Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00699-00 (2084-2020) Demandante: Arneiro de Jesús Patiño Grajales Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Tema: Resuelve recurso de súplica La parte demandante interpuso recurso de súplica en contra del auto del 13 de noviembre de 2020, emitido por la Sección Segunda1 del Consejo de Estado, mediante el cual se rechazó el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia del 10 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
ANTECEDENTES El señor Arneiro de Jesús Patiño Grajales, interpuso acción especial de revisión de revisión con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia antes referida, la cual revocó el fallo de primera instancia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira del 8 de agosto de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
AUTO SUPLICADO El magistrado ponente, en providencia del 13 de noviembre de 2020, rechazó la acción especial de revisión, considerando que únicamente las entidades públicas taxativamente señaladas por la ley son las legitimadas para hacer uso de las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que, la aplicación de estas a un particular no fue establecida por el legislador.
Que, en gracia de discusión, si el accionante consideraba que la sentencia a revisar fue proferida de manera irregular, debió acudir por vía de las causales previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, caso en el cual sería aplicable el término consagrado en el artículo 251 del CPACA, por lo que debía interponer la demanda dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, existiendo para ese caso caducidad de la acción. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA2 1 Magistrado ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 2 Índice 8 SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00699-00 (2084-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El demandante interpuso el recurso de súplica con el fin de cuestionar la decisión de rechazo proferida por el ponente, con base en los siguientes argumentos: Que, si bien las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 solo pueden ser alegadas por los sujetos que la misma norma determina, la Corte Constitucional ha legitimado a otros actores para el mismo ejercicio, como es el caso de las Administradoras de Pensiones, por lo que debe flexibilizarse la normativa al respecto.
Que deslegitimar para su ejercicio a otros actores, más aún cuando se trata del afectado directo con la providencia, constituye una afrenta a los principios fundamentales a la igualdad, equidad y al debido proceso, ya que se privilegia a una de las partes, quitándole la posibilidad a la realmente afectada de cuestionar la providencia que le es desfavorable.
Que, en este sentido, tal y como lo ha afirmado el Consejo de Estado, cuando ha interpretado el numeral 2 del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo tampoco estaba sujeto al término de caducidad para la presentación del recurso, por tratarse de actos que niegan prestaciones periódicas. Que si bien podría imputarse responsabilidad a la parte por no haber interpuesto el recurso dentro del plazo de un año, es necesario flexibilizar esta apreciación cuando se trata de una persona de edad avanzada, sin conocimientos jurídicos, que jamás habría esperado una reducción de su pensión decretada por un juez de la República En estos términos, solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, se proceda a la admisión de la acción. CONSIDERACIONES Corresponde estudiar en sede de súplica la decisión que rechazó la acción especial de revisión y puso fin al proceso.
El debate se centra en el hecho de que, para el accionante, a pesar de reconocer que las causales a) y b) solo pueden ser alegadas por quienes por ley están habilitados para hacerlo, se le debió admitir el recurso extraordinario de revisión, pues, en su criterio, la normatividad debe interpretarse de tal manera que se garantice el derecho a la igualdad de las partes dentro del proceso, permitiendo que incluso los particulares puedan interponer la acción especial de revisión con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Para abordar este reparo resulta necesario efectuar una exposición sobre el objeto de la acción especial de revisión y de la normativa que la regula, para luego pasar a verificar si el accionante se encontraba facultado para interponerla con base en las causales contenidas en la Ley 797 de 2003 y si, en consecuencia, era procedente o no el rechazo de la acción. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00699-00 (2084-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: «ARTÍCULO 20.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas (ver comentario más adelante) por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Como puede observarse, en el marco de la normativa citada, la acción especial de revisión no constituye una tercera instancia para reabrir la cuestión de fondo decidida en un proceso ordinario, sino que su propósito principal es la revisión de los montos de las pensiones reconocidas, con el fin de preservar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como proteger los recursos limitados del tesoro público y la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social.
En otras palabras, este medio de impugnación busca reparar posibles desafueros y evitar el fraude frente a los recursos públicos, limitándose estrictamente a las causales establecidas por la ley. Si bien la acción especial de revisión se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, la misma ha sido considerada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo como un mecanismo especial3 debido a su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación de quienes se encuentran habilitados para ejercerla.
A diferencia del recurso extraordinario de revisión, la acción especial de revisión contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no constituye un recurso, sino 3 Ver entre otras: Consejo de Estado. Rad.11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129-12). En dicha decisión se indicó: «[ ] es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]».
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00699-00 (2084-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 una acción; esto por cuanto los recursos son interpuestos por las partes de un proceso con el fin de reexaminar la cuestión y modificar la decisión impugnada, mientras que en la revisión no es necesario que sean las mismas partes procesales quienes la impulsen, pues su finalidad es «dotar a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»4 y en este sentido, velar por la defensa de los recursos públicos y la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social.
Ahora bien, la Corte Constitucional extendió la posibilidad de accionar dicho mecanismo a las administradoras de pensiones al disponer que: «[ ] frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero».
En ese sentido, esta Corporación, a través de su jurisprudencia, ha sido consistente en afirmar que la legitimación por activa de esta acción es «calificado» en tanto recae en cabeza del Gobierno Nacional, los órganos de control, la UGPP -en virtud de la Ley 1151 de 2007, artículo 1565 y el Decreto 575 de 2013, artículo 6º, numeral 6º6- y las diferentes entidades administradoras de pensiones –Corte Constitucional sentencia C-258 de 20137»8. 4 Ibidem. 5 «LEY 1151 DE 24 DE JULIO DE 2007.
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. (…)
ARTÍCULO 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
(…)» 6 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias. […] ARTÍCULO 6o. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen.» 7 Sentencia C-258 de 2013, magistrado ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda sentencia del 16 de agosto de 2018, radicado núm. 0704- 2014, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado núm. 11001-03-15- 000-2018-01884-00 (REV), Sala Cuarta Especial de Revisión, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV).
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00699-00 (2084-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 No es posible entonces que dicha acción sea interpuesta por un particular, tal como lo pretende el recurrente, por cuanto la norma es clara en establecer la legitimación en la causa por activa de una forma cualificada y, además, la extensión realizada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional no incluye sujetos diferentes de las administradoras de pensiones para ejercerla, no encontrándose entonces vulneración alguna a los derechos fundamentales que invoca el accionante como lesionados.
Además, no es posible flexibilizar ni el término para interponer el recurso extraordinario de revisión ni la legitimación activa para presentar la acción especial, ya que la posibilidad de desvirtuar la cosa juzgada, que reviste a los fallos emitidos por los jueces y tribunales, solo puede darse en los casos específicos y estrictamente previstos en la normativa y la jurisprudencia consolidada.
Un proceder diferente comprometería la seguridad jurídica, al generar incertidumbre en la aplicación uniforme de la ley y en la estabilidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, se confirmará el auto del 13 de noviembre de 2020, mediante el cual el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso decidió rechazar la acción especial de revisión interpuesta por el demandante contra la sentencia del 10 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 13 de noviembre de 2020, mediante el cual el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso decidió rechazar la acción especial de revisión interpuesta por el señor Arneiro de Jesús Patiño Grajales contra la sentencia del 10 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
SEGUNDO: Se ordena devolver el expediente al Despacho de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente