Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) Demandante: Luz Edit Otálora Sierra Demandados: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y Municipio de Fusagasugá Temas: Reanudación de pago de pensión post mortem a beneficiaria de docente fallecido.

Falta de congruencia de la sentencia de primera instancia. El reconocimiento de la pensión de sobrevivientes conforme al Decreto 224 de 1972 no es temporal, sino vitalicio por haber sido derogado por la Ley 33 de 1973. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Luz Edit Otálora Sierra instauró demanda1 contra la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad del Oficio 151207.20180RE313 del 8 de febrero de 2018, por medio del cual el municipio de Fusagasugá en representación del FOMAG le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (post mortem) de manera indefinida y no temporal como le había sido reconocida inicialmente mediante la Resolución 070 del 9 de mayo de 2008. 1 Folios 7 a 10.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) 3. A título de restablecimiento del derecho, se ordene reconocer y pagar de manera actualizada esta prestación sin ningún límite temporal, con efectividad desde el 1.º de junio de 2012 cuando, de facto, fue retirada de nómina por parte de la entidad demandada, junto con los correspondientes intereses causados a lo largo de este período. 4.

Se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que mediante Resolución 070 del 9 de mayo de 2008, el municipio de Fusagasugá en representación del Ministerio de Educación - FOMAG le reconoció junto con el menor Johnathan Ríos Otálora, en partes iguales, una pensión post mortem con ocasión al fallecimiento del señor Normando Ríos Aranda, quien en vida por haber ejercido como docente devengaba una pensión ordinaria de jubilación. 6.

El 31 de agosto de 2018 su hijo cumplió la mayoría de edad, por lo que este último le informó a la Secretaría de Educación de Fusagasugá que no tenía interés en seguir estudiando y por tanto dejaría de percibir su parte de la pensión para acrecentar la restante. 7. El 1.º de junio de 2012, sin que hubiese mediado algún acto administrativo, la entidad demandada la retiró de hecho de la nómina de pensionados. 8.

El 22 de mayo de 2017 solicitó la reactivación de la prestación que le había sido reconocida, ello con efectos fiscales a partir del 3 de junio de 2012 en adelante, pero esta le negó lo reclamado al asegurar que tal derecho le había sido concedido por un lapso de 5 años por disposición del artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, lo que justificaba la terminación de su pago.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Consideró vulnerados: los artículos 48 de la Constitución Política; 1.º de la Ley 33 de 1973; y 7.º del Decreto 224 de 1972. 10. Expresó que con posterioridad a la expedición del Decreto 224 de 1972, fue promulgada la Ley 33 de 1973, por medio de la cual se transformaron en vitalicias las pensiones de las viudas, lo que implicó que se entendiera tácitamente derogado el artículo 7.° del Decreto 244 de 1972 en cuanto a la temporalidad del reconocimiento, tanto así que el propio Consejo de Estado ha avalado dicha posición, puntualmente en la sentencia del 17 de noviembre de 2017 (0603-17).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 11. El 7 de febrero de 2019 fue admitida la demanda.2 El municipio de Fusagasugá manifestó3 que la labor de la Secretaría de Educación Municipal en el reconocimiento de prestaciones sociales de un docente no es otra que la de realizar la recolección de los documentos y soportes necesarios, para luego enviarlos a la Fiduprevisora, quien finalmente es quien señala los lineamientos para proferir el acto administrativo respectivo.

En otras palabras, es esta última quien hace la manifestación de la voluntad para reconocer o negar las prestaciones de los educadores oficiales, ya que la administración local se limita a realizar un trabajo operativo en el que no se refleja su decisión. 12. Propuso como excepciones las de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, y ii) buena fe. 13.

El 9 de octubre de 20194 se ordenó vincular como parte demandada a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, a quien se le notificó la demanda, pero se abstuvo de contestarla. 14. El 8 de octubre de 20205 se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa y se decretaron las pruebas. Frente a esta decisión la entidad territorial demandada interpuso recurso de apelación y el 8 de abril de 20216 esta fue revocada, por lo que se ordenó su desvinculación. Finalmente, el 10 de septiembre de 20217 se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 10 de noviembre de 2021 negó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. 16. Expuso que para el reconocimiento y pago de la denominada pensión post mortem (sobrevivientes) a favor de los beneficiarios de los docentes oficiales fallecidos que se encontraban afiliados al FOMAG y que se vincularon antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se aplica el Decreto 224 de 1972. 17.

Indicó que, si bien esa norma fijó un límite temporal de 5 años para el disfrute de la prestación, lo cierto es que la Ley 33 de 1973 modificó esa restricción al 2 Folios 14 a 15. 3 Folios 83 a 91. 4 Folios 100 a 102. 5 Folios 117 a 122. 6 Folio 191. 7 Folios 145 a 146. 8 Folios 152 a 159. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) señalar que el reconocimiento pensional sería vitalicio para el cónyuge sobreviviente, y hasta la mayoría de edad para los hijos menores, posición que fue respaldada por la Corte Constitucional en sentencia C-480 de 1998 y por el Consejo de Estado en providencia del 4 de febrero de 2021 (2017-03790). 18.

Al margen de lo anterior advirtió que al analizar la situación de la actora se encuentra probado que el 1 de junio de 1995 se divorció del causante, según se extrae de las anotaciones que reposan en el Registro Civil de Matrimonio n.o 2915359, por lo que cuando acudió ante la entidad en condición de cónyuge supérstite a reclamar la sustitución pensional (27 de septiembre de 2007), no ostentaba tal condición y aun así la entidad accionada reconoció el derecho reclamado. 19.

Por esa razón aseguró que, si bien es cierto la pensión post mortem con arreglo a la regulación anterior se entiende intemporal, materialmente, la reclamante no es legitimaria de la prestación porque no ha acreditado su condición de cónyuge al momento de la muerte del educador, pues por el contrario contra ella pesa el divorcio y la disolución de la sociedad conyugal que la excluyen del derecho.

RECURSO DE APELACIÓN9 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación. Afirmó que el tribunal de origen al haber estudiado el aspecto sustancial del derecho a la sustitución pensional que le pudiera corresponder como cónyuge supérstite del señor Normando Ríos Aranda, erró al realizar un estudio jurídico bastante restrictivo de la normativa aplicable, tanto así que omitió la práctica de pruebas que le hubieran podido dar luces acerca de aspectos que consideró confusos. 21.

Expresó que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera o por más de lo pedido, puesto al hacerlo incurre en violación del principio de congruencia. 22. También aseguró que en primera instancia se incurrió en un defecto sustantivo porque frente a la exigencia de demostrar su condición de cónyuge en el momento de la solicitud inicial de sustitución pensional se advierte que, si bien es cierto la pensión solicitada es la prevista en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, también lo es que la prestación allí creada fue reglamentada posteriormente por las Leyes 33 de 1973 y 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989; normativa que no fue debidamente estudiada por el juez de primera instancia, ya que se debió tener en cuenta que la sustitución pensional también era para quienes acreditaran su condición de compañero(a) permanente y no solamente para los cónyuges. 9 Folios 162 a 166.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) 23. Afirmó que en la sentencia apelada se dio vida al aparte del artículo 7 del Decreto 1160 de 1989 que establecía que en los casos en que se hubiere disuelto la sociedad conyugal o existiere separación legal y definitiva de cuerpos, el cónyuge sobreviviente perdía el derecho a la pensión sustitutiva, ello pese a que esta disposición fue declarada nula por el Consejo de Estado mediante sentencia de la Sección Segunda del 8 de julio de 1993 (expediente No. 4583). 24.

Añadió que se configuró tal vicio cuando, de acuerdo con el análisis realizado en la providencia impugnada, se estudió el reconocimiento que se le había efectuado única y exclusivamente con miras a determinar si había acreditado condición de cónyuge del causante en el momento de su fallecimiento, pero nunca se evaluaron las pruebas presentadas que incluyen la Resolución 070 de 2007, la cual goza de plena presunción legal y que encontró acreditado en su oportunidad el derecho a la sustitución pensional que acá se discute.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 25. El 25 de abril de 202210 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 26. El problema que debe resolver la Subsección es determinar si con el fallo de primera instancia se desconoció el principio de congruencia al haberse analizado la consolidación del derecho a la pensión de sobrevivientes (post mortem) a favor de la actora, pese a que este ya le había sido reconocido, cuando en realidad lo que aquella discutía era el hecho de que se haya dejado de pagar la mesada intempestivamente por cuanto la entidad demandada consideró que esta era temporal y no vitalicia como pretende que le sea reconocida.

Marco normativo y jurisprudencial Sobre el principio de congruencia como elemento del debido proceso 27. Debe precisarse que la congruencia en materia procesal, entendida como la conexión sincrónica entre lo reclamado con la demanda, lo argumentado como defensa y lo resuelto con la sentencia, obedece al hecho de que un litigio no puede ser indeterminado y abstracto, sino que tiene que circunscribirse a los límites de 10 Ver índice 3 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) interpretación, análisis probatorio y decisión que las partes y el mismo juez fijan para determinar las reglas claras con las que se desarrollará la actuación. 28. Esto tiene como fin que ninguno de los extremos sorprenda al otro con nuevos asuntos a debatir que no fueron planteados a lo largo de la causa judicial en sus debidas oportunidades, como serían, por ejemplo, la demanda, su reforma, una eventual demanda de reconvención o la audiencia inicial. 29.

De esta regla general, solo figurarían como excepción los hechos sobrevinientes que tengan la entidad suficiente para extinguir o modificar el derecho reclamado, pero únicamente si estos ocurren después de haber sido presentada la demanda y cuando efectivamente estén probados y alegados por la parte que los quiera aducir a su favor. 30.

Estos preceptos se derivan del propio contenido del artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable a este tipo de casos por remisión del artículo 306 del CPACA. Sobre el punto, la primera norma en mención consagra lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]».

(Negrilla y subrayado intencionales). 31. De hecho, sobre la importancia del precepto bajo estudio, la Corte Constitucional en sentencia T-455 de 2016 manifestó que: «[…] 24.1. El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.

Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”.

Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. La Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación, profirió en el 2008 la sentencia 1274 de ese año, en la que estableció lo siguiente: “… la incongruencia tiene la entidad suficiente para configurar una vía de hecho, ya que la incongruencia que es capaz de tornar en vía de hecho la acción del juez “es sólo aquella que subvierte completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando una alteración sustancial, dentro de la respectiva jurisdicción, que quiebra irremediablemente el principio de contradicción y el derecho de defensa”, a tal grado que “la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante”, esto es, “carente de justificación objetiva y relativa a materias medulares objeto del proceso”.

De lo contrario, “el grado y el tipo de desajuste entre la sentencia y lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso, sería insuficiente para que se configure una vía de hecho judicial, así pueda existir una irregularidad dentro del proceso”[51]. 24.2. De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.

Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello. […]». (Subrayado fuera de texto). 32. En el mismo sentido, el Consejo de Estado11 ha señalado sobre el particular que: «[…] El principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión. […]» 33.

Como se desprende de lo expuesto hasta este punto, el principio de la congruencia es uno de los elementos fundamentales del debido proceso, pues garantiza la correcta materialización de los derechos de defensa y contradicción, de 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de octubre de 2017.

Radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) la seguridad jurídica, y en esencia, de la tutela judicial efectiva,12 toda vez que permite el desarrollo de una actuación judicial bajo un escenario de igualdad entre las partes y de imparcialidad del juez, bajo el entendido de que la resolución del litigio en concreto se limitará y concentrará en el estudio de los hechos y pretensiones alegadas, así como en los argumentos y medios exceptivos de defensa que se relacionen directamente con aquellos. 34.

Por lo mismo, todo lo que no se haya planteado como objeto de litigio y que tampoco constituya un hecho sobreviniente relevante para adoptar el fallo, o que no implique un pronunciamiento oficioso para evitar la vulneración de un derecho fundamental, no podrá examinarse sino en virtud de una nueva demanda.13 Acerca de la pensión de sobrevivientes (post mortem) de los docentes oficiales 35.

Esta figura ha sido entendida como el derecho que tendrían los beneficiarios supérstites de un educador estatal fallecido para reclamar el reconocimiento de una prestación directamente a favor de aquellos, cuando se observe que su causante había acumulado cierto tiempo de servicio, pero cuyo deceso ocurrió antes de que hubiese cumplido con la totalidad de los requisitos legales para haber consolidado materialmente el estatus jurídico de pensionado. 36.

En materia de normativa aplicable para los casos en los que se discuten los derechos derivados de la muerte del titular de un derecho pensional, esta corporación ha sido clara en precisar que tal regulación debe ser la que se encuentre vigente a la fecha de ocurrencia del deceso del pensionado.14 37. Ahora, en el caso de los maestros afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, regulados por la Ley 91 de 1989, lo primero que debe tenerse en cuenta es que estos quedaron exceptuados del sometimiento a las previsiones del régimen general de la Ley 100 de 1993, por expresa disposición del artículo 279 de dicha norma.15 12 Entendida igualmente como el acceso a la administración de justicia, el cual a voces de la Corte Constitucional se entiende como, «[…] El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.

Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […]». Ver sentencia C-279 del 15 de mayo de 2013. Expediente. D- 9324. 13 Estas precisiones ya fueron expuestas por esta misma Subsección en sentencia del 4 de septiembre de 2024 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023). 14 Ver, entre otras, sentencias del 10 de noviembre de 2005.

Exp. 3496-04; y del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. 15 «ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. […] Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) 38.

Por lo mismo, el marco jurídico que contenía los postulados sobre la pensión post mortem a favor de los docentes oficiales sería el consagrado en el Decreto 224 de 1972, específicamente en su artículo 7.º,16 el cual contemplaba inicialmente un término de vigencia de la prestación para los beneficiarios de 5 años. Sin embargo, este postulado fue derogado tácitamente por el artículo 1.º de la Ley 33 de 1973 que consagró de manera general que: «[…] Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. […]», disposición que habilitó el reconocimiento de dicha prestación de manera indefinida. 39.

La Corte Constitucional en sentencia C-480 de 1998 se declaró inhibida para pronunciarse sobre le exequibilidad de la expresión: “y por un tiempo máximo de cinco (5) años”, contenida en el artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, pues advirtió que esa precisa disposición había dejado de producir efectos jurídicos desde la entrada en vigencia de la mencionada Ley 33 de 1973.

Lo propio fue ratificado por el Consejo de Estado17 en sentencia del 4 de febrero de 2021 al resolver un asunto similar al presente. Resolución del caso concreto 40. Inicialmente es necesario destacar que la entidad demandada le reconoció a la actora una pensión de sobreviviente mediante la Resolución 070 del 9 de mayo de 2008,18 con ocasión del fallecimiento de su cónyuge (el señor Normando Ríos Aranda), ocurrido el 3 de junio de 2007.

Lo anterior se fundamentó en que el causante en calidad de docente afiliado al FOMAG no cumplió con la totalidad del tiempo de servicio para haber accedido a una pensión ordinaria de jubilación, pero por lo menos acumuló más de 18 años de labor oficial educativa que habilitaban este beneficio a favor de sus beneficiarios. y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. […]» 16 “Por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente.” «[…] ARTÍCULO 7º.- En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años. […]» 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”.

Sentencia del 4 de febrero de 2021. Radicado: 08001233300020170037901 (0176-2019). En dicha providencia se indicó expresamente lo siguiente: «[…] Así las cosas, conforme a lo dispuesto en el Decreto 224 de 1972 que contiene el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos sin cumplir con los requisitos para percibir pensión de jubilación, consagra el derecho a la pensión post mortem pero solo cuando los profesores hubiesen laborado en planteles oficiales durante un periodo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, caso en el cual se habilita para el cónyuge y los hijos menores, el derecho a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el docente al tiempo de su fallecimiento, sin el límite temporal que inicialmente se le dio a dicha prestación, por la derogatoria tácita que surgió́ al respecto con la expedición de la Ley 33 de 1973. […]» (Negrilla conforme a la transcripción). 18 Folios 3 a 4.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) 41. Ahora, del mencionado acto administrativo se advierte que el otorgamiento de esta prestación se dio sin ningún tipo de condicionamiento o plazo para su goce por parte de la reclamante.

Aun así, esta última aseguró que, sin que hubiese mediado aviso ni una decisión expresa de la autoridad accionada, desde el 1.º de junio de 2012 fue retirada automáticamente de la nómina de pensionados, por lo que a partir de esa fecha ha dejado de percibir la respectiva mesada que ya había adquirido. 42. Sobre el punto se destaca que, efectivamente en el expediente no obra prueba de ningún acto administrativo o mención de este por medio del cual la parte demandada hubiese revocado o suspendido la resolución que otorgó la pensión post mortem. 43.

Por lo mismo, se debe tener como cierta la afirmación de la demandante sobre la actuación de hecho de la entidad accionada de retirarla de nómina de manera intempestiva, más aún porque la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG se abstuvo de intervenir en este proceso, y el municipio de Fusagasugá en su contestación aseguró que: «[…] es al (sic) Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien aprobó el reconocimiento pensional a través de la Secretaría de Educación mediante la Resolución 070 del 09 de mayo y que fuera suspendida el 01 de junio de 2012 por el mismo fondo. […]»,19 lo cual se ratificó en el acto demandado20 en el que precisamente se señaló que: «[…] Es del caso señalar que la pensión post-mortem 18 años, le fue suspendida a su poderdante a partir del 01 de junio de 2012. […]» 44.

Pues bien, es evidente que ante una situación como la descrita donde no existe una manifestación expresa de la administración que revierta una decisión previa vigente y con plenos efectos jurídicos, la apelante podía recurrir a una petición tendiente a generar un nuevo pronunciamiento de la autoridad que le reanudara el pago de su pensión, la cual no estaba condicionada a ningún límite temporal.

Por esa razón es que el 22 de mayo de 201721 solicitó el reconocimiento de la prestación de manera vitalicia, con efectividad desde el mismo momento en que le fue suspendida. 45. En respuesta a esta reclamación, la Secretaría de Educación Municipal de Fusagasugá en representación del FOMAG expidió el Oficio 1512-07.2018RE313 del 8 de febrero de 201822 en el que puntualmente le indicó que su derecho le había sido otorgado en virtud del artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, el cual preveía un límite para el goce de la pensión de 5 años.

Al respecto sostuvo que: «[…] De la norma en cita, se desprende que, en el presente asunto no procede el reconocimiento de la prestación solicitada, dado que la pensión que le fue reconocida a la señora Otálora Sierra y esta (sic) fue concedida por un término de cinco años, porque así lo dispuso el legislador y por ende, la pretensión de la petición se torna improcedente.

Es del caso 19 Ver pronunciamiento sobre el hecho quinto de la demanda en el escrito de contestación a folio 85. 20 Ver folio 6. 21 Folios 92 a 94. 22 Folio 6. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) señalar que la pensión post-mortem 18 años, le fue suspendida a su poderdante a partir del 01 de junio de 2012. […]». 46.

Definido el contexto anterior, la Sala resalta que el acto administrativo demandado en esta oportunidad es exclusivamente el aludido oficio y no la Resolución 070 del 9 de mayo de 2008 que le había reconocido el derecho pensional. Por esa razón, es claro que el enfoque del litigio en esta causa judicial nunca ha sido verificar si la actora cumplió o no los requisitos o la calidad para ser beneficiaria de la prestación post mortem, ya que ese punto está dado por hecho y sobre el mismo no hay discusión en este proceso al no haber sido materia de enjuiciamiento. 47.

En consecuencia, la controversia jurídica en razón de la demanda bajo estudio radica únicamente en establecer si la pensión de sobreviviente que la recurrente ya tenía concedida en virtud del artículo 7.º de Decreto 224 de 1972, debía ser efectiva solo durante 5 años o de forma vitalicia, por lo que también se tenía que definir si la autoridad accionada podía suspender unilateralmente el pago de la mesada sin haber afectado la presunción de legalidad y la vigencia del acto primigenio de reconocimiento. 48.

Ahora, el tribunal de origen realizó el estudio relacionado con la forma en que debía otorgarse la prestación, al punto de que expuso con suficiencia las razones jurídicas por las cuales concluyó que esta debió pagarse de manera indefinida. 49. Sin embargo, al margen de este pronunciamiento que era sobre el que debió girar la controversia, el juez de primera instancia efectuó un análisis adicional que estuvo por fuera de lo pretendido (extra petita), pues examinó la legitimidad de la actora como cónyuge del causante, para determinar que al momento del fallecimiento de este último (2007) ya no ostentaba dicha calidad, debido a que desde el 1.º de junio de 1995 se encontraban legalmente divorciados, lo que no la hacía titular de ningún derecho a título de beneficiaria supérstite.23 50.

Como se observa, en el fallo apelado se negaron las pretensiones, pero no por haber considerado que el Oficio 1512-07.2018RE313 del 8 de febrero de 2018 se ajustaba a derecho y debía mantener su legalidad en cuanto a la condición de la 23 Al respecto se advierte que en el mismo fallo apelado se reconoció que este era el único objeto de discusión, pues expresamente indicó lo siguiente: «[…] Encuentra la Sala que en el presente asunto la única inconformidad de la parte actora radica en el hecho de que la pensión post mortem que le fue reconocida con ocasión del fallecimiento del señor Normando Ríos Aranda se condicionó al término de 5 años conforme a las previsiones contenidas en el artículo 7° del decreto 224 de 1972.

Ahora bien, conforme al análisis normativo y jurisprudencial efectuado en precedencia, no existe duda que con ocasión de la expedición de la ley 33 de 1973, los reconocimientos pensionales efectuados con fundamento en el artículo 7° del decreto 224 de 1972, no encuentran límite temporal. No obstante, lo anterior, existe una circunstancia fáctica que se ha demostrado en este proceso y no puede ser desconocida por el Tribunal, para mantener o no el derecho reclamado a favor de la señora Luz Edit Otálora Sierra y es el hecho de que el 01 de junio de 1995 ella se divorció del señor Normando Ríos Aranda, según se extrae de las anotaciones que reposan en el registro civil de matrimonio No.2915359 […]».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) prestación a un plazo de 5 años, sino porque finalmente lo que verificó fue la validez de la Resolución 070 del 9 de mayo de 2008 frente a la procedencia del derecho pensional en sí mismo a favor de la accionante, mas no respecto de su efectividad. 51.

Tal pronunciamiento se realizó pese a que este último acto no fue el demandado por la actora y mucho menos controvertido por la entidad territorial en representación del FOMAG, porque no se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad promovido por esta última, y mucho menos fue materia de reproche a través de una demanda de reconvención, ya que dicha autoridad ni siquiera intervino en el proceso. 52.

Lo expuesto demuestra que, tal como lo planteó la parte recurrente, con la sentencia impugnada se vulneró el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP. Como se explicó en el acápite del marco normativo, este es un postulado de carácter procesal, pero de contenido sustancial, en la medida en que con el mismo se busca garantizar el derecho fundamental al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de las partes bajo el supuesto de que, en desarrollo de un proceso sometido a unas reglas claras y conocidas, se debe proferir una providencia que sea coherente y ajustada a los puntos de debate jurídico establecidos a través del límite fijado por las pretensiones, las excepciones y las pruebas practicadas, sin que sea procedente emitir pronunciamientos que desborden el marco de decisión. 53.

Contrario a este precepto, si bien en primera instancia se resolvió el verdadero litigio a favor de la accionante, lo cierto es que al mismo tiempo esta fue sorprendida con una decisión adversa a sus intereses al haberse efectuado un análisis acerca de su calidad de beneficiaria del derecho, a pesar de que su demanda nunca buscaba rebatir la legalidad de la resolución que se lo reconoció, sino que, en esencia, lo que pretendía era reanudar el pago de la prestación post mortem de manera indefinida, la cual confiaba legítimamente que ya tenía consolidada, pero que la entidad demandada suspendió de hecho por considerar que sus efectos duraban solo 5 años, mas no por discutir su titularidad como ahora se hizo en vía judicial. 54.

En consecuencia, este análisis adicional efectuado por el juez de origen no es propio de la presente causa judicial por no ser congruente con el objeto de tensión jurídica, razón por la cual la sentencia censurada debe ser revocada. Por tal motivo, en esta instancia debe estudiarse si la pensión de sobreviviente de la que es titular la actora debía ser concedida de manera temporal o de forma vitalicia. 55.

Sobre el punto basta con recurrir al marco normativo expuesto previamente según el cual, en efecto, la referida prestación reconocida en virtud del artículo 7.º del Decreto 224 de 1972 a favor de los beneficiaros de los docentes oficiales inicialmente se otorgaba por un plazo de 5 años, pero desde la expedición y entrada en vigencia de Ley 33 de 1973 que derogó tácitamente dicha disposición, el propio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) legislador determinó que este derecho tendría efectos sin ningún límite de tiempo para los titulares sobrevivientes, tal como lo ratificó la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en sentencias C-480 de 1998 y del 4 de febrero de 2021 (0176- 2019) respectivamente. 56.

Por lo mismo, no existe discusión frente al hecho de que, para la fecha de expedición de la Resolución 070 del del 9 de mayo de 2008 con la que se consolidó la pensión a favor de la reclamante, la normativa vigente y aplicable a su caso necesariamente conllevaba que su prestación fuera pagada de forma vitalicia, tanto así que en el referido acto nunca se condicionó su efectividad a ningún lapso. 57.

En tal sentido, la Sala no encuentra ninguna justificación legal ni jurídica para que la entidad demandada a través de un hecho administrativo intempestivo hubiese suspendido o retirado de nómina a la demandante desde el 1.º de junio de 2012, ya que sobre el acto administrativo de reconocimiento no medió una revocatoria directa fundamentada en medios ilegales o fraudulentos debidamente probados, así como tampoco por alguna de las causales del artículo 93 del CPACA, ni con el consentimiento de la administrada para lo propio. 58.

De hecho, tampoco se advierte en el proceso que dicha resolución haya sido suspendida provisionalmente o que fuera anulada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y tampoco se encuentra la configuración de causales para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto (o decaimiento) consagradas en el artículo 91 del CPACA, puesto que de la aludida decisión no se encuentra que hayan desaparecido los fundamentos de hecho o de derecho que la soportaban, ni se cumplió ninguna condición resolutoria al no haberse previsto lo propio y mucho menos perdió su vigencia porque no estaba limitada en el tiempo. 59.

Lo que se evidencia es que, la entidad demandada retiró de nómina a la accionante sin ninguna de las anteriores causas, un hecho abiertamente ilegal, irregular y arbitrario. Ahora, como la actora provocó un pronunciamiento de la administración a través del oficio demandado, el cual técnicamente materializa esa misma actuación reprochable por medio de una decisión expresa que niega la reanudación del pago de la mesada de manera vitalicia como fue solicitado por la apelante, bajo el mismo argumento de la supuesta temporalidad de la pensión que se encuentra derogado desde 1973, resulta configurada una manifestación de voluntad viciada de nulidad por falsa motivación y desconocimiento de las normas en que debía fundarse, lo que implica declarar su anulación. Del restablecimiento del derecho 60.

Advertido lo anterior, se condenará a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG a que, con el fin de restablecer su derecho conculcado con la decisión retirada del ordenamiento, reingrese o reactive a la demandante en la nómina de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) pensionados, a fin de que le sea cancelada nuevamente la mesada debidamente reajustada a la actualidad por concepto de pensión post mortem reconocida en virtud de la Resolución 070 del 9 de mayo de 2008. 61.

Adicionalmente deberá pagar a favor de la actora el valor del retroactivo de mesadas adeudadas desde la fecha en que le fue suspendido el derecho (1.º de junio de 2012) hasta el momento en que se materialice el cumplimiento de esta condena. 62. Sin embargo, en materia de prescripción de mesadas, la Sala advierte que dicha excepción deberá declararse probada de oficio en virtud de la facultad dispuesta en el artículo 187 del CPCA, en la medida en que, entre las fechas de exigibilidad del derecho (1.º de junio de 2012 cuando fue retirada de nómina), de radicación de la reclamación administrativa (22 de mayo de 2017),24 y de la interposición de la demanda (4 de diciembre de 2018)25 transcurrieron más de los 3 años de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 63.

Por esta razón, el valor del retroactivo en mención será el causado desde el 22 de mayo de 2014 por efectos de la prescripción trienal de mesadas. 64. Las sumas de dinero que resulten de la condena anterior se ajustarán al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 65.

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora dejó de percibir sus pagos.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas en ambas instancias 66. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta 24 Ver sello de radicación en la petición que obra a folio 92. 25 Ver sello de radicación y hoja de reparto que obran a folios 10 vuelto y 11.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) materia. 67. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 68. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida.

La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 69. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandada, por cuanto se revocará el fallo apelado y, por tanto, la decisión proferida de acceder a las pretensiones es contraria a sus intereses, lo que implica que ha resultado vencida en juicio.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

En su lugar, Segundo. Declarar la nulidad del Oficio 151207.20180RE313 del 8 de febrero de 2018 proferido por el municipio de Fusagasugá en representación de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Tercero. Declarar probada de oficio la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 22 de mayo de 2014.

Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, se condena a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG a que reingrese o reactive a la señora Luz Edit Otálora Sierra en la nómina de pensionados, a fin de que le sea cancelada nuevamente la mesada debidamente reajustada a la actualidad por concepto de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02616-02 (1553-2022) pensión post mortem reconocida en virtud de la Resolución 070 del 9 de mayo de 2008.

Adicionalmente deberá pagar a favor de la actora el valor del retroactivo de mesadas adeudadas desde la fecha en que le fue suspendido el derecho (1.º de junio de 2012) hasta el momento en que se materialice el cumplimiento de esta condena, pero con efectos fiscales a partir del 22 de mayo de 2014 en adelante por efectos de la prescripción trienal de mesadas.

Las sumas de dinero que resulten de la condena anterior se ajustarán conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo. Quinto. Dar cumplimiento a la presente sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA. Sexto. Condenar en costas de ambas instancias a la parte demandada. Séptimo. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente