CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa - Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021 TEMAS: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – en reparación directa, se cuenta desde la ocurrencia de la acción u omisión determinante del daño, o desde el momento en que el demandante conoció o debió conocerla. 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO 2. Se demanda por el supuesto enriquecimiento sin causa por parte del Departamento de Antioquia, como consecuencia de los servicios adicionales prestados por la Universidad de Antioquia entre el 1° y el 16 de febrero de 2012, por fuera del plazo de ejecución del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-233.

II.

ANTECEDENTES La demanda y las razones en las que se fundamenta 3. El 29 de enero de 20161, la Universidad de Antioquia2, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, interpuso demanda contra el Departamento de Antioquia3, en la que formuló las siguientes pretensiones (transcritas en su tenor literal, con sus posibles errores): “PRIMERA.

Se declare que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA adeuda los valores derivados de los servicios ejecutados en exceso y no reconocidos en la liquidación bilateral del contrato interadministrativo nro. 2011-SS-15-233, celebrado entre ese ente territorial y la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA. SEGUNDA. Que en consecuencia de lo anterior, se revise y reforme la liquidación bilateral suscrita entre las partes, para incluir en la misma que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA debe pagar a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA la suma de MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES DOCE MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS ($1,274,012,613) junto con su indexación desde el día 16 de Febrero de 2012.

TERCERA. Que se condene en costas a la entidad pública demandada”. 1 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED. 2 En lo sucesivo, igualmente la Universidad. 3 En lo sucesivo, igualmente el Departamento. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 2 4.

Como fundamentos fácticos y jurídicos, en síntesis, se mencionaron los siguientes: 5. El 29 de junio de 2011 la Universidad y el Departamento celebraron el Contrato Interadministrativo4 n° 2011-SS-15-233, cuyo objeto consistía en la “Prestación de servicios Administrativos y operativos para las Instituciones Educativas de los municipios no certificados del Departamento de Antioquia, de conformidad con la propuesta técnica y económica presentada por la Universidad, aceptada íntegramente por el Departamento (…)”. 6.

El plazo inicialmente estipulado fue de 2,48 meses, contado a partir del 1° de julio de 2011. Dicho término fue objeto de diversas prórrogas, entre ellas la dispuesta en la adición n° 2, que amplió la duración del negocio jurídico hasta el 31 de diciembre de 2011 o hasta que se agotara el presupuesto, circunstancia que se produjo, según afirmó la demandante, el 30 de enero de 2012. 7.

También adujo que, a pesar del agotamiento del presupuesto, la Universidad continuó prestando los servicios contratados entre el 1° y el 16 de febrero de 2012, atendiendo la solicitud que al efecto le formuló la entidad demandada, derivada del cambio de administración departamental. Dichas actividades adicionales fueron asumidas por la Universidad con su propio presupuesto y amparada en la confianza legítima de que el Departamento le reembolsaría el valor correspondiente a tales servicios, cuyo valor ascendió a la suma de $1.274.012.613. 8.

El 30 de enero de 2014 se suscribió el acta de liquidación bilateral del contrato, en la que se consignó la salvedad referente al valor de los servicios ejecutados por la Universidad, antes descritos, indicando lo siguiente: “entre el 1 al 16 de febrero de 2012, por fuera del plazo contractual, prestó los servicios Administrativos y Operativos para las Instituciones Educativas de los Municipios no Certificados del Departamento de Antioquia, los cuales ascienden a la suma de MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES DOCE MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS M L ($1,274,012,613), y que a la fecha no han sido cancelados a la Universidad por el Departamento de Antioquia”. 9.

La demandante sostuvo que se configuró un enriquecimiento injusto, en beneficio del Departamento y en detrimento suyo, como consecuencia de actividades ejecutadas por fuera del ámbito contractual, lo que hace surgir en cabeza del demandado una obligación compensatoria, pasible de ser reclamada mediante la actio in rem verso. 10. En auto de 17 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda, con el fin de que la parte actora adecuara los hechos y las pretensiones al medio de control de reparación directa5. 11.

A través de escrito del 24 de agosto de 2016, la demandante interpuso recurso de reposición contra el proveído que dispuso la inadmisión6. Sin embargo, 4 Así fue denominado por la demandante. 5 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 012ED. 6 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 014ED. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 3 a través de memorial del 2 de septiembre de 20167, adecuó la demanda en los términos señalados por el a quo. 12.

El 21 de septiembre de 2016, el a quo repuso la providencia referida y, en consecuencia, admitió la demanda y dispuso que el proceso se tramitaría bajo el medio de control escogido por el accionante (de controversias contractuales), en los siguientes términos: “si la entidad actora al interponer el recurso de reposición en contra del auto inadmisorio insiste que el medio de control es el de controversias contractuales exponiendo argumentos jurídicos para demostrar porque (sic) el medio invocado es el procedente, se determina por el despacho, que se cumplió el objetivo que busca la inadmision de la demanda, no siendo procedente que el despacho insista en cual sería el medio adecuado en esta etapa procesal, una vez brindado los nuevos elementos jurídicos expuestos por la entidad actora, porque de ser así estaría anticipando la decisión”8.

La contestación de la demanda 13. El Departamento contestó la demanda dentro del término legal, oponiéndose a las pretensiones9. Como medios exceptivos propuso la caducidad del medio de control10, y las denominadas “inexistencia de la obligación”, “legalidad de la actuación contractual”, “cobro de lo no debido” y la excepción genérica. 14.

Sostuvo que el contrato estuvo vigente hasta el 31 de enero de 2012 y que la entidad demandante no aportó prueba alguna de que su plazo de ejecución se hubiese prolongado hasta el 16 de febrero de esa anualidad o que se hubiesen adicionado recursos para respaldar los servicios prestados entre una y otra fecha. Indicó que los contratos estatales son solemnes y deben ser elevados a escrito, circunstancia que, respecto de las actividades ejecutadas por la demandante en dicho interregno, no ocurrió. 15.

Adujo que las actividades objeto del negocio jurídico fueron ejecutadas en los términos convenidos y recibidas a satisfacción por parte de la interventoría contractual, según el acta de recibo del 22 de marzo de 2012. La sentencia de primera instancia 16. En sentencia del 14 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda11. 17.

En primer término, sostuvo que el presunto perjuicio reclamado en la demanda –el no reconocimiento de los servicios prestados en exceso– no comportó una obligación originada en un contrato, pues no se trató de la extensión implícita del objeto contractual y del negocio, sino de una omisión de la Administración - derivada de la ejecución de unas actividades por fuera del mismo-.

Por tal razón, dispuso adecuar el cauce procesal al medio de control de reparación directa y 7 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 015ED. 8 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 016ED. 9 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 018ED. 10 Excepción resuelta negativamente por el a quo en el curso de la audiencia inicial, expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 023ED. 11 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 036ED. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 4 agregó que ello no implicaba una alteración al petitum de la demanda, pues el propio demandante, cuando en su escrito de subsanación adecuó su trámite al de la actio de in rem verso, no modificó las pretensiones. 18.

El a quo precisó que, de conformidad con la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado en materia de enriquecimiento sin causa (en providencia del 19 de noviembre de 2012), la actio in rem verso no puede ser invocada para reclamar el pago de bienes o servicios ejecutados, sin la previa celebración de un contrato estatal. 19.

Asimismo, consideró que a pesar de que en el sub lite se comprobó la existencia de un servicio recibido por parte del Departamento (enriquecimiento) y la prestación del mismo por parte de la Universidad, sin su correspondiente remuneración (empobrecimiento), el elemento de la buena fe objetiva no se encontraba acreditado, en la medida que se desconocieron las normas imperativas en materia de perfeccionamiento del contrato estatal, que exigen que el mismo sea elevado a escrito, en razón a la naturaleza de los contrayentes y su sujeción al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 20.

Agregó que, a pesar de las excepciones señaladas en la sentencia de unificación referida, la entidad demandante no acreditó que se hubiese configurado alguna de ellas, lo que impide acceder a la indemnización solicitada. 21. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, por cuanto consideró que no había lugar a su imposición, en consideración a que, en este caso, no se demostró una actuación temeraria o carente de fundamento legal.

El recurso de apelación 22. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que la entidad contratante actuó de mala fe de cara a la prestación de los servicios por fuera del plazo contractual y adujo que, ni el artículo 1603 del Código Civil, ni el 871 del Código de Comercio establecieron que la buena fe contractual solamente se predique frente a una de las partes. 23.

Indicó que el a quo no analizó que estaba comprobada la aquiescencia del demandado en la prestación de los servicios encomendados y tampoco tuvo en cuenta que estos fueron prestados más allá del plazo contractual, por solicitud del Departamento y por la necesidad apremiante de no generar un traumatismo al servicio público educativo y al interés general. 24.

Cuestionó que el Tribunal estimara que el presente litigio se dirimiera bajo los postulados de la actio in rem verso y no a través del medio de controversias contractuales, pues desde la demanda quedó establecido que aquél no giraba en torno a un negocio jurídico, sin contrato escrito, sino a la ejecución de actividades adicionales al mismo, de manera que la controversia, en definitiva, se remonta al Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-233. 25.

Puntualizó que la Universidad se encuentra sometida a un régimen contractual de derecho privado, lo que posibilita la existencia de prórrogas y adiciones consensuales, que son válidas y vinculantes. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 5 26.

Finalmente, aseveró que el entendimiento de la tesis de unificación en torno a la actio in rem verso ha sido matizado en jurisprudencia posterior, en la que se ha admitido su procedencia y, con ello, la indemnización correspondiente, cuando la prestación ejecutada a favor del Estado ha sido incitada o provocada por este y, además, cuando se está en frente de la continuidad de un servicio ligado a un derecho fundamental, como es el caso de la educación. 27.

El Ministerio Público guardó silencio en esta instancia12. II. CONSIDERACIONES Cuestiones previas 28. Antes de abordar el análisis que corresponde en esta instancia, la Sala considera necesario efectuar las siguientes precisiones. 29. En su escrito de impugnación manifiesta la demandante que “discrepa también de la interpretación del Tribunal a quo consistente en que el presente asunto debía dirimirse a la luz de la actio in rem verso y no a través del medio de controversias contractuales, pues tal y como se ha insistido durante todo el decurso del proceso no se trató de una hipótesis de ausencia total de un contrato por escrito, sino sólo de la adición y prórroga de los servicios, y su causa, en los términos del artículo 1524 del Código Civil, se remonta al contrato interadministrativo nro. 2011- SS-15-233 primigeniamente firmado”. 30.

Al respecto, es menester recordar que la presente controversia se originó en el ejercicio del medio de control de controversias contractuales promovido por la Universidad de Antioquia, a través del cual se pretende reclamar el pago del valor correspondiente a los servicios prestados por fuera del plazo de ejecución del negocio jurídico celebrado con el Departamento de Antioquia.

Como se expuso en el acápite de antecedentes, si bien el a quo inadmitió la demanda al considerar que el proceso debía tramitarse como una reparación directa, con pretensión de enriquecimiento sin causa, por insistencia de la entidad demandante (en el recurso de reposición contra el auto inadmisorio), decidió adelantar la causa como un asunto de controversias contractuales, conforme había sido originalmente propuesto. 31.

No obstante, en la sentencia objeto de la alzada, el Tribunal adecuó oficiosamente el medio de control al de reparación directa y desató el fondo de la controversia bajo los postulados de la actio in rem verso, debido a que, a su juicio, las pretensiones del libelo introductorio versaban sobre la ejecución de actividades por fuera del marco de un contrato estatal y, por ende, en el sub examine no se ventilaba un asunto de naturaleza contractual. 32.

Bajo este contexto y considerando que dicha adecuación constituye el primer motivo de inconformidad manifestado por la demandante frente a la sentencia impugnada y que la determinación del medio de control bajo el cual corresponde decidir las pretensiones incoadas en el sub lite resulta de capital importancia en 12 Conforme constancia secretarial visible en el Índice 010 del aplicativo SAMAI.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 6 punto al análisis de los presupuestos procesales, la Sala dirimirá este aspecto antes de desatar el fondo de la controversia. 33. Por disposición normativa13, el medio de control de controversias contractuales está instituido para que cualquiera de las partes de un contrato estatal pueda pedir que: i) se declare su existencia o nulidad, ii) se ordene su revisión, iii) se declare su incumplimiento, iv) se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, v) se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y vi) se hagan otras declaraciones y condenas.

A su vez, el medio de control de reparación directa persigue la reparación del daño antijurídico producido por la acción y omisión de los agentes del Estado14 y procede en los casos en los que el daño se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad15. 34. A pesar de la concepción abierta del último supuesto de procedencia de la acción contractual, aquellas “otras declaraciones y condenas” a las que se refiere el artículo 141 del CPACA deben provenir siempre de una relación contractual que las determine, o en otras palabras, la pretensión que se esgrime en el libelo debe fundamentarse causalmente en circunstancias de hecho producidas en el marco de un negocio jurídico, y no por fuera de él. Ese entendimiento resulta de particular relevancia cuando se debate la ejecución de prestaciones por fuera de los linderos definidos por los contrayentes, como ocurre en el sub lite. 35.

En anterior oportunidad esta Corporación, al dirimir un asunto de similares connotaciones al que aquí se debate, precisó lo siguiente16: “Ahora bien, como metodología de trabajo, frente a hipótesis como esta, la Sala aclara que es deber del juzgador desechar, en primer lugar, si la hipótesis jurídica planteada no se encuadra dentro del marco de lo pactado.

En otras palabras, si lo reclamado corresponde a una variación normal y ordinaria de la ejecución de un contrato o, por el contrario, a una situación por fuera del mismo. Lo anterior, bajo el entendido de que la actio in rem verso es de carácter excepcional. En este sentido, la Sala entiende que no toda ejecución de mayores cantidades de trabajo, de obra o de servicios corresponde a situaciones extracontractuales.

El punto de distinción radica en: i) que lo normal, en muchos contratos, es la ejecución en mayor cantidad de la originalmente pactada, sin que constituya irregularidad; y ii) que lo anormal lo configura la inexistencia de vínculo contractual con ejecución de prestaciones, como se pasa a explicar. a) El segundo supuesto es el más natural, obvio y propio de la actio in rem verso, porque con ocasión de los hechos que conducen al enriquecimiento de una parte, el empobrecimiento de la otra, mediados por la relación causal entre ambos, es que se refleja la inexistencia de un medio procesal para reclamar la eventual compensación económica en favor del empobrecido, de ahí la configuración del enriquecimiento sin causa” (énfasis añadido). 13 Artículo 141 del CPACA. 14 Artículo 140 del CPACA. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 4 de junio de 2015, exp. 28400, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 7 36.

Lo anterior, se desprende de lo definido por la Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 19 de noviembre de 201217, que unificó su postura en torno a diversos aspectos del enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso, con la finalidad de: i) precisar algunos de los requisitos para su procedencia y ii) determinar cuál es la acción pertinente para reclamar la compensación correspondiente.

De esa suerte, la sentencia de unificación aclaró que “la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique”.

Incluso, con antelación a la providencia referida, el Consejo de Estado ya había sostenido que las ejecuciones materiales sin el respaldo de un contrato se ventilaban a través de los postulados del enriquecimiento sin causa18. 37. En el caso que ocupa la atención de la Subsección, el debate gravita, exclusivamente, en las actividades desarrolladas por la demandante entre el 1 y el 16 de febrero de 2012, cuando ya había expirado el plazo de ejecución del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-233, de manera que las prestaciones cuyo pago se reclama fueron ejecutadas sin respaldo contractual.

En consecuencia, las pretensiones que en el sub lite persiguen el reembolso de los valores correspondientes a aquellas actividades deben ser ventiladas bajo los postulados de la actio in rem verso y encausarse a través del medio de control de reparación directa -tal como lo consideró el a quo-, al que se atan las consideraciones relativas a la oportunidad para presentar la demanda y la configuración de la caducidad (artículo 140 del CPACA). 38.

En ese orden de ideas, al analizar los presupuestos procesales, encuentra la Sala, precisamente, que el relativo a la presentación de la demanda en tiempo - ligado con el medio exceptivo de caducidad- no se encuentra satisfecho, lo que, en acatamiento del deber que le asiste al juez de decidir sobre cualquier excepción que encuentre probada al momento de proferir sentencia (previsto en el artículo 187 del CPACA), exige su declaración en esta instancia, como se explica a continuación. Lo acreditado en el expediente 39.

El Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-233 fue celebrado el 29 de junio de 2011 y modificado en 2 ocasiones. En la última se prorrogó el plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre siguiente o hasta agotar el presupuesto19. 40. De conformidad con la certificación expedida por la Subsecretaría de Planificación Sectorial e Institucional del Departamento de Antioquia20, el plazo 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15469.

No obstante, como se aclaró en dicha oportunidad, aquello “no significa que se esté dando vía libre a la práctica generalizada de adelantar la ejecución de obras sin que se dé cumplimiento a los requisitos formales de legalización ordenados por la ley, la cual impone que mientras el contrato no se encuentre suscrito y legalizado, tampoco será posible ejecutarlo; pero esta regla no puede ser absoluta, puesto que cada caso particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe”. 19 Adición n° 2, Cláusula Segunda, expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 36. 20 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 37.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 8 contractual (que se sujetó al agotamiento del presupuesto), se prolongó hasta el 30 de enero de 2012. 41. El 22 de marzo de 2012 se suscribió el acta de recibo de las actividades objeto del contrato y se indicó que éstas se ejecutaron de conformidad con lo establecido en las normas y especificaciones técnicas exigidas en el pliego de condiciones y en el ordenamiento jurídico vigente21. 42.

El 23 de marzo de 2012 se elaboró un proyecto de acta de liquidación bilateral que no fue suscrito por el Secretario de Educación Departamental22. En dicho documento se consignó: “se le adeuda a la Universidad de Antioquia la suma de $1.274.012.613, por concepto de servicios prestados; se le cancelaran (sic) una vez se firme el acta de liquidación y se solicite el respectivo CDP”. 43.

En Oficio 2000-077 del 14 de agosto de 2013, el Vicerrector Administrativo de la Universidad de Antioquia requirió a la Secretaría de Educación Departamental para que se adelantara la liquidación de varios negocios jurídicos, entre ellos, el Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-23323. En el texto de dicho documento se indica que en marzo de 2013 se sostuvo una reunión entre representantes de ambas entidades en la que “se declaró por las partes la mejor voluntad y disposición para encontrar una solución a la situación planteada” y que “la demora en la liquidación de estos contratos, que represente sumas a favor de la Universidad, fue observada por Organismos de Control, lo cual nos obliga a insistir en un arreglo consensuado, pues no quisiéramos recurrir a otras instancias legales”. 44.

En Oficio 2000-093 del 25 de septiembre de 2013, el Vicerrector Administrativo de la Universidad de Antioquia informó a la Secretaría de Educación Departamental respecto de cuáles serían las personas que, por parte del ente universitario, intervendrían en el proceso de liquidación del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-23324. 45.

El clausulado del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-233 no previó disposición alguna respecto de su liquidación. Así mismo, obra en el expediente el acta de liquidación bilateral del negocio jurídico en cuestión25; si bien dicho documento no se encuentra fechado, se observa que el 22 de enero de 2014 la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia remitió a la Vicerrectoría Administrativa de la Universidad de Antioquia la referida acta26, y el 30 de enero siguiente, la Universidad la devolvió suscrita por su representante legal27.

Ello permite otorgar veracidad a lo referido por la demandante, respecto de que el acta en mención fue suscrita el 30 de enero de 2014. 46. En el acta de liquidación se dejó la siguiente salvedad: “La Universidad de Antioquia deja constancia que entre el periodo (sic) comprendido entre el 1 al 16 de febrero de 2012, por fuera del plazo contractual, prestó los servicios Administrativos 21 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 52. 22 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 49. 23 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 38 24 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 40. 25 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 45. 26 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 41. 27 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 42.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 9 y Operativos para las Instituciones Educativas de los Municipios no Certificados del Departamento de Antioquia, los cuales ascienden a la suma de MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES DOCE MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS M L ($1,274,012,613), y que a la fecha no han sido cancelados a la Universidad por el Departamento de Antioquia.

Para estos efectos la universidad de Antioquia hará la solicitud de conciliación prejudicial con el fin de que le sean cancelados estos dineros por parte de la Secretaría de Educación - Departamento de Antioquia”. 47. La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada por la demandante el 25 de noviembre de 2014 y la constancia correspondiente fue expedida el 11 de febrero de 201528.

A su vez, la demanda fue radicada el 29 de enero de 201629. La naturaleza y régimen jurídico del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS- 15-233 de 2011 48. La Sala considera pertinente referirse a las características y especificaciones del negocio jurídico objeto de estudio, con el fin de precisar su naturaleza económica y la ejecución de las prestaciones acordadas por las partes, a fin de determinar si, en efecto, se trata de un contrato interadministrativo, como fue denominado por las partes.

Dicha definición conceptual resulta relevante para el sub examine, en la medida que la misma determina el régimen jurídico aplicable y el marco temporal para la liquidación contractual que, como se desarrollará en el acápite siguiente, cobra relevancia en punto al análisis de la caducidad del medio de control a través del cual se tramitó la presente controversia. 49.

El negocio jurídico referido fue suscrito entre la Universidad de Antioquia - ente universitario autónomo de naturaleza pública30- y el Departamento de Antioquia -entidad territorial-. Así, se advierte que el Departamento de Antioquia, como extremo contratante, se encuentra entre las entidades estatales previstas en el artículo 2 de la Ley 80 de 199331, mientras que la Universidad de Antioquia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 30 de 1993, tiene un régimen contractual especial. 50.

De las consideraciones expresadas en el referido negocio jurídico, se constata que se celebró bajo la modalidad de selección de contratación directa, invocando, para tal efecto, lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Asimismo, las partes se remitieron, en lo pertinente, a las normas establecidas en 28 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 23. 29 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 1. 30 Determinada por la Ley 71 de 1878 del Estado Soberano de Antioquia, y cuya personería jurídica deriva de la Ley 153 de 1887, reconocida como Universidad por el Ministerio de Educación Nacional mediante Decreto 1297 de mayo 30 de 1964. 31 Artículo 2: “Para los solos efectos de esta ley: 1o.

Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles” (se destaca). b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 10 el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública32, aspecto que se desprende de lo ratificado en diferentes cláusulas del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15-233, por ejemplo, las relativas a las garantías33, interventoría34, perfeccionamiento35 y régimen de inhabilidades e incompatibilidades. 51.

Con todo, la Corporación ha precisado36 que las manifestaciones de las partes no son la fuente exclusiva para definir el régimen jurídico aplicable a un contrato en el que es parte una entidad pública. En ese sentido, en aras de determinar si el régimen jurídico aplicable al contrato que se analiza es el del EGCAP y si, por ende, se encontraba sujeto al trámite de liquidación allí previsto, conviene analizar si se trata de un contrato interadministrativo, como lo denominaron las partes. 52.

Así, como lo ha señalado la Subsección37, el contrato interadministrativo, a diferencia del convenio interadministrativo, es un acuerdo de contenido patrimonial, característicamente oneroso, donde existe una prestación y una contraprestación en función del interés de cada una de las partes, y que se expresa a través de la estipulación de obligaciones recíprocas que se miran como equivalentes, según las previsiones iniciales acordadas al momento de proponer o contratar38. 53.

Conforme lo dispone el artículo 298 de la Constitución Política, los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Así mismo, ejercen funciones administrativas de coordinación, complementariedad de la acción municipal, intermediación entre la Nación y los municipios, y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.

A su vez, señala el artículo 6 de la Ley 715 de 200139 que, en el sector de educación, los Departamentos tienen competencia, frente a los municipios no certificados, para “Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley”. 32 En adelante, también, EGCAP. 33 Cláusula Octava. 34 Cláusula Décima Primera. 35 Cláusula Décima Cuarta. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias: (i) del 14 de junio de 2019, radicación AP 2010-02552;

(ii) del 20 de noviembre de 2019, radicación 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429); (iii) del 6 de mayo de 2020, radicación interna 64701, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 37 Este, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 489, se ha definido como una forma de gestión cooperada de competencias administrativas que asume el ropaje de un negocio jurídico en el cual se regulan intereses convergentes de, al menos, dos entidades estatales.

Se trata de una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública que se basa en el principio de cooperación administrativa y, por tanto, allí no existe una posición prevalente de una parte frente a la otra, ni está presente ánimo o interés remuneratorio entre ellas (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429), Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico) 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de marzo de 2023, exp.

(58623), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 39 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 11 54. Por su parte, el Estatuto General de la Universidad de Antioquia40 establece como misión de dicho ente, el desarrollo del servicio público de educación estatal “mediante la investigación, la docencia y la extensión, la misión de actuar como centro de creación, preservación, transmisión y difusión del conocimiento y de la cultura” (énfasis de la Subsección).

A su vez, en su artículo 3 dispone que la institución universitaria “tiene por objeto la búsqueda, desarrollo y difusión del conocimiento en los campos de las humanidades, la ciencia, las artes, la filosofía, la técnica y la tecnología, mediante las actividades de investigación, de docencia y de extensión”; y en su artículo 15 que “La extensión expresa la relación permanente y directa que la Universidad tiene con la sociedad, opera en el doble sentido de proyección de la Institución en la sociedad y de ésta en aquella; se realiza por medio de procesos y programas de interacción con diversos sectores y actores sociales, expresados en actividades artísticas, científicas, técnicas y tecnológicas, de consultorías, asesorías e interventorías, y de programas destinados a la difusión de las artes, los conocimientos y al intercambio de experiencias y de apoyo financiero a la tarea universitaria.

Incluye los programas de educación permanente y demás actividades tendientes a procurar el bienestar general” (énfasis de la Subsección). 55. Ahora bien, la cláusula primera del negocio jurídico en cuestión estipuló como objeto la “Prestación de servicios Administrativos y operativos para las Instituciones Educativas de los municipios no certificados del Departamento de Antioquia, de conformidad con la propuesta técnica y económica presentada por la Universidad, aceptada íntegramente por el Departamento, y que hace parte integral del presente contrato”41; e indicó igualmente que tales servicios consistirían en: secretariado, servicios generales, apoyo auxiliar administrativo, bibliotecología, operativos de aseo y granjería. Así mismo, en el considerando 6 del negocio jurídico se consignó que la Universidad, en su calidad de ente universitario autónomo, desarrolla el servicio público de la educación superior a través de actividades de extensión y que “entre los objetivos de la extensión universitaria se encuentra el propiciar un intercambio productivo con las instituciones gubernamentales para establecer una necesaria cooperación en el diseño y ejecución de políticas”. 56.

Bajo este contexto, contrastando el objeto que pretendía satisfacerse con el negocio jurídico analizado y el marco funcional de las entidades que lo suscribieron, concluye la Subsección que aquél se relaciona42 con las finalidades estatutarias de la Universidad de Antioquia (prestar el servicio de educación superior mediante actividades de extensión), y se revela intrínsecamente ligado al deber normativo del 40 Acuerdo Superior 1 del 5 de marzo 1994, “POR EL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO GENERAL DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA”, consultado en: https://udea.edu.co/wps/wcm/connect/udea/15328f0d-59fc-4e5a-86d8- 76b36dac405f/001+Acuerdo+Superior+1+de+1994+%28Estatuto+general%29.pdf?MOD=AJPERE S&CVID=lj5KcsF. 41 Cláusula Primera, expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 007ED, página 27. 42 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 2, numeral 4, literal c de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, la modalidad de selección de contratación directa procederá para celebrar “Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos”.

Si bien se encuentran exceptuados “los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”; el objeto del negocio jurídico en estudio no se enmarca dentro de tales excepciones y, por ende, procedía la contratación directa.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 12 Departamento de Antioquia (dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los municipios no certificados). 57. En la cláusula tercera del contrato se estipuló que su valor era de $7.391’779.295, suma que el Departamento pagaría a la Universidad, en función de los servicios efectivamente prestados, conforme fueran requeridos por la contratante.

Esa forma de contraprestación tiene la característica de precio, pues comporta un concepto que el Departamento paga a cambio de una prestación recibida de la Universidad43, lo que denota la presencia de un ánimo o interés remuneratorio de una de las partes en el acuerdo interadministrativo. 58. Lo anterior implica que el negocio jurídico mencionado debe entenderse como un contrato en toda la extensión del concepto, pues se estableció un acuerdo conmutativo y bilateral en el que se consagraron obligaciones y prestaciones recíprocas entre las partes, lo que comportó un verdadero sinalagma contractual.

Cabe anotar que el hecho de que la ejecutora fuese una persona jurídica a la que no le asiste ánimo de lucro44 no implica, en modo alguno, que no pueda celebrar contratos con un interés remuneratorio, pues lo que aquello supone es la imposibilidad de repartir o distribuir la utilidad percibida contractualmente entre sus miembros, de manera que la calidad de la Universidad de Antioquia no desnaturaliza el contrato en cuestión. 59.

Los elementos que acaban de resaltarse evidencian que el acuerdo de voluntades que se analiza es, efectivamente, un contrato interadministrativo, dado que: i) el extremo contratante fue una entidad pública, en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993; ii) su objeto perseguía la satisfacción de una finalidad pública que se inscribe dentro del deber misional del Departamento, así como guardó una correspondencia directa con los estatutos de la Universidad; y iii) existió un ánimo o interés remuneratorio en el acuerdo interadministrativo de una de las partes (el ente educativo), toda vez que se pactó una contraprestación (dineraria en este caso) a cambio de una prestación ejecutada.

De ese modo, es claro que el negocio jurídico en cuestión estaba sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública45. 60. Al respecto, el artículo 60 de la Ley 80 de 199346 señala que los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. Al revisar el contenido del Contrato Interadministrativo nº 2011-SS-15-233 de 2011, observa la Sala que sus obligaciones se debían ejecutar en un plazo que se prolongaba hasta el 31 de diciembre de 2011 o hasta agotar el presupuesto, y que el pago del valor convenido 43 “El dinero que el comprador da por la cosa vendida se llama precio” (Código Civil, artículo 1849 y Código de Comercio, artículo 905). 44 “De conformidad con lo expuesto, la organización de las IES bajo la figura de asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro, implica que las utilidades no se repartan entre sus miembros, sino que integran el patrimonio de la persona jurídica.

Lo anterior, puesto en el contexto de las instituciones de educación superior permite entender que el propósito de dicha medida es asegurar la calidad y continuidad en la prestación del servicio público de educación” (Corte Constitucional, sentencia C-248 de 2017, M.P. (E) Iván Humberto Escrucería Mayolo). 45 Que, para la fecha de suscripción del negocio jurídico -2 de octubre de 2015-, lo conformaban la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, así como las modificaciones introducidas por la Ley 1474 de 2011. 46 Sin la modificación introducida por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012, atendiendo la fecha de celebración del contrato.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 13 se efectuaría periódicamente, en función de los servicios efectivamente prestados, conforme fueran requeridos por la contratante. Así, no queda duda que se trata de un negocio jurídico cuya ejecución se extendió en el tiempo y, por ende, sujeto al trámite de liquidación. La caducidad del medio de control 61.

Establecida como se encuentra la naturaleza de la relación contractual que sostuvieron las partes de este litigio, conviene precisar que las excepciones constituyen una herramienta que otorga el ordenamiento jurídico para que el demandado ejerza su derecho de contradicción y defensa, ya sea atacando las pretensiones del demandante, enmendando el litigio para evitar posibles nulidades o terminando el proceso al considerar que este no cuenta con todas las formalidades que exige la ley para que pueda ser adelantado47; y como lo han precisado la jurisprudencia48 y doctrina49, las mismas pueden ser de 3 tipos: i) previas, ii) de mérito y iii) mixtas. 62.

Para los juicios que se ventilan ante esta jurisdicción, la excepción de caducidad se encuentra contemplada en el parágrafo 2° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 y, como lo ha sostenido esta Corporación50, a partir de la modificación introducida por la Ley 2080 de 202151, “es una excepción perentoria nominada que se declara fundada en sentencia anticipada (numeral tercero del artículo 182A del CPACA) o se resuelve en la sentencia ordinaria o de fondo (artículo 187 del CPACA)”. 63.

En el caso bajo estudio, el Departamento demandado propuso la excepción de caducidad de la acción, la cual fue decidida de manera desfavorable por el a quo en la providencia proferida en el decurso de la audiencia inicial52. El análisis del a quo en tal pronunciamiento se efectuó sobre el supuesto normativo que regula lo relacionado con el medio de control de controversias contractuales (artículo 164, numeral 2, literal j, del CPACA) y, en ese contexto, el Tribunal efectuó el cómputo del término de caducidad para presentar la demanda partiendo de la fecha en la que se produjo la liquidación bilateral del Contrato Interadministrativo n° 2011-SS-15- 233 (30 de enero de 2014). 64.

Sin embargo, en virtud de la adecuación del medio de control dispuesta en la sentencia impugnada, y aclarado como se encuentra que era el de reparación directa el procedente para desatar el objeto de la litis, el examen de oportunidad en esta instancia debe determinarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal i, del CPACA, que exige tomar como hito inicial el momento en que ocurrió “la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 30 de agosto de 2018, exp. 58225, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 48 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 20 de noviembre de 2017, exp., 58834, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 49 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Código General del Proceso: Parte General. Dupre Editores Ltda., Bogotá. 2016. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de septiembre de 2021, exp. 2648-2021, C.P. William Hernández Gómez. 51 Aplicable al caso concreto atendiendo la fecha de interposición del recurso de alzada (12 de octubre de 2023). 52 Expediente electrónico consultable en el aplicativo SAMAI, Archivo 023ED. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 14 tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 65.

Así pues, en virtud de los elementos probatorios reseñados previamente, y teniendo en cuenta que el daño que reclama la parte demandante lo constituye el presunto enriquecimiento sin causa de la entidad accionada, como consecuencia de “la mayor cantidad de servicios prestados por sugerencia y provocación de la entidad contratante”53; es claro que la causa de aquél, en los términos planteados en la demanda, está determinada por una conducta del Departamento – consistente en no pagar las sumas de dinero reclamadas por unos servicios prestados por la Universidad de Antioquia-.

Si bien por las particularidades del caso concreto son varios los momentos en los que podría ubicarse la configuración de la omisión a la que se atribuye causalmente el daño reclamado, lo que podría derivar igualmente en diversas formas de computar los 2 años para ejercer el medio de control de reparación directa; a juicio de la Subsección ese hito temporal se localiza en el momento en que cesó la ejecución de las prestaciones extracontractuales que reclama la demandante, en la medida que fue allí cuando se consolidó el enriquecimiento en cabeza de la entidad demandada y surgió el deber de contraprestación que se afirma omitido54. 66.

Bajo tal entendimiento, considerando que la última de las actividades extracontractuales reclamadas por la Universidad se ejecutó el 16 de febrero de 2012, el término para el ejercicio del derecho de acción en el sub lite inició el 17 del mismo mes y año y feneció el 17 de febrero de 2014. Así, teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial (que lo hubiese suspendido) fue presentada el 25 de noviembre de 2014, es evidente que incluso aquella se presentó cuando el medio de control estaba caducado -bajo el supuesto analizado- y con mayor razón la demanda, dado que se formuló el 29 de enero de 2016. 67.

Sin perjuicio de lo anterior, aún si en gracia de discusión se tuvieran en cuenta otros momentos para contabilizar el término de caducidad, tendría que arribarse, por fuerza, a idéntica conclusión sobre el ejercicio inoportuno del medio de control en el caso bajo estudio, tal como se observa a continuación: 68. a) Desde la liquidación del contrato: recuérdese que el Contrato Interadministrativo 2011-SS-15-233 estaba sujeto al trámite de liquidación, en los términos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y por razón de esa sujeción, le resultaba aplicable lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, por virtud del cual la liquidación bilateral debía producirse dentro de los 4 meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato, si las partes no pactaron un término diferente (como es el caso), o unilateralmente por parte de la entidad contratante dentro de los 2 meses siguientes, si aquella no hubiese sido posible. 69.

Así, considerando que existía una disposición normativa que concedía 6 meses -después del plazo de ejecución- para que se efectuara la liquidación y se reconocieran en ella los valores pretendidos por la demandante, mal podría 53 Subsanación de la demanda, acápite de “FUNDAMENTOS DE DERECHO”, página 4. 54 Si es que dicho enriquecimiento y empobrecimiento se hubiesen presentado, circunstancia que no se está afirmando por la Sala, en la medida que aquello corresponde a un juicio propio de una decisión de fondo sobre las pretensiones que, en el sub lite, no se está efectuando.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 15 afirmarse que la omisión causante del daño reclamado se hubiese producido 2 años después de dicho término, cuando se suscribió el acta de liquidación bilateral (como lo entendió el a quo).

Así, no sería desde el 30 de enero de 2014 (cuando dicha liquidación se produjo) que se debería contabilizar la caducidad del medio de control de reparación directa, sino desde el 31 de julio de 2012 (6 meses después de vencido el plazo de ejecución). 70. Bajo ese contexto, el término para el ejercicio del derecho de acción en el sub lite habría fenecido el 1° de agosto de 2014, y teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 25 de noviembre de 2014 y la demanda fue formulada el 29 de enero de 2016, el medio de control estaba caducado. 71. b) Desde el acta de recibo de las actividades reclamadas: bajo esta hipótesis, la omisión causante del daño irrogado a la Universidad la constituiría el no reconocimiento de los servicios adicionales prestados al Departamento, una vez fueron recibidos a satisfacción por este. 72.

Como se precisó, el 22 de marzo de 2012 se suscribió el acta de recibo de las actividades objeto del contrato, sin salvedades de ningún tipo respecto de los servicios prestados entre el 1 y el 16 de febrero de 2012, lo que permite a la Sala entender la plena conformidad del Departamento con los mismos. 73. Si se admitiera que fue a partir de dicho momento que surgió la obligación55 remuneratoria en cabeza del demandado, tendría que arribarse a la conclusión de que, también bajo este supuesto, el medio de control se encontraría caducado, considerando que el término de 2 años para su ejercicio venció el 25 de marzo de 201456 y que, como se mencionó previamente, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 25 de noviembre de 2014 y la demanda el 29 de enero de 2016. c) El adelantamiento de las gestiones para el cobro: también habría caducidad si el cómputo se hiciera desde el momento en que el ente universitario le reclamó al Departamento los servicios adicionales que le prestó. 74.

Así, en el expediente se encuentra probado que desde el 23 de marzo de 2012 la Universidad había adelantado gestiones tendientes a la liquidación del negocio jurídico y el pago de las sumas objeto de demanda, y que aún para el 14 de agosto de 2013 el reconocimiento de las mismas seguía sin producirse. 75. Bajo dicho supuesto, el término de caducidad de la acción se contabilizaría entre el 24 de marzo de 2012 y el 25 de marzo de 2014, luego, nuevamente, la presentación de la solicitud de conciliación del 25 de noviembre de 2014 deviene en extemporánea y, en consecuencia, también la demanda incoada (el 29 de enero de 2016). 55 En la medida que ello se plantea como una hipótesis, la Sala no está afirmando que existiera efectivamente una obligación a cargo del Departamento, fuese de carácter contractual o extracontractual, pues ello corresponde a un ejercicio propio del estudio del fondo del asunto, escenario en el que no nos encontramos. 56 Por ser el siguiente día hábil al 23 de marzo.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 16 76. En suma, con independencia de que se acepte que la conducta omisiva de la entidad territorial enjuiciada, a la que se atribuye causalmente el daño reclamado en la demanda, la constituya el momento en que cesó la ejecución de las prestaciones extracontractuales por la demandante, como lo afirma la Sala, o bajo los supuestos de: i) el fenecimiento del plazo para liquidar el contrato; ii) por el recibo a satisfacción de las actividades ejecutadas o iii) por el adelantamiento de las gestiones para el cobro de las mismas; el derecho de acción fue tardíamente ejercido por la Universidad de Antioquia, lo que impone revocar el fallo impugnado, en tanto que, como se advierte, se encuentra probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

Conclusiones 77. La Sala revocará la sentencia objeto de la alzada y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta por el demandado, de conformidad con los fundamentos que a continuación se recapitulan: 78. El Contrato Interadministrativo nº 2011-SS-15-233 de 2011 estuvo sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, su ejecución se extendió en el tiempo y, por ende, estaba sujeto al trámite de liquidación. 79.

Las pretensiones que persiguen el reembolso de los valores correspondientes a actividades o prestaciones ejecutadas sin el respaldo de un contrato, deben ser ventiladas bajo los postulados de la actio in rem verso y encausarse a través del medio de control de la reparación directa, al que se atan las consideraciones relativas a la oportunidad para presentar la demanda y la configuración de la caducidad. 80.

Si bien por las particularidades del caso concreto son varios los momentos en los que podría ubicarse la configuración de la omisión a la que se atribuye causalmente el daño reclamado, ese hito temporal se localiza en el momento en que cesó la ejecución de las prestaciones extracontractuales que reclama la demandante, en la medida que fue allí cuando se consolidó el enriquecimiento en cabeza de la entidad demandada y surgió el deber de contraprestación que se afirma omitido. 81.

Considerando que la última de las actividades extracontractuales reclamadas se ejecutó el 16 de febrero de 2012, el término para el ejercicio del derecho de acción en el sub lite inició el 17 del mismo mes y año y feneció el 17 de febrero de 2014, y teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 25 de noviembre de 2014 y la demanda fue formulada el 29 de enero de 2016, el medio de control estaba, para ese momento, caducado.

La condena en costas en segunda instancia 82. En este tópico, se tiene que, de conformidad con la remisión del primer inciso del artículo 188 del CPACA57, y según lo establecido en los numerales 1 y 3 del 57 Cuya modificación, introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, resulta aplicable al caso concreto, atendiendo la fecha de interposición del recurso de apelación (12 de octubre de 2023).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 17 artículo 365 del CGP58, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta de la parte a la cual se le imponen59. 83.

Así, la Subsección condenará en costas y agencias en derecho de segunda instancia a la parte demandante, en la medida que los argumentos de su recurso de apelación resultaron imprósperos. 84. De esa suerte, las costas de segunda instancia serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal de origen, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, al tiempo que, por agencias en derecho, en los términos del Acuerdo 1887 de 200360, se fijará61 en un 0,1% del valor de las pretensiones negadas62, es decir, $1’274.013.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DECLARAR probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa incoado en el sub lite, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia. “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 58 Artículo 365 “Condena en costas.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

(…)” (se destaca). 59 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, para condenar en costas a la demandante (no así a la demandada vencida), debe acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado -con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal.

Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo. 60La demanda se presentó el 29 de enero de 2016 y el Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016. 61 El mencionado acuerdo dispone para el efecto, en los numerales 3.1.2. y 3.1.3 del artículo 6, lo siguiente: “Artículo. 6º—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho:(…). “III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…). “3.1.2. Primera instancia. “Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. “3.1.3. Segunda instancia. (…) “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia” (se destaca). 62 El valor de las pretensiones de la demanda ascendió a $1.274’012.613.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00392-01 (70.771) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 18 SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante y FIJAR las agencias en derecho la suma de $1’274.013, en favor del departamento de Antioquia.

Las costas se liquidarán de forma concentrada por el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previa la anotación respectiva en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF