CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: DIANA MARCELA SILVA LESMES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO – No se configuró. Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Diana Marcela Silva Lesmes, de conformidad con el Decreto 333 de 2021.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora Diana Marcela Silva Lesmes, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. La tutelante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): Se solicita al señor Juez constitucional conceder el amparo por vía de hecho
y que, en consecuencia, ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D” MAGISTRADO PONENTE ISRAEL SOLER PEDROZA, que en un plazo razonable (que el señor Juez debe señalarle con perentoriedad) proceda a modificar la sentencia de segunda instancia confirmando la del a quo. 1 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) 2.

Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Diana Marcela Silva Lesmes demandó a la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Desarrollo Económico, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de acreencias laborales, bajo el argumento de que no existió vínculo laboral.

A título de restablecimiento del derecho, se solicitó que se declarara que entre las partes existió una relación laboral entre el 22 de mayo de 2008 y el 17 de octubre de 2013 y, como consecuencia, se ordenara a la entidad demandada a pagarle los salarios y prestaciones sociales derivados de dicho vínculo y el equivalente a 200 SMLMV por concepto de perjuicios morales.

Mediante sentencia de 5 de noviembre de 2019, el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Las partes apelaron la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el que, por medio de proveído de 12 de noviembre de 2021, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.

Fundamentos de la demanda La accionante señaló que, aunque el juez de primera instancia declaró la existencia de la relación laboral con fundamento en los testimonios practicados en el proceso –ex contratistas de la entidad David Ramírez Guerra, María Elsy Celis Castellanos y Juan Guillermo Gaviria Vélez, y de Jorge Enrique Segura Ramírez y Ricardo Hernando Alvarado Rosas–, la autoridad judicial accionada revocó esa decisión, tras considerar que “ si bien es cierto los testimonios recibidos afirman que existió subordinación en la vinculación de la actora, no se allegaron documentos que refuercen su tesis, los cuales son necesarios para complementar esas pruebas”.

Refirió que (trascripción literal con posibles errores incluidos): 2 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Creemos que se equivoca el despacho, pues la prueba testimonial practicada es clara, concreta, coincidente, conducente e idónea para demostrar los hechos aducidos en la demanda y, en tal sentido, dado que cumple con los requisitos de existencia, validez y eficacia, no necesita de una prueba complementaria para adquirir validez, valga la redundancia. Pero admitiendo, en gracia de discusión que, en el régimen probatorio colombiano una prueba testimonial válida requiera ser complementada por otra prueba documental, encontramos que el Tribunal se equivoca al sostener que no se allegaron pruebas documentales para ‘reforzar’ las testimoniales, pues con la demanda se aportaron correos electrónicos enviados a la demandante, documentos, comunicaciones y órdenes enviadas a la demandante por los directivos de la entidad, en dos (2) CDs y más de 200 folios.

Lo que ocurre es que el Tribunal los malinterpreta, pues pese a constatar la existencia de directrices sobre horarios estrictos, concluye erradamente que ‘no eran para los contratistas’, cuando justamente los testigos dicen que eran para todos, de lo que se deduce que si hay complementariedad entre la prueba testimonial y la documental. De manera general, el Tribunal malinterpreta la prueba documental, cuando no la desconoce, y tergiversa los testimonios que son indubitables cuando afirman que la demandante nunca fue subdirectora (los contratos tampoco lo dicen) de abastecimiento alimentario, que tenía un inventario que constaba de computador, escritorio, silla, archivo y teléfono, que también tenía un carnet con el cual se activaba el torniquete tanto de entrada como de salida del edificio, el horario dependía del lineamiento del Secretario para la prestación del servicio, podía ser de 7:30 a 4:30 o de 8:00 a 5:00, siendo éste último el de ella.

Expuso que no existe prueba que permita concluir, como lo hizo el tribunal accionado, que hubo una “coordinación de actividades” y que tampoco es verdad que las actividades desarrolladas por la ahora tutelante fueran específicas, dado que “debía trabajar en los mercados campesinos, labor que no figura en los contratos, pues era orden directa de los directivos”.

Adujo que en el fallo cuestionado existe una contradicción porque luego de que se admite que los testimonios afirman que existió subordinación, se concluye que “la demandante para realizar sus actividades no requería que se le dieran órdenes”. 4. La oposición 4.1. Mediante providencia de 17 de marzo de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó, como tercero con interés, a la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Desarrollo Económico, los que se pronunciaron en los siguientes términos: 3 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) 4.1.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, informó que su decisión se basó en el análisis crítico de las pruebas pertinentes y de los razonamientos legales, específicamente el artículo 167 del CGP que establece que la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la relación laboral. Agregó que en el caso bajo estudio, “básicamente se cuenta únicamente con la versión de los testigos y las pruebas documentales, con las cuales no se prueba la subordinación que pregona la parte actora, sino que demuestran que simplemente lo que hubo fue una coordinación de actividades entre contratante y contratista, para cumplir el objeto contractual”.

Refirió que esa corporación valoró la copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, así como la constancia expedida por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Alcaldía Mayor de Bogotá y los testimonios de los señores David Ramírez Guerra, María Elsy Celis Castellanos y Juan Guillermo Gaviria Vélez -compañeros de trabajo de la demandante en el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá-, solo que … se llegó a la conclusión, que dichas pruebas testimoniales analizadas conjuntamente con las demás obrantes en el plenario, no resultaban suficientes para acreditar fehacientemente el elemento de la subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes, en cuanto, si bien es cierto se solicitó y se practicaron los testimonios relacionados, no allegaron pruebas documentales que refuercen su tesis, las cuales son necesarias para complementar esas pruebas testimoniales, conforme a la exigencia de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que en determinados casos señala, que la simple declaración de testigos no es suficiente para concluir que en efecto se presentó una relación subordinada.

Añadió que lo anterior tuvo fundamento en una sentencia en la que el Consejo de Estado ha establecido que “la simple declaración de testigos y aseveración del demandante sobre la existencia del cargo y quién era su titular, no dan el alcance probatorio suficiente para corroborar que sus funciones también fueron ejecutadas por un análogo de planta de personal” (fallo del 15 de mayo de 2020, número interno 2220-18).

Resaltó que, aunque existen pruebas como correos electrónicos en los que se cita a reuniones; se requiere la afiliación y pago en la ARL, la toma de foto del carné 4 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) institucional y la entrega de hoja de vida actualizada y se envían cronogramas de las actividades, lo cierto es que no demostró la existencia de la subordinación. Agregó que esa decisión se fundamentó en un pronunciamiento de la misma Sala del 9 de septiembre de 2021 (radicado 2016-00481), en el que se resolvió un asunto similar.

Dijo que es cierto que al expediente se allegaron los informes que debía rendir la tutelante a su supervisor, no obstante, afirmó que su presentación no evidencia la existencia de la subordinación porque “hacen parte de la supervisión que efectúa el contratante según el objeto contractual, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993, lo que significa simplemente que es una obligación legal, sin que se pueda derivar una subordinación o dependencia de tales circunstancias para el contratista”.

Por lo anterior, solicitó que se negara el amparo reclamado porque no se vulneraron los derechos fundamentales de la tutelante, toda vez que se dio aplicación estricta a las normas que regulan la materia y se decidió de conformidad con el material probatorio allegado al expediente. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 5 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera 7 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.

Caso concreto La Subsección procede a verificar si se configuró o no el defecto alegado por la tutelante, al proferirse la providencia de 12 de noviembre de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): (iii) Subordinación. Frente a este aspecto, la parte accionada en el recurso de alzada, hace énfasis en que no se configuró el elemento de la subordinación, dado que se trató simplemente de una coordinación de actividades.

Como primera medida observa la Sala, que se encuentra probado que la demandante suscribió varios contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, y que el desempeño de sus labores fue por un lapso superior a los 3 años, con las interrupciones señaladas, circunstancia que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o con una temporalidad mínima, característica propia del contrato de prestación de servicios al tenor del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, lo cual constituye un ‘indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral’.

(…) Por su parte, se destacan las siguientes actividades realizadas por la demandante, tomadas de la certificación expedida el 12 de marzo de 2019, por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Desarrollo Económico, que por ejemplo con relación al contrato No. 264 de 2012, se señalaron las siguientes: (…) Es necesario anotar, que las actividades señaladas son similares, por ejemplo, a las previstas en el contrato de prestación de servicios No. 062 de 2012.

A su vez, en el contrato de prestación de servicios No. 173 de 2009, se 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp.

Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;

SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 8 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) plasmaron las siguientes obligaciones contractuales: (…) Estas actividades son semejantes a las que contienen los demás contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la entidad accionada.

De lo expuesto, se advierte que la demandante fue contratada para labores particulares específicas, encaminadas a la prestación de servicios profesionales para apoyar a la Dirección de Economía Rural y Abastecimiento Alimentario, en el desarrollo del servicio de gestión financiera del Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria del Distrito Capital, que implicaba por ejemplo, uno, desarrollar las gestiones pertinentes para la realización de alianzas, acuerdos, convenios y contratos relacionados con el financiamiento de los actores de la cadena de abastecimiento del citado Plan Maestro; dos, la implementación y puesta en marcha de una operación de referencia para 20 unidades comerciales, para la central de Abastos del Norte – CODABAS, en donde se desarrollara operaciones de pagos y recaudos a través de medio electrónico, para la cadena de frutas y verduras; y tres, coordinar la lista de planificadores de crédito para las líneas FINAGRO, entre otros.

Asimismo, las actividades que tenía que desarrollar la actora, estaban dirigidas a la prestación de servicios profesionales para apoyar las estrategias de modernización de los vehículos particulares que prestan servicio público de transporte de alimentos que ingresan a Corabastos, priorizando los procesos organizados de pequeños transportadores de alimentos, que llevaba consigo, verbigracia, el apoyo en la estructuración de un proyecto de acuerdo distrital para presentarla al Concejo de la ciudad, que facilitara la chatarrización de los vehículos; el asesoramiento de alternativas de financiamiento de los actores involucrados que les permitieran acceder a un vehículo nuevo, entre otras, obligaciones que se encuentran relacionadas de manera directa con la prestación del servicio, pues resultan ser permanentes y por ende del giro ordinario del objeto de la entidad enjuiciada, como se infiere de la misión y visión de la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Desarrollo Económico, que establecen: (…) No obstante lo anterior, de las actividades consagradas en los contratos, infiere la Sala, que la demandante pudo ejecutarlas con cierta independencia, como se analizará más adelante, toda vez que no implicaba que una persona le estuviera dando órdenes, sino que simplemente necesitaba pautas para el desarrollo de las labores, lo cual se deduce de la naturaleza de las mismas, y del hecho que no obran pruebas contundentes que indiquen, que hubiera estado bajo subordinación, entendida como ‘( ) un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias ( )’.

También es necesario resaltar, que como lo señaló la jurisprudencia del H. Consejo de Estado5, en donde el personal de planta no resulta suficiente para prestar en debida forma el servicio público, la entidad se ve en la imperiosa necesidad de contratar personas ajenas a la institución, en este caso a la actora, para prestar los servicios profesionales para apoyar a la Dirección de Economía Rural y Abastecimiento Alimentario, en el desarrollo del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos y Seguridad Alimentaria de Bogotá D.C., lo que denota que era necesario que la contratista respetara las pautas, las jornadas en las cuales era requerida y la coordinación por parte de 5 Original de la cita: “Ibidem 5”. 9 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) la entidad accionada, sin que por ello se observe una real subordinación de la demandante, respecto del personal de la institución donde desarrolló las labores contractuales.

Se infiere, que los contratos de prestación de servicios fueron suscritos, porque no se contaba con el personal de planta que pudiera garantizar la prestación del servicio público. En efecto, se recibieron los testimonios de David Ramírez Guerra, María Elsy Celis Castellanos y Juan Guillermo Gaviria Vélez, quienes fueron compañeros de trabajo de la demandante, dado que también fueron contratistas de la entidad enjuiciada, así como de los señores Jorge Enrique Segura Ramírez y Ricardo Hernando Alvarado Rosas, quienes precisaron que conocieron a la accionante en un proyecto que realizó en Corabastos, donde manifestaron lo siguiente: (…) De otra parte, los testimonios rendidos por solicitud de la parte actora, fueron coincidentes en afirmar, que al interior de la entidad demandada, si bien existía personal de planta, no era el suficiente para atender las necesidades de la citada secretaría, aunado a que las funciones que desarrollaban los empleados de planta no eran similares a las labores que ejecutaban los contratistas, así: (…) A su vez, los testimonios de Jorge Enrique Segura Ramírez y Ricardo Hernando Alvarado Rosas, quienes además de precisar que conocieron a la demandante en un proyecto que realizó la entidad demandada en Corabastos, señalaron que la accionante fue la delegada para realizar el proyecto de abastecimiento de alimentos, por el Secretario de Desarrollo Económico, el cual inició en el año 2012 y finalizó en el 2016, y que además, se realizaban reuniones en las instalaciones de la Secretaría de Desarrollo Económico o en el propio Corabastos, en horas de la tarde o de la mañana, con el fin de cumplir con los objetivos del proyecto, recalcando que ella era la delegada de la citada Secretaría. En resumen, se advierte que algunos de los testigos fueron compañeros de trabajo de la accionante y otros la conocieron por las labores que adelantó en Corabastos, quienes coinciden en señalar, que la señora Diana Marcela Silva Lesmes tenía una jornada laboral que realizaba bajo el cumplimiento estricto de un horario de trabajo que era de lunes a viernes de 8:00 a.m a 5:00 p.m. y que en algunas ocasiones podía ser los sábados y domingos; que sus actividades siempre se desarrollaron de manera continua y bajo una relación subordinada y carente de independencia, porque debía seguir las instrucciones dadas por su jefe inmediato que era el Secretario de Desarrollo Económico, o los Subdirectores, aunado a que debía asistir a reuniones que eran de carácter obligatorio, las cuales eran informadas por medio de correo electrónico, de todo lo cual debía rendir los informes respectivos.

No obstante lo anterior, para la Sala lo que se evidencia es la denominada coordinación de actividades entre la demandante y la entidad accionada, en aras de cumplir con el objeto contractual, pues como se advierte de los testimonios, las obligaciones contractuales que desarrolló la actora fueron específicas y no fueron similares a las funciones que debía ejecutar el personal de planta de la entidad accionada. 10 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Adicionalmente, la demandante para realizar sus actividades no requería que se le dieran órdenes, sino que podía llevarlas a cabo sin que necesariamente tuviera un jefe que le indicara cómo debía ejecutarlas, dado que iban encaminadas a apoyar la estrategia de reposición de vehículos de transporte de alimentos que ingresaban a Corabastos, así como el apoyo a la Dirección de Economía Rural y Abastecimiento Alimentario para realizar actividades tendientes a obtener acuerdos, convenios y contratos relacionados con la financiación de los actores de la cadena de abastecimiento.

La anterior conclusión tiene soporte en lo dicho por algunos testigos, como por ejemplo, Jorge Enrique Segura Ramírez y Ricardo Hernando Alvarado Rosas, quienes manifestaron que la demandante siempre fue delegada por parte de la Secretaría de Desarrollo Económico para cumplir esa labor, lo que refuerza aún más, que no requería de órdenes para adelantar sus labores, sino que contaba con cierta independencia para ejecutarlas, aclarando que en todo caso sí debía seguir algunos lineamientos de la entidad demandada, sin que ello signifique una subordinación, como lo pregona la parte actora, como se deduce por ejemplo, del correo electrónico dirigido no solo a ella, sino a múltiples personas, donde se señala: (…) Adicionalmente, es necesario señalar que en el expediente no hay prueba documental que permita evidenciar que la accionante trabajara todos los días de la semana de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., como lo indican algunos testigos.

A contrario sensu, en el plenario reposa, por ejemplo, un correo electrónico que envió el señor Oscar Moreno, Profesional Especializado de la Dirección de Economía Rural y Abastecimiento Alimentario de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, dirigido a muchas personas, entre las que se encuentra la accionante, donde fueron citadas para visitar unas plazas de mercado únicamente en la jornada de la mañana.

Veamos: (…) Lo anterior permite deducir, que no necesariamente la demandante tenía que estar de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. para desarrollar sus labores, como lo afirman algunos deponentes, sino que a veces podía llevarlas a cabo incluso en jornadas de la mañana únicamente, lo que lleva a la Sala a concluir que la actora contaba con cierta independencia para adelantar las tareas derivadas de los contratos.

Además, también se recalca que en el plenario hay prueba documental que permite evidenciar que la actora, en algunas ocasiones, laboraba los fines de semana, conforme da cuenta el correo electrónico de 28 de septiembre de 2010, dirigido, entre otras personas, a la actora, donde se señaló el cronograma para la participación de la Dirección de Economía Rural y Abastecimiento Alimentario en la jornada de mercados campesinos. Veamos: (…) Lo anterior, si bien corrobora lo que señalaron los testigos que debía trabajar la demandante los fines de semana, eso no significa que debía ser todo el día, pues conforme a las instrucciones dadas debía asistir por lo menos 3 horas, ya fuera en la mañana, a medio día o en la tarde, para dar cuenta de la presencia institucional de la entidad en la jornada de mercados campesinos, horario que eran los propios involucrados quienes determinaban en qué jornada del día iban a asistir, pruebas que indican que no se presentó la subordinación, primero, porque el cumplimiento de horario lo que demuestra es una coordinación de actividades para ejecutar el objeto contractual, como se señalará más adelante y, segundo, porque no era una orden que debía cumplirse de manera estricta, pues según se lee en el contenido del correo electrónico, si tenían algún inconveniente con la asignación que les correspondió, eran ellos los que debían gestionar el cambio con los demás 11 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) compañeros, o por el contrario, determinar a su propio arbitrio, en qué horario asistirían.

(…) En consecuencia, dichas pruebas testimoniales no resultan suficientes para acreditar fehacientemente el elemento subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes, en cuanto si bien es cierto solicitó y se practicaron los testimonios relacionados, no existen pruebas documentales que refuercen su tesis, las cuales son necesarias para complementar esas pruebas testimoniales, conforme a la actual exigencia de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que señala que en ciertos casos, la simple declaración de testigos no es suficiente para concluir que en efecto se presentó una relación subordinada, como se explica a continuación. En efecto, si bien es allí se discutió el caso de un médico general vinculado mediante contrato de prestación de servicios, lo cierto es que lo señalado por el H.Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. César Palomino Cortés, en Sentencia de 15 de mayo de 2020, Radicado No. 50001-23-31-000-2011-00400-01 (2220-18), refuerza la conclusión que se viene señalando.

Dijo el H. Consejo de Estado: (…) En este caso, pese a que existen pruebas documentales consistentes en correos electrónicos que enviaba la entidad accionada, de manera general, a diferentes personas, incluida la demandante, por medio de los cuales eran citados a reuniones; requeridos, entre otros aspectos, para que efectuaran la afiliación y pago, por concepto de Administradora de Riesgos Laborales; toma de la foto del carné institucional; allegar hoja de vida actualizada; acompañamiento a las actividades de fortalecimiento de los convenios; recordatorio sobre informes de cierre de administración; la entrega de sus cronogramas actualizados de las actividades correspondientes a la semana e invitación a capacitaciones (fls. 40 a 77 del Cdno Ppal y Cuadernos de Anexos Nos. 1, 2 y 3), lo cierto es que dichos medios de conocimiento no conducen a demostrar la existencia de una subordinación, como también lo sostuvo esta Subsección en Sentencia de 9 de septiembre de 2021, con ponencia de la Magistrada Alba Lucía Becerra Avella, Radicado: 25307-33-40-002-2016-00481-01, donde en un asunto similar al que es objeto de estudio, toda vez que se pretendía la declaratoria de la existencia de una relación laboral de una persona que había trabajado como Instructora del SENA en estética, belleza y peluquería, se señaló: (…) Nótese, que en la prueba documental antes aludida, por ejemplo, también se destaca el memorando de 18 de febrero de 2009, que emitió la Secretaría del Despacho de la entidad accionada, donde reitera el cumplimiento del horario, de la siguiente manera: (…) De igual manera, reposa en el expediente la Circular No. 060 de 2011, emitida por el Secretario del Despacho de Desarrollo Económico de la Alcaldía Mayor de Bogotá, por medio de la cual se estableció el nuevo horario de trabajo, en los siguientes términos: (…) En tercer término, reposa la Circular No. 028 de 26 de octubre de 2009, que hace alusión al descanso compensado en navidad y fin de año, en los siguientes términos: (…) En los citados medios de conocimiento no se incluye el caso de la 12 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) demandante, en tanto que solamente iban dirigidos, a los Directores y Jefes de Oficinas Asesoras y a los servidores públicos de la entidad, más no a contratistas.

Adicionalmente, a pesar de que en el expediente también obran los informes que debía rendir la accionante a su supervisor (Cd-Room a folio 1 del Cuaderno Anexo No. 1), no puede olvidarse que en casos como el que se examina, la presentación de éstos no puede considerarse como elementos de subordinación laboral, pues hacen parte de la supervisión que efectúa el contratante, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993, lo que significa simplemente que es una obligación legal, sin que pueda derivar una subordinación o dependencia para el contratista.

(…) De otro lado, es preciso resaltar que la norma que regula el contrato de prestación de servicios, numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dispone que es posible que las entidades del Estado vinculen personas por contratos de prestación de servicios para el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, y que no puedan realizarse con el personal de planta o se requiera de conocimientos especializados, circunstancias que están acreditadas en el sub examine, porque en el plenario, por ejemplo, de los contratos suscritos entre las partes, se encuentran los estudios previos para el proceso de contratación, donde se lee lo siguiente (Cd-Room a folio 1 del Cuaderno Anexo No. 1): (…) Las afirmaciones plasmadas en los citados documentos, no fueron desvirtuadas por la parte actora, lo que denota que la entidad demandada procedió a contratar por prestación de servicios a la accionante, porque no contaba con el suficiente personal para desarrollar las actividades que hacía la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Desarrollo Económico.

En ese orden de ideas, es dable afirmar que la parte demandante NO probó que la suscripción de los contratos de prestación de servicios se hubiera realizado con fines distintos a los establecidos en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Se recuerda, que en esta clase de asuntos, la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de una relación laboral, de acuerdo con el artículo 167 del CGP, y que básicamente se cuenta únicamente con la versión de los testigos, pues como se demostró líneas atrás, las pruebas documentales que reposan en el expediente no conllevan a concluir que se hubiera configurado la subordinación que pregona la parte actora, sino simplemente una coordinación de actividades entre contratante y contratista, para cumplir el objeto contractual…(negrilla del original).

A juicio de la accionante, en esa decisión se incurrió en un defecto fáctico porque no se valoraron en debida forma los testimonios rendidos dentro del proceso, los que, a su juicio, evidenciaban que existió subordinación y, por ende, relación laboral. Para la Subsección, en este caso no hay lugar a predicar la configuración del 13 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) defecto alegado, pues no se evidencia una valoración indebida o irrazonable de las pruebas por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. La Sala observa que la autoridad judicial accionada sí valoró las pruebas allegadas al expediente, tan es así que en la decisión cuestionada se concluyó que concurrieron 2 de los elementos esenciales de la relación laboral, la prestación del servicio y la remuneración. Cuestión diferente es que se considerara que esas pruebas no eran suficientes para acreditar el elemento de la subordinación. Al analizar dicho elemento -subordinación-, la autoridad judicial accionada precisó que era posible inferir que la ahora tutelante desarrolló las actividades para las que fue contratada con cierta independencia, porque no se evidenció que se le estuvieran dando órdenes, solo se necesitaban unas pautas para el desarrollo de sus labores.

También aclaró que el hecho de que la contratista debiera respetar las pautas dadas por la entidad y las jornadas en las cuales era requerida no implicaba la existencia de subordinación, sino que evidenciaba que debía existir coordinación entre esta y la entidad contratante para prestar los servicios para los que se le contrató –apoyo a la Dirección de Economía Rural y Abastecimiento Alimentario en el desarrollo del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos y Seguridad Alimentaria de Bogotá D.C.– A su vez, la Sala observa que, contrario a lo alegado por el tutelante, sí se valoraron los testimonios rendidos en el proceso ordinario, al punto que se aceptó que fueron coincidentes en afirmar que la tutelante cumplía un horario de 8 a.m. a 5 p.m. y que desarrolló sus funciones de manera continua y subordinada, “porque debía seguir las instrucciones dadas por su jefe inmediato”.

Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía judicial que caracteriza la actividad de los jueces, concluyera que ello no demostraba el cumplimiento del elemento de la subordinación sino la “coordinación de actividades”, necesaria para el cumplimiento del objeto contractual. 14 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Para desestimar dicho medio probatorio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, también se fundamentó en un pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se sostuvo que las declaraciones de los testigos no constituyen prueba suficiente para tener por acreditada la subordinación, sino que deben estar respaldadas por otros medios probatorios.

En línea con lo anterior, hizo referencia a la existencia de unos correos electrónicos dirigidos a algunas personas –incluida la demandante– en los que, de manera general, se citaban a reuniones o se requerían para presentar los informes de cierre de administración, entre otras cosas, solo que consideró que estos documentos “no conducen a demostrar la existencia de una subordinación”, como tampoco lo prueban el memorando del 18 de febrero de 2009, la Circular No. 060 de 2011 y la circular No. 028 de 2009, porque en ellos “no se incluye el caso de la demandante, en tanto que solamente iban dirigidos a los Directores y Jefes de Oficinas Asesoras y a los servidores públicos de la entidad, mas no a contratistas”.

En el mismo sentido, se precisó que la presentación de informes no constituyen elementos de subordinación, sino que hacen parte de la coordinación y ejecución del contrato de servicios, en atención a lo previsto el artículo 4 de la Ley 80 de 1993. En razón de lo anterior, la Sala estima que la determinación de negar las pretensiones de la demanda devino de un análisis con una carga argumentativa válida y razonable, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas que le permitió concluir que no se demostró elemento de la subordinación, necesario para declarar la existencia de la relación laboral entre la tutelante y la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Desarrollo Económico.

Se concluye, por tanto, que la autoridad judicial accionada, en ejercicio del principio de autonomía funcional, analizó el acervo probatorio allegado al proceso ordinario, que, a pesar de no resultar favorable a la ahora accionante, no se puede predicar que esa labor y, por ende, la decisión de segunda instancia fueron contrarias a derecho.

Lo que sí encuentra la Subsección es el claro propósito del 15 Radicación número: 110010315000202201671 00 Accionante: Diana Marcela Silva Lesmes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) accionante es reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa.

Por lo expuesto, al no haberse configurado el defecto fáctico alegado por la señora Diana Marcela Silva Lesmes, la Sala negará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 16