CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00248-01(54600) Actor: JOSÉ OSWALDO CASTILLO PEÑUELA Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN- Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA DOCUMENTOS PÚBLICOS EXTRANJEROS-Valor probatorio.
APOSTILLA-Concepto. APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. DAÑO -Concepto. DAÑO-Prueba de este presupuesto de la responsabilidad civil del Estado. APREHENSIÓN DE MERCANCÍAS-Procede en el desarrollo de una investigación por inobservancia de procedimientos aduaneros. APREHENSIÓN DE MERCANCÍAS-Competencia de la DIAN, en ejercicio de su función fiscalizadora y de control aduanero.
MORA EN EL PROCESO ADUANERO-No se probó. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP. La Sala, de conformidad con el inciso 3° del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 4 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El 18 de marzo de 2011, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN– aprehendió y avaluó un vehículo incautado a José Oswaldo Castillo Peñuela, que se movilizaba en el país con un certificado de habilitación vencido. El 31 de octubre del mismo año, la DIAN archivó la investigación por improcedencia y ordenó la entrega del vehículo.
José Oswaldo Castillo Peñuela aduce falla del servicio porque la entidad continuó la investigación, aunque no existía causal de retención y retuvo el bien a pesar de estar demostrada la legalidad. Además incumplió los términos procesales.
ANTECEDENTES El 25 de abril de 2013, José Oswaldo Castillo Peñuela, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la DIAN. Solicitó 1.000 SMLMV por perjuicios morales y $415.159.502 por perjuicios materiales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que en marzo de 2011, agentes de la policía de carreteras incautaron un tractocamión de origen venezolano de su propiedad y lo pusieron a disposición de la DIAN, porque no estaba habilitado para movilizarse por el país. Sostuvo que demostró la habilitación del vehículo, sin embargo, la entidad continuó la investigación aduanera, se excedió en los términos procesales y solo en octubre de 2011 ordenó la devolución del bien.
El 15 de julio de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la DIAN sostuvo que los agentes incautaron el vehículo porque como el certificado de habilitación estaba vencido, se configuró una causal de aprehensión para determinar la legalidad del bien extranjero. Afirmó que actuó conforme a las facultades legales de control y fiscalización, y que respetó los términos procesales.
El 5 de junio de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante afirmó que la renovación del certificado de habilitación estaba en trámite y los agentes de policía se negaron a verificar este hecho. La DIAN reiteró lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio.
El 4 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia negó las pretensiones, porque la DIAN verificó que el certificado de habilitación presentado estaba vencido y para ese momento no se había presentado un documento de habilitación para la movilización del vehículo por carreteras nacionales. Concluyó que la entidad no desconoció los términos del procedimiento aduanero.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 9 de abril de 2015 y admitido el 21 de julio siguiente. La demandante esgrimió que la DIAN prolongó injustificadamente la retención del bien, a pesar de que estaba demostrado que estaba habilitado. El 16 de marzo de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La DIAN reiteró lo expuesto.
La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $294.750.000.
Acción procedente 2. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una falla que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN, art. 140 CPACA y arts. 2341 y ss.
CC). Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el artículo 164.2.i CPACA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior.
La demanda se interpuso en tiempo –25 de abril de 2013– porque la parte demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 19 de diciembre de 2011, fecha en que se notificó del auto de archivo por improcedencia de la investigación aduanera de la DIAN [hecho probado 6.7]. Legitimación en la causa 4. José Oswaldo Castillo Peñuela es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, porque ante la DIAN demostró la posesión del tractocamión aprehendido y esa entidad ordenó a su favor la devolución del bien [hechos probados 6.3, 6.5 y 6.7].
La demandante allegó copia auténtica de un “certificado de registro de vehículo” proferido por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre de Venezuela (f. 19 c. 1). De conformidad con la Convención sobre la abolición del requisito de legalización para documentos públicos extranjeros, suscrita en La Haya el 5 de octubre de 1961, aprobada por Venezuela a través de la Ley del 5 de mayo de 1998 y por Colombia mediante la Ley 455 de 1998, los documentos públicos expedidos en el territorio de un Estado parte, que deben ser exhibidos en el territorio de otro Estado parte están exentos del trámite de legalización. El único trámite que podrán exigir los Estados parte para certificar la autenticidad de una firma y a qué título ha actuado la persona que firma, es la apostilla.
Como el documento no cumplió con el trámite de apostilla, no será valorado para acreditar la propiedad del vehículo. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que aprehendió el tractocamión y tramitó el proceso aduanero [hechos probados 6.2 a 6.7]. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio de la autoridad aduanera por aprehender un tractocamión de transporte internacional al no tener certificado de habilitación vigente y por mora en la investigación aduanera.
Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 CGP. Hechos probados 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1. El 15 de marzo de 2011, agentes de la Policía de Tránsito y Transporte de Sincelejo incautaron un tractocamión con placas venezolanas nº. 47HGAH, pues el conductor no presentó documentación que acreditara su procedencia y legalidad, según da cuenta copia auténtica del acta de incautación e inventario (f. 36 y 37 c. 1). 6.2.
El 18 de marzo de 2011, la División de Gestión de Fiscalización de la DIAN de Sincelejo aprehendió y avaluó el vehículo incautado, pues este se movilizaba en el país con el certificado de habilitación vencido. Esa decisión se notificó personalmente el 18 de marzo de 2011 al conductor del vehículo, por estado del 29 al 31 de marzo de 2011 a la empresa transportadora Transportes Sánchez Polo SA, por edicto del 15 de abril al 2 de mayo de 2011 a la sociedad transportadora Sulíquido SA, y por conducta concluyente a José Oswaldo Castillo Peñuela, cuando radicó el documento de objeción, según da cuenta copia auténtica de las notificaciones y del acta de la diligencia de aprehensión nº. 2300051FISCA (f. 41 a 55, 61 a 70, 73 y 111 c. 1). 6.3.
El 25 de marzo de 2011, José Oswaldo Castillo Peñuela objetó el acta de aprehensión y solicitó la devolución del vehículo, según da cuenta copia auténtica del documento (f. 61 a 70 c. 1). 6.4. El 4 de abril de 2011, la División de Gestión de Fiscalización de la DIAN de Cartagena inició investigación aduanera para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, según da cuenta copia auténtica del auto de apertura nº. 00334 (f. 71 c. 1). 6.5.
El 29 de abril de 2011, José Oswaldo Castillo Peñuela solicitó a la DIAN tramitar la objeción al acta de aprehensión y allegó certificado de habilitación del tractocamión nº. CO-0852-11 expedido el 18 de marzo de 2011, con fecha de vencimiento del 31 de octubre de 2011, según da cuenta copia auténtica de la comunicación (f. 75 a 77 c. 1). 6.6.
El 20 de mayo de 2011, el jefe del Grupo de Investigaciones Aduaneras I de la División de Gestión de Fiscalización de la DIAN de Cartagena abrió el periodo probatorio por tres meses y decretó la práctica de pruebas, entre ellas, una prueba en el exterior, según da cuenta copia auténtica del auto nº. 001025 (f. 120 a 122 c. 1). Esta decisión se notificó por estado del 24 al 26 de mayo de 2011, según da cuenta copia auténtica de la notificación (f. 119 c. 1). 6.7.
El 31 de octubre de 2011, el jefe del Grupo de Investigaciones Aduaneras I de la División de Gestión de Fiscalización de la DIAN de Cartagena profirió auto de archivo de la investigación por improcedencia y ordenó la entrega del vehículo a José Oswaldo Castillo Peñuela. El 19 de diciembre de 2011, José Oswaldo Castillo Peñuela se notificó del auto de archivo, según da cuenta copia auténtica del auto nº. 002292 y de la comunicación nº. 046876 (f. 234 a 240 y 254 c. 1).
El daño, presupuesto de la responsabilidad civil del Estado 7. En los procesos de responsabilidad civil del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño o perjuicio. Según la jurisprudencia, el daño es la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo. 8.
Según la demanda, la DIAN incurrió en falla del servicio al aprehender un tractocamión e iniciar una investigación aduanera, porque el vehículo no estaba habilitado para transitar por Colombia. Adujo que aunque demostró la habilitación del vehículo, la entidad continuó la investigación y se excedió en los términos procesales. El transporte internacional de mercancías entre países miembros del Acuerdo de Integración Subregional Andino o Acuerdo de Cartagena (26 de mayo de 1969) está regulado por la Decisión 399 de 1997 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la que Colombia y Venezuela eran miembros al momento de los hechos.
Esta decisión, que hace parte del ordenamiento jurídico de la CAN, según el artículo 1 de la Ley 457 de 1998, fijó las condiciones para la prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera entre los países miembros (art. 5). Por transporte internacional de mercancías, el tratado entiende el porte de las mismas que realiza un transportista autorizado en vehículos habilitados y en unidades de carga debidamente registradas, desde un lugar donde las toma hasta otro designado para su entrega, ubicados en diferentes países miembros (art. 1).
Las condiciones pactadas en el tratado para los transportistas debían reunirse para el ejercicio del transporte internacional entre los países miembros (art. 18). El transportista interesado debía obtener un certificado de idoneidad, permiso de prestación de servicios y el certificado de habilitación (art. 19). Este último era el documento que acreditaba la habilitación de un camión o tractocamión para prestar el servicio de transporte internacional de mercancías por carretera (art. 1), tenía una vigencia de dos años (art. 65) y debía obtenerse para cada vehículo de la flota (art. 19).
Estos certificados eran otorgados por el organismo nacional de transporte de cada país (art. 33) y debían registrarse ante los organismos de transporte y aduana de los países miembros por cuyo territorio fueran a prestar el servicio (art. 57). El vehículo debía portar el certificado de habilitación durante el transporte internacional (art. 67).
El Decreto 2685 de 1999, legislación aduanera vigente al momento de los hechos, dispuso que el importador, propietario, poseedor o tenedor de la mercancía eran responsables de las obligaciones aduaneras y que, para efectos aduaneros, la Nación estaba representada en la DIAN (art. 3). De acuerdo con el artículo 87, la obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional y comprende: (i) la presentación de la Declaración de Importación, (ii) el pago de tributos aduaneros y (iii) la obligación de obtener, conservar y presentar, cuando la autoridad aduanera los requiera, los documentos que soportan la operación. Como autoridad aduanera, la DIAN tenía facultades de fiscalización y control para (i) verificar la exactitud de las declaraciones, documentos soporte u otros informes para establecer la posible inobservancia de procedimientos aduaneros, (ii) tomar medidas cautelares necesarias, entre ellas, la aprehensión de la mercancía y (iii) efectuar las diligencias y practicar las pruebas necesarias para determinar la aplicación de las sanciones a que hubiera lugar (lit. b, c, k y l art. 470).
La aprehensión procedía cuando la mercancía no estuviera amparada por una planilla de envío, factura de nacionalización, declaración de importación o no correspondiera con la descripción declarada (num. 1.6 art. 502, modificado por el Decreto 1161 de 2002). El proceso para definir la situación jurídica de mercancías iniciaba con el acta de aprehensión (art. 504).
Luego de su notificación, el interesado o responsable de la mercancía contaba con diez días para acreditar la legal introducción o permanencia en el territorio aduanero, es decir, para presentar objeciones a la aprehensión y aportar pruebas (art. 505.1). Dentro de los diez días siguientes a la recepción de la objeción a la aprehensión, se decretaría la práctica de pruebas que tendría un término de dos meses si eran en el país o tres meses cuando se practicaran en el exterior (art. 511).
La decisión de fondo se tomaba en un término de cuarenta y cinco días, contados a partir del día siguiente del vencimiento del plazo para la práctica de pruebas (art. 512). Cuando la autoridad estableciera la legal introducción y permanencia de la mercancía o cuando se desvirtuara la causal de aprehensión, el funcionario ordenaría la entrega y devolución de los bienes (art. 506). 9.
Está acreditado que el 15 de marzo de 2011, agentes de la Policía de Tránsito y Transporte de Sincelejo incautaron un tractocamión con placas venezolanas nº. 47HGAH, pues el conductor presentó un certificado de habilitación que había vencido el 10 de marzo de 2011 [hechos probados 6.1 y 6.2]. El 18 de marzo siguiente, la DIAN practicó diligencia de aprehensión, reconocimiento y avalúo del vehículo [hecho probado 6.2] y el 25 de marzo del mismo año, José Oswaldo Castillo Peñuela objetó al acta de aprehensión, pues el vehículo no transportaba carga y la habilitación para prestar el servicio de transporte internacional estaba en trámite, por ello, solicitó la devolución del vehículo [hecho probado 6.3].
El 4 de abril de 2011, la DIAN inició investigación aduanera para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida [hecho probado 6.4] y el 29 de abril, José Oswaldo Castillo Peñuela allegó certificado de habilitación del tractocamión expedido el 18 de marzo de 2011, que vencía el 31 de octubre del mismo año [hecho probado 6.5]. La DIAN decretó pruebas documentales para que dos sociedades transportadoras, José Oswaldo Castillo Peñuela, el Ministerio de Transporte de Colombia y el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre de Venezuela remitieran información dentro de la investigación [hecho probado 6.6].
El 31 de octubre de 2011, el jefe del Grupo de Investigaciones Aduaneras I de la División de Gestión de Fiscalización de la DIAN de Cartagena archivó la investigación por improcedencia y ordenó la entrega del vehículo a José Oswaldo Castillo Peñuela [hecho probado 6.7]. Según el auto de archivo, aunque al momento de la incautación -15 de marzo de 2011- existía una aparente irregularidad con el certificado de habilitación del vehículo, para la fecha de la aprehensión e intervención oficial de la entidad -18 de marzo de 2011-, la mercancía tenía el certificado de habilitación nº.
CO-0852-11 expedido ese mismo día y con fecha de vencimiento del 31 de octubre del mismo año. De acuerdo con la información consignada en el auto, conforme al material probatorio recopilado en la investigación, existía certeza del ingreso legal del tractocamión al territorio aduanero (f. 234 a 240 y 254 c. 1). Según el acta de incautación e inventario (f. 41 a 55, 61 a 70, 73 y 111 c. 1), el 15 de marzo de 2011, cuando los agentes de la Policía de Tránsito y Transporte de Sincelejo incautaron el tractocamión con placas venezolanas nº. 47HGAH, el certificado de habilitación que presentó el conductor había vencido hace cinco días, por ello, pusieron el vehículo a disposición de la DIAN.
La autoridad aduanera realizó las acciones tendientes a verificar la situación jurídica de la mercancía extranjera que transitaba por las carreteras colombianas, de acuerdo con sus competencias y facultades legales (arts. 1, 19, 33, 57 y 59 Decisión CAN 399 de 1997 y arts. 469, 470 y 505 Decreto 2685 de 1999). Conforme a las pruebas, el certificado de habilitación estaba vencido al momento de la incautación del vehículo, la DIAN lo aprehendió, decretó y practicó las pruebas que consideró pertinentes para establecer con certeza su legal introducción y permanencia y al constatar que contaba con un nuevo certificado de habilitación, ordenó la entrega y devolución del bien (art. 506 Decreto 2685 de 1999). 10.
En relación con el exceso y desconocimiento de los términos del proceso aduanero alegado por la demandante, se acreditó que el 2 de mayo de 2011 se surtió la última notificación del acta de aprehensión a la sociedad transportadora Sulíquido SA [hecho probado 6.2] y a partir de esa fecha los interesados o responsables de la mercancía contaban con diez días para presentar objeciones a la aprehensión y aportar pruebas [num. 8].
El 25 de marzo de 2011, José Oswaldo Castillo Peñuela objetó el acta de aprehensión [hecho probado 6.3]. El 20 de mayo de 2011, la DIAN abrió el periodo probatorio por tres meses y decretó la práctica de pruebas, entre ellas, un oficio al Ministerio de Infraestructura Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre de Venezuela que debía practicarse en el exterior [hecho probado 6.6].
Esa decisión quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 2011 y al día siguiente empezó a correr el término de tres meses que vencía el 27 de agosto del mismo año. A partir del 28 de agosto de 2011, la DIAN tenía un término de 45 días para proferir una decisión de fondo, que vencían el 31 de octubre siguiente [núm. 7]. En esa fecha, el jefe del Grupo de Investigaciones Aduaneras I de la División de Gestión de Fiscalización de la DIAN de Cartagena profirió auto de archivo de la investigación y ordenó la entrega del vehículo a José Oswaldo Castillo Peñuela [hecho probado 6.7].
Como, de acuerdo con las pruebas, la aprehensión del tractocamión que poseía José Oswaldo Castillo Peñuela fue ordenada y practicada por autoridad competente y la entidad respetó los términos establecidos para ese procedimiento, el proceso aduanero se ajustó a los presupuestos legales. El daño alegado en la demanda no tiene el carácter de antijurídico, pues correspondió a una actuación legal, carga que la parte demandante estaba en el deber jurídico de soportar.
Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 11. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 0.2% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $981.859.502, el demandante pagará la suma de $1.963.719 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 4 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- las costas del proceso y FÍJASE la suma de un millón novecientos sesenta y tres mil setecientos diecinueve pesos ($1.963.719), por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Aclara voto APS/OAO