CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera El Despacho procede a decidir el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 25 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual declaró no probada la excepción de «inepta demanda» propuesta por aquella.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El accionante, a través de apoderada, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones «RPD 017493 de abril 18 de 2013 y RDP 022981 del 20 de mayo de 2013, […] RPD 7374 del 24 de febrero de 2015, RPD 18991 del 14 de mayo de 2015, RPD 025293 del 23 de junio del 2015, RPD 008225 de febrero 24 de 2016, ADP 006612 de mayo 17 de 2016», emitidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante las cuales se le negó el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes.
A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la UGPP reconocerle la aludida pensión, de conformidad con la Ley 71 de 1988, a partir del mes de septiembre de 2014, cuyas mesadas deberán ser pagadas en forma indexada; y sufragar intereses moratorios y costas procesales. Los hechos en que se fundan las pretensiones se resumen en que el actor cumplió 60 años de edad el 7 de septiembre de 2014, tiene 1165 semanas de cotización (que equivalen a más de 20 años) por servicios prestados a los sectores público y privado y a la entrada en vigor del Acto legislativo 1 de 2005 contaba con más 750 semanas de aportes.
El 30 de noviembre de 2012 el accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de su pensión de vejez, negada con Resolución RDP 17493 de 18 de abril de 2013, confirmada mediante Resolución RDP 22981 de 20 de mayo de 2013. Luego, el 28 de octubre de 2014 solicitó de nuevo dicha prestación, negada por segunda vez por medio de Resolución 7374 de 24 de febrero de 2015, confirmada por la RDP 18991 de 14 de mayo de 2015.
El 7 de diciembre de 2015, por tercera vez, depreca de la entidad demandada la pensión de vejez y «Con resolución RDP 008225 de febrero 24 de 2016, la demandada manifiesta que existen inconsistencias entre la página de bonos pensionales y el certificado de semanas cotizadas», contra la cual interpuso recurso de apelación, rechazado por extemporáneo a través de «Resolución» ADP 6612 de 17 de mayo de 2016. 1.2 Trámite procesal.
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de proveído de 24 de septiembre de 2018, respecto de las Resoluciones 7374 de 24 de febrero de 2015, 18991 de 14 de mayo de 2015, RDP 25293 de 23 de junio de 2015, RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 y ADP 6612 de 17 de mayo de 2016; y la rechazó frente a las Resoluciones RDP 17493 de 18 de abril y RDP 22981 de 20 de mayo de 2013 (por cuanto no se interpuso recurso de apelación); así mismo, se ordenó notificar a la UGPP y al agente del Ministerio Público.
En lo pertinente al presente caso, la UGPP, al momento de contestar la demanda, propuso la excepción previa que denominó «inepta demanda – se omite presentar recurso de apelación contra el acto Resolución No. RDP 008225 del 24 de Febrero de 2016», toda vez que el demandante solicitó de la entidad accionada el reconocimiento de la pensión de vejez, ante lo cual se expidió la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016, la cual le fue debidamente notificada el 9 de marzo de 2016 y contra esta procedía recurso de apelación (cuyo término de presentación vencía el 28 de marzo de 2016), pero dentro del cuaderno administrativo se observa que fue interpuesto el 4 de abril de 2016, es decir, por fuera de tiempo, lo que comporta un requisito de la demanda, de conformidad con el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2.1 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, en audiencia inicial celebrada el 25 de febrero de 2021, declaró no probada la excepción de «inepta demanda», planteada por la UGPP, al considerar que en el artículo segundo de la Resolución 8225 de 24 de febrero de 2016 se indica que se pueden interponer por escrito los recursos de reposición y/o apelación ante la asesora grado 16 con asignación de funciones de subdirector de determinación de derechos pensionales; de igual modo, en los folios 103 y 104 del expediente se encuentra escrito contentivo del recurso de apelación presentado por el actor contra esa Resolución y se observa que, por auto ADP 6612 de 17 de mayo de 2016, la UGPP lo rechazó por extemporáneo, el cual también es objeto de demanda, por lo que es susceptible de ser controvertido judicialmente. 1.2.2 Recurso de apelación. Contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, por cuanto, insiste, si bien es cierto que el accionante presentó recurso de apelación contra la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016, también lo es que lo hizo de manera extemporánea, porque se encuentra probado en el expediente que fue notificada el 9 de marzo de 2016, por lo que tenía oportunidad de formular dicho recurso el 28 de marzo del mismo año y al haberlo hecho el 4 de abril, lo hizo a destiempo, es decir, que la actuación administrativa no fue debidamente agotada, como lo exige el artículo 161 del CPACA. 1.2.3 En la misma audiencia inicial, el Tribunal de instancia corrió traslado a los demás sujetos procesales del recurso impetrado por la UGPP, frente a lo cual la apoderada del demandante solicitó mantener la decisión del a quo, como quiera que el recurso de apelación contra la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 fue formulado por su poderdante en debida forma, así se haya abstenido la UGPP de resolverla por extemporaneidad, y los argumentos planteados por la recurrente impiden la materialización de su derecho de acceso a la administración de justicia. Por su parte, el agente del Ministerio Público pidió dar trámite al recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada.
El Tribunal Administrativo del Atlántico concedió el recurso de apelación, en el efecto suspensivo, de conformidad con el último inciso el numeral 6 del artículo 180 del CPACA. 1.2.4 Mediante auto de 28 de junio de 2022, el Despacho requirió del Tribunal Administrativo del Atlántico copia del expediente administrativo del demandante, para examinar el fundamento de lo decidido por el a quo, la cual fue allegada el 13 de julio del mismo año. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este Despacho es competente para decidir el recurso de apelación presentado por la UGPP contra el auto que declaró no probada la excepción de «inepta demanda» propuesta por ella, de conformidad con lo dispuesto en su versión original por los artículos 125, 150 (inciso 1°) y 180 (numeral 6) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), vigentes a la fecha de interposición del recurso, en armonía con los artículos 40 de la Ley 153 de 1887 y 86 de la Ley 2080 de 2021, según los cuales los recursos se regirán por las leyes vigentes cuando se formularon. 2.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si en la presente controversia resulta procedente declarar la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, propuesta por la UGPP, dado que, a su juicio, contra la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 procedía recurso de apelación, el cual fue interpuesto en forma extemporánea por el demandante, por lo que le fue rechazado mediante Auto ADP 6612 de 17 de mayo de 2016, en consecuencia, no fue debidamente agotado el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
Entre los requisitos de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo de contenido particular, se encuentra el establecido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA consistente en «haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios», el cual no resulta exigible cuando haya operado el silencio administrativo negativo respecto de la primera petición, por lo que en este caso se podrá demandar directamente el correspondiente acto ficto o presunto; de igual modo, en el evento que las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, tampoco se requerirá. Ahora bien, en lo atinente a la obligación de las autoridades administrativas de haber otorgado la oportunidad de presentar los recursos procedentes contra actos administrativos por ellas emitidos, cabe anotar que el artículo 67 del CPACA dispone que en la diligencia de notificación personal se deberán anotar «los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo», que de no cumplirse la invalida, por lo que «no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales», como lo preceptúa el artículo 72 ibidem.
Respecto de los recursos procedentes contra decisiones de carácter administrativo, el artículo 74 del CPACA prevé (i) el de reposición, que debe formularse ante quien expidió el acto con la finalidad de que lo aclare, modifique, adicione o revoque; (ii) el de apelación, el cual se presenta con el mismo propósito que el anterior, pero ante el superior inmediato del funcionario que lo emitió; y (iii) el de queja, que cabe contra el acto que rechace el de apelación. En lo que se refiere a su obligatoriedad, el artículo 76 del CPACA, además de establecer el plazo para la interposición de los recursos de reposición y apelación (10 días siguientes a la notificación personal o por aviso o al vencimiento del término de publicación, según el caso), determina que el segundo de estos medios de impugnación de actos administrativos en sede gubernativa será obligatorio para acceder a la jurisdicción, cuando sea procedente, el cual se podrá incoar en forma directa o como subsidiario del primero, mientras que los de reposición y queja son optativos o facultativos.
En este orden de ideas, para que el recurso de apelación contra un acto administrativo de naturaleza particular sea obligatorio y, por ende, indispensable para poder acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de obtener su nulidad, resulta menester que la Administración cumpla con su obligación de indicar de manera clara, inequívoca y precisa su procedencia contra la decisión que emita, siempre que no provenga de ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de las entidades descentralizadas, directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos y representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial (numeral 2 del artículo 74 del CPACA).
Por consiguiente, si el acto administrativo, al momento de señalar los recursos procedentes, usa locuciones como «Reposición y/o Apelación», no satisface la aludida obligación legal, al carecer de exactitud en la información brindada al respecto, generando de esta manera una confusión para el interesado, sin que sea dable exigirle la interposición del segundo, por lo que en esos eventos ha de privilegiarse los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, en caso de que la persona no lo haya presentado.
En el asunto sub examine se observa que la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por la UGPP concierne a que contra la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 procedía recurso de apelación y el demandante lo interpuso tardíamente, por lo que fue rechazado mediante Auto ADP 6612 de 17 de mayo de 2016 y, en esa medida, no se colma el requisito de procedibilidad de interponer ese recurso, de carácter obligatorio, en debida forma.
En la demanda se acusan de nulidad las Resoluciones RDP 17493 de 18 de abril y RDP 22981 de 20 de mayo de 2013; 7374 de 24 de febrero, 18991 de 14 de mayo y RDP 25293 de 23 de junio de 2015; RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 y el Auto ADP 6612 de 17 de mayo de 2016, pero el a quo rechazó el medio de control frente a las dos primeras (por no haberse interpuesto el recurso de apelación).
En la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 (a la que se contrae el medio exceptivo planteado) fue expedida por la asesora grado 16 con asignación de funciones de subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, con ocasión de una petición formulada por el demandante el 7 de diciembre de 2015 orientada a obtener el reconocimiento de una pensión de vejez, en la que se resuelve negarla y, en su artículo segundo, se dispone «Notifíquese a Señor (a) CEPEDA AYURE NELSON ARTURO, haciéndole (s) saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recurso [sic] de Reposición y/o Apelación ante LA ASESORA GRADO 16 CON ASIGNACIÓN DE FUNCIONES DE SUBDIRECTOR DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES.
De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A.». De igual modo, se evidencia en el expediente administrativo que (i) el accionante el 8 de marzo de 2016 diligenció formulario de solicitud de notificación electrónica en relación con la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016;
(ii) aunque no obra constancia de envío del correo electrónico para efectos de notificar ese acto administrativo, en el Auto ADP 6612 de 17 de mayo de 2016, se indica que se remitió el 9 de marzo de 2016; (iii) aviso respecto de la mencionada Resolución, cuyo envío y recibido son ilegibles, en el que se informa que contra esa decisión «en caso de inconformidad puede(n) interponerse por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación ante la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, los cuales deberán presentarse y sustentarse en el término de diez (10) días siguientes a partir de surtida la presente notificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo» y se advierte que esa notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega de este aviso;
(iv) el actor interpuso recurso de apelación contra la citada Resolución, enviado por correo certificado el 2 de abril de 2016 y recibido en la UGPP el día 4 siguiente; y (v) por medio de Auto ADP 6612 de 17 de mayo de 2016, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP rechazó esa alzada, porque al actor se le notificó la Resolución impugnada el 9 de marzo de 2016, por correo electrónico, por lo que tenía hasta el 28 siguiente para presentarla y lo hizo el 4 de abril.
Así las cosas, aunque no hay certeza acerca del envío del mencionado correo electrónico al actor o del recibido del aviso por parte de este con el propósito de notificarle la Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016, lo cierto es que esta no contiene una información clara y precisa en lo que se refiere a los recursos o el recurso que le procede en caso de inconformidad del interesado, al usar la expresión «Reposición y/o Apelación» (negrilla del Despacho), pues al emplear al mismo tiempo las conjunciones disyuntiva (o) y copulativa (y) resulta contradictorio, máxime cuando la primera (o) denota alternativa, lo que podría generar confusión en su destinatario; por lo tanto, en aplicación del mandato contenido en el artículo 72 del CPACA, esa notificación no sería válida, pero como el accionante interpuso el recurso de apelación, tal diligencia se entiende surtida por conducta concluyente.
En este orden de ideas, en este caso el accionante agotó en debida forma el recurso que resultada obligatorio contra la mencionada Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016, pese a la irregularidad advertida sobre la información de los recursos procedentes. En conclusión, a pesar de que en la aludida Resolución RDP 8225 de 24 de febrero de 2016 se ordenó su notificación personal al destinatario con la indicación de que «en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recurso [sic] de Reposición y/o Apelación», expresión que no satisface los criterios de claridad y precisión que debe satisfacer este tipo de informaciones para la persona, lo que invalida una notificación en esos términos, lo cierto es que el accionante al formular apelación consintió dicha irregularidad y, en ese sentido, se entiende notificado por conducta concluyente el día de la presentación de este recurso, por lo que, además, ha de tenerse por interpuesto en debida forma.
En consecuencia, resulta contrario a los postulados constitucionales de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva impedirle a la persona acudir ante el juez con el fin de obtener la nulidad de un acto administrativo cuya notificación personal se produjo de manera irregular, pese a que sí interpuso el recurso que para la Administración era obligatorio, que aunque de no haberlo presentado tampoco le hubiere impedido obtener una decisión judicial de fondo respecto de ese acto, dada la irregularidad de su notificación, se insiste.
Por las razones esbozadas en los párrafos anteriores, se confirmará el proveído apelado, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda, propuesta por la UGPP. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto de 25 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual declaró no probada la excepción de «inepta demanda», propuesta por la UGPP, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ACEPTAR la renuncia de poder presentada por la abogada Gladys Esther Luna Naranjo, identificada con cédula de ciudadanía 22.613.625 y tarjeta profesional 146.520 del Consejo Superior de la Judicatura, en su condición de apoderada de la parte demandante, que obra en el índice 17 de la herramienta electrónica Samai.
TERCERO. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el proceso al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.