Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., trece (13) de julio del dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Electoral Radicación: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Acto de designación del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor como representante del presidente de la República ante el Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander.

Temas: Educación superior. Instituciones de educación superior. Universidades. Integración de los consejos superiores de las universidades públicas. Designación del representante del presidente de la República. Concepto de sector universitario. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a dictar fallo de segunda instancia en el medio de control de la referencia, con fundamento en el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 18 de mayo del 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1.1.1. Pretensión 1. El ciudadano Carlos Roberto Mojica Cerquera, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral1 consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, mediante la cual solicitó: “Que se declare nulo el Decreto No. 2233 de 17 de noviembre de 2022 proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional en cuanto se designó al señor CARLOS ALBERTO BOLÍVAR CORREDOR como miembro del Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander por parte del Presidente de la República.” (sic a toda la cita) 1.1.2.

Concepto de la violación 2. A juicio del demandante, con la expedición del acto enjuiciado, se incurrió en la causal de nulidad establecida en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 del 2011, así como en la genérica de falta de motivación del artículo 137 del mismo cuerpo normativo. 3. En cuanto al primer cargo, señaló que se desconocieron los requisitos fijados en el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 - Por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior- y el literal b) del artículo 21 del Acuerdo 091 de 1993 - Por el 1 Presentada el 20 de enero del 2023.

Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cual se establece el Estatuto General de la Universidad Francisco de Paula Santander-, que exigen que el delegado del presidente de la República ante el consejo superior universitario sea una persona que “haya tenido vínculos con el sector universitario”. 4.

Refirió que, desde el punto de vista gramatical, la norma debe interpretarse de la siguiente manera: • Por vínculos, debe entenderse la “unión o atadura de una persona o cosa con otra”. • Por sector universitario, indicó que “se tiene que el servicio público de la Educación Superior se encuentra regulado por la Ley 30 de 1992 según la cual la educación superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional (artículo 4°)”. 5.

De otra parte, hizo referencia a los antecedentes legislativos de la Ley 30 de 1992 para concluir de ellos que la participación del presidente de la República en los consejos superiores de las universidades oficiales, no responde a un criterio político, sino que busca el efectivo cumplimiento de la misión de estos entes autónomos del orden nacional.

Señaló entonces que: “De conformidad con lo expuesto, por virtud de los métodos de interpretación gramatical, histórico y teleológico, se colige que la designación a la que refiere el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992(inmersa en el literal b) del artículo 21 del Acuerdo No. 091 de 1993 de la UFPS) - “Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario-INVOLUCRA EL CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO PREVISTO DE MANERA EXPRESA POR EL LEGISLADOR EN RELACIÓN A QUE LA PERSONA HAYA TENIDO ESTRECHA O DIRECTA RELACIÓN CON EL ÁMBITO UNIVERSITARIO, esto es, con el sector en el que se desarrolla la prestación del servicio de educación superior y cuyo campo de acción involucra la investigación científica y tecnológica, la formación académica así como la producción, desarrollo y trasmisión del conocimiento; elementos necesarios para el ejercicio de una función pública en el nivel directivo.” 6.

Descendiendo al caso concreto, manifestó que revisada la trayectoria profesional consignada en la página web www.carlosbolivarco.com, se observa que el demandado es (i) abogado de profesión; (ii) ha desempeñado labores de veeduría ciudadana y de gestión cultural y (iii) ha presentado su nombre en distintas elecciones populares a cargos en corporaciones públicas, actividades que según su dicho, están por fuera del ámbito universitario, razón por la cual, no puede derivarse de las mismas el cumplimiento de lo exigido por las normas referenciadas en precedencia. 7.

Finalmente, indicó que el requisito señalado en la Ley 30 de 1992 y en los estatutos generales del ente universitario, referido a tener vínculos con el sector universitario, debe ser armonizado con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.3.72 del 2 “ARTÍCULO 2.2.2.3.7 Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente. Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de la respectiva formación profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina académica exigida para el desempeño del empleo.

En el caso de las disciplinas académicas o profesiones relacionadas con el Sistema de Seguridad Social en Salud, la experiencia profesional se computará a partir de la inscripción o registro profesional. La experiencia adquirida con posterioridad a la terminación de estudios en las modalidades de formación técnica profesional o tecnológica, no se considerará experiencia profesional.

Experiencia Relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos o actividades que tengan funciones similares a las del cargo a proveer. Experiencia Laboral. Es la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio. Experiencia Docente. Es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas.

Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor y Profesional se exija experiencia, ésta será profesional o docente, según el caso y, determinar además cuando se requiera, si debe ser relacionada. En el evento de empleos comprendidos en el nivel Profesional y niveles superiores a este, la experiencia docente deberá acreditarse en instituciones educativas debidamente reconocidas y con posterioridad a la obtención del correspondiente título profesional.” Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Decreto 1083 de 2015 sobre la experiencia para el desempeño de competencias en el sector de la función pública, precisando que: “Destacado que los miembros de los consejos superiores de las universidades ejercen función pública de manera transitoria, resulta exigible la normativa dispuesta para este sector y de que trata el Decreto 1083 de 2015, en concreto, la aplicación de las normas establecidas sobre la experiencia para el desempeño de competencias en el sector de la función pública, entiéndase por esta la profesional, relacionada, laboral o docente y de las que carece por completo el demandado BOLÍVAR CORREDOR, por cuanto su profesión como abogado o su trayectoria como veedor ciudadano o simplemente candidato a corporaciones públicas de elección popular no comportan actividades propias del sector universitario, ni el desempeño de empleos o actividades con funciones similares a la investigación científica o tecnológica, la formación académico o la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento.” 8.

En cuanto hace a la falta de motivación, señaló que el acto de nombramiento suscrito por el presidente de la República carece en forma absoluta de consideraciones, por lo que no se pueden conocer las razones que sustentaron la designación aquí demandada, aspecto que, a su juicio, configura la causal de nulidad referenciada. 9. Bajo esta perspectiva, manifestó que: “En el caso concreto, se tiene que una vez concluida la actuación administrativa que dio origen a la designación -de que trata el Decreto No. 2233 de 17 de noviembre de 2022- SE DESCONOCEN, DE MANERA INDEBIDA, LAS RAZONES, CRITERIOS O ELEMENTOS CONSIDERADOS POR LA ADMINISTRACIÓN, a partir de los cuales, se concluyó que el demandado CARLOS ALBERTO BOLÍVAR CORREDOR acreditó el cumplimiento del requisito dispuesto por el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 –e inmerso en los estatutos de la UFPS- para desempeñarse como miembro del Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander designado por el Presidente de la República.

Lo dicho, toda vez que en el acto administrativo NO CONSTA INDICACIÓN FÁCTICA ALGUNA COMO TAMPOCO RAZONAMIENTO JURÍDICO –NI SIQUIERA SUCINTO- SOBRE LA VERIFICACIÓN O ACREDITACIÓN DEL PRESUPUESTO LEGAL ESTABLECIDO PARA EL EFECTO.” (Negrilla propia del texto original) 1.2. Trámite procesal relevante 10. Con auto del 31 de enero del 2023, el juez de primera instancia corrió traslado de la medida cautelar al demandado y a las demás entidades interesadas en la defensa de la legalidad del acto cuestionado.

El 17 de febrero siguiente, se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional. 11. En contra de la anterior determinación, se presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por esta Sección en providencia del 23 de marzo del 2023, en el sentido de confirmar la negativa de la medida cautelar. 12. En auto del 27 de marzo del 2023, el despacho judicial de primera instancia decidió sobre las excepciones previas, tomó decisiones en cuanto a la incorporación y práctica de pruebas, fijó el litigio3 y corrió traslado para alegar de conclusión y dictar sentencia anticipada. 3 En los siguientes términos: “Teniendo en cuenta el inciso 2 del literal d), del numeral 1, del artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, corresponde en esta oportunidad fijar el litigio u objeto de controversia en el presente proceso, el cual se circunscribirá en determinar: ¿si el acto electoral contenido en el Decreto No. 2233 de 17 de noviembre de 2022 proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, mediante el cual se designó al señor Carlos Alberto Bolívar Corredor como miembro del Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander es nulo, por configurarse la causal de nulidad prevista en el artículo 275-5 del CPACA, en consonancia con la infracción de normas superiores como causal general de nulidad por el artículo 137 ibidem, por la carencia o indebida motivación y la expedición irregular o con vulneración al debido proceso del acto administrativo, al no haberse acreditado la calidad y/o requisito Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.3.

Contestaciones 13. Presidencia de la República. Actuando a través de su apoderada judicial, la referida entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En primer lugar, señaló que la parte demandante no aportó elementos de juicio, razonamientos normativos o pruebas que permitan desvirtuar la legalidad del acto cuestionado. 14.

Indicó que para la expedición del Decreto 2233 del 17 de noviembre del 2022, el gobierno nacional, integrado por el primer mandatario y el ministro de Educación Nacional, hizo uso de la facultad expresamente consagrada en el numeral 134 del artículo 189 de la Constitución Política de 1991, en concordancia con lo señalado en el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. 15.

Refirió que el acto demandado “tuvo como sustento, los documentos de experiencia y hoja de vida del demandado, entre ellos, la constancia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, donde consta la suscripción del contrato de prestación de servicios entre el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor y el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud – IDIPRON, así como el contrato No. 20170093, así como su condición como representante legal de la Veeduría PROCURA UFPS, ejercicio en virtud del cual además obtuvo un reconocimiento público especial de la medalla Luis Carlos Galán Sarmiento, conforme la documentación que aquí se aporta.” 16.

Sobre la aplicación del Decreto Único 1083 del 2015, reglamentario del sector de función pública, concretamente, de su artículo 2.2.2.3.7., trajo a colación el contenido de la sentencia del 10 de junio del 2010 dictada por el Consejo de Estado5, en donde se concluyó que la condición de integrante de un consejo o junta directiva de una entidad, no otorga la condición de servidor público, aunque ejerza funciones públicas, por lo que no resulta aplicable la referida disposición jurídica. 17.

Consideró que “el demandante no allegó prueba alguna de la presunta violación del Decreto 2233 de 2022 a lo dispuesto en el literal c del artículo 64 de la Ley 30 de 1992; y contrario a esto, las imputaciones al mismo se tratan de meras apreciaciones y especulaciones subjetivas del demandante, las cuales no afectan la presunción de legalidad de este acto administrativo, conforme lo dispuesto en el artículo 88 del CPACA.” 18.

Aportó copia de los antecedentes del acto que reposan en la secretaría jurídica de la Presidencia de la República. 19. Ministerio de Educación Nacional. En términos generales, la referida cartera ministerial presentó su defensa de la legalidad del acto demandado en la misma línea expuesta por la presidencia de la República, agregando, (i) que el vínculo con el sector universitario respecto del designado, se prueba también con la condición de egresado de la facultad de derecho de la Universidad Francisco de Paula Santander y (ii) presentó la excepción de caducidad del medio de control6. 20.

A su vez, esta entidad aportó los antecedentes del acto cuestionado. dispuesto por el legislador para ser designado como miembro del Consejo Superior Universitario, atinente a que previo a la designación, hubiese tenido vínculo con el sector universitario? 4 13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley. 5 Sin referir Sala o Sección, ponente y número completo de radicación. 6 La cual fue negada en providencia del 27 de marzo del 2023.

Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4. Sentencia de primera instancia 21. En fallo del 18 de mayo del 2023, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. 22.

Como fundamento de lo anterior, consideró que el cargo de la demanda relativo a la falta de requisitos del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor para ser designado como representante del presidente de la República ante el Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander, no tiene vocación de prosperidad. 23. Precisó, en primer lugar, que conforme a la jurisprudencia de la Sección Quinta7, los integrantes de los consejos superiores universitarios, si bien ejercen funciones públicas, no adquieren por su designación la condición de empleados públicos, por lo que no es de recibo el argumento del demandante de integrar a la solución del problema jurídico, el contenido del artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 del 2015. 24.

Luego, con fundamento en las decisiones de la Sección Primera8 de esta Corporación, señaló que el único requisito exigido para ser designado como representante del presidente en el consejo superior de una institución de educación de carácter oficial, es el contar con vínculos en el sector universitario, sin hacer ningún tipo de distinción respecto de la forma como se acredita esa circunstancia. 25.

Por lo dicho, “en vista de que el legislador no categorizó o delimitó el cumplimiento del requisito (…) a funciones similares a la investigación científica o tecnológica, la formación académica o la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento, como lo propone el demandante, la Sala estima que el vínculo universitario desde una perspectiva semántica, se refiere a cualquier tipo de unión o relación material con el sector Universitario”. 26.

Conforme con lo anterior, señaló que “es fácil concluir que el señor Carlos Alberto Rodríguez Corredor, cumplió con el requisito al haber sido egresado de la Universidad Francisco de Paula Santander en calidad de abogado y haber ejercido desde el año 2013 al 2022 como representante legal de la veeduría PROCURA UFPS; supuesto de hecho que aparece demostrado en los antecedentes administrativos”. 27.

En punto de la motivación del decreto demandado, manifestó que las decisiones del Consejo de Estado9, han referenciado que existen casos en donde, de conformidad con la naturaleza del acto demandado, se acepta una motivación escueta o incluso inexistente, cuando aquella se deriva propiamente de sus antecedentes. 28. Precisó que si bien es cierto el acto de designación del demandado no alude al cumplimiento de los requisitos legales, ello no configura la causal de nulidad alegada, en la medida que se cuenta con los antecedentes del mismo, compuestos por documentos de fecha anterior a la de expedición de aquel y de los cuales se puede advertir las razones por las cuales se dictó la decisión administrativa cuestionada. 29.

Concluyó que el nombramiento “se motivó en la necesidad de proveer el reemplazo del doctor JOSÉ MAURICIO JULIO SEPÚLVEDA y los fundamentos que tuvo en cuenta para la acreditación de los requisitos legales, reposan en los antecedentes administrativos, en donde se aportó como documentación destinada a acreditar los vínculos con el sector 7 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 25 de agosto del 2005. Radicación 11001-03-28-000-2003-00041-01, M.P. Darío Quiñones Padilla. 8 Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 28 de junio del 2018. Radicación 11001-03-24-000-2008-00034-00. M.P. Oswaldo Girarlo López. 9 Citó: “Sentencia del 24 de junio del 2021, Exp. 25467, en la que se reiteraron las sentencias del 12 de octubre del 2017, EXP. 19950 y de 27 de agosto del 2020, EXP. 24533, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.” Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 universitario, la condición de ex representante legal de la veeduría PROCURA UFPS y su condición de egresado de la Universidad”. 1.5.

Recurso de apelación 30. La parte demandante recurrió la decisión de primera instancia y solicitó que la misma sea revocada, para en su lugar, declarar la nulidad del nombramiento demandado. 31. Señaló que el criterio de “vínculos con el sector universitario” es un concepto jurídico indeterminado, lo cual no puede ser equivalente a una potestad discrecional para nombrar como representante del presidente de la República a cualquier persona.

Indicó que conforme lo ha señalado la Corte Constitucional10, aquellos sólo pueden ser entendidos bajo parámetros normativos, técnicos, lógicos o empíricos que permitan determinar su alcance de una forma objetiva. 32. Por lo dicho, insiste en su argumentación de integrar a la determinación del concepto, el contenido del artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 del 2015, entendiendo que, si bien no es empleado público, sí ejerce funciones públicas desde un cargo que consideró directivo y, por lo tanto, resultan aplicables los parámetros de experiencia que se disponen en la referida disposición jurídica. 33.

Precisó entonces que los razonamientos del tribunal de primera instancia son erróneos, conforme los siguientes argumentos: 34. Refirió que desde el escrito inicial no se señaló que el demandado tuviere la condición de empleado público, sólo que es necesario hacer un ejercicio interpretativo que permita garantizar el efecto útil de las disposiciones jurídicas aplicables, para evitar con ello, cualquier subjetividad en la designación del representante del presidente de la República ante los consejos superiores de las universidades públicas. 35.

Insiste en que el sector universitario debe entenderse bajo los parámetros de la Ley 30 de 1992 para la prestación del servicio de educación pública del nivel superior, el cual se enfoca en la investigación científica y tecnológica, la formación académica, la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento. Por ello, refiere que el contenido del requisito alegado como desconocido, responde a un criterio normativo específico o fuente formal del derecho, y no a “las subjetividades del interprete”. 36.

De otra parte, señaló que: (…) contrario a lo expuesto por el fallador de primera instancia la calidad de representante legal de una veeduría no genera “vínculo” alguno con el sector universitario porque debe distinguirse que la persona jurídica es una ficción diferente a la persona natural que ejerce su representación legal, de manera que no es admisible entender, como lo hizo el a quo, que la Veeduría Procura UFPS y su representante legal sean la misma persona y por ello el ejercicio de la veeduría sea atribuible igualmente a su representante legal.

Además, no puede perderse de vista que el propio Legislador determinó que los veedores no pueden tener vínculo o interés directo o indirecto con la entidad objeto de la veeduría11, de manera que jurídicamente no es admisible tener como probado el vínculo con el sector universitario con la pertenencia a una veeduría de la propia UFPS como ocurre en el caso en estudio. 10 C-530 del 2003, C-406 de 2004, C-910 del 2012 y C-030 del 2012. 11 Artículo 19 Ley 850 de 2003 “Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas” Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 37.

Indicó que la condición de estudiante egresado y de abogado titulado por la Universidad Francisco de Paula Santander “no tiene la entidad de acreditar la relación estrecha o directa a la que refiere la norma bajo el vocablo vínculo, el cual –como ya se destacó, está dirigido a la conformación del órgano de dirección de los entes universitarios autónomos-, pues, dicha titulación –la de abogado- únicamente demuestra el ACCESO DEL DEMANDADO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR COMO SERVICIO PÚBLICO y la consolidación de un programa académico de pregrado, pero no implica per se la constatación de actividades directas o estrechas con el sector universitario, valga decirlo, no evidencia que la profesión del señor Bolívar Corredor involucre funciones similares a la investigación científica o tecnológica, la formación académico o la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento propios de este sector” 38.

Manifestó que aceptar la tesis del fallador de instancia en este punto, la cual se soportó en las conclusiones a las que se arribó en la actuación administrativa que culminó con el acto demandado, implicaría señalar que el cumplimiento de los requisitos para el acceso a la posición en comento se comprueba con aspectos no fijados expresamente por el legislador, en tanto del texto de la norma presuntamente desconocida no se indica que la constatación del título profesional de abogado o que el mismo haya sido otorgado por la universidad en la que la persona va a ser designada, sea un elemento suficiente para entender acreditado el requisito. 39.

Insistió en que la trayectoria profesional del demandado evidencia el ejercicio de actividades en escenarios distintos y ajenos al sector universitario. Precisó que: “Verificado el material probatorio, se advierte que los intereses del demandado -respecto de la Universidad Francisco de Paula Santander- han estado precedidos de parámetros políticos o ideológicos, dado su apoyo o acompañamiento a candidatos electos o como resultado de sus candidaturas a las elecciones para el Concejo de Cúcuta, a la Asamblea de Norte de Santander y, recientemente, a la Cámara de Representantes por la circunscripción de Norte de Santander, trayectoria política que, bajo ninguna circunstancia, soporta la existencia de vínculo alguno con el sector universitario, comoquiera que el ejercicio de derechos políticos -v.gr. el de elegir y ser elegido en cargos de elección popular- no tiene la entidad de acreditar actividades o funciones propias del sector universitario” 40.

Dicho lo anterior, refirió que, desde la demanda, se puso de presente que la Corte Constitucional en sentencias C-589 de 1997 y C-220 de la misma anualidad, dispuso que la designación del representante del gobierno nacional en el máximo órgano de las universidades públicas, debe estar ajena a los intereses políticos, pues de todas maneras se debe salvaguardar el cumplimiento de la importante función de estas entidades. 41.

Dicho esto, consideró que el acto cuestionado designó a una persona que ha enfocado su vida profesional y laboral en la construcción de una carrera política, lo cual se puede predicar igualmente de su posición como representante legal de una veeduría ciudadana, la cual, en últimas, implica la concreción del derecho a participar en el ejercicio y control del poder político12. 42.

Finalmente, señaló que: “En efecto, la calidad de estudiante egresado, la obtención del título de abogado, la postulación como candidato a corporaciones públicas o la calidad de veedor ciudadano distan por completo de la experiencia para el desempeño de competencias 12 Corte Constitucional, C-292 de 2003. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en el sector de la función pública, claramente determinadas por el artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 de 2015.

Lo expuesto, dado que el ordenamiento prevé el cumplimiento de requisitos necesarios para el ejercicio de una función pública, y para el caso de responsabilidades del nivel directivo dichas exigencias son más estrictas en razón a que por su naturaleza corresponden a las mayores responsabilidades de la entidad, tales como la Dirección General, la formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos.

Sería por demás paradójico que como delegado del Presidente de la República en un órgano de dirección como lo es el Consejo Superior Universitario, cuyas responsabilidades son de la mayor complejidad, se designara a una persona que careciera de la experiencia previa para asumir esta importante función pública y con ello se hiciera inane el requisito previsto por el legislador.” 43.

En punto del cargo de falta de motivación, consideró que se presenta un yerro en las consideraciones del tribunal de instancia, en la medida en que los antecedentes del acto administrativo no permiten evidenciar que en efecto, el demandado cuente con un vínculo estrecho con el sector universitario que lo habilite para la designación, aspecto que a su vez conlleva a concluir que las autoridades administrativa no efectuaron el control de legalidad correspondiente para dar por sentado el cumplimiento de los requisitos que se establecen en la Ley 30 de 1992 y los estatutos generales de la Universidad Francisco de Paula Santander. 1.6.

Trámite de segunda instancia 44. En auto del 20 de junio del 2023, el despacho conductor del proceso admitió el recurso de apelación13. 45. Del 27 de junio al 7 de julio de la presente anualidad, transcurrió la oportunidad para alegar de conclusión. 1.7. Alegatos de conclusión en segunda instancia 46. Ministerio de Educación Nacional.

Señaló que en el recurso de apelación no se presentan argumentos novedosos que conlleven a considerar que la tesis sostenida en el fallo de primera instancia es errada. Por el contrario, insistió en que, al interior del proceso, se demostraron los vínculos del demandado con el sector educativo, al ser egresado de la Universidad Francisco de Paula Santander y exrepresentante legal de la veeduría PROCURA UFPS. 47.

Presidencia de la República. Insiste en que de toda la documentación que soporta la designación del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, “se evidencia su experiencia como profesional y gran trayectoria en el desarrollo de labores de prestación de servicios con el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud -IDIPRON, experiencia que además evidencia su idoneidad en la designación en el cargo”. 13 En dicha providencia, en punto de la oportunidad, se precisó lo siguiente: “5.

El artículo 292 de la Ley 1437 de 2011, dispone la forma en que ha de interponerse y sustentarse el recurso de apelación contra el fallo que se dicte en el trámite del medio de control de nulidad electoral, prescribiendo que se presentará ante el juez de primera instancia en el acto de notificación de la sentencia o dentro de los 5 días siguientes a ello.

Además, que dicho medio de impugnación se concederá en el efecto suspensivo. En el presente caso, la parte demandante recurrió el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de la oportunidad procesal antes indicada, toda vez que la sentencia de primera instancia se entiende notificada a los 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos correspondiente, esto es, el 24 de mayo de 2023, de manera tal que el término para presentar la apelación venció a los 5 días hábiles siguientes, es decir, el 31 de ese mismo mes y año. 6.

En consecuencia, al ser procedente el señalado recurso, haberse interpuesto y sustentado oportunamente el recurso de apelación antes señalado, pues ello ocurrió el 26 de mayo de 2023; es decir, antes que feneciera el plazo de ley, según lo dispuesto en el artículo 292 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, será admitido dicho medio de impugnación.” Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 48.

Igualmente, “(…) de los documentos allegados también se evidencia la acreditación y confirmación de sus calidades como ex representante legal de la veeduría Procura UFPS, además del reconocimiento público especial de la medalla Luis Carlos Galán Sarmiento, otorgado por la Comisión de Ética del Congreso de la República y demás respaldos en su labor en la educación, documentos estos que no solo acreditan su experiencia, sino que además evidencian la idoneidad del mismo en relación al cargo para el cual fue designado.” 49.

Finalizó señalando que el acto de nombramiento cuestionado, responde a una facultad meramente discrecional del presidente de la República, el cual debe cumplir los parámetros que fija el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 en punto de los vínculos con el sector universitario respecto de quien se nombre como representante ante el consejo superior universitario, lo cual se satisface en el presente caso, dada la reconocida calidad de líder estudiantil del señor Bolívar Corredor “quien además desempeñó funciones en la Veeduría Procura UFPS que promueven la libertad de cátedra y mayor calidad de la educación pública para los jóvenes de la UFPS, circunstancia esta última que deja de presente su relación con la educación, máxime con la educación de la UFPS y permiten evidenciar la imprecisión de los argumentos del demandante y del ataque de los mismos en contra del Decreto 2233 de 2022, los cuales son meras apreciaciones subjetivas del demandante”. 50.

Del demandante. Insistió en que, una vez analizadas en conjunto las diferentes piezas procesales, en especial de las intervenciones de las entidades que profirieron el acto acusado, se advierte que se debe acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que resulta evidente que ni en sede administrativa, ni jurisdiccional se acreditó que el señor Calos Bolívar Corredor contara con “vínculos con el sector universitario”.

Consideró que este requerimiento, es un concepto jurídico indeterminado que se concreta con la remisión normativa al artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector de Función Pública. 51. A su juicio, La hermenéutica señalada comporta la salvaguarda al Estado Social de Derecho, pues el efecto útil de la norma debe llenarse de contenido a partir de la interpretación sistemática del ordenamiento para que no quede condicionada a la subjetividad que se convierta en arbitrariedad. 52.

En punto de los argumentos con los que se pretende validar la condición de ex representante legal de la veeduría ciudadanía PROCURA UFPS, “[t]al circunstancia no puede ser de recibo ante el Consejo Estado pues ser el Representante Legal de una veeduría ciudadana de manera alguna prueba la existencia real de vínculos con el sector universitario, pues de ser así, cualquier persona puede crear una veeduría de la rama judicial y luego alegar que cuenta con experiencia para ser magistrado de alta 3 corte porque durante 15 años presentó peticiones ante despachos judiciales, situación que no requiere ser abogado.

En efecto, la presentación de peticiones por parte de una veeduría ciudadana de manera alguna puede acreditar vínculos con el sector universitario. (…) A lo anterior se agrega que la “experiencia” de la persona jurídica (en este caso una veeduría ciudadana) no se “traslada” a la persona natural que ejerce su representación legal como parece entenderlo la Administración. Resulta así evidente que el señor Carlos Bolívar Corredor carece por completo de “vínculos con el sector universitario” Ahora, no puede perderse de vista que el asunto en estudio está referido a la designación de un miembro del “máximo órgano de dirección y gobierno” (nivel directivo) de un ente universitario autónomo, que el Legislador dispuso expresamente que para el caso del delegado del Presidente de la República debe contar con la condición de que “haya tenido vínculos con el sector universitario” todo dentro del ámbito previsto por la Ley 30 de 1992 y reproducido por el Estatuto de la Universidad para la prestación del servicio público de la Educación Superior por parte de las universidades oficiales y el sector a cargo de la investigación científica y tecnológica, la formación Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 académica así como la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento –entiéndase sector universitario-.” 53.

Por lo demás, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de primer grado. 1.8. Concepto del Ministerio Público. 54. En documento con radicación 2023-07-NE-090 del 7 de julio del 2023, la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado, solicitó confirmar el fallo de primera instancia, considerando que (i) el accionado si acreditó el requisito establecido en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, en tanto era egresado de la Universidad Francisco de Paula Santander y como tal, tenía vínculos con el sector universitario; y, (ii) el acto atacado se produjo en virtud de la facultad discrecional del Presidente de la República para el efecto, y se encuentra jurídicamente fundamentado, teniendo como antecedentes administrativos los documentos que lo soportan.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 55. En atención a lo previsto en el literal a) numeral 7, artículo 152 de la Ley 1437 de 201114, la nulidad de la elección de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, es un asunto que se conoce en primera instancia por los tribunales administrativos. 56.

Así las cosas, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 150 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sección conoce del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primer grado dictada en el medio de control de la referencia. 2.2. Problemas jurídicos 57.

Corresponde a la Sala determinar si, conforme con los argumentos que soportan el recurso de apelación, se revoca, modifica o confirma el fallo del 18 de mayo del 2023, adoptado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del cual negó la pretensión de nulidad contra el Decreto 2233 del 2022, que designó al señor Carlos Alberto Bolívar Corredor como representante el presidente de la República ante el Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander. 58.

A efectos de determinar lo anterior, se debe dar respuesta a los siguientes interrogantes: a) ¿Qué debe entenderse por vínculos con sector universitario, requisito consagrado en el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 y el literal b) del artículo 21 del Acuerdo 091 de 1993? ¿Puede entenderse, como lo pretende la parte demandante, que debe interpretarse sobre la base del artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector de Función Pública? 14 Artículo 152.

Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad de los actos de elección (…) de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden (…). Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 b) Precisado lo anterior, ¿incurrió en un yerro el fallador de primera instancia al encontrar acreditado dicho requisito respecto del señor Carlos Alberto Bolívar corredor, considerando su condición de egresado de la Universidad Francisco de Paula Santander y de exrepresentante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS? c) ¿Se acredita la falta de motivación del acto demandado, al señalar que de su contenido no se evidencia manifestación alguna en punto del cumplimiento de los requisitos para la designación efectuada? 59.

Para responder lo anterior, la Sala presenta una metodología en la cual procederá, conforme a las circunstancias fácticas y jurídicas del caso concreto, a presentar los aspectos que fueron debidamente probados y los argumentos de derecho que sirven para responder cada uno de los reparos que se presentan en contra de la sentencia de primera instancia. 2.3.

Caso concreto 2.3.1. Del presunto incumplimiento del requisito relacionado con haber tenido vínculos con el sector universitario 60. Se recuerda que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en este punto, encontró que el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor acreditó la exigencia del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 y el literal b) del artículo 21 del Acuerdo 091 de 1993 - Por el cual se establece el Estatuto General de la Universidad Francisco de Paula Santander-, en la medida en que (i) tiene la condición de egresado de la referida institución universitaria y (ii) fue representante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS. 61.

El apelante cuestiona las consideraciones del fallador de instancia, al señalar que las referidas calidades no permiten concluir lo anterior, pues, (i) insiste en la necesidad de integrar el contenido del artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector de Función Pública; (ii) la mera condición de egresado no implica contar con la exigencia normativa y (iii) desde la veeduría ciudadana de la cual fue representante legal, no se derivan vínculos con la universidad. 62.

En un primer momento, la Sala pone de presente que, al interior del proceso, se allegaron los siguientes elementos de convicción, los cuales, se resumen en los antecedentes administrativos aportados por las entidades demandadas y que soportaron la expedición del acto cuestionado: 63. En oficio del 1º de septiembre del 2022 el director de Fomento, encargado de las funciones del viceministerio de Educación Superior del Ministerio de Educación, remitió una comunicación al aquí demandado en donde le informó que, en atención a su postulación para ser designado como delegado del presidente de la República en el consejo superior de la universidad, se procedería a verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma, entre ellos, sus vínculos con el sector universitario. 64.

El señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, en oficio del 15 de septiembre del 2022, reportó a la cartera ministerial las referencias y pruebas para demostrar lo anterior, en los siguientes términos: Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • Manifestó haber ostentado la condición de representante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS, desde el año 2013 hasta el 6 de septiembre del 2022, labor por la cual le fue reconocida la medalla Luis Carlos Galán Sarmiento “…por su destacado trabajo, dedicación y ejecutorias en la lucha contra la corrupción, desarrollado en beneficio de los intereses de todos los estamentos universitarios y ciudadanos en la Universidad Francisco de Paula Santander, como ejemplo de la recuperación de los valores ciudadanos”. • Elaboración de la tesis para obtener el título del grado de abogado, denominada “Hacia una evaluación socio-jurídica de las veedurías ciudadanas universitarias conforme a la Ley 850 de 2003: estudio de caso”. • Candidaturas tanto al consejo académico como al consejo superior universitario, para ocupar la representación de los estudiantes en dichos órganos colegiados. • Referencias presentadas por los señores Hugo Cárdenas15, José Emiro del Carmen16, Pedro Durán Barajas, John Jairo Saravia Bueno17, en los que indican la proximidad del demandado con el sector universitario. 65.

Así mismo, obra documento suscrito por el personero municipal de San José de Cúcuta, en donde se indica que la veeduría PROCURA UFPS, tiene como objeto la “vigilancia, control de Gestión Pública y demás acciones que dispone las veedurías ciudadanas según la Ley 850 del 2003, al ente autónomo oficial Universidad Francisco de Paula Santander, Institución de Educación de Carácter departamental”. 66.

De otra parte, se allegó certificación firmada por el jefe de la oficina asesora jurídica del Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud -IDIPRON-, en donde se indica que el demandado fue contratista de dicha entidad, en dos oportunidades, tanto para la prestación de sus servicios profesionales como abogado en el área socio legal (contrato de prestación de servicios No. 20180263), como para la realización de las actividades en el marco de los roles de la oficina de Control Interno, a saber, valoración del riesgo, acompañamiento, asesoría y seguimiento, fomento a la cultura del control y relación con entes externos (contrato de prestación de servicios No. 20170093). 67.

Adicionalmente, el 3 de noviembre del 2022, la secretaria general del Ministerio de Educación Nacional, emite certificación en la que indica que: “(…) revisada la documentación aportada por el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, se encontró que acredita título de Abogado expedido por la Universidad Francisco de Paula Santander. Por lo anterior, el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, Cumple con los Requisitos para ser designado por el Señor Presidente de la República como miembro del Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander”.

(sic a toda la cita) 68. El 1º de noviembre del 2022, la misma dependencia antes señalada remitió a la presidencia de la República, el proyecto de decreto de designación del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, junto con los anexos aportados a la actuación administrativa, dentro de los que se encuentra, entre otros18, el título de abogado otorgado al demandado por la Universidad Francisco de Paula Santander. 15 Según el documento, tiene la condición de dirigente social y sindical, integrante del Pacto Histórico en el departamento de Norte de Santander. 16 Exnegociador del proceso de paz con la extinta guerrilla de las FARC. 17 Exconcejal del municipio de Cúcuta, exsecretario de víctimas de la misma localidad y profesor de la UFPS. 18 Como son certificados de antecedentes disciplinarios, fiscales y policiales, así como manifestaciones juramentadas de no encontrarse incurso en causales de inhabilidad o incompatibilidad, declaraciones de bienes y rentas, formato único de hoja de vida de la función pública, entre otros.

Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 69. Precisado lo anterior, la Sala responde a los cargos de la apelación de la siguiente manera: 2.3.1.1.

Universidades públicas. Integración del consejo superior universitario. 70. El artículo 67 de la Constitución Política de 1991 consagra la doble condición de la educación, esto es, como (i) derecho y (ii) servicio público con una función social, con la cual se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tecnología y a los demás bienes y valores de la cultura, señalando que la responsabilidad frente a la misma está en cabeza del Estado, la sociedad y la familia. 71.

Seguidamente, el artículo 68, dispone la necesidad de integrar a la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación, para con posterioridad, en el artículo 69, consagrar la autonomía universitaria, lo cual se centran en la posibilidad con la que cuentan que estas entidades para la escogencia de sus propias directivas -autogobierno- y la adopción de sus normas internas. 72.

A su vez, la Ley 30 de 1992 señala que la educación superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de manera integral, la cual se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica y profesional (art. 1º), siendo definida a su vez como un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado (art. 2º). 73.

Desde el punto de vista orgánico, el artículo 16 de la misma norma, refiere que integran el concepto de centros de educación superior (i) las instituciones técnicas profesionales19, (ii) las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas20 y (iii) las universidades, las cuales se definen en el artículo 19 siguiente como “las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional.

Estas instituciones están igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, de conformidad con la presente Ley.” 74. De otra parte, el artículo 57 señala que las universidades estatales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo atinente a las políticas y la planeación del sector educativo, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, con la facultad de elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. 75.

La jurisprudencia constitucional, en punto del concepto de universidad ha considerado: “[l]a universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a través del dominio de "un saber" y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición de fines en sí mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que 19 ARTÍCULO 17.

Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel. 20 ARTÍCULO 18. Son instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 requiere, para "ser", del reconocimiento efectivo de su autonomía. Otro tipo de instituciones de educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades.

Tal distinción subyace en la legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y otras instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no absoluta, únicamente a las primeras (artículos 16 y 20 ley 30 de 1992)”21. 76. Seguidamente, refirió22 que: “La universidad es, desde sus orígenes en los siglos XIII y XIV, una institución marginal, necesaria para la sociedad que la crea y la reclama, pero distinta de ella misma; su misión fundamental es, según Michele Henry, "la cultura", concepto que se preserva y construye a partir del tríptico que conforman la ética, la ciencia y la estética, y que se realiza a través de acciones dirigidas a producir y adecuar conocimiento, y a transmitir un determinado saber a tiempo que lo hace crecer con base en la investigación; ella tiene su propio ethos, su singular sistema de valores, sus prioridades, los cuales no siempre, casi nunca, coinciden con los de la sociedad o con los del Estado en el que funcionan, por eso, dadas sus características y la lógica que caracteriza su quehacer, diferente de la lógica que predomina en el Estado, la cual está determinada por el poder coyuntural que lo orienta, desde sus inicios se concibió como una organización autónoma, esto es, capaz de autodeterminarse, autogobernarse y autolegislarse colectivamente; como un ente plural en el que confluyen, con su individual saber y razón, los individuos [actores] que la conforman, quienes coinciden en un objetivo, la producción y adecuación de conocimiento como insumo esencial para la formación de hombres potencialmente capaces de desarrollar sus múltiples dimensiones.

Por eso quienes la integran están legitimados, y así lo reconocen el Estado y la sociedad, para darse sus propias leyes y directivas, leyes que paralelamente permitan su conservación y crecimiento.” 77. A reglón seguido, el tribunal constitucional indicó que: “Pero esa caracterización no las hace ajenas a su entorno o irresponsables frente a la sociedad y al Estado, el ejercicio de la autonomía implica para las universidades el cumplimiento de su misión a través de acciones en las que subyazca una ética que Weber denominaría "ética de la responsabilidad", lo que significa que esa autonomía encuentre legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través de ella; se trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e individual convicción de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo razonable, sometiéndolo a consideración no solo de sus pares, sino de esos otros actores de la sociedad, que evaluarán si la autonomía ejercida por sus universidades prevé, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus propios objetivos, sino, a un universo individual, único y diferenciable.” 78.

Así mismo, en punto de la finalidad de la universidad en el marco del Estado Social del Derecho, la referida decisión judicial señaló que: “Es claro entonces, que respecto de las universidades, tanto de las públicas como de las privadas, la norma constitucional no establece ninguna diferencia, la regla general aplicable con fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio.

La universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquélla que esté presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban " guetos cerrados campos de concentración del saber " 79. Además, en el mismo pronunciamiento, la Corte puntualizó que las universidades estatales no forman parte de la administración como órganos dependientes y bajo el 21 Corte Constitucional.

Sentencia C-220 de 29 de abril del 1997. M.P. Fabio Morón Díaz. 22 Ídem. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 control de tutela del ejecutivo, puesto que “ son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión. El control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas” 80.

Finalmente, la Sala quiere hacer una breve reflexión en relación con la organización interna de las universidades públicas. El artículo 62 de la Ley 30 de 1992, dispone que la dirección de aquellas, corresponde al rector23, el consejo académico24 y el consejo superior, siendo este último “el máximo órgano de dirección y gobierno” (art. 64). 81.

A su vez, la misma disposición jurídica refiere a su integración en los siguientes términos: “a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. b) El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales. c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario. e) El Rector de la institución con voz y sin voto.

PARÁGRAFO 1 o. En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador.

PARÁGRAFO 2 o. Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo. 82. En punto de la naturaleza de los órganos de autogobierno de los entes universitarios autónomos, la Corte Constitucional ha señalado que ello se deriva de la necesidad de contar con la existencia de autoridades establecidas en garantía del pacto social interno entre los integrantes de la comunidad universitaria y el pacto social externo entre la sociedad, lo nacional y la institución educativa25. 83.

Precisados los anteriores conceptos, procede la Sala a determinar lo que debe entenderse como “vínculos con el sector universitario”. 23 ARTÍCULO 66. El Rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el Consejo Superior Universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos. 24 ARTÍCULO 68.

El Consejo Académico es la máxima autoridad académica de la institución, estará integrado por el Rector, quien lo presidirá, por una representación de los decanos de facultades, de los directores de programa, de los profesores y de los estudiantes. Su composición será determinada por los estatutos de cada institución. 25 Corte Constitucional.

Sentencia SU-261 del 6 de agosto del 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2.3.1.2. Del requisito relacionado con la existencia de vínculos con el sector universitario para el representante del presidente de la República ante el Consejo Superior Universitario. 84.

La primera consideración a tener en cuenta, es que el establecimiento de requisitos para el acceso a un cargo público materializa limitaciones específicas y concretas a los ciudadanos en su derecho constitucional fijado en el artículo 40 superior, específicamente, lo dispuesto en los numerales 1º y 7º de la misma norma. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación de los mismos debe ser restrictiva, sin que se permitan analogías o interpretaciones extensivas. 85.

El criterio de interpretación restrictiva se entiende como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos. Se debe resaltar que la Sala Plena26 señaló que aquel, además de comprender el análisis literal de las disposiciones normativas, debe poner el sentido lato de dichas expresiones en consonancia con la finalidad de la norma jurídica, de tal manera que se logre asegurar la eficacia de esta y su respectiva utilidad.

Ello fue precisado en los siguientes términos: “6.1.5.3 Ello quiere decir que de la literalidad, el juez solo deriva el sentido o significado común que las expresiones de la norma tienen, pero sin entrar a realizar ningún otro razonamiento. Mientras que la interpretación restrictiva supone que el texto dispositivo se encuentre en consonancia con la finalidad o propósito de la norma constitucional, responda a su poder normativo y eficacia inmediata y salvaguarde su utilidad.”27 86.

En conclusión, si bien es cierto que la determinación del alcance y aplicación de una inhabilidad, incompatibilidad o requisito debe estar limitado por los precisos elementos que el constituyente o el legislador determinen en el ámbito de sus competencias, ello no obsta para que, incluso en el marco de dicha restricción interpretativa, se establezca la forma en que aquellas cumplen con la finalidad que persiguen y se garantice su eficacia y efecto útil. 87.

Así las cosas, se reitera que el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1993, lo cual se reproduce en el literal b) del artículo 21 del Acuerdo 091 de 1993 -Estatutos Generales de la Universidad Francisco de Paula Santander-, el consejo superior universitario estará integrado por un representante del presidente de la República “que haya tenido vínculos con el sector universitario”. 88.

De conformidad con lo que se debate en el presente proceso, resulta relevante definir el entendimiento específico de las expresiones “vínculos” y “sector universitario”. Por un lado, se tiene que, desde el punto de vista literal, el Diccionario de la Lengua Española de la RAE, define al vínculo como la “[u]nión o atadura de una persona o cosa con otra”. 89.

A su vez, es importante resaltar que tanto el legislador como las autoridades internas al adoptar sus estatutos, no calificaron la naturaleza del vínculo que se exige por las normas referenciadas. En otras palabras, la disposición normativa no señala que aquel deba ser de índole laboral, contractual o bajo el desarrollo de alguna actividad o labor en específico, por lo que existe una amplitud y neutralidad que permite que aquel se configure de cualquier manera idónea para el efecto. 26 Criterio acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en: Sentencia del 29 de enero del 2019.

Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU). 27 Ídem. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 90. Por esta razón, no resulta de recibo el argumento expuesto por el apelante, en el cual señala que estos vínculos deben acreditarse en la forma en que se dispone el artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector de Función Pública, norma que en su tenor literal dispone: Artículo 2.2.2.3.7.

Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio. Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente. Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico de la respectiva formación profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina académica exigida para el desempeño del empleo.

En el caso de las disciplinas académicas o profesiones relacionadas con el Sistema de Seguridad Social en Salud, la experiencia profesional se computará a partir de la inscripción o registro profesional. La experiencia adquirida con posterioridad a la terminación de estudios en las modalidades de formación técnica profesional o tecnológica, no se considerará experiencia profesional.

Experiencia Relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos o actividades que tengan funciones similares a las del cargo a proveer. Experiencia Laboral. Es la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio. Experiencia Docente. Es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas.

Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor y Profesional se exija experiencia, ésta será profesional o docente, según el caso y, determinar además cuando se requiera, si debe ser relacionada. En el evento de empleos comprendidos en el nivel Profesional y niveles superiores a éste, la experiencia docente deberá acreditarse en instituciones educativas debidamente reconocidas y con posterioridad a la obtención del correspondiente título profesional. 91.

Lo primero a señalar, es que el artículo 2.2.2.1.1 del referido decreto, menciona que:

ARTÍCULO 2. 2.2.1.1 Ámbito de aplicación. El presente Título rige para los empleos públicos pertenecientes a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Entes Universitarios Autónomos, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del Orden Nacional.

Las disposiciones contenidas en el presente Título serán aplicables, igualmente, a las entidades que teniendo sistemas especiales de nomenclatura y clasificación de empleos, se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, así como para aquellas que están sometidas a un sistema específico de carrera. El presente Título no se aplica a los organismos y entidades cuyas funciones y requisitos están o sean definidas por la Constitución o la ley.

(Énfasis de la Sala) Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 92. De lo citado, se tiene que la normativa dispuesta en el Decreto 1083 del 2015 aplica para los empleados públicos de las entidades que allí se describen, entre ellas los entes universitarios autónomos.

Dicho lo anterior, se debe precisar que el artículo 23 de los estatutos generales de la Universidad Francisco de Paula Santander, señala que “[l]os miembros del Consejo Superior Universitario, aunque ejercen funciones públicas, no adquieren por este sólo hecho la calidad de empleado públicos.” (énfasis de la Sala). 93. Por ello, se tiene que la institución educativa, en el marco de su autonomía, de forma expresa excluyó de tal condición a los integrantes del consejo superior universitario, aspecto que permite señalar, como un primer argumento para resolver este punto de la apelación, que las norma que pretende integrar el apelante no resulta aplicable a la solución del presente caso. 94.

De otra parte, el citado artículo consagra el concepto reglamentario de experiencia, el cual se centra, como lo señala su inciso primero, en los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridas en el ejercicio de una profesión, arte y oficio, la cual puede ser profesional, relacionada, laboral y docente. Lo anterior, tiene como elemento común, la existencia de una relación laboral o contractual, o del desarrollo independiente de actividades que se deriven de la práctica de una de las categorías que se resaltan en forma precedente. 95.

Pero como se señaló en párrafos anteriores, la neutralidad del concepto vínculo que fue fijada por el legislador y posteriormente por la misma Universidad Francisco de Paula Santander en su estatuto general, permite señalar que aquel se puede demostrar bien sea a través del ejercicio directo de una profesión, arte u oficio en el sector universitario, pero también a través de otras actividades que tienen un impacto en el mismo y que no necesariamente se desarrollan bajo el concepto antes referido. 96.

Tal es la redacción de la disposición legal, que ni siquiera se calificó que la relación con el sector se derive única y exclusivamente con la universidad a la cual el presidente de la República quiere postular su representante ante el consejo superior universitario, lo que a su vez permite referir que aquella se puede demostrar con actividades en otras instituciones educativas del mismo nivel, o incluso en organizaciones que desarrollen su trabajo con aquellas en latitudes diferentes. 97.

Por ello, la Sala concluye que, por el concepto de vínculo se entiende todo tipo de actividad, trabajo, labor, que tenga como fundamento cualquier relación y que se desarrolle directamente, desde y a favor de, alguno de los ámbitos en los que se entiende el sector universitario, como pasa a definirse a continuación. 98. Ahora bien, lo primero a resaltar es que el concepto de “sector universitario”, a juicio de la parte demandante, se define desde lo que se entiende por educación superior, la cual se define por el artículo 4º de la Ley 30 de 1992 como “el proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional”. 99.

A su vez, refiere que dicho elemento debe ser interpretado, de forma exclusiva, en atención al objeto de las universidades, el cual se centra en “[l]a investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional”.

Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 100. Por ello, entiende la Sala que, para el demandante, el sector universitario se reduce a la institucionalidad misma de la universidad, en el marco de las actividades por ella desempeñadas en los parámetros descritos con anterioridad.

Para esta judicatura, ello no es acertado por las razones que se exponen a continuación: 101. Sea lo primero señalar que, no existe, a nivel legal o reglamentario una definición de lo que puede entenderse como sector universitario. Así las cosas, puede resultar razonable, en consideración a que la norma califica directamente al sector a que hace referencia como universitario, a que se acuda, como lo hace el demandante, a la clasificación que realiza la Ley 30 de 1992 al definir que las universidades integran el conjunto de instituciones de educación superior en el país y asignarles a ellas funciones específicas con investigación, producción y transmisión de conocimiento, buscando con ello restringir el alcance de la expresión sector universitario a la institución propiamente dicha. 102.

Pero para la Sala, aunque el elemento traído a colación por el apelante ayuda a definir dicho elemento de la norma, lo hace parcialmente pues solo comprende una de sus aristas, en tanto no se puede desconocer que este tipo de entidades, por su propia definición y la forma en que desempeñan un servicio público que se enmarca en la finalidad social del Estado Social y Democrático de Derecho, si bien son las encargadas del desarrollo de dicha función específica, lo realizan en un ámbito que supera a la mera institución educativa. 103.

Un primer argumento que soporta lo anterior, se puede evidenciar en que el máximo órgano de dirección de las universidades públicas, esto es, el consejo superior, se encuentra integrado por (i) representantes estatales -ministro de Educación o su delegado, gobernador o a quien este designe, alcalde municipal o su representante, delegado del presidente de la República-;

(ii) representantes de la comunidad universitaria directamente -directivas, docentes y estudiantes- y (iii) aquellos sectores que, aunque no guardan una relación directa, actual y vigente con la universidad, se consideran estamentos respecto de los cuales su actuar tiene un impacto, como son los egresados, los exrectores y un representante del sector productivo. 104.

Como se observa, la integración de dicho órgano colegiado responde a la necesidad de contar los diversos estamentos que tienen algún interés en el desempeño de la importante función constitucional que le ha sido asignada a la universidad, y que, en algunos casos, no corresponden específicamente con la función de generar y transmitir conocimientos e incluso no guardan un vínculo directo con la institución de educación superior. 105.

Ligado con lo anterior, en el marco de la función estatal y de la responsabilidad que constitucionalmente se asigna al Estado en la prestación del servicio público de educación superior, existe un determinado número de instituciones que, en sus competencias, ejercen labores que se encuentran íntimamente ligadas con el sector educativo en general, y específicamente las universidades.

Piénsese, por ejemplo, en los órganos que se relacionan en el Decreto 1075 del 2015, como son el Ministerio de Educación Nacional (art. 1.1.1.1), el Consejo Nacional de Educación Superior (art. 1.1.3.1), los Comités Regionales de Educación Superior (art. 1.1.3.5), el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (art. 1.2.2.3.), entre otros. 106.

A su vez, conforme al criterio jurisprudencial que fue expuesto en párrafos precedentes, la labor de las universidades públicas tiene una responsabilidad directa Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 en la sociedad civil en la cual se desempeña su actividad, lo que pone de presente la importancia de considerar a la misma como parte del sector universitario. 107.

Por lo dicho, la Sala entiende que el concepto en estudio debe involucrar las distintas áreas que impactan la labor de las universidades públicas, entre las cuales está (i) el estado; (ii) la comunidad universitaria propiamente dicha definida por su vinculación con la institución y (iii) sectores de la sociedad civil que desempeñen labores específicas y relacionadas con ellas. 108.

Esta judicatura entiende que la interpretación efectuada, no solamente se enmarca en la literalidad de la norma, sino que busca propender por el efecto útil de la misma, pues lo que se busca con aquella es que la representación del presidente de la República en los consejos superiores de las universidades oficiales esté en cabeza de una persona que acredite efectivamente una relación directa en el cumplimiento de la importante función constitucional y legal que le ha sido asignada a ellas.

Solución al problema jurídico 109. La Sala considera que le asiste razón parcialmente al demandante en sus argumentos de apelación, tal y como pasa a presentarse a continuación: 110. En primer lugar, se debe precisar que no es de recibo el argumento del tribunal de instancia, al señalar que la mera condición de egresado de la Universidad Francisco de Paula Santander ubica al demandado en el parámetro normativo que se exige para el representante del presidente de la República ante el consejo superior universitario. 111.

Dicha circunstancia, a juicio de esta judicatura, demuestra la culminación de los estudios superiores por parte de aquel y la entrega de un diploma que le habilita para el ejercicio de la profesión jurídica, más no permite evidenciar la existencia de esa unión, atadura o vínculo que requiere la norma. 112. Adicionalmente, el que el título hubiere sido entregado por la Universidad Francisco de Paula Santander, le otorga la condición de egresado de dicha institución, estamento que ya cuenta con su espacio de representatividad ante el consejo superior, lo que vaciaría de contenido la figura del designado por el presidente de la República, así como la especial calificación de la condición de tener “vínculos con el sector universitario”. 113.

A pesar de lo anterior, la Sala entiende que la conclusión a la que arribó el fallador de instancia, en punto de encontrar acreditado dicho requisito por la condición de haber sido representante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS, es acertada, como pasa a presentarse a continuación: 114. Sea lo primero resaltar, que de conformidad con el artículo 1º de la Ley 850 del 2003, las veeduría ciudadanas son “el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.” Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 115.

A su vez, se resalta que la misma norma dispone que el objeto de vigilancia que se adelanta por estas organizaciones, es la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad -artículo 2º-, asignándoles los siguientes objetivos:

ARTÍCULO 6. Objetivos: a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupción en la gestión pública y la contratación estatal; b) Fortalecer los procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestión de los asuntos que les atañen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversión; c) Apoyar las labores de las personerías municipales en la promoción y fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria; d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la acción pública; e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la función pública; f) Entablar una relación constante entre los particulares y la administración por ser este un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcialización excluyente de los gobernantes; g) Democratizar la administración pública; h) Promocionar el liderazgo y la participación ciudadana. 116.

Para el cumplimiento de lo anterior, la ley les otorga los siguientes medios de acción:

ARTÍCULO 16. Instrumentos de acción. (Modificado por Art. 68, Ley 1757 de 2015.) Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley.

Así mismo, las veedurías podrán: a) Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la ley; b) Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones públicas, que constituyan delitos, contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación de servicios públicos; c) Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos que leyes especiales consagren para tal efecto; d) Solicitar a la Contraloría General de la República, mediante oficio, el control excepcional establecido en el artículo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993.

En todo caso, dicha solicitud no puede implicar un vaciamiento del contenido de la competencia de la Contraloría territorial respectiva. 117. Bajo esta perspectiva legal, se entiende que aquellas responden a una materialización de los principios de la democracia participativa, consagrada desde el artículo 1º de la Constitución, así como en los artículos 2º - “[s]on fines esenciales del Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Estado (…) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”- y 40 – “[t]odo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político- de la misma norma superior.

Así mismo, aquellas responden a los mandatos de los artículos 103 y 270 constitucionales que señalan: “ARTÍCULO 103.- (…) El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.

“ARTÍCULO 270.- La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados” (énfasis de la Sala) 118. Se considera entonces que, a través de estas veedurías, se canaliza la posibilidad para que la sociedad civil participe directamente en el control de la función pública y de la prestación de los servicios públicos en sus distintas modalidades, cumpliendo con ello un rol relevante en punto del papel de la ciudadanía frente al Estado. 119.

En cuanto a hace a la veeduría ciudadana PROCURA UFPS, al interior del expediente obra documento suscrito por la personería municipal de San José de Cúcuta, en donde se señala que la misma tiene por objeto la “vigilancia, control de Gestión Pública y demás acciones que dispone las veedurías ciudadanas según la Ley 850 del 2003, al ente autónomo oficial Universidad Francisco de Paula Santander, Institución de Educación de Carácter departamental”. 120.

Así las cosas, se tiene que, al interior del proceso, se demostró que el demandado alegó ante la autoridad administrativa la condición de representante legal de la referida veeduría ciudadana, la cual no se discute en el recurso de apelación que se resuelve, lo que permite entender que desde la misma tuvo un vínculo relevante con la mencionada institución de educación superior y la forma en que aquella ejerce su función pública en dicho ámbito. 121.

De esta manera, se puede concluir que ello permite en esta oportunidad acreditar la condición de contar con vínculos en el sector universitario, pues se trata de una organización de la sociedad civil que trabaja directamente en dicho ámbito, específicamente, desarrollando labores de veeduría sobre la gestión administrativa de la Universidad Francisco de Paula Santander. 122.

Ahora bien, a juicio del apelante, conforme el artículo 19 de la Ley 850 del 2003, quien tenga la condición de veedor, no puede tener interés directo o vínculo con la entidad que es objeto de labor de control de la organización ciudadana, aspecto que, según su dicho, desvirtúa lo anterior. 123. El artículo antes referido señala lo siguiente:

ARTÍCULO 19. Impedimentos para ser veedor: a) Cuando quienes aspiren a ser veedores sean contratistas, interventores, proveedores o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa objeto de Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 veeduría o tengan algún interés patrimonial directo o indirecto en la ejecución de las mismas.

Tampoco podrán ser veedores quienes hayan laborado dentro del año anterior en la obra, contrato o programa objeto de veeduría; b) Quienes estén vinculados por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil con el contratista, interventor, proveedor o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa, así como a los servidores públicos que tengan la participación directa o indirecta en la ejecución de los mismos; c) Cuando sean trabajadores o funcionarios públicos, municipales, departamentales o nacionales, cuyas funciones estén relacionadas con la obra, contrato o programa sobre el cual se ejercen veeduría. En ningún caso podrán ser veedores los ediles, concejales, diputados, y congresistas; d) Quienes tengan vínculos contractuales, o extracontractuales o participen en organismos de gestión de la ONG, gremio o asociación comprometidos en el proceso objeto de la veeduría; e) En el caso de organizaciones, haber sido cancelada o suspendida su inscripción en el registro público, haber sido condenado penal o disciplinariamente, salvo por los delitos políticos o culposos o sancionado con destitución, en el caso de los servidores públicos. 124.

Lo primero que observa esta judicatura, es que la norma que es sustento del argumento del apelante, se refiere a condiciones objetivas que impiden a un ciudadano hacer parte de la labor de una veeduría determinada. Así las cosas, de verificarse la configuración de alguna de ellas, la persona interesada en pertenecer o ejercer la labor de control y vigilancia que le son permitidas a estas organizaciones, no podrá hacerlo. 125.

Dicha circunstancia, entonces, conlleva a pensar que no le asiste razón al impugnante, pues aquella norma refiere a la imposibilidad para ser veedor respecto de quien se encuentre en las descripciones allí efectuadas, más no presenta elementos de convicción que permitan entender que el demandado, quien sí se encontraba facultado para el efecto, no haya tenido un vínculo con el sector universitario desde las actividades de control que se desempeñaron por PROCURA UFPS. 126.

El referido vínculo se tiene demostrado por la labor que adelantó la referida veeduría ciudadana en el marco de la función adelantada por la Universidad Francisco de Paula Santander, aspecto que no se desvirtúa por la existencia de situaciones legales que impiden a un ciudadano ser veedor, lo que incluso no fue discutido al interior del presente proceso frente al señor Carlos Alberto Bolívar Corredor. 127.

Ahora bien, también se cuestiona por el actor, que no puede confundirse a la persona jurídica veeduría ciudadana, con aquella que ostenta su representación legal, lo que implica que el ejercicio de la labor de control no puede predicarse de este último sino de la primera. 128. Sobre este particular, basta con señalar que la figura de la representación legal implica el ejercicio de una facultad otorgada por la ley u otras normas, para que una persona actúe en nombre de otra, recayendo en esta los efectos de tales actos.

Así las cosas, en el caso de las personas jurídicas, es claro que aquellas no tienen la Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 facultad de actuar por sí solas, en tanto ficción jurídica que son, por lo que se requiere de la actividad concreta de sus representantes para materializar los objetivos por los cuales fueron constituidas. 129.

Bajo esta perspectiva, si bien son dos personas que no pueden confundirse, lo cierto es que en condición de integrante y representante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS, es posible predicar que aquella conlleva a la configuración del vínculo exigido por la norma legal y estatutaria, en la medida en que es a través de los actos concretos que desarrolla la persona natural que se concreta la función de la jurídica. 130.

Finalmente, se debe resaltar que las actividades proselitistas del demandado, respecto de lo cual no existe prueba a adicional a las manifestaciones transcritas en el escrito inicial, presuntamente tomadas de la página web del demandado28, lo cierto es que las mismas no conllevan a desvirtuar lo señalado hasta el momento por la Sala, pues si bien el ejercicio de la veeduría ciudadana concreta o materializa un derecho constitucional de naturaleza política como lo es la participación, ello no puede confundirse con actividades partidistas propiamente dichas, pues en últimas, aquellas responden a una naturaleza civil ajena a dicha empresa. 131.

Por todo lo dicho, se puede concluir que el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, bajo su condición de integrante y exrepresentante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS, acreditó debidamente el cumplimiento del requisito para ser designado representante del presidente de la República ante Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander, relacionado con haber tenido vínculos con el sector universitario, por lo cual no se observan razones o motivos con la entidad suficiente para desvirtuar lo expuesto en el fallo de primera instancia. 2.3.2.

De la presunta falta de motivación del acto demandado 132. Esta Sección29, ha entendido esta causal de nulidad que se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1437 del 2011, en los siguientes términos: “La falta de motivación, como causal autónoma de ilegalidad de los actos administrativos, se materializa luego de que la autoridad pública al origen de la decisión censurada, prescinde de hacer expresos los motivos que la sustentan.

Se trata de una exigencia procedimental del acto, cuyo cuestionamiento –a través de la causal de ilegalidad comentada– impone, en principio, al Juez de lo Contencioso Administrativo la identificación formal de las consideraciones que conllevaron la toma de decisión, pues su corrección se examina desde la perspectiva de otros motivos de antijuridicidad del acto administrativo, v. gr., la falsa motivación” 133.

Sobre el particular, se debe señalar que el Decreto 2233 del 2022, en su contenido, expone lo siguiente: 28 Se señala que, a la fecha, respecto del link https://www.carlosbolivarco.com/team-4, una vez consultado no se permite la visualización de su contenido. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

Sentencia del 23 de agosto del 2018. Radicación 25000-23-24-000-2011-00214-01. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 134. De la revisión del mismo, se puede observar que materialmente, el acto acusado no expone la motivación que conllevó a la designación del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor como delegado del presidente de la República en el mencionado órgano colegiado de dirección universitaria; sin embargo, dicha circunstancia no implica que la misma sea inexistente. 135.

Como se puso de presente en el acápite anterior, el gobierno Nacional, conformado en este caso por el ministro de Educación Nacional y el presidente de la República, tuvieron en consideración una serie de antecedentes del acto, que, a su juicio, demostraron el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 30 de 1992 y los estatutos de la Universidad Francisco de Paula Santander. 136.

Además, debe señalarse que el acto cuestionado tiene como fundamento la competencia constitucionalmente establecida en el numeral 13 del artículo 189 constitucional, esto es, la potestad del presidente de la República de “[n]ombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley” (énfasis de la Sala). 137.

Lo anterior, permite evidenciar que se trata de una facultad discrecional del primer mandatario para designar a quien ocupará un cargo de libre nombramiento y remoción, lo cual se ha considerado como una excepción al principio general de motivación de los actos administrativos30, como una situación que se sustenta en la necesidad de permitir la designación de personeras de confianza del nominador. 138.

Bajo esta circunstancia, debe señalarse que, aunque no resultan expresos en la literalidad del decreto cuestionado, lo cierto es que, de una revisión de los antecedentes de la decisión administrativa, puede señalar que el decreto sí tuvo una motivación implícita para el ejercicio de la facultad discrecional asignada al primer mandatario, la cual se centra, (i) en el ejercicio expreso de una competencia 30 Corte Constitucional.

SentenciaC-734 del 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Reitera criterio de la decisión SU- 250 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Demandante: Carlos Roberto Mojica Cerquera Demandado: Carlos Alberto Bolívar Corredor Rad: 54001-23-33-000-2023-00027-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 constitucional y (ii) en la verificación de cada uno de los documentos y soportes que fueron arrimados por el demandado. 139.

De otra parte, como se evidenció en el acápite precedente, de aquellos se puede derivar la existencia de vínculos del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor con el sector universitario. 140. Así las cosas, los reparos expuestos en el escrito de apelación sobre este particular, no tienen vocación de prosperidad. Conclusión general 141.

Conforme con las razones expuestas, se concluye por la Sala que los argumentos que soportan la impugnación presentada, carecen de la contundencia suficiente para desvirtuar las consideraciones del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al señalar que (i) los vínculos con el sector universitario se demuestran bajo la condición de exrepresentante legal de la veeduría ciudadana PROCURA UFPS y (ii) que el acto se encuentra debidamente motivado en los antecedentes del mismo, aunque expresamente no se mencionen en su texto. 142.

Por lo expuesto, la Sala III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas, la sentencia del 18 de mayo del 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente a la corporación judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»