CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa Temas: MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - La fuente o el origen del daño es lo que determina el medio de control idóneo para desatar la controversia / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA REPARACIÓN DIRECTA CUANDO EL DAÑO PROVIENE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona sino el perjuicio causado, por cuanto se advierte una situación de desequilibrio de las cargas públicas / NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Ambos persiguen que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior, pero, mientras que con el de nulidad se persigue la defensa del orden jurídico en abstracto, con el de restablecimiento del derecho se busca el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado con un acto de la administración / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES – Si la demanda permite concluir que con la anulación del acto administrativo de carácter general se persigue el restablecimiento automático de un derecho, deberá tramitarse conforme a las reglas de la nulidad y restablecimiento del derecho / ADECUACIÓN DE OFICIO A LA ACCIÓN CORRESPONDIENTE – El artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 impone esta obligación / CADUCIDAD - Podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

Procede la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia anticipada a través de la cual se declaró probada la excepción de caducidad. Se discute la responsabilidad patrimonial del Estado por la afectación del predio de propiedad de las demandantes con ocasión de la expedición del Acuerdo municipal 002 de 25 de enero de 2018.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 27 de septiembre de 2024, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, que declaró la caducidad de la demanda instaurada el 1° de julio de 20201 por las señoras Paula Adriana Salazar Jaramillo y Paulina Jaramillo de Salazar, contra el municipio de Rionegro, Antioquia, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por la desvalorización del inmueble de su propiedad, ocasionada por las restricciones del uso del suelo 1 SAMAI: Expediente digital: “6ED_EXPTRIBUN_002Correopdf(.pdf) NroActua 2”.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 2 establecidas en el Acuerdo 002 del 25 de enero de 20182. A título de indemnización se solicitó la suma de $713’767.000, correspondiente a la diferencia entre el valor actual del inmueble y el que tendría de no existir las restricciones impuestas por el POT3. 2.

Los fundamentos de hecho y de derecho sobre los que se pronunció el Tribunal fueron los siguientes: Fundamentos fácticos 3. Las señoras Paula Adriana Salazar Jaramillo y Paulina Jaramillo de Salazar son copropietarias del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 020-7136, ubicado en la vereda Vilachuaga del municipio de Rionegro, con un área de 7.067 m2.

El 13 de febrero de 2018 fue publicado el Acuerdo 002 del 25 de enero del mismo año, por medio del cual se modificó el POT del referido ente territorial, el cual fue compilado a través del Decreto 124 del 9 de abril siguiente. 4. Mediante el oficio SP02.3-05-02-7054 del 12 de diciembre de 2018, proferido por la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro, se les informó a las demandantes que el predio de su propiedad se encontraba en una zona de protección y conservación ambiental, de tipo forestal protector y por rondas hídricas, circunstancia que impedía realizar construcciones y proyectos.

Esa información fue reiterada por medio de oficio SP02.3-05-02-4336 del 11 de diciembre de 2019. Fundamentos de derecho 5. Indicaron que la información catastral y los planos de ese inmueble no estaban actualizados y sus condiciones físicas no habían sido evaluadas in situ por la oficina de planeación del municipio de Rionegro con miras a variar sus usos y restricciones y, por ende, la expedición y aplicación del Acuerdo 002 del 2018 implicó una vulneración al principio de neutralidad urbanística y al artículo 13 constitucional, comoquiera que los lotes contiguos sí tenían permitido el desarrollo de procesos constructivos de vivienda, pues las rondas hídricas sólo exigían el retiro obligatorio de unos cuantos metros, pero no debió prohibirse “cualquier uso en la totalidad del lote”, restricciones que produjeron la devaluación del predio de su propiedad4.

La defensa 6. El municipio de Rionegro se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual formuló las excepciones de: (i) indebida escogencia del medio de control y 2 “Por medio cual se modifican excepcionalmente unas normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial del municipio de Rionegro - Antioquia, Acuerdo 056 de 2011 y se adoptan otras disposiciones”. 3 Así lo explicó en la demanda: “Esas circunstancias, implican una drástica desvalorización del inmueble, debido a que, a precios del mercado, el metro cuadrado con esas restricciones y prohibiciones está en un valor comercial actualizado de $44.000 pesos el metro cuadrado, para un total por el lote de $310’948.000 a razón de 7.067 metros cuadrados.

A contario sensu, si el lote no tuviera esas restricciones y se pudiera construir en condiciones similares a las de los lotes contiguos, tendría un valor comercial actualizado de $145.000 el metro cuadrado para un valor total del lote de $1.024.715.000 a razón de 7067 metros cuadrados. De ahí que la desvalorización estribe en una diferencia de SETECIENTOS TRECE MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($713.767.000)”. 4 SAMAI: Expediente digital: “4ED_EXPTRIBUN_001DemandaPaulaSalaz(.pdf) NroActua 2”.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 3 caducidad, por considerar que las pretensiones formuladas debieron encausarse a través del de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, de acuerdo con el fundamento fáctico de la demanda, el daño alegado tuvo por causa un acto administrativo que vulnera normas de rango superior como el artículo 13 constitucional y el artículo 100 de la Ley 388 de 1997 y, por tanto, el término para ejercer la acción procedente era de 4 meses contados a partir de la publicación del acuerdo cuestionado; sin embargo, no se ejerció en término;

(ii) falta de legitimación en la causa y ausencia de responsabilidad, por cuanto esta entidad no participó en la producción del daño que se alega, ya que los determinantes ambientales fueron establecidos por CORNARE5. 7. Agregó que las restricciones que fueron impuestas a los predios con el Acuerdo 002 de 2018, podían ser objeto de revisión a través de un proceso de delimitación a cargo de CORNARE; sin embargo, este no se agotó por parte de las propietarias del lote identificado con matrícula inmobiliaria No. 020-71366.

Con fundamento en lo anterior, llamó en garantía a la referida Corporación Autónoma7. 8. CORNARE al contestar la demanda, se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones que denominó: 9. (i) improcedencia del medio de control, por cuanto el de reparación sería el idóneo si no se cuestionara en modo alguno la validez del Acuerdo, sino que se entendiera que, a pesar de ser un acto legal, resultó dañoso para las demandantes; no obstante, los hechos que soportan las pretensiones de la demanda revelaban el reproche de legalidad frente al mismo, de ahí que no resultara procedente en el sub examine la teoría del daño especial; 10.

(ii) caducidad, bajo los mismos argumentos esgrimidos por el municipio de Rionegro; 11. (iii) “inexistencia de derecho a inmutabilidad de las normas urbanísticas”, dado que dicha legislación constituye una fuente legítima de relativización del contenido de la propiedad sobre los inmuebles, por lo que no existían derechos adquiridos en esta materia; 12.

(iv) culpa de las víctimas, por cuanto contaban con un procedimiento administrativo para delimitar y desafectar determinadas áreas del Plan de Ordenación y Manejo de Cuenca Hidrográfica –POMCA– previsto en las Resoluciones 131-0211 de 2016, y 12-4795 de 2018, el cual no se había agotado y, de cualquier manera, la limitación existente sobre el inmueble objeto de la litis operó por ministerio del municipio demandado8. 5 SAMAI: Expediente digital: “7ED_EXPTRIBUN_02Contestaciondelade(.zip) NroActua 2”. 6 El Tribunal admitió el llamamiento en garantía a través de auto del 28 de febrero de 2023. 7 SAMAI: Expediente digital: “5ED_EXPTRIBUN_01Llamamientoengaran (zip)NroActua 2”. 8 Ibidem.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 4 Alegatos de conclusión 13. Mediante auto del 4 de septiembre de 2024, el Tribunal determinó que dictaría sentencia anticipada y ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión9. 14.

La parte demandante sostuvo que el medio de control procedente era el de reparación directa, por cuanto el caso debía resolverse bajo el régimen objetivo de responsabilidad del Estado por daño especial, en tanto que los perjuicios a ellas ocasionados tuvieron por causa “la expedición y aplicación de la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Rionegro”, contenido en el Acuerdo 002 del 25 de enero de 2018 y, por tanto, no se perseguía la nulidad de dicho acto.

En ese sentido, sostuvo que el 12 de diciembre de 2018 mediante el Oficio SP02.3-05-02-7054 de la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial del Municipio de Rionegro conoció las restricciones respecto de los usos del suelo de su inmueble, por lo que el plazo de dos años previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 fenecía el 13 de diciembre de 2020, más el período que debía sumarse por la suspensión de los términos desde el 16 de marzo hasta el 1° de julio de 2020, con ocasión de la pandemia Covid-19, de modo que no había operado la caducidad en el presente asunto10. 15.

CORNARE insistió en la improcedencia del medio de control y la caducidad, para lo cual hizo énfasis en la palabra “aplicación” empleada por la parte demandante, lo que se traducía en el efecto causado por el Acuerdo 002 de 2018, que se produjo con los actos administrativos particulares que se emitieron de manera posterior, y que en la misma demanda se enunciaban e identificaban11.

El municipio de Rionegro y el Ministerio Público guardaron silencio. La decisión del Tribunal 16. Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal a quo consideró probada la excepción de caducidad, como consecuencia de la indebida escogencia del medio de control, motivo por el cual emitió sentencia anticipada en la que advirtió que el daño patrimonial devino de la expedición y aplicación del Acuerdo 002 de 2018 y el decreto que lo compiló, frente a los cuales se realizaron unos reproches de legalidad, concretados en la vulneración de normas de superior jerarquía. 17.

Indicó que, si bien se trataba de actos administrativos de carácter general, lo cierto era que se perseguía un resarcimiento de un perjuicio, de ahí que debiera aplicarse lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, es decir, tramitarse conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento 9 En esa providencia, el a quo indicó que la situación fáctico procesal del presente asunto se subsumía en la causal tercera (3) del artículo 182A del CPACA, por avizorar probada la excepción de caducidad como consecuencia de la indebida escogencia del medio de control, motivo por el cual corrió traslado para alegar de conclusión, por diez (10) días comunes para los extremos procesales y al Ministerio Público, en aplicación de lo dispuesto en el precitado artículo (SAMAI: Tribunal, índice 25). 10 SAMAI: Tribunal, índice: 30. 11 SAMAI: Tribunal, índice: 29.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 5 del derecho, razón por la cual adecuó el trámite y computó los 4 meses que establece la ley desde el 13 de febrero de 2018 cuando se publicó el Acuerdo 002 de 2018 -causante de los perjuicios-, por lo que tenía hasta el 14 junio del mismo año para instaurar la demanda, pero como se presentó el 1° de julio de 2020, concluyó que fue extemporánea. 18.

Agregó que si en gracia de discusión se aceptara lo señalado por la actora, en cuanto a que el término de caducidad debía contarse a partir del 12 de diciembre de 2018, fecha en que tuvo conocimiento del Oficio SP02.3-05-02-7054, se llegaría a la misma conclusión, puesto que el plazo hubiese fenecido el 13 de abril de 201912. II. EL RECURSO INTERPUESTO 19.

La parte actora manifestó su disenso con la decisión anterior, en tanto que desde el momento en que radicó la demanda invocó el medio de control de reparación directa, y los hechos y pruebas que soportaban las pretensiones daban cuenta de que ese era el cauce procesal idóneo, pues perseguía la declaratoria de responsabilidad extracontractual por el daño patrimonial causado por el municipio de Rionegro. 20.

Añadió que no pretendía la nulidad de unos actos administrativos, sino que se resarzan los perjuicios generados por ellos. Por consiguiente, como las restricciones de los usos del suelo sobre su predio las conocieron el 12 de diciembre de 2018, el término de caducidad expiró el 13 de diciembre de 2020 al tenor del literal i) del numeral 2) del artículo 164 de la Ley 1437 de 201113. 21.

Como no se decretaron pruebas en segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en los términos previstos en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. Sin perjuicio de lo anterior, CORNARE se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto para indicar que la parte actora sí cuestiona la conformidad del Acuerdo 002 del 25 de enero de 2018 con el ordenamiento jurídico, calificándolo de ilegal, por lo que pidió confirmar la decisión objeto de alzada14. 22.

El Ministerio Público solicitó que se confirmara el fallo apelado, pero bajo las siguientes premisas: (i) el caso debía resolverse con fundamento en el régimen objetivo de imputación por daño especial; (ii) consideró que las restricciones a la propiedad introducidas en el Acuerdo 02 de 2018, no constituyeron un daño antijurídico, por cuanto obedecieron a la aplicación de preceptos normativos para materializar la protección del medio ambiente como bien jurídico constitucional prevalente en relación con el derecho de propiedad de las demandantes15. 12 SAMAI: Tribunal, índice: 33. 13 SAMAI: Tribunal, índice: 38. 14 SAMAI: índice 17. 15 SAMAI: índice 18.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 6 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. De cara a lo decidido por el Tribunal y las razones que soportan el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, el objeto de análisis en esta instancia se circunscribe a determinar si el medio de control de reparación directa es procedente para solicitar la indemnización de perjuicios causados con ocasión de la expedición de un acto administrativo de carácter general frente al que se realizaron reproches de legalidad.

Definido el cauce procesal correspondiente, se procederá a verificar la oportunidad de la demanda. Lo pretendido por la parte demandante y la causa que lo sustenta 24. La procedencia del medio de control se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi, lo que fija, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para instaurar la respectiva demanda. 25.

Los medios de control no dependen de la discrecionalidad de la parte actora, que es una exigencia que se debe verificar aún para el momento en que se dicta sentencia. 26. En línea con lo anterior, el artículo 171 del CPACA impone al juez el deber de examinar detalladamente el libelo para descubrir la voluntad real del demandante, con base en el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda y adecuarla al cauce procesal correspondiente, de manera que pueda resolverse de fondo la controversia planteada, siempre y cuando no se identifique algún supuesto que impida seguir conociendo del proceso, como lo sería, por ejemplo, la caducidad del medio de control. 27.

Si el daño procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio del medio de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, consagrados respectivamente en los artículos 137 y 138 del CPACA. 28. En hipótesis en las que no se pretenda controvertir la presunción de legalidad del acto, ya sea porque de ello no se deriva el daño o debido a que la misma fue desvirtuada, la reparación directa resulta ser la vía procesal adecuada, entre otros casos, cuando: (i) Se persigue la reparación de los daños causados ante un desequilibrio de las cargas públicas.

(ii) El acto administrativo generador del daño fue revocado o anulado. (iii) Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. 29. Así las cosas, el artículo 140 del CPACA contempla la ocupación como uno de los eventos en los cuales los particulares interesados pueden ejercer el medio de control de reparación directa, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados.

De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 7 Estado16, dicho artículo no hace referencia exclusiva a la ocupación material, sino que abarca también lo que se ha denominado como “ocupación jurídica”, que es aquella que tiene lugar por virtud de una restricción intangible, de orden legal, que impide al titular del bien ejercer los derechos de dominio que le corresponden conforme con las leyes civiles.

Tales restricciones provienen generalmente de leyes –que establecen el marco general– y se materializan a través de actos administrativos, de modo que la forma en que se estructuren las pretensiones y su fundamento fáctico y jurídico determinará el medio de control procedente y, por ende, el término para su ejercicio. 30. En el presente asunto, las pretensiones se soportaron en la expedición de un acuerdo municipal sobre el cual el actor indicó que impuso restricciones a su inmueble, en los siguientes términos literales: “PRIMERA.

Se declare patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE RIONEGRO de los perjuicios causados a PAULA ADRIANA SALAZAR JARAMILLO y PAULINA JARAMILLO DE SALAZAR por el daño patrimonial consistente en el disvalor del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 020-7136 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Rionegro, causado con la expedición y aplicación de la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Rionegro, contenido en el Acuerdo 002 del 25 de enero de 2018 (sancionado y publicado el día 07 de febrero de 2018) respecto a las restricciones impuestas a ese inmueble.

“SEGUNDA. En consecuencia, depreco que se condene a al MUNICIPIO DE RIONEGRO a pagar a mis poderdantes la suma de SETECIENTOS TRECE MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($713.767.000) por los perjuicios causados”. 31. La Sala observa que, aunque en los alegatos de conclusión de primera instancia y en el recurso de apelación –actos procesales posteriores a que la magistrada sustanciadora anunciara la configuración de la caducidad17– la parte actora indicó que no pretendía la nulidad de actos administrativos, sino acreditar la responsabilidad del Estado bajo el régimen objetivo de daño especial, por la expedición y aplicación del Acuerdo 002 de 2018, lo que se evidencia es que tanto en la demanda como en el recurso de apelación controvierte la legalidad del aludido acto administrativo, en cuyo caso, el medio de control de reparación directa no resulta idóneo. 32.

En la demanda, la parte actora señaló que el 7 y 13 de febrero de 2018 fue sancionado y publicado, el Acuerdo 002 de 2018, expedido por el Concejo de Rionegro, el cual fue compilado a través del Decreto 124 del 9 de abril de 2018 y, que mediante oficio SP02.3-05-02-7054 del 12 de diciembre de 2018, la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial de ese municipio le informó a las 16 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de febrero de 1992, expediente 6.643; sentencia del 9 de mayo de 2014, expediente 24.679 y sentencia del 29 de abril de 2015, expediente 29175. 17 Mediante auto del 4 de septiembre de 2024, se indicó: “(…) el Despacho considera que se reúnen los requisitos previstos en el artículo 182 A (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para proferir sentencia anticipada, pues, se advierte la configuración de la caducidad del medio de control, excepción mixta que fue propuesta tanto por la entidad demandada, como por la llamada en garantía”.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 8 demandantes que el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 020-7136 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Rionegro, se encontraba en una zona de protección con uso principal de protección y conservación ambiental, lo que implicaba que no se podía hacer “ninguna construcción ni desarrollo en dicho predio”. 33.

Frente a la referida información, las accionantes en la demanda18 indicaron que el Acuerdo no consideró que: “la información catastral y los planos respectivos del lote no están actualizados y que las condiciones físicas del terreno no han sido evaluadas in situ por la oficina de planeación del Municipio de Rionegro con miras a variar la calificación de usos y restricciones del lote (…) Lo antedicho, se erige en una vulneración del principio de neutralidad urbanística contenido en el numeral 2º del artículo 100 de la ley 388 de 1997, así como también del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 constitucional, comoquiera que los lotes contiguos sí han tenido permitido el desarrollo de procesos constructivos de vivienda (…) Lo anterior se explica en que se han calificado las restricciones del lote a una escala muy alta, en abstracto y sin revisión física del mismo.

Adicionalmente, esas restricciones no aplican debido a que la protección forestal ha sido levantada en las zonas contiguas que no debería afectar el lote de mis poderdantes y a que las rondas hídricas sólo exigen un retiro obligatorio de unos cuantos metros, pero no conlleva a prohibir cualquier uso en la totalidad del lote (…) (negrilla añadida). 34.

Tales acusaciones –que fueron reiterados íntegramente en el recurso de apelación– denotan un reproche que cuestiona la legalidad del acto, soportado en que las restricciones no consideraron las condiciones físicas de lote, que por demás fueron impuestas bajo condiciones generales y abstractas, y sin considerar decisiones adoptadas frente a zonas contiguas, acompañadas de un análisis de la normativa atinente a las rondas hídricas, entre otras circunstancias. 35.

Seguida a estas acusaciones, se indicó que “(…) Esas restricciones de uso de suelo tan fuertes no se presentaban bajo el Acuerdo 056 de 2011 del Municipio de Rionegro, esto es, antes del cambio normativo de POT que está contenido en el Acuerdo nro. 002 del 25 de enero de 2018, y el Decreto 124 del 09 de abril de 2018 de dicho Municipio” (negrilla añadida). 36.

Las acusaciones referidas, muestran un juicio de reproche a la presunción de legalidad del acto, seguido de la reclamación de una indemnización por los perjuicios causados. En esas condiciones, acertó el Tribunal al concluir que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA. 37.

El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, determina que si existe un acto intermedio de ejecución o cumplimiento del acto general, el término de 4 meses se contará a partir de su notificación. 18 Los hechos son la causa petendi de la demanda, en cuanto configuran la causa jurídica en que se fundamenta el derecho objeto de las pretensiones y por eso, desde el punto de vista procesal, su afirmación constituye un acto jurídico que tiene la trascendencia y alcance de definir los términos de la controversia y por lo tanto delinear la competencia del juez en función del contenido de la sentencia bajo reglas de congruencia, y deben ser objeto del debate durante el proceso, para que si al final se encuentran debidamente probados puedan prosperar las peticiones de la demanda.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 9 38. El daño cuya indemnización se pretende en la demanda deviene de la expedición del Acuerdo 002 del 25 de enero de 2018, acompañado con la expedición del oficio SP02.3-05-02-7054 del 12 de diciembre de 2018, por parte de la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro, en el que se puso en conocimiento de las propietarias –demandantes– las restricciones establecidas por el nuevo POT, así: “(…) En virtud de lo contemplado en la Ley 388 de 1997, Decreto Nacional 1077 de 2015, Acuerdo municipal 056 de 2011 y 002 de 2018 compilados en el Decreto municipal 104 de 2018, le otorga el Concepto de Normas solicitado para el predio relacionado en la solicitud [dicha solicitud no fue aportada al proceso] (…) CLASIFICACIÓN DEL SUELO Suelo rural, módulo suburbano de concentración de vivienda, Áreas de Conservación y Protección Ambiental.

USOS DEL SUELO Correspondientes a los permitidos y permitidos condicionados en el anexo IV, CIIU del POT “Asignación de Usos para las Categorías de Protección en el Suelo Rural. Artículo 4.3.2.7. / Decreto Municipal 124 de 2018) Categorías de protección Zona Uso principal Uso compatible o complementario Uso restringido o condicionado Uso prohibido Áreas de Conservación y Protección Ambiental Protección Protección y Conservación ambiental Forestal protector Forestal protector – productos Minería Vivienda campestre individual 39.

Aunque con la demanda no se aportó constancia de notificación de dicho oficio, lo cierto es que en distintos actos procesales presentados por la parte actora – demanda, alegatos y recurso– se afirmó que conocieron esta información el mismo 12 de diciembre de 2018, en los siguientes términos: “(…) en cuanto al término de caducidad -que es consecuencia de la determinación del medio de control, tal como también se indicó en la sentencia que se apela-, considerando que las restricciones en los usos del predio con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 020-7136 se conocieron el día 12 de diciembre de 2018 mediante el Oficio SP02.3-05-02-7054 de la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial del Municipio de Rionegro, el término de caducidad del medio de control de reparación directa [de haberse considerado que era el procedente] vencería el día 13 de diciembre de 2020 (…)” (se resalta). 40.

Lo anterior constituye una confesión por el apoderado de la parte actora19. En ese orden, el hecho declarado permite establecer como punto de partida para 19 La confesión se encuentra enlistada como un medio probatorio en el artículo 165 del CGP; en relación con la que se hace por medio de apoderado judicial, el artículo 193 ejusdem prevé que esta “valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.

Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”. Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 10 computar el término de caducidad, el 13 de diciembre de 2018, de modo que los 4 meses que tenía la parte demandante para ejercer el derecho de acción expiraron el 13 de abril de 2019. 41.

Como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 7 de febrero de 202020 y la demanda el 1° de julio de ese mismo año21, se concluye que ambas se presentaron cuando ya había caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 42. Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia objeto de impugnación que declaró probada la excepción de caducidad formulada por la parte demandada.

Condena en costas 43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por la Ley 2080 de 202122, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas en esta instancia, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 44. El artículo 365 del C.G.P. señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.

El artículo 361 ibidem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que para el efecto establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 45.

En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 3 del mismo artículo establece que “en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. El pleito de la referencia implicó que la parte demandada –vencedora– tuviera que designar y/o sufragar abogados que ejercieran la defensa judicial de sus intereses, gestión que genera agencias en derecho incluso por la sola vigilancia del proceso23. 46.

En atención a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, la Sala condenará a la parte actora - apelante- por concepto de agencias en derecho, a la suma equivalente a un (1) SMLMV para la fecha de ejecutoria de esta providencia, la cual correrá a cargo de la 20 SAMAI, Expediente digital: 23ED_EXPTRIBUN_AnexosPaulaSalazaryO(.zip) NroActua 2. 21 SAMAI: Expediente digital: “6ED_EXPTRIBUN_002Correopdf(.pdf) NroActua 2”. 22 Aplicable en razón de la fecha de interposición del recurso de apelación -1º de febrero de 2023-. 23 Sobre las labores de vigilancia del proceso como criterio suficiente para fijar agencias en derecho se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 19 de marzo de 2021, exp. 68.836, C.P. María Adriana Marín; del 17 de junio de 2022, exp. 67.178, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; del 21 de noviembre de 2022, exp. 68.941, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 3 de febrero de 2023, exp. 69.319, auto de 9 de abril de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.150 y auto de 19 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 65.193.

Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 11 parte demandante y se pagará en partes iguales a favor del municipio de Rionegro y CORNARE. 47. Como en este caso la parte actora se encuentra integrada en forma plural, la condena en costas será pagada por cada uno de los demandantes, en función de su particular interés en las resultas del proceso, según dispone el numeral 6 del artículo 365 del CGP24, de la siguiente manera25: Demandante Pretensión del proceso de reparación directa Porcentaje respecto de las costas Paula Adriana Salazar Jaramillo (propietaria del 50% del inmueble) $356’883.500 50% Paulina Jaramillo de Salazar (propietaria del otro 50% del inmueble) $356’883.500 50% TOTAL $713’767.000 100% IV.

PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en favor del municipio de Rionegro y de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los ríos Negro y Nare. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en la suma equivalente a un (1) SMLMV para la fecha de ejecutoria de esta sentencia, la cual será dividida en partes iguales para cada una de las mencionadas entidades.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo, en los términos señalados en el artículo 366 del Código General del Proceso y teniendo en cuenta los siguientes porcentajes a cargo de las demandantes: Demandante Porcentaje respecto de las costas Paula Adriana Salazar Jaramillo 50% Paulina Jaramillo de Salazar 50% TOTAL 100% 24 “Artículo 365 (…) 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos”. 25 El porcentaje se fija según lo pretendido por cada uno de los demandantes, es decir, según su interés patrimonial.

Se recuerda que en la demanda se pidió por concepto de perjuicios materiales la suma de $713’767.000, correspondiente a la diferencia entre el valor actual del inmueble y el que tendría de no existir las restricciones impuestas por el POT. El salario mínimo del 2020, año en que se presentó la demanda, era de $877.803. Radicación: 05001-23-33-000-2020-02613-01 (72.127) Actor: Paula Adriana Salazar Jaramillo y otro Demandado: Municipio de Rionegro Medio de control: Reparación directa 12 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, incorporarla al expediente digital y remitir copia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

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