Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante PRIME TERMOFLORES S.A.S. E.S.P. Demandado SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS SSPD Temas Contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
Efectos de las Sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021. Reiteración jurisprudencial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuestos por la demandante contra la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por no haberse causado, no se condena en costas (…)».
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) expidió la Liquidación Adicional Nro. 202053340059726 del 1 de septiembre de 2020, que liquidó la contribución adicional regulada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, a cargo de Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. (en adelante Termoflores) por el periodo 2020.
La sociedad interpuso los recursos de reposición y de apelación contra la anterior decisión, pero la entidad demandada la confirmó mediante la Resoluciones Nro. 20215300006605 del 4 de marzo de 2021 y Nro. 20215000097505 del 22 de abril del mismo año, respectivamente.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), Termoflores formuló las siguientes pretensiones2: «3.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Liquidación Oficial No. 20205340059726 (2020534260105333E) del 1 de septiembre de 1 Samai del Tribunal, índice 22, página 24. 2 Samai del Tribunal, índice 2, páginas 3 a 4.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2020 por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 liquida y ordena a PRIME TERMOFLORES S.A.S. E.S.P. pagar la suma de $8.182.533.000 por concepto de Contribución Adicional año 2020. • Resolución No. 20215300006605 del 4 de marzo de 2021 por medio de la cual la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición, confirmando la Liquidación Oficial No. 20205340059726 (2020534260105333E) del 1 de septiembre de 2020. • Resolución No. 20215000097505 del 22 de abril de 2021 por medio de la cual la Secretaría General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación, confirmando la Liquidación Oficial No. 20205340059726 (2020534260105333E) del 1 de septiembre de 2020. 3.2.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que PRIME TERMOFLORES S.A.S. E.S.P. no está obligada a cancelar la contribución adicional correspondiente al año 2020 de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, determinada con ocasión de la Liquidación Oficial No. 20205340059726 (2020534260105333E) del 1 de septiembre de 2020.
Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 4, 6, 29, 95 (numeral 9), 150, 243, 338 y 363 de la Constitución Política; 683 del Estatuto Tributario; y 3, 43, 91 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El concepto de la violación se resume así: La demandante indicó que el cobro de la contribución adicional regulada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 es ilegal, pues dicha norma fue declarada inexequible mediante las sentencias C-464 y C-484 de 2020; y C-147 de 2021, de la Corte Constitucional.
Aseguró que los actos deben declararse nulos porque se basan en normas que desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria, ya que la contribución tiene por objeto financiar el Fondo Empresarial de la SSPD, lo cual excede la recuperación de costos que en esencia sustenta la creación de una contribución especial3, y porque no repercute en la generación de beneficios para el contribuyente4.
Y fue precisamente ese el fundamento que dio lugar a la declaratoria de inexequibilidad en la Sentencia C-147 de 2021. Señaló que la certeza que se exige implica que se indiquen los elementos estructurales del tributo5, de modo que las expresiones ambiguas, vagas, insuficientes o confusas que no permitan determinar el sentido y alcance a partir de un ejercicio hermenéutico, deben declararse inconstitucionales.
En el caso de la contribución adicional la falta de certeza no solo afecta el método de cálculo de la tarifa, afecta de igual modo la base gravable. Manifestó que lo anterior también deriva en la violación al principio de justicia pues de la contribución se benefician únicamente las empresas de servicios públicos domiciliarios tomadas en posesión. Así se genera una situación de afectación sistemática de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, pues 3 Frente a lo cual el demandante señaló como fundamento normativo el artículo 338 de la Constitución Nacional. 4 Al respecto citó las sentencias C-152 de 1997;
C-228 de 2009; C-307 de 2009; y C-420 de 2010 de la Corte Constitucional. 5 Al respecto citó las sentencias C-1063 de 2003; C-621 de 2013; C-449 de 2015; C-622 de 2015; C-484 de 2020. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el tributo no se diseñó exclusivamente para la recuperación de costos asociados a la prestación de servicios a cargo de la SSPD.
Aseguró que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2020 estableció una base gravable para la contribución especial, que también se aplica a la contribución adicional y genera una doble tributación, y que remite a la información financiera del año inmediatamente anterior lo que desconoce los principios de legalidad y certeza antes referidos.
Señaló que la situación particular de Termoflores no puede calificarse como una situación jurídica consolidada, pues la legalidad de los actos mediante los cuales se impuso la contribución adicional por el año 2020 es objeto del presente litigio. De esa manera, la Ley 1955 de 2020 no puede ser reconocida como fundamento para el cobro de la contribución adicional.
Consideró que el cobro adelantado por la SSPD resulta violatorio del principio de no confiscatoriedad y justicia, porque la indeterminación de la base gravable impide hacer efectivo el mandato conforme al cual a los contribuyentes no se les puede exigir más allá de lo que la misma ley ha querido6. Como consecuencia de todo lo expuesto, se solicita reconocer la excepción de inconstitucionalidad y de ese modo garantizar la primacía del texto constitucional sobre el de rango legal.
Destacó que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la norma con efectos diferidos a partir del 1 de enero de 2023, situación que hace inocua la sentencia, pues bajo ese entendido se permite el cobro de una contribución que es abiertamente contraria a la Constitución. Es por ello que solicita aplicar el artículo 4 de la Constitución, que reconoce los efectos prevalentes de ese texto normativo sobre cualquier norma que le sea contraria7.
Afirmó que lo anterior se refuerza con la expedición de la Sentencia C-147 de 2021 que declaró la inexequibilidad de manera inmediata del artículo 18 de la Ley 1955, pues la norma desconoció el mandato del artículo 338 de la Constitución, al no haberse señalado con precisión los elementos esenciales del tributo; generando un cobro que no tiene por finalidad recuperar los costos en los que incurre la SSPD.
Adujo que la SSPD incurrió en falsa motivación por un error en los motivos que dieron origen a los actos8, pues el artículo 243 de la constitución prohíbe a toda autoridad reproducir el contenido material de un acto jurídico declarado inexequible. Expuso que la SSPD señaló que la base para el cálculo de la contribución se había determinado conforme con estudios de necesidades de gasto presupuestal para la vigencia 2020, pero en el texto de la liquidación no hay ninguna explicación sobre el presupuesto de gastos de la entidad en condiciones que la obligaran a realizar la liquidación de la contribución adicional.
Sostuvo que la contribución adicional tenía por objeto financiar el Fondo Empresarial, por ello la entidad tenía la carga de demostrar el servicio que se esperaba recuperar, y no bastaba con citar el fundamento normativo9. No se puede entender motivado el acto por el solo hecho de incluir un cuadro en el que se relacionan los ingresos por actividades ordinarias, los gastos totales, las exclusiones, la base gravable, la tarifa y el total a pagar. 6 Citó las sentencias C-364 de 1993;
C-160 de 1998; y C-278 de 2019 de la Corte Constitucional. 7 Cito las sentencias C- 069 de 1995; T-318 de 1997; C-122 de 2011; SU-132 de 2013. 8 Citó la sentencia del 17 de febrero de 2020, exp. 5501, C.P. Manuel Urueta Ayola. 9 Citó la sentencia del 18 de marzo de 2010, exp. 2007-00218, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Oposición a la demanda La SSPD solicitó negar las pretensiones de la demanda, precisando que el objeto de la discusión es determinar si la SSPD estaba obligada o no a aplicar el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
Señaló que las Sentencias C-464 de 2020, C-484 del mismo año, y C-147 de 2021 de la Corte Constitucional declararon inconstitucionales los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, pero permitieron su aplicación para el periodo 2020, por lo que la discusión ya fue zanjada. Explicó que inicialmente se difirieron los efectos a partir del 1 de enero de 2023, luego de manera inmediata salvaguardó las situaciones jurídicas consolidadas de los tributos causados en el 2020.
Luego, la Sentencia C-147 de 2021 reiteró la inexequibilidad e indicó que podrían ser cobradas las contribuciones que se hubieren causado conforme a la ley con anterioridad a la expedición de esa providencia, independientemente del procedimiento previsto para su liquidación y pago. Aseguró que se encuentran vigentes las normas que sirvieron de fundamento10 para la expedición de los actos demandados, los cuales también gozan de presunción de legalidad y son vinculantes para el año 2020, como consecuencia del diferimiento de los efectos de inexequibilidad ya mencionados.
Manifestó que la SSPD no estaba en la obligación de inaplicar por inconstitucional el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pues no se cumplieron los presupuestos señalados en la jurisprudencia constitucional, en especial por el diferimiento de los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad por parte de la Corte. Señaló que los actos demandados deben declararse ajustados a derecho puesto que se emitieron con arreglo a la Constitución y a la ley, y se refieren a situaciones jurídicas consolidadas que no pueden ser afectadas por la declaratoria de inexequibilidad.
Solicitó que se condenara en costas, agencias en derecho y demás gastos procesales a la demandante. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Como cuestión previa indicó que no iba a ser objeto de análisis el cargo de violación del principio de irretroactividad, planteado por la demandante en los alegatos de conclusión11, pues al no haber sido un argumento presentado en la demanda, no fue tenido en consideración para la fijación del litigio.
Agregó el a quo que el acto declarado nulo en el antecedente jurisprudencial invocado por la actora no es de carácter general, por lo que no hay lugar a analizar posibles efectos de decaimiento de los actos administrativos acusados. 10 Hizo referencia al Decreto 1150 de 2020, y a las resoluciones Nro. SSPD – 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y No. SSPD – 20201000033335 del 20 de agosto de 2020. 11 Argumento que se fundó en lo decidido en la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Explicó que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 fue declarado inexequible con efectos diferidos hasta el 2023 por la Sentencia C-464 de 2020 porque no se justificó la incorporación de la norma en la ley del plan nacional de desarrollo, desconociéndose la unidad de materia.
Luego, la Sentencia C-147 de 2021 nuevamente declaró su inconstitucionalidad, esta vez con efectos inmediatos, salvaguardando en todo caso las situaciones jurídicas consolidadas de forma previa a la providencia, por lo que podrías ser cobradas, independientemente al procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago. Así, el Tribunal concluyó que la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 opera a partir del año gravable 2022.
Manifestó que los cargos presentados por la demandante, que se fundan en el desconocimiento a los principios de certeza, legalidad y ampliación injustificada de la destinación del tributo, corresponden a un debate que debe entenderse superado, pues ya fue definido por la Corte Constitucional. Además, la misma Corte resolvió diferir los efectos la inconstitucionalidad, por lo que la causación y cobro de la contribución adicional por el año 2020 se mantuvo incólume.
Señaló que, del mismo modo, el Consejo de Estado consideró que el diferimiento de los efectos de la sentencia, declarado por la Corte Constitucional permite concluir que la norma es plenamente aplicable por el año 202012. Por lo anterior, concluyó que no hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, ni a inaplicar por inconstitucional el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
Y, dado que se presentó una situación jurídica consolidada, no validó los cargos de violación de los principios de no confiscatoriedad y justicia. Agregó el a quo que el cobro de la contribución no conlleva a un enriquecimiento sin justa causa, pues tal exacción puede reconocerse como una deducción tributaria, en los términos del artículo 115 del Estatuto Tributario.
Frente al cargo de falta de motivación, indicó que la vía para discutir la legalidad del acto de carácter general que establece el elemento cuantitativo del tributo, es el medio de control de nulidad simple, y no el presente escenario. Por lo tanto, el a quo se limitó a analizar la motivación de los actos de contenido particular, identificando que, si bien la justificación no es extensa, si incluye los elementos básicos para garantizar el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, pues define la competencia funcional, el método y fundamento jurídico, los aspectos financieros, la referencia a las normas aplicables, y se reseña el acto de contenido general13 que estableció la tarifa aplicable para el año 2020.
Además, la base gravable se determinó con la información contenida en el Sistema Único de Información (en adelante SUI), con lo que se le permitió a la demandante conocer y verificar los ítems y montos. Y de igual modo se indicaron los recursos procedentes, por lo que no puede afirmarse que no se cumpliera con la carga de motivación del acto.
Al no haberse acreditado las expensas y agencias en derecho, decidió no condenar en costas. 12 Citó la sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13 Resolución Nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Recurso de apelación La demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, señalando que desconoció las normas superiores y la jurisprudencia Constitucional, que declaró inconstitucional el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pues se limitó a citar los motivos expuestos por la Corte Constitucional, desconociendo los antecedentes del Consejo de Estado en materia de la definición de una situación jurídica consolidada, así como también omitió el análisis sobre la violación al principio de irretroactividad.
Manifestó que el Tribunal contrarió su propia jurisprudencia14, pues en otro proceso inaplicó por inconstitucional la Resolución Nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), mediante la cual se estableció el monto de la contribución especial para el año 2020. Aseguró que el Tribunal desechó los cargos de falsa y falta de motivación, pues entendió que la sola liquidación de la contribución es suficiente para determinar los elementos del tributo, y le permite a la demandante conocer y verificar los montos corresponden o no a la realidad económica de la empresa.
Adujo que el a quo no analizó de fondo la excepción de inconstitucionalidad. De otro lado señaló que, la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 da lugar a la nulidad de la actuación, por primacía de la norma superior. Sostuvo que lo anterior implica que la expedición de los actos adolezca de falsa motivación, pues se pretende el cobro de una contribución contraría al orden jurídico.
Lo cual encuentra sustento adicional en la jurisprudencia del Consejo de Estado que manifestó15 que la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 implica una infracción evidente del principio de irretroactividad de la norma tributaria. Indicó que una decisión contraria pasaría por alto el precedente sentado por el Consejo de Estado, e implicaría una contravención directa a la Constitución Política, pues dejaría indemne una norma que es abiertamente contraría al texto superior.
De allí que se solicite inaplicar el artículo 314 de la Ley 1955, pues ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto declarado inexequible, conforme el artículo 243 de la Constitución. Afirmó que el fallo de primera instancia incurrió en un error de derecho al interpretar de modo equivocado el alcance de la noción de situación jurídica consolidada, ya que señaló que el contenido de la disposición de la contribución se predica de los tributos causados en el 2020, pero pasó por alto que las situaciones jurídicas no se pueden entender consolidadas mientras sean objeto de debate ante la jurisdicción16. 14 Sentencia del 14 de septiembre de 2023 Expediente 25000-23-37-000-2021-00425-00. 15 Sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García. Se indicó que actualmente cursa una demanda contra la Resolución Nro. 20201000033335 de 2020 de la SSPD. 16 Al respecto citó los siguientes antecedentes: Sentencia del 19 de marzo de 1999 (C.P. Daniel Manrique Guzmán).
Sentencias 41001-23-31-000-2005-01465-01(22109) del veintinueve (29) de junio de dos mil diecisiete (2017), 08001-23-31-000-2010-00223-01 (20432) del veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014), 68001-23-33-000-2016-01027-01(24996) del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), 54001- 23-33-000-2012-00082-01(21189) del veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018), 68001-23-31- 000-2010-00689-01(21616) del tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016), 11001-03-15-000-2013- 02852-00(AC) del (31) de julio de dos mil catorce (2014), 76001-23-31-000-2002-00452-01(16404) del 23 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De esta forma, a su juicio, el a quo confundió la causación del tributo con su exigibilidad.
Explicó que la actuación administrativa atentó contra los principios de legalidad y certeza tributaria, que el Tribunal no analizó que el cobro pretendido no se limita a recuperar los costos asociados a los servicios suministrados por la SSPD, pues también persigue cubrir los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, con base en una norma declarada inconstitucional.
Ello implica que el cobro pretendido se constituye en una carga desproporcionada, confiscatoria e injustificada. Arguyó que no le asiste razón al a quo al concluir que los actos se motivaron adecuadamente por el hecho de contar con una simple mención general de los argumentos que les dieron lugar, pues ella debe ser completa, clara, adecuada y suficiente.
Pese a ello, los actos se limitaron a relacionar los ingresos por actividades ordinarias, gastos totales, exclusiones, base gravable, tarifa y total a pagar17. Finalmente indicó que la Resolución Nro. 20215000097505 del 22 de abril de 2021, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación, es nula por la falta de competencia de la entidad al momento de su expedición. Oposición a los recursos La SSPD no se pronunció frente al recurso de su contraparte.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Liquidación Adicional Nro. 202053340059726 del 1 de septiembre de 2020, así como de las Resoluciones Nro. 20215300006605 del 4 de marzo de 2021 y Nro. 20215000097505 del 22 de abril del mismo año, actos expedidos por la SSPD para determinar la contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de Termoflores por el periodo 2020.
Antes de analizar de fondo los motivos de la apelación, la Sala observa que mediante sentencia del 26 de junio de 2024, exp. 27733, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, se declaró la nulidad del acto administrativo general, artículo 2 de la Resolución Nro. SSPD-20201000033335 de 2020, que sirvió de fundamento para los actos objeto del litigio. de julio de 2009, 25000-23-27-000-2002-00616-01 (15443) del siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008), 05001-23-31-000-2001-03477-01(16284) del 8 de noviembre de 2007, 76001-23-31-000-2001-05711- 01(15415) del veinticinco (25) de octubre de dos mil seis (2006), 76001-23-31-000-2001-04379-01(15270) del veintisiete (27) de octubre de dos mil cinco (2005), 0800 1233 1000 2001 02351 01 / 14979 del veintisiete (27) de octubre de dos mil cinco (2005), 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248) del 5 de mayo de 2003, 25000-23-27-000-2000-01156-01(13336) del 13 de marzo de 2003. 17 Citó la sentencia del 03 de maro de 2011, exp. 17828.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En efecto, la sentencia referida explicó que la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial (y adicional) por el año 2020 con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, de tal modo que utilizó la información del año gravable anterior (2019).
Así las cosas, siguiendo el precedente de casos análogos18, y concluyó que la demandada «liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019)», por lo que «se vulneró el principio de irretroactividad tributaria». En este orden, declaró la nulidad del artículo 2 de la Resolución Nro.
SSPD- 20201000033335 de 2020, acto proferido por la SSPD, «por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias». Ahora, como lo ha explicado esta Sección19, las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general surten efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, que corresponden a aquellas susceptibles de debate en sede administrativa o judicial, supuesto que se cumple en el asunto.
Por esto es que, en un litigio similar, la Sala afirmó que «en los casos en que se anula el acto administrativo de carácter general que reglamenta la base gravable de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas»20. Y, de igual modo, concluyó que, como «la sentencia del 12 de noviembre de 2020 (que anuló el artículo 2 de la resolución que la SSPD que fijó la base gravable para 2018) tiene efectos inmediatos en este caso, como se indicó en la providencia que se reitera, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos»21 Así pues, conforme la citada sentencia del 26 de junio de 2024, para este caso los actos acusados desconocieron las garantías constitucionales, pues determinaron la contribución adicional a cargo de la actora por el 2020 con fundamento en una resolución que, a su vez, desconoció el principio de irretroactividad.
Y, como se señaló en otra ocasión, «la consecuencia ineludible de aplicar una norma contraria a la Constitución y la ley (…) como fundamento de un acto administrativo es su nulidad»22. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos acusados. Además, a título de restablecimiento del derecho, y comoquiera que no existe un acto administrativo de carácter general que determine la base gravable y la tarifa de la contribución especial para el 2020, se declarará que la demandante no debe pagar suma alguna por concepto de contribución adicional por ese mismo año gravable, tal como se solicitó en la pretensión principal de la demanda.
Es pertinente señalar que, conforme con el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria desde que quedó en firme la nulidad del artículo 2 de la Resolución Nro. SSPD-20201000033335 de 2020. No obstante, esto no impide que se profiera sentencia de fondo que se pronuncie sobre su validez23. 18 La providencia citó los fallos del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, y del 18 de abril de 2024, exp. 26656, C.P. Milton Chaves García; y del 31 de marzo de 2022, exp. 23729 del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Sobre este punto ver, entre otros, las sentencias del 8 de febrero de 2018, Exp. 21803, C.P. Milton Chaves García; y del 25 de febrero de 2021, exp. 23397, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20 Sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 25197, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 Ibidem. 22 Sentencia del 7 de marzo de 2024, exp. 25666, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Frente a esta figura, ver la sentencia del 15 de agosto de 2018, exp. 22362, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00313-01 (28781) Demandante: Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Finalmente, no se impondrá condena en cosas porque no se acreditó su causación, conforme lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por la remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 7 de marzo de 2024. 2.
Declarar la nulidad de la Liquidación Adicional Nro. 202053340059726 del 1 de septiembre de 2020, de la Resolución Nro. 20215300006605 del 4 de marzo de 2021, y de la Resolución Nro. 20215000097505 del 22 de abril de del mismo año, actos proferidos por la SSPD para determinar la contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. por el año gravable 2020. 3.
A título de restablecimiento del derecho, declarar que Prime Termoflores S.A.S. E.S.P. no debe pagar suma alguna a la SSPD por concepto de la contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por el año gravable 2020. 4. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta Salva voto parcialmente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara Voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador