CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04567-00 Actor: Activos S.A. Demandado: Consejo de Estado - Sección Cuarta Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la empresa Activos S.A., quien actúa a través de apoderado judicial, contra la Sección Cuarta de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones Activos S.A., quien actúa por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estima lesionados por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, como consecuencia de los presuntos defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial, en que incurrió al dictar la sentencia de segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la presente acción constitucional.

En amparo de los derechos invocados, solicitó: “1. Tutelar los derechos a la igualdad y al debido proceso vulnerados flagrantemente (sic) por el Consejo de Estado (sic). 2. Ordenar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, consecuente con lo anterior, que vuelva a proferir fallo reconociendo el pago de lo no debido, ordenando la devolución de las sumas pagadas y cuya petición no se encuentre prescrita, tal y como lo precisó la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez”. 2.

Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Activos S.A. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda, en la cual solicitó se declararan nulas las Resoluciones DDI - 024248 de 27 de marzo de 2014 y DDI - 071327 de 1º de octubre de 2014, actos administrativos con los cuales la entidad demandada negó la solicitud formulada, en orden a que se realizara la devolución de los dineros pagados en exceso, con las liquidaciones del impuesto de industria y comercio presentadas entre el 5º bimestre de 2007 y el 6º bimestre de 2010, bajo el entendido de la existencia de pago de lo no debido.

El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección B, que mediante sentencia de 27 de abril de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Inconformes con la decisión, las partes presentaron recursos de apelación. El Consejo de Estado - Sección Cuarta, con providencia de 10 de febrero de 2022 revocó lo resuelto por el A quo, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que el asunto objeto del litigio no se circunscribía a un tema de pago de lo no debido; sino que se centraba en un pago en exceso, situación esta que imponía la carga a la demandante, de previo solicitar la devolución de los dineros pagados en exceso, realizar la correspondiente corrección de la liquidación del impuesto de industria y comercio, hecho que no se advertía en el plenario.

La empresa accionante alegó la existencia de defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Replicó que el ordenamiento jurídico colombiano y la jurisprudencia trazada, diferenciaron las figuras de pago de lo no debido y pago en exceso, por lo cual, no había razón a exigirle la corrección de la liquidación del impuesto de industria y comercio, cuando era evidente que el asunto se sintetizaba en un evento de pago de lo no debido.

En ese orden, expuso que durante el procedimiento administrativo y luego, en curso del trámite judicial, puso de presente sentencias de esta Corporación, emitidas en asuntos similares, en los que se estudió la cuestión bajo la óptica de pago de lo no debido, sin que, al efecto, identificara las providencias a que hacía referencia. Expuso que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta los elementos del tributo, en los términos del numeral 1º del artículo 462 del Estatuto Tributario, en especial, el sujeto pasivo, hecho generador y base gravable, pues en su concepto, el impuesto de industria y comercio, es aplicable a las empresas de servicios temporales, que deben tributar sobre el valor de la comisión recibida por sus servicios.

Concluyó que el acervo probatorio allegado era suficiente, con el fin de demostrar que se produjo un pago de lo no debido, en favor del Distrito y no un evento de pago en exceso. 3. Trámite Mediante auto de 24 de agosto de 2022 se admitió la tutela y se ordenó notificar a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

Asimismo, se vinculó al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4. Intervenciones El Consejo de Estado - Sección Cuarta solicitó la improcedencia de la acción, al advertir que el asunto no superaba el requisito de relevancia constitucional. Refirió que los argumentos planteados en el escrito de tutela y los plasmados en el proceso ordinario guardan identidad; así, puso de presente que sobre ellos ya se realizó un estudio de legalidad y se profirió un fallo, que aun cuando contrario a los intereses de la actora, no puede ser calificado de arbitrario.

En ese orden, adujo que la actora pretende utilizar la tutela como una instancia adicional, en aras de obtener un juicio de corrección por parte del juez constitucional. Concluyó que la empresa accionante pretende cuestionar la tesis jurídica imperante en la Sala; bajo ese contexto, argumentó que en un asunto similar, la aquí actora ya había acudido al amparo constitucional, el cual fue declarado improcedente por el Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección C, con sentencia de 15 de julio de 2022 (C.P. Nicolás Yepes Corrales)[1].

El Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 2.

Problema jurídico La Sala debe resolver si el Consejo de Estado - Sección Cuarta, al emitir la sentencia de 10 de febrero de 2022, incurrió en defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulneró el derecho invocado por la parte actora, y si es del caso amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, o por el contrario negar las pretensiones. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[5].

En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración,  o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[6]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[7], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.

En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [8].

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [9]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[10].

Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;

(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[11].

La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[12].

Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales  entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.

No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque:                     “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde  a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.”   El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.

Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 5.1.1. Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.

El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.[13] En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[14] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 5.1.2.

Solución del caso concreto. Activos S.A., interpuso acción de tutela, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, presuntamente quebrantado por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que, mediante sentencia de 10 de febrero 2022, revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección B, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda.

La Sala considera que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que fueron puestos en conocimiento del juez que conoció el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad.

De hecho, la Sala advierte que, aun cuando Activos S.A. fundamenta este amparo en el supuesto quebrantamiento de bienes de raigambre constitucional, lo cierto es que se cuestiona de forma genérica la posición jurídica vigente en la Sección Cuarta de esta Corporación, respecto de la naturaleza de los dineros pagados en exceso a los entes territoriales, por concepto de impuesto de industria y comercio.

Así las cosas, se observa que la empresa accionante había acudido con anterioridad al amparo constitucional, para que, en un asunto de similitud fáctica y jurídica al de la referencia, en el cual se debatió la naturaleza de los pagos realizados ante el Distrito de Barranquilla, se le tutelaran los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que señaló violentados por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, fundamentado en los mismos argumentos del sub lite, la cual fue declarada improcedente por el Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección, con sentencia de 15 de julio de 2022 (C.P. Nicolás Yepes Corrales)[15] en los siguientes términos: “(…) 4.9.- De lo anterior se tiene que, tras comparar las razones esgrimidas en la demanda ordinaria, el recurso de apelación y la solicitud de amparo constitucional, es claro que lo que se pretende es continuar con el debate jurídico que ya fue resuelto por el juez natural, sobre la devolución del pago que la tutelante considera fue de lo no debido. 4.10.- En esa medida, los argumentos de la accionante son una mera inconformidad con el razonamiento de los jueces ordinarios por una decisión desfavorable a su visión del litigio y, para la Sala, los reproches de la parte actora intentan desconocer la decisión del juez ordinario, a través de argumentos que buscan reabrir un debate de orden legal. 4.11.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[16], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho[17]. (…)”. Con todo, se destaca que, aun cuando Activos S.A. pretende endilgar responsabilidad a la Sección Cuarta de esta Corporación, por el presunto defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, que señala como vicio de la sentencia de segunda instancia, lo cierto es que la revisión del documento de amparo, permite concluir que reitera las inconformidades en que se fundamentó su demanda, contra el ente territorial; de hecho, centra su discurso en reiterar que, en su concepto, el pago realizado al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda se enmarcó en un escenario de pago de lo no debido y, que por tanto, la reclamación de los dineros, no debía ser sometida a la corrección de la liquidación del impuesto de industria y comercio.

En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó que, el asunto se sintetizaba en pago en exceso, puesto que, el pago realizado al Distrito Capital, contaba con un sustento jurídico válido, sustentado en las normas pertinentes y, el error se presentó por la consignación de un mayor valor de la tarifa correspondiente por el hecho gravable.

En contraposición, explicó que, el pago de lo no debido se presenta en escenarios en los cuales, el pago de las obligaciones tributarias, no estuviese soportado en regulación normativa alguna; en ese orden, presentó a modo de ejemplo, la situación presentada cuando, habiéndose liquidado y pagado un impuesto en debida forma, este careciera de sustento normativo, debido a que la norma base se hubiese retirado del ordenamiento jurídico, por haberse declarado su inconstitucionalidad o nulidad.

Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, comparten los motivos puestos en conocimiento del juez, en primera y segunda instancia, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. Así, la lectura de la providencia de segunda instancia se extrae, que los argumentos de la demanda, se sintetizaron en el acápite antecedentes procesales, en los siguientes términos: “Alegó que, guiado por la doctrina administrativa expedida por la demandada1 y la jurisprudencia de esta Sección, incluyó erróneamente ingresos no gravados en la base gravable del ICA que liquidó en los periodos debatidos, ya que se trataba de reembolsos de gastos que le efectuaron en su condición de empresa de servicios temporales.

Al respecto, señaló que, mediante la sentencia del 02 de mayo de 2013 (exp. 18830, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), esta judicatura anuló los referidos conceptos bajo la premisa de que solo están sometidos al ICA los ingresos propios de las empresas de servicios temporales, por lo que, a su juicio, con la notificación del citado fallo se configuró un pago de lo no debido.

Manifestó que, según el precedente de esta Sección, para que proceda la solicitud de devolución de un pago de lo no debido no se requiere corregir la declaración porque contraría los principios de justicia, economía, celeridad y eficacia. Agregó que procede la devolución porque la solicitud la presentó dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que fueron presentadas las declaraciones, y solicitó el reconocimiento de intereses moratorios del artículo 863 del ET”.

En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por el aquí actor se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho antes señalado. Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que la parte accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el entuerto, pues se reitera, de la revisión del asunto, se extrae la reiteración de los cargos de la demanda.

En efecto, el Consejo de Estado - Sección Cuarta con sentencia de 10 de febrero de 2022, desestimó la demanda presentada por Activos S.A., con base en los siguientes argumentos: “(…) 2- La demandada sostiene la ocurrencia de pagos en exceso, que no de pagos de lo no debido, en la medida en que su contraparte sí realizó el hecho generador del ICA, pero erró al determinar la base gravable del tributo.

Consecuentemente, argumenta que no procede la devolución porque la actora no corrigió las declaraciones de los periodos en cuestión. En el otro extremo, la actora sostiene que declaró y pagó el ICA en los bimestres objeto de discusión conforme a lo establecido por la doctrina tributaria proferida por su contraparte y la jurisprudencia vigente para la época y que con ocasión de la anulación de la referida doctrina se configuraron pagos de lo no debido, cuya devolución no se supedita a la corrección de las declaraciones sino a que la solicitud se formule antes de que opere la prescripción. En la sentencia apelada, el tribunal avaló la tesis planteada por la demandante.

De modo que en el sub lite no se discute la sujeción pasiva al tributo de la actora, ni la realización del hecho generador en los periodos debatidos, ni que las declaraciones cuestionadas no fueron corregidas y se encontraban en firme en el momento en que se solicitó la devolución. La litis establecida entre las partes versa exclusivamente sobre la procedencia de solicitar la devolución de sumas que la actora alega haber pagado indebidamente, sin que se hubiesen corregido las autoliquidaciones correspondientes antes de solicitar la devolución. 2.1- Según se observa, la Sala ya se pronunció al respecto en un caso de características idénticas al actual, promovido por la misma parte demandante, en la sentencia del 18 de noviembre de 2021 (exp. 23576, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), decisión que se reitera y con fundamento en la cual deben resolverse los cargos de apelación en esta ocasión. 2.2- En esa jurisprudencia se determinó que no procedía la devolución solicitada por la parte actora porque, al no estar en discusión la realización del hecho generador del ICA en esa jurisdicción por la prestación de los servicios de intermediación laboral, los pagos tenían la naturaleza de «pagos en exceso» y no de «pagos de lo no debido»; de suerte que para la procedencia de la devolución solicitada se requería, a diferencia del caso del pago de lo no debido, la corrección de la declaración conforme al procedimiento previsto en el artículo 589 del ET, para que se refleje en el título de determinación de la prestación el menor valor a cargo del obligado tributario respecto del efectivamente pagado.

En ese sentido, se estableció que la falta de corrección de las declaraciones dentro del plazo habilitado legalmente impide la configuración de un título para obtener la devolución de lo pagado en exceso, aunque la solicitud de devolución se formule oportunamente. (…) 3.1- De acuerdo con los precedentes de esta Sección, el criterio de diferenciación entre ambos conceptos radica en la causa legal a partir de la cual se haya determinado la prestación pagada (sentencia del 23 de junio de 2011, exp. 17862, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia).

Así, cuando existen disposiciones aplicables con fundamento en las cuales surge la obligación tributaria, pero en una cuantía inferior a la prestación que se autoliquidó y pagó, se configura un «pago en exceso»; en cambio, hay «pago de lo no debido» en los supuestos de ausencia de disposiciones que prescriban la obligación tributaria a cargo del administrado, situación que se da incluso cuando la norma con fundamento en la cual se determinó el tributo, que se reputaba legal en el momento en que se autoliquidó o se liquidó el tributo, es expulsada del ordenamiento por una decisión judicial.

(…) 3.4- En el caso que se juzga, no se está ante la anulación de una norma con fundamento en la cual se hubieran pagado cuantías no debidas conforme a derecho. Todo lo contrario, las disposiciones aplicables para la autoliquidación del tributo, que precisamente fueron las consideradas en la sentencia de esta Sección del 02 de mayo de 2013 (exp. 18830, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), llevan a apreciar que para la demandante surgía una obligación tributaria en cuantía menor al monto que autoliquidó y pagó. Se trata por tanto de un «pago en exceso», en los términos en los que lo sostiene la demandada, no del pago de lo no debido que alega la actora. 4- Establecido lo anterior, se debe juzgar ese supuesto de hecho de conformidad con el precedente que se reitera (sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 23576, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Según él, para obtener la devolución de las cuantías pagadas en exceso sobre las establecidas por el ordenamiento, se requiere haber corregido, con anterioridad a tramitar la solicitud de devolución, las declaraciones en las que se aplicaron de manera inexacta, en perjuicio del propio declarante, las normas que rigen el tributo, requisito no cumplido por la actora.

Al no estar reflejados en un título los pagos en exceso solicitados en devolución, encuentra la Sala que se ajustan a derecho los actos demandados en los cuales se negó la devolución de las cuantías pedidas por la actora. Procede el cargo de apelación de la demandada. (…)”. Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para probar la ilegalidad de los actos demandados, que finca la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.

Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; a contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.

La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.

En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones.    12.

Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.

Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución.   13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice  el  “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.

En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.

De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.

La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.

(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por Activos S.A., se torna improcedente.

III. DECISIÓN En conclusión, la Sala declarará improcedente el amparo de los derechos invocados por Activos S.A., en atención a que no satisface el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de amparo interpuesta por Activos S.A., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador  La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Radicado: 11001-03-15-000-2022-03023-00; Accionante: Activos S.A.; Accionada: Consejo de Estado - Sección Cuarta. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [6] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.

SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [7] Sentencia T-538 de 1994. [8] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [9] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [11] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [12] Sentencia T-284 de 2006.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [13] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [14] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [15] Radicado: 11001-03-15-000-2022-03023-00; Accionante: Activos S.A.; Accionado: Consejo de Estado - Sección Cuarta. [16] Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. [17] Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.