www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – prescripción extintiva – instructora del SENA Decisión: Modifica la sentencia de primera instancia en lo relacionado con el fenómeno de la prescripción y los aportes en pensión y salud.

I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda. II.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de los Oficios 2-2018-003031 del 10 de agosto de 2018 y 2-2018-003196 del 23 de agosto de 2018 expedidos por la entidad accionada, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde mayo de 1997 hasta diciembre de 2016 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructora y asesora. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las prestaciones sociales1 causadas y las indemnizaciones moratorias por no haberse pagado las acreencias laborales al término de la vinculación ni consignado las cesantías y sus intereses; ii) realizar los correspondientes aportes patronales a salud y pensión; iii) indexar las sumas que se reconozcan; iv) concederle los demás perjuicios que resulten probados en el proceso; v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA; y vi) condenar en costas a la entidad demandada. 1 Bonificación por servicios prestados, bonificación de recreación, auxilio de alimentación, prima semestral, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses sobre las cesantías.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de la violación, sostuvo que los actos acusados contrarían normas superiores2, dado que celebró contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, tanto de manera directa como indirecta, y ejecutó sus funciones bajo subordinación, en las instalaciones de la entidad y en condiciones equivalentes a las de los empleados de planta. 4.

Por otra parte, alegó que la entidad accionada no podía acudir a contratos de prestación de servicios para ejecutar funciones que debieron desarrollarse en el marco de una relación legal y reglamentaria o de un contrato laboral. Agregó que la contratación mediante cooperativas de trabajo asociado resultaba improcedente y se utilizó como mecanismo para evadir el pago de las prestaciones legales.

Contestación de la demanda 5. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que el SENA definía una programación para la ejecución de los contratos, pero no le imponía a la actora horarios ni obligaciones que el manual de funciones preveía para los empleados de planta. Además, no hubo subordinación ni pago de salarios y prestaciones durante la ejecución de los contratos, sino coordinación y reconocimiento de honorarios. 6.

Indicó que durante los períodos en los que la demandante estuvo vinculada mediante la Cooperativa de Trabajo Asociado para la Formación y la Educación (COTRASER CTA), dicha entidad recibía los pagos del SENA y posteriormente desembolsaba los honorarios y realizaba los aportes a seguridad social de sus socios cooperados; en consecuencia, corresponde a esta última responder por los emolumentos que se hubieren dejado de pagar. 7.

Adujo que resulta necesario verificar la «prescripción de la acción» porque se celebraron varios contratos de prestación de servicios y entre ellos hubo interrupciones. 8. Manifestó que los oficios no pueden ser objeto de declaratoria de nulidad debido a que no son actos administrativos. 9. En ese contexto, propuso las excepciones de inexistencia de la relación de trabajo, prescripción, cobro de lo no debido y caducidad.

Sentencia apelada 10. Mediante la sentencia del 17 de noviembre de 2020, el Tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos acusados. En consecuencia, le ordenó al SENA lo siguiente: i) Pagar a la actora las «prestaciones laborales de orden legal» a las que tiene derecho, entre ellas las vacaciones, las cesantías, los intereses a las cesantías, la bonificación por recreación y las primas legales, liquidadas con 2 Artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 5 del Decreto 3135 de 1968.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 base en los honorarios pactados en los contratos, causadas entre el 19 de abril de 2008 y el 30 de diciembre de 2016, de manera interrumpida3, además de las «diferencias prestacionales» entre lo que devengó y lo que percibía el personal de planta vinculado en cargos similares, las cuales no fueron cubiertas por COTRASER CTA entre el 8 de octubre de 2003 y el 30 de junio de 2011, de manera discontinua4. ii) A ello se suman «las diferencias que surjan por virtud de los derechos prestacionales [que se ordenan], y que impliquen variación del ingreso base de cotización de los aportes a la seguridad social en pensión y salud, teniendo en cuenta todo el período de ejecución contractual». iii) Realizar los aportes pensionales en el porcentaje que le correspondía como entidad empleadora, en caso de que existan mayores valores que no se hubieren pagado por ese concepto, tomando en cuenta lo que cotizó la demandante en calidad de contratista. iv) Efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la actora, con base en el Índice de Precios al Consumidor. 11.

Adicionalmente, el Tribunal i) declaró probada la excepción de prescripción respecto de los «derechos laborales» causados antes del 30 de mayo de 2013, a excepción de las cotizaciones a los sistemas de salud y pensiones; ii) declaró que el tiempo laborado por la accionante a través de contratos de prestación de servicios se debe computar para efectos pensionales; iii) negó las demás pretensiones de la demanda; y iv) decidió no imponer condena en costas de primera instancia. 12.

Como sustento de la decisión indicó que la accionante prestó sus servicios en el SENA a través de COTRASER CTA, entre el 9 de agosto de 1998 y el 30 de mayo de 2003, del 8 de octubre de 2003 al 30 de abril de 2008 y desde el 25 de enero de 2010 hasta el 30 de junio de 2011, a pesar de que la Administración no puede celebrar contratos de prestación de servicios para ejecutar funciones de carácter permanente o generar formas de intermediación laboral con cooperativas de trabajo asociado. 13.

Adicionalmente, puso de presente que la actora y el SENA suscribieron contratos de prestación de servicios entre el 27 de mayo de 1997 y el 30 de diciembre de 20165, de manera discontinua, para ejecutar acciones de 3 «[…] del 19 de abril de 2008 al 22 de diciembre de 2008; del 19 de enero de 2009 al 19 de diciembre de 2009; del 25 de enero de 2010 al 30 de junio de 2011; del 14 de julio de 2011 al 21 de diciembre de 2011; del 9 de febrero de 2012 al 2 de julio de 2012; del 13 de julio de 2012 al 3 de enero de 2013; del 22 de enero de 2013 al 2 de enero de 2014; del 23 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2014; del 23 de enero de 2015 al 2 de enero de 2016; del 2 de febrero de 2016 al 30 de diciembre de 2016».

Así se indicó en el numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia del 17 de noviembre de 2020. 4 «[ ] entre el 8 de octubre de 2003 al (sic) 30 de abril de 2008 y del 25 de enero de 2010 al 30 de junio de 2011». Así se indicó en el numeral 4 de la parte resolutiva de la sentencia del 17 de noviembre de 2020. 5 «[…] desde el 27 de mayo de 1997 al 8 de septiembre de 1997; del 9 de septiembre de 1997 al 30 de diciembre de 1997; del 19 de enero de 1998 al 30 de diciembre de 1998; del 2 de agosto de 2007 al 2 de diciembre de 2007; del 19 de abril de 2008 al 22 de diciembre de 2008; del 19 de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 capacitación y formación en el Centro de Diseño e Innovación Tecnológica Industrial. 14.

Señaló que no está demostrado que la demandante hubiera laborado para el SENA durante los años 2002 y 2003 en virtud de un contrato de prestación de servicios celebrado el 5 de mayo de 2003 entre aquella y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), pues la actora estaba vinculada a través de COTRASER CTA para esa época; además, la Ley 1150 de 2007 sometió la contratación del FONADE a la Ley 80 de 1993, entidad que no fue vinculada al proceso. 15.

Afirmó que la prestación personal del servicio se encuentra acreditada, toda vez que la accionante se desempeñó como instructora, función desde la cual impartía capacitaciones y brindaba asesoría en las áreas de mercadeo y emprendimiento; cumplía jornada laboral; asistía a todas las reuniones programadas por el SENA, en las cuales recibía instrucciones; utilizaba las instalaciones de dicha entidad; presentaba informes de cumplimiento a sus coordinadores para legalizar los pagos; y colaboraba en la elaboración de proyectos formativos. 16.

En torno a la subordinación, resaltó que la actora cumplía los horarios que le asignaban los coordinadores, los cuales comprendían 8 horas diarias de clase; asistía a reuniones cada 8 días con los empleados de planta; participaba en el diseño del plan curricular; rendía informes de cumplimiento; asistía a capacitaciones; seguía las instrucciones que le impartían los coordinadores sobre horarios y actividades que debían cumplir a través del aplicativo Sofía Plus, circunstancias que reflejan la falta de independencia de la demandante.

Asimismo, la subordinación se presume en tratándose de actividades docentes que hacen parte de la misión de la entidad accionada6. 17. Estimó que la contraprestación también está acreditada porque los contratos y las certificaciones aportadas al proceso dan cuenta de los honorarios que le fueron pagados a la actora. 18. Concluyó que existió una verdadera relación laboral entre la demandante y el SENA durante el tiempo de vigencia de los contratos de prestación de servicios7, razón por la cual aquella tiene derecho a recibir el pago de las prestaciones sociales que no percibió. enero de 2009 al 19 de diciembre de 2009; del 14 de julio de 2011 al 21 de diciembre de 2011; del 9 de febrero de 2012 al 2 de julio de 2012; del 13 de julio de 2012 al 3 de enero de 2013; del 22 de enero de 2013 al 2 de enero de 2014; del 23 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2014; del 23 de enero de 2015 al 2 de enero de 2016 y del 2 de febrero de 2016 al 30 de diciembre de 2016». 6 En este punto, el Tribunal trajo a colación la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 7 «[…] esto es, durante el lapso comprendido entre el 27 de mayo de 1997 al (sic) 8 de septiembre de 1997; del 9 de septiembre de 1997 al 30 de diciembre de 1997; del 19 de enero de 1998 al 30 de diciembre de 1998; del 2 de agosto de 2007 al 2 de diciembre de 2007; del 19 de abril de 2008 al 22 de diciembre de 2008; del 19 de enero de 2009 al 19 de diciembre de 2009; del 14 de julio de 2011 al 21 de diciembre de 2011; del 9 de febrero de 2012 al 2 de julio de 2012; del 13 de julio de 2012 al 3 de enero de 2013; del 22 de enero de 2013 al 2 de enero de 2014; del 23 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2014; del 23 de enero de 2015 al 2 de enero de 2016 y del 2 de febrero de 2016 al 30 de diciembre de 2016».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 19. Por otra parte, puso de presente que el SENA y COTRASER CTA suscribieron contratos de prestación de servicios para la provisión de instructores entre los años 1998 y 2011. 20.

Con ocasión de esos contratos, COTRASER celebró con la accionante varios contratos de trabajo a término fijo: del 9 de agosto de 1998 al 30 de mayo de 2003, del 8 de octubre de 2003 al 30 de abril de 2008 y del 25 de enero de 2010 al 30 de junio de 2011. 21. Durante dichos períodos hubo continuidad en la prestación del servicio y las labores se desarrollaron conforme a los horarios programados por la entidad demandada. 22.

En relación con la prescripción, explicó que el periodo comprendido entre el 8 de octubre de 2003 y el 30 de abril de 2008, así como el comprendido entre el 19 de abril de 2008 y el 22 de diciembre del mismo año, coinciden en la fecha de vinculación del mes de abril de 2008. Por tanto, se entiende que no hubo interrupción. 23. Sin embargo, como el primer periodo corresponde a la vinculación a través de COTRASER y el segundo a un contrato de prestación de servicios suscrito directamente entre la actora y la entidad demandada, se consideró que debían analizarse de forma independiente para efectos del reconocimiento. 24.

Así las cosas, tras una interrupción significativa después del 30 de mayo de 2003, la demandante debió presentar su reclamación administrativa a más tardar el 30 de mayo de 2006. No obstante, lo hizo el 30 de julio de 2018. 25. En consecuencia, declaró que operó la prescripción trienal respecto de los emolumentos causados antes del 30 de mayo de 2003, salvo en lo relativo a los aportes pensionales. 26.

Ahora bien, en relación con el lapso comprendido entre el 8 de octubre de 2003 y el 30 de diciembre de 2016 consideró que no hubo interrupciones significativas en la prestación del servicio, por lo que el término de prescripción en cuanto a este período culminaba el 30 de diciembre de 2019, y la reclamación administrativa se presentó el 30 de julio de 2018, es decir que no operó. 27.

Por último, consideró que no es procedente ordenar el pago i) de la sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías y de los intereses sobre ellas, pues el derecho surge a partir de la ejecutoria de la sentencia; y ii) del subsidio de alimentación, toda vez que la demandante no adquirió la condición de empleada pública y no demostró cuáles eran los criterios que adoptó el SENA para su reconocimiento.

Recurso de apelación 28. Inconforme con la decisión, la entidad accionada interpuso recurso de apelación argumentando que la vinculación de la demandante a través de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 COTRASER CTA no culminó el 30 de mayo de 2003, sino el 30 de junio de 2011; en consecuencia, el término de prescripción de los derechos reclamados se debe contabilizar desde esta última fecha.

Intervención en segunda instancia 29. En sus alegatos, la actora insistió en que se estructuró una relación laboral entre ella y la demandada, razón por la cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 30. A su turno, la entidad accionada reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación. 31. El ministerio público guardó silencio en esta fase procesal.

III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 32. En atención a que la apelación se limitó a cuestionar la decisión respecto de la solución de continuidad en la ejecución de los contratos de prestación de servicios, la Sala debe definir desde qué momento se debe contabilizar el término de prescripción de las prestaciones sociales a cuyo reconocimiento y pago fue condenada la entidad accionada en primera instancia, a fin de establecer si la sentencia apelada debe ser confirmada, modificada o revocada frente a este punto.

El caso concreto 33. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, la demandante se desempeñó como instructora del SENA, vinculada a través de contratos de prestación de servicios que suscribió directamente con dicha entidad y de otros que celebró con COTRASER CTA, así: Contrato u orden de servicios Contratante Plazo o duración Objeto 34 del 15 de abril de 19918 SENA 23/4/1991 al 14/4/1992 Apoyar actividades relacionadas con el programa de asistencia integral a la pequeña y mediana industria 31 del 21 de abril de 19929 SENA 28/4/1992 al 27/3/1993 Apoyar y desarrollar acciones relacionadas con el programa de asistencia integral a la pequeña y mediana industria 76 del 29 de junio de 199310 SENA 2/7/1993 al 21/2/1994 Apoyar y desarrollar acciones del programa de asistencia integral de la pequeña y mediana industria 8 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 34 del 15 de abril de 1991 (folios 258 y 259 ibidem). 9 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 31 del 21 de abril de 1992 (folios 255 y 256 ibidem). 10 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado); contrato de prestación de servicios 76 del 29 de junio de 1993 (folios 251 y 252 ibidem); y aclaración del 4 de agosto de 1993 (folio 253 ibidem).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 53 del 12 de mayo de 199411 SENA 12/5/1994 al 20/3/1995 Apoyar las actividades relacionadas con el programa de desarrollo empresarial 59 del 22 de febrero de 199512 SENA 22/2/1995 al 22/12/1995 Apoyar las actividades relacionadas con el programa de asistencia integral a la pequeña y mediana industria 31 del 29 de enero de 199613 SENA 29/1/1996 al 29/8/1996 Apoyar las actividades relacionadas con el programa de asistencia integral a la pequeña y mediana empresa 119 del 27 de enero de 199714 SENA 27/1/1997 al 27/4/1997 Impartir capacitación y asesoría a los alumnos y empresas que atienden el programa de desarrollo y gestión empresarial en áreas de desarrollo humano y habilidades de dirección 379 del 27 de mayo de 199715 SENA 3/6/1997 al 29/8/1997 Dar apoyo y asesoría a las diversas acciones de capacitación que adelanta el programa de desarrollo y gestión empresarial 581 del 9 de septiembre de 199716 SENA 10/9/1997 al 15/12/1997 Impartir información en gerencia de servicios y manejo del talento humano 10 del 19 de enero de 199817 SENA 19/1/1998 al 30/6/1998 Impartir asesoría y capacitación en gerencia de servicios y manejo del talento humano 51 del 2 de agosto de 200718 SENA 2/8/2007 al 1/12/2007 Apoyar en asesoría, acompañamiento y seguimiento de planes de negocio de banca de oportunidades desde la unidad de emprendimiento del Centro de Comercio y Servicios 70 del 15 de abril de 200819 SENA 18/4/2008 al 31/12/2008 Apoyar en la formación profesional desde la unidad de emprendimiento del Centro de Comercio y Servicios 13 del 19 de enero de 200920 SENA 19/1/2009 al 18/12/2009 Prestación de servicios profesionales en la unidad de emprendimiento: para formación, asesoría, acompañamiento, seguimiento de planes de negocio de banca de oportunidades, Fondo Emprender y otras fuentes de financiación y ruedas de negocio acorde con la autorización de la Dirección 11 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado); contrato de prestación de servicios 53 del 12 de mayo de 1994 (folios 248 y 249 ibidem); y otrosí n.° 1 del 14 de septiembre de 1994 (folio 250 ibidem). 12 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado); contrato de prestación de servicios 59 del 22 de febrero de 1995 (folios 245 y 246 ibidem); y adición del 25 de septiembre de 1995 (folio 247 ibidem). 13 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 31 del 29 de enero de 1996 (folio 244 ibidem). 14 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y orden de trabajo 119 del 27 de enero de 1997 (folio 243 ibidem). 15 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y orden de trabajo 379 del 27 de mayo de 1997 (folio 242 ibidem) 16 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y orden de trabajo 581 del 9 de octubre de 1997 (folio 241 ibidem). 17 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y orden de trabajo 010 del 19 de enero de 1998 (folio 240 ibidem). 18 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y orden de trabajo 51 del 2 de agosto de 2007 (folios 231 y 232 ibidem). 19 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado); contrato de prestación de servicios 70 del 15 de abril de 2008 (folios 227 a 229 ibidem); y otrosí n.° 2 del 16 de diciembre de 2008 (folio 230 ibidem). 20 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado); contrato de prestación de servicios 13 del 19 de enero de 2019 (folios 222 a 225 ibidem); y otrosí n.° 1 del 4 de febrero de 2009 (folio 2216 ibidem).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 262 del 13 de julio de 201121 SENA 14/7/2011 al 30/12/2011 Prestación de servicios de carácter temporal de gestor/asesor, para el desarrollo del emprendimiento en la formulación titulada, el programa jóvenes rurales emprendedores, población vulnerable, desplazados y para la creación y seguimiento a empresas (Fondo Emprender, otras fuentes de financiación y economía solidaria) de los tres centros de formación y la Dirección Regional del SENA Risaralda 420 del 8 de febrero de 201222 SENA 9/2/2012 al 29/6/2012 Asesorar a la población de usuarios de la unidad de emprendimiento del SENA en la formación de planes de negocio, el desarrollo de proyectos de base tecnológica y puesta en marcha por medio de diferentes fuentes de financiación que estimulen la creación y desarrollo de nuevas empresas con carácter innovador, tecnológico y de clase mundial, en el marco del programa de emprendimiento empresarial 1051 del 11 de julio de 201223 SENA 13/7/2012 a 31/12/2012 Asesorar a la población de usuarios de la unidad de emprendimiento del SENA en la formación de planes de negocio, el desarrollo de proyectos de base tecnológica y puesta en marcha por medio de diferentes fuentes de financiación que estimulen la creación y desarrollo de nuevas empresas con carácter innovador, tecnológico y de clase mundial, en el marco del programa de emprendimiento empresarial 212 del 18 de enero de 201324 SENA 22/1/2013 al 31/12/2013 Prestación de servicios profesionales de carácter temporal, para asesorar a la población de usuarios de las unidades de emprendimiento del SENA en la formulación de planes de negocio, el desarrollo de proyectos de base tecnológica y puesta en marcha por medio de diferentes fuentes de financiación que estimulen la creación y desarrollo de nuevas empresas con carácter innovador, tecnológico y de clase mundial, en el marco del programa de emprendimiento empresarial 548 del 21 de enero de 201425 SENA 23/1/2014 al 30/12/2014 Prestación de servicios profesionales de carácter temporal, para asesorar a la población de usuarios de las unidades de emprendimiento del SENA en la formulación de planes de negocio, el desarrollo de proyecto de base tecnológica y puesta en marcha por medio de diferentes fuentes de 21 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 262 del 13 de julio de 2011 (folios 212 a 215 ibidem). 22 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 420 del 8 de febrero de 2012 (folios 207 a 211 ibidem). 23 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 1051 del 11 de julio de 2012 (folios 216 a 220 ibidem). 24 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 212 del 18 de enero de 2013 (folios 201 a 206 ibidem). 25 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 548 del 21 de enero de 2017 (folios 198 a 200 ibidem).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 financiación que estimulen la creación y desarrollo de nuevas empresas con carácter innovador, tecnológico y de clase mundial, en el marco del programa de emprendimiento empresarial 167 del 22 de enero de 201526 SENA 23/1/2015 al 31/12/2015 Prestar sus servicios profesionales en el apoyo y asesoría necesarios a los usuarios de unidades de emprendimiento en sus procesos de ideación, formulación, creación y puesta en marcha, proyectos y empresas atendidas de acuerdo a los lineamientos fijados por la entidad en el Fondo Emprender y especialmente a lo determinado por el líder regional de emprendimiento, así como el cumplimiento de las metas e indicadores asignados a la Regional 466 del 1.° de febrero de 201627 SENA 2/2/2016 al 30/12/2016 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para apoyar a la gestión regional de los programas de emprendimiento, empresariado y Fondo Emprender durante la vigencia 2016 34.

Adicionalmente, en el expediente se encuentran los contratos de prestación de servicios 000046 del 20 de octubre de 199928; 000013 del 20 de abril de 200429; 000032 del 26 de octubre de 200430; 000047 del 27 de diciembre de 200431; 000049 del 27 de diciembre de 200432; 000005 del 26 de enero de 200633; 000013 del 27 de enero de 200634; 0000011 del 10 de julio de 200635; y 000002 del 17 de enero de 200836, suscritos entre el SENA y COTRASER CTA, a través de los cuales esta última se comprometió a proveer personal de trabajo a favor de la primera. 35.

De igual manera, al proceso se allegaron dos (2) certificaciones expedidas el 25 de julio de 2009 y el 30 de junio de 2011 por el gerente y la jefe de recursos humanos de COTRASER CTA, respectivamente, según las cuales la demandante estuvo asociada a dicha cooperativa y prestó sus servicios como asesora e instructora en el SENA desde el 8 de agosto de 1998 hasta el 30 de mayo de 2003 y del 8 de octubre de 2003 al 30 de abril de 200837. 36.

También hace parte del expediente una certificación expedida el 30 de mayo de 2019 por el SENA, en la cual se indica que la demandante «prestó sus 26 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 167 del 22 de enero de 2015 (folios 193 a 197 ibidem). 27 Certificación 401 expedida el 24 de mayo de 2019 por el SENA (folios 303 a 307 del expediente digitalizado) y contrato de prestación de servicios 466 del 1.° de febrero de 2016 (folios 188 al 192 ibidem). 28 Folios 179 a 182 ibidem. 29 Folios 170 a 172 ibidem. 30 Folios 173 a 175 ibidem. 31 Folios 176 a 178 ibidem. 32 Folios 167 a 169 ibidem. 33 Folios 163 a 165 ibidem. 34 Folio 158 y 159 ibidem. 35 Folios 160 a 162 ibidem. 36 Folios 155 a 157 ibidem. 37 Certificaciones 420 del 25 de julio de 2009 y 1026 del 30 de junio de 2011 (folios 261 y 262 ibidem).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 servicios como contratista en misión asociad[a] a la Cooperativa COTRASER» entre el 30 de diciembre de 2002 y el 3 de julio de 2011, de forma discontinua38. 37.

Además, se observa entre las pruebas documentales las órdenes de prestación de servicios 2020188 del 22 de febrero de 200239 y 2030914 del 5 de mayo de 200340, suscritas entre la accionante y el FONADE, con el objeto de realizar acciones encaminadas a la promoción y creación de empresas y empleos, dirigidas a instructores y usuarios del SENA, en el marco de ciertos convenidos celebrados entre las citadas entidades. 38.

Teniendo en cuenta ese escenario, en la sentencia de primera instancia i) se declaró la existencia de una relación laboral entre la actora y el SENA desde el 27 de mayo de 1997 hasta el 30 de diciembre de 201641 (pues se trató de los lapsos a los que se refirió la demanda), de manera interrumpida; ii) se ordenó el pago de prestaciones sociales y otros conceptos; y iii) se excluyeron del reconocimiento los períodos laborados a través de vinculaciones con el FONADE, determinaciones que no fueron controvertidas en el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada, de suerte que la Sala no se pronunciará sobre tales aspectos. 39.

Habiendo precisado lo anterior, se advierte que la demandada reprochó la sentencia de primera instancia únicamente en tanto se declaró la prescripción de los «derechos laborales causados con anterioridad al 30 de mayo de 2003», puesto que, a su juicio, el fenómeno prescriptivo comprende los emolumentos causados hasta el 30 de junio de 2011, dado que en esa fecha terminó la vinculación de la accionante a través de COTRASER CTA, hecho que supuso una ruptura de la relación contractual y obligaba a la demandante a reclamar sus derechos dentro de los tres (3) años siguientes, so pena de perderlos. 40.

Sobre el particular, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, una vez demostrada la existencia de una relación laboral encubierta, no es posible fraccionarla o escindirla por el solo hecho de que el interesado haya estado vinculado en algunos períodos mediante contratos de trabajo suscritos con 38 Del 30 de diciembre de 2002 al 30 de mayo de 2003; del 21 de agosto al 21 de diciembre de 2003; del 31 de diciembre de 2003 al 14 de abril de 2004; del 20 de abril al 9 de julio de 2004; del 6 de mayo al 4 de octubre de 2004; del 27 de diciembre de 2004 al 17 de enero de 2005; del 27 de abril al 28 de septiembre de 2005; del 5 de mayo del 2 de septiembre de 2005; del 27 de junio al 26 de diciembre de 2005; del 22 de agosto al 19 de diciembre de 2005; del 13 de octubre al 26 de diciembre de 2005; del 26 de enero al 30 de junio de 2006; del 10 de julio al 30 de diciembre de 2006; del 11 de enero al 28 de noviembre de 2006; del 23 de marzo al 23 de julio de 2007; del 17 de septiembre al 17 de diciembre de 2007; del 17 de enero al 17 de abril de 2008; del 5 de febrero al 5 de diciembre de 2010; y del 2 de febrero al 3 de julio de 2011 (folios 308 y 309 ibidem). 39 Con plazo de ejecución de 5 meses contados a partir de la aprobación de la póliza de seguro (238 y 239 ibidem). 40 Con plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2003.

Folios 233 a 235 ibidem. 41 «[…] entre el 27 de mayo de 1997 al (sic) 8 de septiembre de 1997; del 9 de septiembre de 1997 al 30 de diciembre de 1997; del 19 de enero de 1998 al 30 de diciembre de 1998; del 2 de agosto de 2007 al 2 de diciembre de 2007; del 19 de abril de 2008 al 22 de diciembre de 2008; del 19 de enero de 2009 al 19 de diciembre de 2009; del 14 de julio de 2011 al 21 de diciembre de 2011; del 9 de febrero de 2012 al 2 de julio de 2012; del 13 de julio de 2012 al 3 de enero de 2013; del 22 de enero de 2013 al 2 de enero de 2014; del 23 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2014; del 23 de enero de 2015 al 2 de enero de 2016 y del 2 de febrero de 2016 al 30 de diciembre de 2016».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 terceros (como las cooperativas de trabajo asociado), ya que el servicio se ha prestado en todo momento a favor de la entidad que resulta condenada42. 41.

En esas condiciones, el solo hecho de que la demandante haya prestado sus servicios en el SENA a través de contratos suscritos con COTRASER CTA no es razón suficiente para entender que el vínculo contractual con la demandada se interrumpió el día en que terminó dicha intermediación; esta circunstancia no es lo determinante a efectos de contabilizar el término de prescripción trienal. 42.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha precisado que la reclamación encaminada a que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado y se reconozcan sus consecuencias prestacionales debe presentarse dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual, so pena de que opere la prescripción extintiva.

Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso43. 43. Así las cosas, la Sala encuentra que entre la terminación de la ejecución del contrato 13 del 19 de enero de 2009 (18 de diciembre de 2009) y el inicio de la ejecución del contrato 262 del 13 de julio de 2011 (14 de julio de 2011) hubo más de treinta (30) días hábiles de interrupción en la prestación del servicio, lapso en el cual no se demostró que la demandante hubiera realizado algún tipo de labor para el SENA.

En consecuencia, durante ese período ocurrió una ruptura del vínculo contractual, motivo por el cual la demandante debió solicitar el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos consecuentes por los servicios prestados hasta el 18 de diciembre de 2009 a más tardar el 19 de diciembre de 2012, pero presentó la petición el 30 de julio de 201844. 44.

Teniendo en cuenta que desde que empezó la ejecución del contrato 262 del 13 de julio de 2011 (14 de julio de 2011) hasta que terminó la ejecución del contrato 466 del 1.° de febrero de 2016 (30 de diciembre de 2016) no hubo interrupciones de más de treinta (30) días hábiles en la prestación del servicio, la Sala modificará parcialmente la sentencia de primera instancia a fin de precisar que en este caso se configuró la prescripción extintiva de los derechos laborales que pudieron haberse causado antes del 14 de julio de 2011, a excepción de los aportes pensionales, los cuales son imprescriptibles45. 45.

Finalmente, en el numeral 1 de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia el Tribunal declaró la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 30 de mayo de 2003, salvo de los aportes a pensión 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de junio de 2025, expediente 66001-23-33-000-2017-00062-01 (3238-2019); y sentencia del 3 de marzo de 2022, expediente 66001-23-33-000-2016-00014-01 (3798-2018). 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015); y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 44 Folio 37 del expediente digitalizado. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 y salud; sin embargo, en el acápite «5.4. Prescripción» de la parte considerativa de dicha providencia solo se analizó cómo el fenómeno prescriptivo no afecta los aportes que se deben realizar con destino al sistema de pensiones, pero no hubo ningún estudio que permitiera incluir los aportes a salud en esa salvedad, circunstancia que denota una incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia apelada, lo cual hace necesario modificar el referido numeral 1 para excluir la alusión a los aportes a salud de la excepción a la prescripción. 46.

Además, en el numeral 5 de la parte resolutiva se ordenó pagar a la demandante «las diferencias que surjan por virtud de los derechos prestacionales que aquí se ordenen, y que impliquen variación del ingreso base de cotización de los aportes a la seguridad social en pensión y salud, teniendo en cuenta todo el período de ejecución contractual»; no obstante, dado que con posterioridad a la providencia apelada se profirió la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, en la cual se determinó que es improcedente la devolución de los aportes a salud efectuados por el contratista, decisión que constituye un precedente vinculante y debe aplicarse a todos los casos en estudio como el presente, la Sala modificará el numeral 5 de la parte resolutiva del fallo apelado, en el sentido de excluir la orden de pagar a la demandante las diferencias que se presenten por concepto de aportes a salud. 47.

Asimismo, como los términos en que se dispuso la orden del numeral 5 resultan bastante confusos y podrían generar un entendimiento distinto al que se explicó en las páginas 47 y 48 de la sentencia de primera instancia, al tiempo en que podría llevar a que la accionante quede exonerada del pago del porcentaje legal que debía asumir por concepto de aportes a pensión, la Sala ajustará su redacción. Condena en costas 48.

El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva46 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 49.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00063-01 (2404-2021) Demandante: María Teresa Mazuera Valencia consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 precedentes fijados por esta Corporación. 50. En el presente caso, las partes plantearon sus argumentos con base en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR los numerales 1 y 5 de la parte resolutiva de la sentencia del 17 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, los cuales quedarán así: 1. DECLARAR probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos laborales causados antes del 14 de julio de 2011, salvo los aportes destinados al sistema de seguridad social en pensiones. […] 5.

Se condena a la entidad accionada a pagar a la demandante los valores que pudo haber cotizado al sistema de seguridad social en pensiones por encima del porcentaje que le correspondía legalmente como trabajadora, durante los períodos que no están afectados por la prescripción extintiva según el numeral 1.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.