o las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública se debían incrementar teniendo en cuenta el sistema de oscilación salarial o el IPC del año inmediatamente anterior, tal y como lo prevé el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, aplicable por disposición de la Ley 238 de 1995, siempre y cuando este último fuera más favorable que el primero. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto En el sub lite, tal como se indicó en el acápite de antecedentes, los señores Pedro Gustavo, Diana Stella y Jeannette Estupiñán Rojas, en su calidad de herederos de la señora Elsa Rojas Viuda de Estupiñán (q. e. p. d.) solicitaron la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado 25000- 23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), con ponencia del Dr. Jaime Moreno García. Como consecuencia de lo anterior, pretenden que se les reconozca el «el pago únicamente del I. P. C., desde el primero de enero de 1997 hasta el 31 de 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros diciembre de 2004, a que tenía derecho el señor SV.
(f) CAMPO ELÍAS ROJAS ESTUPIÑÁN GÓMEZ, hasta el día de la muerte de la señora (f) ELSA ROJAS VIUDA DE ESTUPIÑÁN (…)». Bajo este contexto, la Sala estima que en el presente asunto no se puede extender la sentencia de unificación invocada, toda vez que existe una cuestión litigiosa tendiente a determinar si a los convocantes les asiste legitimación en la causa por activa para deprecar el pago del reajuste de la asignación de retiro que devengaba por sustitución la extinta señora Elsa Rojas Viuda de Estupiñán, la cual no puede analizarse a través del presente mecanismo.
Al respecto, es conveniente señalar que en la sentencia invocada solo se analizó la situación jurídica de un oficial retirado de la Policía Nacional en la que se le reconoció el derecho a que, durante los años 1997 a 2004, se le reajustara su asignación de retiro teniendo en cuenta el IPC del año inmediatamente anterior, por ser más favorable que el sistema de oscilación salarial, de conformidad con lo señalado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 238 de 1995.
Quiere decir lo anterior, en atención a las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia invocada, señaladas en el numeral 2.3.1. ut supra, que el análisis de igualdad fáctica y jurídica entre las solicitudes de extensión y la providencia del 17 de mayo de 2007, solo recae en determinar i) que el asunto trate de un miembro de la Fuerza Pública que haya adquirido su estatus pensional antes del 31 de diciembre de 2004 (fecha en la que fue publicado y entró a regir el Decreto 4433 de 2004) y ii) que, durante los años comprendidos entre 1997 y 2004, el incremento derivado del sistema de oscilación salarial haya sido inferior al establecido por el índice de precios del consumidor para el año inmediatamente anterior.
Por consiguiente, analizar una cuestión litigiosa como la de establecer si a los convocantes, quienes actúan como herederos de la señora Elsa Rojas Viuda de Estupiñán (q. e. p. d.), les asiste legitimación en la causa para solicitar el pago del mencionado reajuste, se sale del ámbito del presente mecanismo, por lo que deberá dilucidarse en el trámite ordinario del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01532-00-00 (4995-2018) Demandante: Pedro Gustavo Estupiñán Rojas y otros 3.
Conclusión En síntesis, esta Subsección negará la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007, por existir una cuestión litigiosa que impide el análisis directo de igualdad fáctica y jurídica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
RESUELVE
Primero. Negar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), con ponencia del Dr. Jaime Moreno García, por las razones que se esbozaron en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Reconocer personería jurídica a la abogada María Constanza Alonso Guzmán, como apoderada de la ANDJE, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el índice 13 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado.
Tercero. Ejecutoriado el presente auto, archivar el expediente, previas las anotaciones respectivas. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.